Beleidsevaluaties van enkele fiscale regelingen voor de landbouw
26 september 2008 - kamerstuk
Task Force Economie
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 's-GRAVENHAGE
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
TFE 2008/86 26 september 2008
onderwerp bijlagen
Beleidsevaluaties van enkele fiscale 3
regelingen voor de landbouw
Geachte Voorzitter,
Hierbij sturen wij u de evaluatierapporten over de landbouwregeling in de omzet-
belasting, over de vrijstellingen voor de landbouw in de overdrachtsbelasting en over de
landbouwvrijstelling in de inkomstenbelasting. De rapporten geven gevolg aan de
periodieke evaluatieverplichting van de belastinguitgaven op grond van de Regeling
Prestatiegegevens en Evaluatie-onderzoek. In de evaluaties is de doeltreffendheid en
doelmatigheid van deze regelingen onderzocht. De rapporten zijn opgesteld door het LEI,
onderdeel van Wageningen Universiteit en Researchcentrum (WUR) en de Erasmus
Universiteit Rotterdam (EUR). Ze zijn begeleid door de ministeries van Financiën en van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Evaluatie van de landbouwregeling in de omzetbelasting
De landbouwregeling in de omzetbelasting, in het vervolg btw-landbouwregeling, houdt
in dat landbouwers geen btw verschuldigd zijn over hun prestaties. Daartegenover staat
dat zij dan ook geen recht op aftrek van btw-voorbelasting hebben. Zij hoeven dan geen
btw-administratie te voeren en geen factuur uit te reiken. De afnemers van deze land-
bouwers kunnen thans 5,1% van het bedrag dat aan hen door deze landbouwers in
rekening is gebracht, als voorbelasting in aftrek brengen. De landbouwer kan ook opteren
om normaal in de heffing van de btw te worden betrokken.
De btw-landbouwregeling is gebaseerd op communautaire regelgeving op het gebied van
de omzetbelasting, thans Richtlijn 2006/112/EG. Een van de belangrijkste overwegingen
om in het toenmalige EEG-verband een bijzondere regeling voor de landbouw te treffen
was het feit dat landbouwers in het algemeen geen boekhouding voerden. Voor de
Nederlandse situatie was dit argument niet doorslaggevend, omdat het overgrote deel van
de landbouwers in Nederland wel een boekhouding had. Voor Nederland zijn als
argumenten voor de invoering gehanteerd dat er een mogelijk concurrentienadeel zou
optreden ten opzichte van landbouwers in andere lidstaten die wel een speciale
landbouwregeling toepasten en dat het betrekken van landbouwers in de btw-heffing
voor een deel geen effect zou hebben, omdat zij dan van de kleine ondernemersregeling
gebruik zouden gaan maken.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
26 september 2008 TFE. 2008/86 2
Het gebruik van de btw-landbouwregeling in Nederland is in de loop der tijd sterk afge-
nomen. Maakten in 1975 nog nagenoeg alle landbouwbedrijven gebruik van de regeling,
thans is dat nog ongeveer de helft. Wat omzet betreft valt nog circa 25 tot 30% onder de
landbouwregeling. Het budgettaire beslag van de btw-landbouwregeling bedraagt dit jaar
33 miljoen.
De onderzoekers komen voor wat doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid betreft
tot de volgende conclusies:
· De argumenten voor de introductie van de regeling hebben voor het grootste deel
hun gelding verloren. De bepaling van het doelbereik is daardoor achterhaald.
· Voor veel landbouwers die van de regeling gebruikmaken, zou het bijhouden van een
btw-administratie niet of nauwelijks problemen opleveren; ook voor de inkomsten- of
vennootschapsbelasting wordt een administratie gevoerd.
· De btw-landbouwregeling levert relatief weinig jurisprudentie op, is kosteneffectief en
wordt vanwege de beperkte administratieve lastendruk door de gebruikers sterk
gewaardeerd;
· Afschaffing van de btw-landbouwregeling zou in administratief opzicht geen
problemen opleveren, maar levert wel een verzwaring op van de administratieve
lasten.
De onderzoekers bevelen aan de btw-landbouwregeling ongewijzigd te laten. Onder
invloed van de verdergaande schaalvergroting in de landbouw, meer verbredings-
activiteiten en beëindiging van veel kleine bedrijven, verwachten de onderzoekers dat het
gebruik van de regeling nog aanzienlijk verder zal teruglopen en dat de regeling op
langere termijn zichzelf zal opheffen.
Het kabinet deelt de mening van de onderzoekers dat de oorspronkelijke argumenten
voor invoering van de regeling voor het grootste deel hun gelding hebben verloren.
De groep landbouwers die de regeling toepast wordt echter steeds kleiner en de
administratieve lastenverzwaring die voor hen zou optreden als de regeling zou worden
afgeschaft, past niet in de doelstellingen van het kabinet om de administratieve lastendruk
voor bedrijven te verminderen. Het kabinet onderschrijft daarnaast de conclusies van de
onderzoekers dat de btw-landbouwregeling doelmatig en kosteneffectief is. Het kabinet
neemt daarom de aanbeveling over om de btw-landbouwregeling ongewijzigd te
continuëren.
Evaluatie van de vrijstellingen voor de landbouw in de overdrachtsbelasting
De evaluatie van de vrijstellingen in de overdrachtsbelasting voor de landbouw heeft
betrekking op de vrijstellingen zoals die tot en met 2006 in de Wet op belastingen van
rechtsverkeer (WBR) waren opgenomen. De hoofddoelen ervan waren de landbouw-
structuur te verbeteren en de verplaatsing van land- en tuinbouwbedrijven als gevolg van
overheidsingrijpen niet te belasten. In de evaluatie gaat het om de vrijstellingen voor
verkrijgingen in artikel 15, eerste lid, WBR:
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
26 september 2008 TFE. 2008/86 3
- In het kader van de Landinrichtingwet (onderdeel l);
- Door het Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL) (onderdeel m);
- Van naburige landerijen, mits sprake is van verbetering van de landbouwstructuur
(onderdeel q);
- Van landerijen door ruiling (onderdeel s);
- In het kader van hervestiging van een landbouwbedrijf vanuit een landinrichtings-
gebied (onderdeel v) en bij hervestiging van een glastuinbouwbedrijf (onderdeel w).
De onderdelen q, s, v en w zijn per 1 januari 2007 opgenomen in één integrale vrijstelling
voor de verkrijging van bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond, neergelegd in artikel
15, eerste lid, onderdeel q, WBR.
Tot 2006 viel ongeveer 80 á 90% van de overdrachten van cultuurgrond onder een
vrijstelling van overdrachtsbelasting. Een groot deel hiervan is al vrijgesteld op grond van
andere vrijstellingen dan de vrijstellingen die in dit rapport zijn geëvalueerd, zoals in het
kader van de bedrijfsoverdracht (artikel 15, eerste lid, onderdeel b, WBR) of voor natuur-
ontwikkeling en planologische maatregelen. De grondoverdrachten die onder de
geëvalueerde vrijstellingen vallen, beslaan ongeveer een derde van de totale grond-
overdrachten.
Het budgettaire beslag van de geëvalueerde vrijstellingen bedraagt dit jaar, inclusief de
verruiming van de vrijstelling per 1 januari 2007, 156 miljoen.
De onderzoekers komen voor de evaluatieperiode tot 2006 wat doelmatigheid en
doeltreffendheid van de vrijstellingen tot 2006 betreft tot de volgende conclusies:
· De genoemde vrijstellingen hebben een duidelijke bijdrage geleverd aan de
verbetering van de landbouwstructuur, hetgeen (mede) komt door de gestelde
voorwaarden om de vrijstelling te verkrijgen. Mede door de sterke daling van het
aantal landbouwbedrijven is de bedrijfsomvang, gemeten in Nederlandse grootte-
eenheden, in de afgelopen drie decennia bijna verdrievoudigd. De oppervlakte
cultuurgrond van alle landbouwbedrijven nam toe van gemiddeld 13,1 ha. in 1976 tot
24,2 ha. in 2006 (melkveebdrijven van 15,7 ha. tot 41,4 ha. en akkerbouwbedrijven van
30,3 ha. tot 38,3 ha.);
· De vrijstelling voor verkrijgingen in het kader van landinrichting en die voor het
tijdelijk beheer van gronden door het BBL voorkomen tevens dubbele belasting-
heffing;
· Bij bedrijfsverplaatsing als gevolg van overheidsingrijpen brengt de vrijstelling een
welkome financieringsverlichting met zich mee;
· In de uitvoeringspraktijk (Belastingdienst) worden weinig tot geen knelpunten
ervaren;
· In de praktijk treden er door de gestelde voorwaarden nog wel vaak vaak belem-
meringen op. De verbrokkeling van de vrijstellingen leidt tot vrij hoge administratieve
lasten en hoge advieskosten. De verbrokkeling komt de transparantie niet ten goede.
Zie ook opmerking over de aanpassing per 1 januari 2007 hieronder;
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
26 september 2008 TFE. 2008/86 4
· De gestelde voorwaarden sluiten niet altijd aan bij de economische praktijk, met name
niet bij bedrijfsverplaatsingen, waardoor een deel van de structuurverbetering niet
wordt gerealiseerd.
De onderzoekers zijn vervolgens ingegaan op de per 1 januari 2007 ingevoerde algemene
vrijstelling voor bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond. Deze vrijstelling wordt als
positief ervaren. Er treedt een sterke vereenvoudiging op, hetgeen naar verwachting zal
leiden tot minder knelpunten in de uitvoeringssfeer, een administratieve lastenvermin-
dering en een minder groot ambtelijk apparaat. Het systeem biedt de agrarische sector
meer flexibiliteit en het gebruik van de vrijstelling zal efficiënter worden. De vereenvoudi-
ging zal naar verwachting resulteren in minder knelpunten en in een lastenverlichting. De
praktijk verwacht volgens de onderzoekers wel een nieuw knelpunt: de eis dat grond na
verkoop nog tien jaar als landbouwgrond moet worden gebruikt (met toetsing achteraf).
Het kabinet onderschrijft de conclusies van de onderzoekers dat de geëvalueerde vrij-
stellingen voor de landbouw in de overdrachtsbelasting doeltreffend en doelmatig zijn.
Over de door de onderzoekers geconstateerde knelpunten en belemmeringen had het
kabinet al eerder signalen ontvangen. Per 1 januari 2007 heeft het daarom een integrale
vrijstelling van overdrachtsbelasting voor bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond
ingevoerd. Het door de praktijk verwachte knelpunt dat de grond nog tien jaar als
landbouwgrond moet worden gebruikt, is naar de mening van het kabinet ondervangen
door de invoering van een integrale vrijstelling van overdrachtsbelasting voor natuur-
grond.
Het kabinet ziet daarom geen aanleiding om aanpassingen te doen in de vrijstellingen
voor de landbouw in de overdrachtsbelasting.
Evaluatie van de landbouwvrijstelling
De landbouwvrijstelling is een regeling met een heel lange geschiedenis. Alhoewel de
vrijstelling eerst in 1941 in de wet is opgenomen, werd sinds de introductie van de Wet op
het Patentrecht in 1819 al rekening gehouden met de bijzondere positie van landbouwers
en van landbouwgrond. De vrijstelling houdt in dat waardeveranderingen van grond die
behaald wordt bij voortzetting van de aanwending van de grond in het kader van een
landbouwbedrijf vrijgesteld is van inkomsten- of vennootschapsbelasting. Niet alle
waardeveranderingen zijn echter vrijgesteld. Belast zijn waardeveranderingen die
ontstaan zijn binnen de onderneming (interne waardeveranderingen) en niet-agrarische
waardeveranderingen.
De argumentatie voor de invoering van de landbouwvrijstelling was de bijzondere positie
van landbouwgrond binnen de landbouwonderneming en de gedachte dat de landbouwer
die op eigen grond zijn bedrijf uitoefent twee functies 'in zich draagt', namelijk die van
landbouwer-ondernemer en die van privé-eigenaar van landbouwgronden.
De landbouwer-eigenaar moest in die gedachte fiscaal hetzelfde worden behandeld als de
eigenaar-verpachter. De landbouwvrijstelling is enkele keren ingrijpend gewijzigd.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
26 september 2008 TFE. 2008/86 5
Per 1 april 1986 is het begrip 'landbouwbedrijf' uitgebreid met 'moderne vormen van
landbouw' en beperkt door de zogenoemde bestemmingswijzigingswinst wel in de
belastingheffing te betrekken. Vanaf 27 juni 2000 zijn alleen nog waardeontwikkelingen
van landbouwgrond die zijn toe te rekenen aan de ontwikkelingen in het economische
verkeer bij voortzetting van de aanwending van de grond binnen het landbouwbedrijf
vrijgesteld. Uitgangspunt voor de toepassing van de landbouwvrijstelling is de waarde in
het economische verkeer van de grond bij agrarische bestemming (WEVAB). Deze waarde
wordt bepaald door het bedrag dat de beste koper voor de grond over heeft.
Het budgettaire beslag van de landbouwvrijstelling wordt geschat op 117 tot 278
miljoen per jaar. De grote spreiding in dit bedrag wordt veroorzaakt door de onzekerheid
in de uitgangspunten. Volgens de Miljoenennota 2008 bedraagt de belastingderving 178
miljoen in 2008, oplopend tot 189 miljoen in 2012.
Wat betreft doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid van de landbouwvrijstelling
komen de onderzoekers tot de volgende conclusies:
· Het areaal gepachte landbouwgrond is sinds het begin van de twintigste eeuw afge-
nomen. Momenteel is ongeveer tweederde van de landbouwgrond in bezit van de
agrariër zelf. De motivatie dat het een toevallige omstandigheid is als de agrariër de
grond zelf in bezit heeft, is dan ook niet meer actueel;
· De landbouwvrijstelling is niet in elke situatie van belang, omdat er ook alternatieve
fiscale vrijstellingen zijn om ongeveer het zelfde effect bereiken, zoals de door-
schuifregeling bij bedrijfsoverdracht en de stakingslijfrente bij staking van het bedrijf;
· Bij bedrijfsverplaatsing geldt de landbouwvrijstelling. In dat geval is de vrijstelling in
een aantal situaties wel van belang omdat het alternatief om gebruik te kunnen
maken van de herinvesteringsreserve afhankelijk is van de vraag of er sprake is van
een vrijwillige bedrijfsverplaatsing als gevolg van overheidsingrijpen. Bij vrijwillige
bedrijfsverplaatsing kan veelal geen gebruikgemaakt worden van de herinvesterings-
reserve waarmee belastingheffing kan worden uitgesteld. In deze situatie zou zonder
landbouwvrijstelling de boekwinsten op grond geheel belast zijn, waardoor een
(aanzienlijk) deel van de eigen middelen het bedrijf verlaat. Bij bedrijfsverplaatsing als
gevolg van overheidsingrijpen kan wel gebruik worden gemaakt van de herinveste-
ringsreserve; *).
· Voor de stakende ondernemers wordt de landbouwvrijstelling nog steeds van groot
belang geacht voor hun oudedagsvoorziening, alhoewel ten aanzien van het belang
van de oudedagsvoorziening de agrarische sector niet afwijkt van andere sectoren;
· Sinds de introductie van de Wet IB 2001 wordt de eigenaar-verpachter geconfronteerd
met de vermogensrendementsheffing. Bij de vaststelling van de hoogte van die
heffing is voor alle vermogenstitels voor alle belastingplichtigen binnen box 3 IB op
gelijke wijze rekening gehouden met vermogenswinsten en -verliezen. Er is derhalve
sinds 1 januari 2000 ten principale geen sprake meer van gelijke behandeling van
eigenaar-verpachter en landbouw-eigenaar, omdat de landbouwvrijstelling alleen voor
de landbouwer-eigenaar geldt;
· Vermogenswinsten die behaald zijn binnen de ondernemingssfeer zijn in beginsel
belast. De landbouwvrijstelling maakt op dit beginsel een inbreuk en schendt daarmee
het gelijkheidsbeginsel;
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
26 september 2008 TFE. 2008/86 6
· De uitvoeringskosten van de landbouwvrijstelling zijn beperkt in verhouding tot de
omvang van het te behalen voordeel. De landbouwvrijstelling leidt niet in veel
gevallen tot een gang naar de rechter. De landbouwvrijstelling is daarmee kosten-
effectief.
*) Het kabinet merkt hierbij op dat de evaluatie voor 1 januari 2008 heeft plaatsgevonden.
Deze conclusie is daarom achterhaald. Vanaf 1 januari 2008 is het voor (alle) bedrijven
namelijk mogelijk om ook bij vrijwillige bedrijfsverplaatsing gebruik te maken van de
herinvesteringsreserve. Hierdoor is sprake van het wegnemen van een belangrijke barrière
voor bedrijfsverplaatsingen;
De onderzoekers beschrijven een aantal neveneffecten als de landbouwvrijstelling zou
worden afgeschaft. Afschaffing beïnvloedt zowel de vraag als het aanbod van landbouw-
grond; het effect op de prijs is afhankelijk van de prijselasticiteit van het aanbod en de
vraag. De huidige landbouwvrijstelling betekent dat alternatieve aanwendingen van
landbouwgrond (zoals bijvoorbeeld natuur of recreatie) minder interessant zijn, omdat de
landbouwvrijstelling dan niet langer van toepassing is. Overige neveneffecten liggen in de
financieringssfeer (grond levert een hogere onderpandswaarde) en er wordt minder
geruisloos doorgeschoven.
Een situatie zonder landbouwvrijstelling is volgens de onderzoekers moeilijk voor te
stellen. De regeling is met name nauw verweven met de grondmarkt (prijzen en
mobiliteit). De onderzoekers bevelen daarom aan om de effecten van de landbouw-
vrijstelling op de grondmarkt nader in kaart te brengen.
Het kabinet kan zich vinden in de door de onderzoekers getrokken conclusies over het
bestaansrecht van de landbouwvrijstelling. De destijds gehanteerde rechtvaardigings-
gronden voor de landbouwvrijstelling hebben ook naar de mening van het kabinet aan
belang ingeboet. Zo is het areaal pacht verminderd tot nog maar 25% van het totale areaal
aan landbouwgrond, is er geen gelijke behandeling meer ten opzichte van de de eigenaar-
verpachter sinds de introductie van de Wet IB 2001 en is er ook geen gelijke behandeling
ten opzichte van andere ondernemers met vermogenswinsten op grond. Daarnaast is de
gefaciliteerde doorschuiving in de Wet IB 2001 ook mogelijk geworden bij bedrijfs-
opvolging buiten de familiesfeer. Het kabinet deelt ook de conclusies van de onderzoekers
dat er in een aantal situaties fiscale alternatieven zijn om belastingheffing over de winst
op landbouwgrond uit te stellen. Het kabinet merkt hierbij wel op dat bij toepassing van
de landbouwvrijstelling sprake is van afstel van belastingheffing en niet van uitstel.
Volgens het kabinet is, gegeven de huidige situatie, de landbouwvrijstelling nog steeds
van groot belang bij de financiering van bedrijfsopvolging en bedrijfsverplaatsing,
alsmede bij bedrijfsbeëindiging voor de oudedagsvoorziening.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
26 september 2008 TFE. 2008/86 7
Over de gevolgen van een afschaffing van de landbouwvrijstelling op de grondprijs merkt
het kabinet nog het volgende op. In de evaluatie worden onder een aantal aannames die
gevolgen geschetst. Over de prijselasticiteiten van grond is evenwel heel veel onduidelijk.
Dit betekent ook dat de gevolgen ervan op de grondprijs en op de grondmobiliteit
onduidelijk zijn. Gelet hierop is aan het LEI verzocht de hoogte van de prijselasticiteiten
van grond nader te onderzoeken.
Afschaffing van de landbouwvrijstelling, zonder herwaardering van de grond, zou ertoe
leiden dat ondernemers direct te maken krijgen met een aanzienlijke belastinglatentie.
Dit zou betekenen dat winst op landbouwgrond met terugwerkende kracht zou worden
belast, hetgeen voor het kabinet niet aanvaardbaar zou zijn. Integrale herwaardering van
landbouwgrond, zoals dat in 1986 het geval is geweest, voorkomt dat, maar leidt tot een
éénmalige aanzienlijke administratieve last. Het kabinet streeft er juist naar de admini-
stratieve lasten in deze kabinetsperiode met 25% te verminderen.
Alles overwegende komt het kabinet tot de conclusie dat er thans geen aanleiding bestaat
de landbouwvrijstelling te wijzigen of af te schaffen.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN,
mr. drs. J.C. de Jager
· · Evaluatie van vrijstellingen voor de landbouw in de overdrachtsbelasting
Rapport | 26-09-2008 | PDF-Document, 338 kB
Voor downloaden van PDF-bestanden:
Zie het origineel
· · Evaluatie van de landbouwregeling in de omzetbelasting
Rapport | 26-09-2008 | PDF-Document, 324 kB
· · Evaluatie landbouwvrijstelling
Rapport | 26-09-2008 | PDF-Document, 530 kB
---- --
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit