Datum: 3 oktober 2008
Nadere informatie verkrijgbaar bij: Paul Veenendaal (tel: 070 - 3383
324), Ton Manders (tel: 030-2744518) en Jacqueline Timmerhuis (tel.
070-3383477)
Grensmaatregelen voor energie-intensieve sectoren: middel lijkt erger dan de
kwaal
Als de EU eenzijdig klimaatbeleid voert, dan zouden grensmaatregelen
zoals importheffingen en exportsubsidies het concurrentieverlies van
energie-intensieve bedrijven kunnen beperken. Tegenover dit gunstige
effect staat dat de maatregelen de kosten voor burgers en bedrijven
verhogen: uitvoersubsidies moeten worden betaald uit belastinggelden
en importheffingen verhogen de prijzen voor Europese afnemers.
Bovendien zijn deze grensmaatregelen administratief moeilijk
uitvoerbaar. Het middel lijkt dan ook erger dan de kwaal. Daarbij is
het nog de vraag of het in WTO-kader is toegestaan. Het
concurrentieverlies kan overigens erg meevallen als er - in lijn met
de huidige voorstellen van de Europese Commissie - ruimte wordt
geboden om emissiereducties te realiseren buiten Europa.
Grensmaatregelen zijn dan nauwelijks nodig.
Dit zijn de belangrijkste conclusies uit het vandaag verschenen
rapport Border tax adjustments and the EU-ETS, een gezamenlijk
onderzoek van het Centraal Planbureau (CPB) en het Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL). De studie gebruikt een
toegepast-algemeen-evenwichtsmodel om de gevolgen van een aantal
beleidsscenario's te analyseren voor het jaar 2020.
Emissiereducties: Europees beleid of wereldwijde aanpak?
Eenzijdig Europees klimaatbeleid tast het concurrentievermogen van
energie-intensieve bedrijven aan. Het Europese emissiehandelsstelsel
verplicht grote bedrijven in de zware industrie, zoals metaal,
aluminium en chemie, om emissierechten te kopen voor hun uitstoot van
CO2. Dit leidt tot een kostenverhoging ten opzichte van buitenlandse
concurrenten. Productie en werkgelegenheid in die bedrijven dalen
daardoor. Bovendien kunnen door verplaatsing van productie de emissies
in landen buiten Europa toenemen.
Dit weglekeffect ondermijnt de effectiviteit van het Europese beleid.
De beste oplossing om de zorgen rond de Europese concurrentiepositie
weg te nemen is een brede wereldwijde overeenkomst om tot
emissiereductie te komen. Als Europa alleen blijft staan in het voeren
van klimaatbeleid, kan het Clean Development Mechanism (CDM) helpen.
Energie-intensieve bedrijven kunnen via CDM investeren in
emissiereductie in ontwikkelingslanden. Dit is relatief goedkoop en
kan de zorgen om concurrentieverlies ook grotendeels wegnemen. De
Europese Commissie wil deze ruimte bieden.
Grote Coalitie ...
Aan de ene kant schetsen de onderzoekers een ideale situatie waarin
een Grote Coalitie van industrielanden en grote ontwikkelingslanden
tot stand komt die gezamenlijk klimaatbeleid voeren. De EU heeft
aangekondigd in dat geval zelfs 30% emissiereductie verplicht te
stellen, ten opzichte van 1990. In dit scenario is er nauwelijks
koolstoflekkage: slechts 0,9% van de door de coalitie beoogde
emissiereductie wordt extra uitgestoten door de landen die niet mee
doen. Wereldwijd dalen de emissies in 2020 met 22% ten opzichte van
het achtergrondscenario zonder klimaatbeleid in 2020. De kosten van
emissiereductie bedragen voor de EU-landen gemiddeld 0,7% van het
nationaal inkomen. Europese energie-intensieve sectoren profiteren in
dit scenario van hun relatief hoge energie-efficiency: hun
marktaandeel neemt zelfs iets toe.
Bij een dergelijk gezamenlijk klimaatbeleid zijn grensmaatregelen niet
nodig; immers de energie-intensieve sectoren worden in alle
deelnemende landen gelijk belast.
... of een impasse?
In contrast hiermee kunnen de klimaatonderhandelingen ook mislukken,
waardoor een impasse ontstaat. Alleen de EU heeft in dit scenario een
streng klimaatbeleid. In 2020 liggen de EU-emissies in dat geval 20%
beneden het niveau van 1990. Dit eenzijdige klimaatbeleid is echter
veel minder effectief. In plaats van een wereldwijde reductie van
emissies van 22% wordt hier slechts een beperkte reductie bereikt van
5% ten opzichte van het achtergrondscenario in 2020.
De kosten van dit scenario zijn voor de EU beperkt wanneer de EU
volgens plan ruimte laat voor het gebruik van het CDM. Het
inkomensverlies voor de EU als geheel bedraagt dan eveneens 0,7%. De
productiedaling van de Europese energie-intensieve industrie komt uit
op 1,7% in 2020. Bij dergelijke beperkte effecten lijkt het niet
lonend om tot een ingewikkeld systeem van grensheffingen voor
energie-intensieve sectoren over te gaan.
Wanneer de EU zou besluiten tot een streng klimaatbeleid zonder
gebruik van CDM, dan zijn de te verwachten effecten groter. De
productiedaling van de Europese energie-intensieve industrie bedraagt
dan 4,5% in 2020. En de beoogde emissiereductie door de EU wordt deels
ongedaan gemaakt doordat 3,3% daarvan elders extra wordt uitgestoten.
Kosten van grensmaatregelen groter dan de baten
Grensmaatregelen - bedoeld om een gelijk speelveld tussen Europese
producenten en producenten van buiten de EU te handhaven - zouden in
dit ongunstige scenario in beginsel een rol kunnen spelen. Maar zelfs
in dit ongunstige scenario is het de vraag of de baten van een systeem
van grensmaatregelen opwegen tegen de kosten. Volgens berekeningen in
dit rapport levert een combinatie van invoerheffingen en
uitvoersubsidies een halvering op van het verlies aan productie en
werkgelegenheid in de energie-intensieve industrie. Omdat Europa een
netto exporteur is van energie-intensieve goederen is een
uitvoersubsidie effectiever dan een invoerheffing voor het beschermen
van de werkgelegenheid in die sectoren. Daar staat echter tegenover
dat het subsidiëren van de uitvoer ongunstig is voor de totale
Europese welvaart. Het zijn vooral consumenten elders in de wereld die
profiteren van de subsidies door de lagere prijzen van de betreffende
exportproducten. Bij invoerheffingen zijn de welvaartseffecten
verwaarloosbaar. Ook voor andere landen is het welvaartsverlies van
invoerheffingen klein. Invoering van dergelijke heffingen is daardoor
ook geen effectief middel om andere landen te dwingen toe te treden
tot de klimaatcoalitie.
CPB Document 171, Border tax adjustments and the EU-ETS, is te
bestellen bij:
Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
Telefax: 070-3383350
E-mail: bibliotheek@cpb.nl
Prijs: 9,- euro
De publicatie is tevens (gratis) beschikbaar als PDF-bestand.
Centraal Planbureau