Gemeente Delfzijl

1.
Speech ter gelegenheid van het afscheid van Cees Waal als waarnemend burgemeester van Delfzijl.

J. van Dijk

Dames en Heren

Verwacht van mij geen gedegen bestuurskundig onderbouwd verhaal over de positie van de waarnemend burgemeester. Dat heeft de heer Bordewijk al gedaan.

Ik zal op een wat luchtiger manier u aan de hand van mijn persoonlijke ervaringen als waarnemend burgemeester meenemen want:

. Ik heb enige ervaring ( wel niet zoveel als Cees) want: . Cees is een waarnemer van professie en dus ook een professionele waarnemer.
en ik ben slechts een liefhebber en een goed willende amateur

. Maar toch : ik ben nu voor de 5e keer waarnemer
. Ik heb Ten Boer,Loppersum,Zwartewaterland,Eemsmond gehad en nu Winsum. . Veel waarnemers van mijn waarnemersschap zitten in deze zaal. . Zij zijn dus (maar ook ik) gewaarschuwd.

Waarom een waarnemer?


*Overbrugging van een periode tot er een nieuwe burgemeester komt.
*Burgemeester niet in staat tijdelijk de functie te vervullen.
*Bestuurlijke problemen: In college B. en W. ,Raad - College enz.
*Toekomstige gemeentelijke herindeling.

NB: Niet bij elke vacature wordt er een waarnemer van buitenaf benoemd.

Wanneer wel iemand van buiten af:
1.College vraagt het : onvoldoende ervaring/tijd 2.Raad vraagt het : politiek/persoonlijk 3.C.de K. vindt het noodzakelijk.

Een paar cijfers :

. 2008 : 10 % van alle Nederlandse gemeenten hebben een waarnemer. . Periode 2000 - 2008 gemiddeld in Groningen 3 waarnemers . . In 2008 nu ook.
. Ter vergelijking Zuid Holland in maart 15 waarnemers

Selectie en benoemingsproces:

C.de K. speelt centrale rol bij besluit tot waarneming en bij de selectie van de waarnemer. Hij doet dat als Provinciaal orgaan. Tegenwoordig discussie of dit niet tot het Rijkstakenpakket van de C.de K. behoort.

2.
Procedure:
Mijn ervaringen :
1 . Groningen : C. de K. selecteert,organiseert kennismaking, en benoemt vervolgens
2. Overijsel : C. de K. selecteert twee kandidaten,organiseert gesprekken met vertr.cie Raad , Cie kiest en C. de K. benoemt.

Voor waarneming word je gevraagd. Ik heb nooit gesolliciteerd.

Belang van gesprek met Raad-fractievoorzitters:

. Klikt het
. Uitspreken van verwachtingen naar elkaar
. Openheid -communicatie
. Draagvlak voor de keuze van de C. de K.

Conclusies : 1.C.de K. benoemt , maar er is geen bijzondere gezagsrelatie met de Commissaris. De waarnemer is geen zetboer van hem of het provinciaal bestuur.

2. Er geen verschil in opdracht en takenpakket tussen de waarnemer en de gewone burgemeester.

3.Ook de vertrouwensrelatie met de raad is dezelfde.

Een waarnemer heeft zijn beperkingen:

Beperking in de tijd :
. Je bent er maar kort.
. Mijn gemiddelde waarneming is 6 maanden.
. In Delfzijl en Reiderland is dat langer.
. Beschikbare tijd / Niet full time.
. Een toekomstige waarnemer is niet iemand die achter de geraniums zit te wachten of er ergens een burgemeester vervangen moet worden. ( Hans Alders)

Gevolgen: * Snel inwerken: ± 3 weken.
. Binnen een minimum aan tijd een maximum aan informatie verkrijgen
. Geen 40 uur op het gemeentehuis.
. Wel 7 x 24 uur beschikbaar.
. De waarnemer moet er op de cruciale momenten zijn . NB : Dat is hoop ik voor gewone burgemeester niet anders. . De waarnemer moet vooral in het begin passen en meten maar de gemeente ook. 3.

Beperkingen in de mogelijkheden:

. Korte duur beperkt mogelijkheden.
. Om iets te bereiken heb je vertrouwen nodig van : Raad,college,ambtelijke organisatie en bevolking . Dat vertrouwen moet je verdienen en heb je nodig om processen op gang te brengen. . Geen zeemeeuwenmanagement : Als een dolle te keer gaan en chaos achterlaten. . Alg.Opinie : een waarnemer kan wel even snel orde op zaken stellen.

Maar : Een waarnemer is geen wonderdokter die als een soort tovenaar de patiënt gezond maakt. Dat kan alleen via een goede diagnose ,een goed behandelplan en vertrouwen in de dokter. Deze vergelijking gaat ook op voor de waarnemend burgemeester.

Beperkingen in ambities :

Als waarnemer ben je onbevangen en heb je een schone lei,dat geeft naast beperkingen ook goede kansen

. Ik leg persoonlijk eerst het accent op het verwezenlijken van de korte termijn ambities. Eigen periode. . Meestal ambities gericht op thema`s en onderwerpen die aanleiding waren voor de waarneming vb: relaties enz. . Voor de lange termijn meer: processen op gang brengen. . Ook hier het adagium: Meer doen dan op de winkel passen.

Wat moet een waarnemer zelf in huis hebben:

. Stevige bestuurlijke ervaring.
. Politiek bestuurlijke antenne.
. Kennis van wat zich in de bestuurlijke omgeving afspeelt. . Open houding.
. Kunnen luisteren.
. Prioriteiten kunnen stellen.
. Lenigheid van geest( kameleon)

Waar moet hij vooral alert op :
. Niet snel partij kiezen ,maar zich goed oriënteren. . Niet gevoelig zijn voor cliëntalisme ( nieuwe burgemeester nieuwe kansen)

4.
Nu nog wat uitsmijters die ik bij de voorbereiding tegenkwam:

. Soms wordt de waarnemer een onpartijdige tussenpaus genoemd. . Een waarnemer is een burgemeester zonder verleden en zonder toekomst. . Maar wat daar ook van zij: de waarnemer is wel degelijk burgemeester . Hij is de interimmer die het moet doen in lastige situaties. . Hij is geen wonderdokter die de patiënt met een pil of een spuitje geneest. . Hij is zeker geen zetboer van het provinciaal bestuur maar behartigt vol verve de belangen van zijn gemeente. . Hij is een bruggenbouwer moet partijen bij elkaar brengen . Het gezonde verstand brengt hem een heel end vooruit. .
Tenslotte: Ter ere van Cees waar het vandaag allemaal omging: Het lijkt me goed dat we een gilde oprichten van waarnemend burgemeesters. Geen genootschap want dat is alledaags en geeft geen goed gevoel Een gilde staat borg voor vakmanschap,degelijkheid en ambachtelijkheid Van dat gilde benoemen we Cees als erelid

Tenslotte helemaal als laatste:

Besturen is het mooiste wat er is en dat geldt zeker voor deze waarnemend burgemeester.

---- --
De rol van de waarnemend burgemeester in het openbaar bestuur

Paul Bordewijk

Vanmiddag neemt Cees Waal afscheid van Delfzijl. Hij heeft hier nu twee en een half jaar het burgemeesterschap waargenomen. Daarvoor deed hij dat in Castricum en Sassenheim. Zijn afscheid is dan ook een mooie gelegenheid om stil te staan bij het verschijnsel waarnemend burgemeester.

In feite was Delfzijl niet Cees' derde waarnemerschap, maar zijn vierde. Vanaf 1978 was hij in Leiden de eerste loco-burgemeester. In februari 1980 werd burgemeester Vis onverwacht benoemd tot secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse zaken. Daarna nam Cees in Leiden de functie van burgemeester waar. Dat duurde tot de installatie van Kees Goekoop in augustus. Cees' eerste waarnemerschap besloeg dus een half jaar. Dat was minder dan zijn latere waarnemerschappen, maar toch een aanzienlijke periode.

Cees vervulde die functie voortreffelijk. Ik kwam zelf halverwege die periode in het college, in mei 1980, en ik had op geen enkele wijze het gevoel dat wij een burgemeester van buiten misten. Ons hoofd juridische zaken opperde zelfs dat Cees de meeste geschikte kandidaat zou zijn om permanent burgemeester te worden. Daarvoor was de procedure echter al te ver. Het is ook de vraag of de regering bereid was geweest in Leiden iemand uit de stad zelf te benoemen. En het is de vraag hoe het verder zou zijn gegaan. Wanneer Cees het college had voorgezeten vanuit een andere legitimatie dan die van de wethouders, zou hij dan niet eerder met hen in botsing zijn gekomen? En hoe was er dan omgesprongen met het leerstuk dat de burgemeester alleen zijn wettelijke portefeuilles behartigt? Dan kun je beter wethouder blijven. In feite was de combinatie van wethouder met een zware portefeuille met het waarnemerschap voor Cees ideaal. Als het aan hem gelegen had, zou dat ook nog veel langer geduurd hebben.

In 1980 werd in Leiden geen waarnemer van buiten benoemd. Toch gaf de gemeentewet de Commissaris van de Koningin toen wel al die bevoegdheid. De Commissaris had daar zelfs meer vrijheid bij dan nu. Sinds 1994 mag de Commissaris alleen een waarnemer benoemen wanneer hij dat in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Volgens de oude gemeentewet mocht hij het 'te allen tijde'.

Dat in 1980 in Leiden geen waarnemer van buiten werd benoemd, is opvallend vanuit hedendaags perspectief. Burgemeester Vis vertrok niet alleen uit Leiden omdat secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken zo'n mooie functie was, maar ook omdat hem door de lokale politiek weinig ruimte werd gegund. We zochten ook een opvolger die daar geen problemen mee zou hebben.

Cees en ik maakten in die tijd deel uit van een delegatie uit de Leidse PvdA die Max van der Stoel benaderde met het verzoek te solliciteren naar het burgemeesterschap. We dachten dat die dan wel snel lid van allerlei internationale commissies zou worden, zodat we hem weinig op het Stadhuis zouden zien. We kregen een diplomatiek antwoord, zoals je dat kon verwachten van iemand die minister van Buitenlandse Zaken was geweest. Maar het kwam erop neer dat hij er niet intrapte. Hij kon ook niet vermoeden dat hij zo de gelegenheid misliep om in 1989 president Bush sr in Leiden te ontvangen.

Tegenwoordig zou de redenering zijn dat een gemeente waar de burgemeester uit onvrede vertrekt, daarvoor niet beloond mag worden met een burgemeesterloos tijdperk. Maar zo werd toen niet gedacht, in ieder geval niet door Commissaris Maarten Vrolijk. Die was voorstander van de gekozen burgemeester en verrichte pionierswerk met de instelling van vertrouwenscommissies.

Waarnemers van buiten werden toen zelden benoemd, anders dan tegenwoordig. In Noord-Holland is het nu formeel beleid dat wanneer een burgemeester plotseling vertrekt, er zo'n waarnemer wordt benoemd. In Zuid-Holland gaat men minder ver: in Den Haag trad na het vertrek van burgemeester Deetman wethouder Jetta Kleinsma nog 'gewoon' op als waarnemer. Maar in Waddinxveen, eveneens in Zuid-Holland, werd in 2004 Henk Roijers als waarnemer benoemd. Die zit er nog steeds. Roijers, overigens een prima man, vertrekt pas volgend jaar, wanneer de Commissaris Waddinxveen genadiglijk een 'echte' burgemeester toestaat.

Al met al is het een tegenstrijdige ontwikkeling. Aan de ene kant zien we dat de benoeming van de burgemeester steeds meer een zaak van de gemeente wordt. Het burgemeestersreferendum is weliswaar - gelukkig - ter ziele, maar het is wel vast beleid geworden dat de gemeenteraad bepaalt wie er burgemeester wordt. Daar staat nu tegenover, dat bij het wegvallen van de burgemeester steeds vaker iemand van buiten als waarnemer wordt aangewezen, in plaats van een door de raad gekozen wethouder. Dat is dus juist het omgekeerde.

Hoe komt dat nou? Ik ben een slecht mens, en verklaar dan ook maatschappelijke ontwikkelingen graag uit de slechtheid van anderen. Is het een vreemde veronderstelling, dat naarmate de Commissaris van de Koningin minder te vertellen heeft over wie burgemeester wordt, het voor hem aantrekkelijker wordt waarnemers aan te wijzen? Ook al verplicht de wet de Commissaris daarbij eveneens de gemeenteraad om advies te vragen, met de benoeming van een waarnemer van buiten herstelt de Commissaris een semi-hiërarchische relatie die met de aanwijzing van de burgemeester door de gemeenteraad verloren is gegaan.

De waarnemer is het speeltje dat de Commissaris heeft overgehouden nu de gemeenteraad de burgemeester aanwijst. Hij kan de benoemingsprocedure nauwelijks meer beïnvloeden, maar hij kan wel de permanente vervulling van een burgemeesterspost ophouden door een waarnemer te benoemen. Wellicht krijgen we waarnemers die langer blijven zitten dan de voor 'echte' burgemeesters geldende zes jaar. Dan wordt duidelijk dat de waarnemer in feite voor onbepaalde tijd wordt benoemd, terwijl de benoeming van de echte burgemeester slechts tijdelijk is.

Mijn indruk is dus dat Commissarissen te gretig waarnemers inzetten. Vaak wordt een op handen zijnde herindeling als argument gebruikt. Men wil dan voorkomen dat een nieuw benoemde burgemeester door die herindeling op straat komt te staan. Nu ik ben ik zeer voor ontslagbescherming, maar ik vind dit te ver gaan. Menig wethouderschap eindigt ook als gevolg van een samenvoeging. Ik kan mij voorstellen dat bij een op handen zijnde herindeling van een nieuwe burgemeester niet gevraagd wordt dat hij verhuist naar de nieuwe gemeente, maar voor het ontduiken van de bestaande benoemingsprocedure lijkt mij dat geen aanleiding. Nu hanteren commissarissen de benoeming van waarnemers in feite als een inleiding op een herindelingsprocedure. Daar is het instrument niet voor bedoeld. Je kunt je zelfs afvragen of in zo'n geval de benoeming van een waarnemer wel in het belang van de gemeente is, wanneer het de inleiding is tot het opheffen van de gemeente.

Het streven naar schaalvergroting en het benoemen van waarnemend burgemeesters van buiten kun je zelfs onder één noemer vangen: in beide gevallen ziet men de gemeente niet meer als een gemeenschap die middels een eigen bestuur voorziet in de eigen collectieve behoefte, maar als een administratieve zone, waarvan de omvang wordt bepaald door bedrijfsmatige overwegingen en het zwaartepunt van het bestuur berust een bestuurder van buiten. We zien ook dat steeds meer bevoegdheden komen te liggen bij de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan in plaats van bij het college of de raad.

Wat wel pleit voor waarnemers van buiten is dat zich meer dan vroeger in de gemeentepolitiek chaotische situaties voordoen die het wenselijk maken een ervaren bestuurder van elders neer te zetten. Raadsleden zijn minder ervaren, zowel door de sterk wisselende kiezersgunst als door het idee dat iedereen voortdurend wat anders moet gaan doen. Die wisselende kiezersgunst leidt ook tot meer onderlinge afgunst onder raadsleden. Herindelingen leiden tot botsende bestuursculturen. De wijze waarop Binnenlandse Zaken de dualisering heeft gepresenteerd, heeft onzinnige verwachtingen gewekt, alsof het college van B&W en de gemeenteraad naast elkaar functioneren in plaats van in dialoog met elkaar. Dat geldt ook voor het burgemeestersreferendum. Dat versterkt het probleem van wat met zo'n mooi woord de statusincongruentie van de burgemeester heet, het verschil tussen de macht die de burgmeester wordt toegekend en die hij feitelijk heeft. Het is alles bij elkaar een giftige cocktail die het gemeentebestuur geheel kan verzieken.

Wat Delfzijl betreft: ik durf niet precies te zeggen welke bestanddelen van deze cocktail hier een rol hebben gespeeld. Wel is het duidelijk dat Delfzijl bij uitstek verziekte verhoudingen kende. Die vroegen om een iemand met grote bestuurlijke ervaring die tijdelijk leiding aan het bestuur kon geven. Cees Waal was zo iemand. Ik denk dat hij als waarnemend burgemeester opnieuw zijn kwaliteiten als bestuurder heeft laten zien, zoals hij dat dertig jaar geleden in Leiden al deed.

Maar ook in crisissituaties kun je je afvragen of niet te snel onrecht wordt gedaan aan de eigen verantwoordelijkheid van de lokale politiek. Dat kan ook een onverantwoordelijke houding van lokale politici uitlokken. Het past in de Nederlandse traditie om je bij conflicten tot een derde partij te wenden in plaats van de zaak zelf op te lossen.

Dat heeft te maken met onze monarchie. In Nederland kan geen kabinet tot stand komen zonder een stoet van door de Koningin benoemde formateurs en informateurs. Het geldt als onfatsoenlijk wanneer partijen buiten hen om met elkaar praten. Toen tijdens de laatste kabinetsformatie Bos contact zocht met Marijnissen, ontweek de laatste dat met als argument dat zoiets onbeleefd was tegenover de informateur. En hij kwam er nog mee weg ook.

Vergelijk dat nu eens met Duitsland. Daar onderhandelden na de lastige verkiezingsuitslag van 2005 CDU en SPD gewoon op eigen kracht. Binnen twee maanden was er een nieuwe regering. Daarmee toont de Duitse democratie zich heden ten dage volwassener dan de Nederlandse. Bij de meeste gemeenten voeren de fractievoorzitters nog steeds zelf de onderhandelingen, net als in de Duitse Bondsdag. Maar je ziet vaker dat gemeenteraden ook een formateur willen.

De behoefte aan waarnemend burgemeesters van buiten hangt ook samen met de manier waarop in de loop van de tijd de burgemeestersfunctie is los gezongen van de lokale democratie. Naar mijn gevoel heeft dat niet alleen iets te maken met twee eeuwen monarchale traditie, maar ook met ons koloniale verleden. Het kolonialisme bracht een hiërarchisch opgebouwd binnenlands bestuur mee, zoals dat heette, met een gouverneur-generaal, gouverneurs, residenten en assistent-residenten. Hun hiërarchie is vergelijkbaar met die tussen de minister van Binnenlandse Zaken, de Commissaris van de Koningin en de burgemeester. De wethouders zijn dan meer de inlandse vorsten, de hoofden van Lebak.

Anders dan in België groeiden bij ons de functies van burgemeester en wethouder steeds verder uit elkaar, en werd de burgemeestersfunctie vergelijkbaar met die van resident. Generaties TV-kijkers zijn opgegroeid met de serie Swiebertje, waarin de burgemeester de gemeente in zijn eentje bestuurt, en er geen sprake is van wethouders of van een gemeenteraad. De burgemeester heeft slechts twee medewerkers: de veldwachter en zijn huishoudster. Van deze was de laatste dan het invloedrijkst.

Je kunt de meeste burgemeesters ontzettend op de kast krijgen door te stellen dat ze door de regering benoemd zijn. Wij zijn door de Koningin benoemd, is de reactie, alsof deze daarbij niet functioneert onder de ministeriële verantwoordelijkheid, en Koningin en ministers niet samen de regering vormen. Omdat de Koningin zoals wij allen weten regeert bij de gratie Gods, wordt de burgemeester ook als een beetje God gezien. Daarom draagt hij ook een keten. De burgemeester verwelkomt Sinterklaas en Prins Carnaval, twee andere rituele figuren in het stedelijk leven. Tezamen vormen zij een heilige drieëenheid, waarbij de burgemeester de vader is, Prins Carnaval de zoon, en Sinterklaas de Heilige Geest. Voor de Commissaris van de Koningin geldt dat niet, al vervult die nu juist een functie waarbij in de omschrijving rechtstreeks naar het staatshoofd verwezen wordt.

Het is daarom goed eraan te herinneren dat Thorbecke een burgemeester voor ogen stond die benoemd werd uit de inwoners en bij voorkeur lid was van de Raad. Een college van door de Raad gekozen wethouders voorgezeten door een door de regering benoemde burgemeester was in feite een compromis tussen twee visies. De ene die van het door lokale notabelen gekozen college van burgemeesters dat de steden kenden tijdens de Republiek. De ander die van het door de regering benoemde college van Burgemeester en Wethouders dat in Nederland in 1824 was geïntroduceerd, in navolging van Napoleon. Maar de positie van de burgemeester en van de wethouders was in Thorbeckes opzet sterk vergelijkbaar. Zo gold voor beide functies een zittingstermijn van zes jaar.

Geleidelijk groeiden de functies van burgmeester en wethouder echter uiteen. Toen in de tweede helft van de negentiende eeuw de politieke partijen ontstonden, wilden de burgemeesters daarbuiten blijven, en trokken zij zich terug uit de gemeenteraad. Burgemeesters van buiten werden toen van uitzondering regel. Terwijl de burgemeester zo op afstand van de politiek kwam te staan, werd het wethouderschap juist gepolitiseerd.

In 1918 werd de zittingstermijn van de wethouders gelijk aan die van de gemeenteraad, terwijl de zittingstermijn van de burgemeester daarvan onafhankelijk bleef. In 1948 kreeg de Raad de bevoegdheid de wethouders te ontslaan. Vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw maakte de komst van programcolleges de burgemeester nog meer tot een figuur buiten de politiek.

Deze ontwikkeling kreeg zijn formele afronding in 1994, toen de combinatie van raadslid en burgemeester ook wettelijk verboden werd. Daarvóór maakte de gemeentewet dat nog steeds mogelijk, al werd er geen gebruik van gemaakt. Zelfs in het incidentele geval waarin een wethouder tot burgemeester van dezelfde gemeente werd benoemd, bedankte deze schielijk als raadslid.

De regel dat bij afwezigheid van de burgemeester een wethouder zijn functie waarneemt, is in feite een relict uit de tijd van Thorbecke, toen de functies van burgemeester en wethouder veel meer op elkaar leken. In die zin is de tendens tot benoeming van waarnemers niet meer dan een late reactie op de manier waarop de afgelopen anderhalve eeuw het gemeentebestuur zich ontwikkeld heeft.

Maar het is wel een te late reactie. Met de dualisering is de wethouder weer meer op de burgemeester gaan lijken: hij of zij is geen lid meer van de Raad, en soms afkomstig uit een andere gemeente. Je ziet nu ook dat er burgemeesters zijn die in een andere gemeente wethouder worden. Aan de andere kant wordt de burgemeester nu ook door de Raad aangewezen, zij het met een geheel andere procedure dan voor de wethouders geldt. Maar het is niet onwaarschijnlijk dat ook dat verschil zal verdwijnen.

Het zit erin dat over enige tijd de burgemeester geen voorzitter van de raad meer zal zijn. Deze functie, die nu juist bij uitstek onafhankelijkheid vraagt, wordt dan toevertrouwd aan een raadslid. In de Tweede Kamer is het niet anders. Wanneer de burgemeester geen voorzitter meer is van de Raad, wordt deze nog meer dan nu vooral voorzitter van het college. In die situatie verwacht ik dat burgemeesters die geen deel uitmaken van de coalitie het steeds moeilijker zullen krijgen. Als het al niet wordt voorgeschreven, zal het gewoonterecht worden dat de zittingstermijn van de burgemeester parallel gaat lopen aan die van zijn collega's de wethouders. We krijgen dan dezelfde situatie als in België.

Dat wordt bepleit in het landelijk verkiezingsprogramma van de PvdA, al horen we daar van minister Ter Horst niets over. De meest voor de hand liggende kandidaat voor het burgemeesterschap is dan de lijsttrekker van de grootste partij binnen de coalitie, net als in de landspolitiek. Daarmee heeft de burgemeester ook al wordt hij niet rechtstreeks gekozen toch een kiezerslegitimatie. Maar zijn legitimatie is dan geen andere dan die van de Raad. Treedt de burgemeester af, dan draagt zijn partij in zo'n systeem binnen een week een opvolger voor. Dat lukt bij ministers en bij wethouders ook. Voor waarnemers van buiten is er dan weinig emplooi.

Maar misschien doen zich dan wel situaties voor waarin er behoefte is aan een van buiten benoemde voorzitter van de gemeenteraad. Meer dan de voorzitter van B&W is de voorzitter van de Raad iemand die boven de partijen moet staan. Daarom is het eigenaardig dat men nu juist dat deel van de burgemeestersfunctie wil afscheiden, en niet het voorzitterschap van B&W. Je zou je ook een gemeenteraad kunnen voorstellen met een voorzitter die een keten draagt en burgemeester wordt genoemd, met daarnaast een college van wethouders als dagelijks bestuur van de gemeente. In gepolariseerde situaties kan ik mij voorstellen dat er geen raadslid te vinden is die het vertrouwen van alle partijen heeft. In zo'n situatie zou een voorzitter van buiten de Raad goed werk kunnen doen. En dat, beste Cees, moet voor mensen als jou een hele troost zijn.

---- --
Afscheidstoespraak van mr. C. J.D. Waal bij zijn afscheid als burgemeester van Delfzijl op 26 september 2008.

Dames en heren,

Geachte inwoners,

In het voorwoord van mijn burgerjaarverslag 2007 schreef ik "Het gaat weer goed met de gemeente Delfzijl, een waarnemend burgemeester is niet meer nodig. Naar verwachting zal op 1 september 2008 een nieuwe, 'normale' burgemeester van Delfzijl aantreden. Dan sluit ik als burgemeester een waarneming van 2 oe jaar af. Graag wil ik benadrukken dat ik in deze periode met veel plezier in Delfzijl heb geleefd en gewerkt. Ik dank de inwoners, raadsleden, medebestuurders, ondernemers en ambtelijke medewerkers hartelijk voor de vruchtbare samenwerking. Delfzijl is voor mij een verrijkende ervaring geworden." Vanmiddag wil ik stilstaan bij een aantal voor Delfzijl relevante ontwikkelingen. Ook zal ik ingaan op de vraag welke instrumenten het Rijk en de Provincie hebben om te interveniëren bij een gemeente in tijden van crisis. Daarbij komt natuurlijk ook de rol van een waarnemend burgemeester aan de orde.

Ik begin met de bestuurlijke situatie. De bestuurscrisis was immers ruim 2 oe jaar geleden de aanleiding om mij als waarnemend burgemeester aan te stellen. Het gebrek aan vertrouwen in bestuur en politiek bleek heel duidelijk uit de ruim 3.000 blanco stemmen die bij de gemeenteraadsverkiezingen op 7 maart 2006 werden uitgebracht. Het Actiecomité "Witte Zakdoek" had zich sterk gemaakt voor blanco stemmen. De witte zakdoek is een aan het Spaanse voetbal ontleende metafoor om ongenoegen over het bestuur of de trainer kenbaar te maken en deze tot aftreden te motiveren. Waren de blanco stemmen op een lijst uitgebracht geweest, dan zou het de blanco-partij met 5 zetels de tweede politieke fractie in grootte van Delfzijl zijn geworden. 3.012 blanco stemmen op 13329 uitgebrachte stemmen, waarvan 10317 geldige stemmen. Het opkomstpercentage was met 61,05% aan de lage kant. Kijk je alleen naar de geldige stemmen, dan was het percentage 47,25%. Bij bestudering van de verkiezingsuitslagen in Delfzijl in verband met of na de herindeling van 1990 blijkt dat het opkomstpercentage bij gemeenteraadsverkiezingen altijd bescheiden was. 53,88% in december 1989; 62,28% in maart 1994; 61,5 % in maart 1998; 59,32 in maar 2002.Tellen we het aantal blanco-stemmen en de op lokale lijsten uitgebrachte stemmen bij elkaar op, dan blijkt een fors deel van het Delfzijlster electoraat al enige tijd niet op de klassieke, traditionele partijen te stemmen. In 2006 werd er vooral op de stembureaus in de dorpen veel blanco of lokaal gestemd. Opvallend is ook het grote aantal raadsleden dat meer dan 25% van de kiesdeler (123 stemmen of meer) verwierf en zo met voorkeurstemmen werd gekozen. Maar liefst 17 van de 21 raadsleden. Hierbij is ook een goede spreiding van raadsleden over de dorpen van Delfzijl bereikt. In de Delfzijlster politiek is de tegenstelling tussen het stadje Delfzijl en de dorpen van Delfzijl een geliefd thema. Ook bij de dorps- en wijkbezoeken blijkt dat de gedachte, dat de dorpen worden achtergesteld bij de stad, sterk leeft. De opvatting mist feitelijke grondslag, maar voedt wel de twijfel over de herindeling van 1990. Bij de herindeling van 1990 is het stedelijk gebied Appingedam/Delfzijl bestuurlijk gescheiden gebleven; evenals de haven van Delfzijl en de Eemshaven. In plaats van het bestuurlijk bundelen van de havens en het stedelijk gebied, is de oude gemeente Delfzijl samengevoegd met de dorpen van Termunten en Bierum, die onderling weinig met elkaar hadden. Geografisch is de Gemeente Delfzijl op de kaart een langgerekte gemeente langs de kust; een soort vlinderdasje, met de oude stad als knoop. Het bestuursakkoord Eemsdelta mitigeert de nadelen van de onverstandige herindeling van 1990. Het Ondernemers Kontakt Appingedam heeft recentelijk gepleit voor een nieuwe herindeling om de potenties van het Eemsdeltagebied beter te kunnen benutten. Een dergelijk pleidooi heb ik wel vaker van ondernemers gehoord.

In de publiciteit rond de bestuurlijke problematiek van Delfzijl, krijgen de naweeën van de onverstandige herindeling ten onrechte geen aandacht. Centraal staan incidenten rond Delfzijlster politici sinds 1998. Kranten geven regelmatig nog eens een overzicht van de incidenten. Zij zijn ook beschreven in "Delfzijl aan de Eems" van oud-wethouder Bert Westerink en in de scriptie "Delfzijl, een bestuurlijk renovatieproject" van Japke van Leeuwen-Geertsema. Zij komen ook aan de orde in "Culturen rond besturen. Bestuurskracht en bestuurscultuur in gedualiseerde gemeente", een uitgave van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie (2006).

De incidentjes zijn in wezen steeds akkefietjes die onevenredig veel publiciteit krijgen (de media lijken geen genoeg te kunnen krijgen van Delfzijlbashing) en zijn in feite terug te voeren op de combinatie van onervarenheid, vooral bij de lokale partijen en de omstreden positie van een voorman van de grootste partij. De incidenten ontnemen het zicht op de zaken die goed gaan en die ik in toespraken pleeg te memoreren: de samenwerking in de Eemsdelta komt steeds beter van de grond; er is veel geïnvesteerd in de verbetering van de professionaliteit van de ambtelijke organisatie; het gaat heel goed met de werkgelegenheid op het chemiepark en de haven; het dorps- en wijkbeheer komt van de grond en natuurlijk ook het bestuur is stabiel. Er is grote sociale cohesie in de dorpen en de wijken. Er is een hoog voorzieningenniveau, met o.a. een ziekenhuis, een schouwburg, een IVAK, een mooie bibliotheek en 54 sportkantines. Ik ga niet zover, dat ik zeg dat er eigenlijk geen bestuurlijk probleem was in Delfzijl. Dat was er wel degelijk! Misschien was er zelfs wel sprake van grove verwaarlozing.

In mijn studententijd gebruikte ik C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlands staatrecht, 7e druk, bewerkt mmv A.M. Donner. Toen, in de jaren zestig, gold nog art.153 van de Grondwet, dat erin voorzag dat bij "grovelijke verwaarlozing" een wet kan bepalen op welke wijze dan in het bestuur wordt voorzien. Hierbij kon worden afgeweken van de regel, dat de raad met de regeling en het bestuur van de gemeentelijke huishouding is belast. Voor een concreet geval was steeds een speciale wet nodig, zodat ook de Staten-Generaal van oordeel zouden moeten zijn, dat er van grove verwaarlozing sprake is. Van grove verwaarlozing was sprake in 1895 in Opsterland en Weststellingwerf. In 1933 trof Beerta dit lot. De wet bepaalde toen dat de wethouders van hun functie werden ontheven, dat de raad niet in vergadering bijeen zou komen en dat de burgemeester de taken van de raad en B&W zou uitoefenen; de burgemeester diende zich strikt te gedragen naar de bevelen van de minister van Binnenlandse zaken en de CdK. Een soortgelijke regeling gold in 1951 voor de gemeente Finsterwolde. Opsterland was in 1946 voor de tweede maal object van speciale wetgeving. Daar deed zich de situatie voor, dat de raad en de wethouders weigerden samen te werken met de burgemeester; de aanwijzing van een regeringscommissaris werd daarom mogelijk gemaakt. Buiten de provincies Friesland en Groningen zijn geen voorbeelden te vinden van grove verwaarlozing waartegen werd opgetreden. De Grondwet kent thans in artikel 132 lid 5 de volgende bepaling: De wet regelt de voorzieningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur, gevorderd krachtens artikel 124, tweede lid. Bij de wet kunnen met afwijking van de artikelen 125 en 127 (die artikelen gaan over de positie van de gemeenteraad) voorzieningen worden getroffen voor het geval het bestuur van een provincie of een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost. Welke instrumenten hebben Rijk en provincie om te interveniëren als het in een gemeente niet goed gaat? Dat vroegen Minister Remkes en CdK Alders zich in februari 2006 ook ten aanzien van Delfzijl af. Er werd hardop gedacht over een wettelijke regeling voor bestuurlijke ondersteuning, analoog aan de artikel 12- regeling die bestaat voor gemeenten die in financiële problemen zijn gekomen. In opdracht van het ministerie van BZK schreef prof. Fred Fleurke het rapport "Organische bijstand"; Analyse van het interventierepertoire voor gemeenten in aanhoudende bestuurscrisis (februari 2008)". Het interventierepertoire is ook een aandachtspunt voor de nieuwe Directie Krachtig Bestuur van BZK. Deze nieuwe programma directie wordt volgens Binnenlands Bestuur met argwaan bekeken .De vrees is dat op basis van bestuurskrachtonderzoeken BZK gemeentelijke herindeling van bovenaf zou gaan entameren. Gemeentelijke herindeling wordt ook door Fleurke als mogelijkheid om te interveniëren genoemd. Herindeling, of beter gezegd: een nieuwe herindeling is voor Delfzijl opvallend genoeg niet aan de orde geweest. Het bestuurskracht onderzoek voor de gemeente Delfzijl gaf daartoe ook geen aanleiding. Het zou natuurlijk kunnen zijn dat in de toekomst, als de bestuurskrachtonderzoeken ook aan wetenschappelijke criteria voldoen, deze onderzoeken nieuwe herindelingen genereren. Ik wijs er nog op, dat Fleurke ook regionale samenwerking rekent tot het interventierepertoire, evenals het generieke toezicht op gemeenten. In dat kader behandelt Fleurke ook de grove taakverwaarlozing, zonder melding te maken van de wijziging in de grondwet. Fleurke noemt ook de organische bijstand als middel. In de casus Delfzijl was en is hiervan sprake. In haar brief van 15 mei 2007 noemt de staatssecretaris van BZK, mevrouw Bijleveld, vier punten om Delfzijl te helpen. Zij stelt een Delfzijls Overbruggings Team (DOT) in, onder leiding van de CdK. De "meedenkkracht"van dit DOT heeft een coördinerende functie. Voor Delfzijl is het bijvoorbeeld wezenlijk dat de geldstroom voor de herstructurering in stand blijft, besluiten worden genomen over nieuwe zeesluizen en verbeteringen in de infrastructuur. Als tweede punt noem ik het doorlichten van de financiën via een begrotingsscan door de afdeling Inspectie Financiën Lokale en Provinciale Overheden. Bij die scan is duidelijk gebleken dat Delfzijl zeker geen armlastige gemeente in de zin van artikel 12 is; op een aantal terreinen zijn de uitgaven forser dan bij referentiegemeenten. Ook mag Delfzijl meedoen aan pilots in het actieprogramma Lokaal Bestuur, gericht op burgerparticipatie en communicatie. Het meest interessant is de toezegging van de Staatssecretaris om de kosten van een medewerkster van de ABD (Algemene Bestuurs Dienst van het Rijk) gedurende een jaar voor haar rekening te nemen. Deze ABDster is, conform de brief van de staatssecretaris, ingezet om de gemeentesecretaris te ondersteunen bij de noodzakelijke reorganisatie van het ambtelijke apparaat. Al eerder had ook de provincie menskracht aan Delfzijl ter beschikking gesteld voor het verbetering van de communicatie en het produceren van beleidsnotities, als mede het vervoer van de burgemeester naar de Randstad en terug. Deze wat Fleurke noemt "Organische bijstand "is van al de vormen van medewerking het meest effectief gebleken. Bij de interventiemogelijkheden noemt Fleurke niet : het feitelijk ontnemen van taken. Het gemeentebestuur van Delfzijl is al eerder feitelijk de zeggenschap over de herstructurering ontnomen door de instelling van de OMD (Ontwikkelings Maatschappij Delfzijl). Al eerder was dit tav de haven gebeurd door de oprichting van Groningen Seaports. Uit oogpunt van democratische legitimatie is het zeer ongewenst dat een gemeentebestuur zozeer in haar fundamentele taken wordt gefrustreerd. Fleurke noemt evenmin de mogelijkheid van nieuwe raadsverkiezingen in de situatie dat het bestuur is vastgelopen. Waarom zou een gemeenteraad niet tot tussentijdse verkiezingen kunnen besluiten, teneinde een nieuwe start te kunnen maken? Om lichtvaardig gebruik van een dergelijk middel te voorkomen, zou een dergelijk besluit aan een goedkeurig kunnen worden onder worpen, bijvoorbeeld van de CdK of GS. Fleurke heeft wel oog voor informele middelen, zoals werkbezoeken van de CdK. Tot de informele middelen reken ik ook het bezoek dat de toenmalige minister van BZK, de heer Remkes, samen met de CdK op 20 maart 2006 aan de gemeenteraad bracht. Tot driemaal toe is geprobeerd om de bestuurlijke situatie in Delfzijl te verbeteren door het aanstellen van een waarnemend burgemeester. Ik kom nu bij de rol van de waarnemend burgemeester. De gemeentewet geeft drie categorieën van personen die het burgemeesterschap kunnen uitoefenen. Artikel 61 en volgende gaan over de regulier door de Kroon benoemde burgemeester. Artikel 77 lid 1 geeft een tweede categorie" Bij verhindering of ontstentenis van de burgemeester wordt zijn ambt waargenomen door een door het college aan te wijzen wethouder". In de wandeling heet deze functionaris de loco-burgemeester. Anders dan de twee andere soorten burgemeester is hij geen voorzitter van de gemeenteraad Artikel 78 ten slotte betreft de waarnemend burgemeester "Indien de commissaris van de Koning het in het belang van de gemeente nodig oordeelt, voorziet hij in afwijking van artikel 77 in de waarneming. Alvorens daartoe over te gaan hoort hij de raad, tenzij gewichtige redenen zich daartegen verzetten." Ik heb als van locoburgemeester van Leiden in 1980 feitelijk een half jaar het burgemeesterschap bekleed, zoals Paul Bordewijk al aangaf. Later was ik 9 1/2 jaar burgemeester van Deventer. Zowel in Castricum als in Sassenheim ben ik ruim 3 1/2 jaar waarnemend burgemeester geweest ivm een gemeentelijk herindeling. Nu ruim 2 1/2 jaar waarnemer in Delfzijl. Maakt de titel waarop je het burgemeesterschap bekleedt wat uit? Ik meen van niet. Juridisch is de waarnemend burgemeester in het voordeel, omdat voor hem minder regels gelden. Ik heb nooit gemerkt dat burgers het interesseerde of je gewoon, loco-, of waarnemend burgemeester bent. Wel is mij regelmatig gevraagd of ik met mij vuist op tafel sla, als ik meen dat iets niet goed gaat of anders moet. Dat is dus niet het geval. Een waarnemend burgemeester moet zich gedragen alsof hij regulier benoemd burgemeester is. Speciale bevoegdheden heeft hij niet nodig. Resumerend: bij een bestuurscrisis kan het inzetten van een waarnemend burgemeester zeer effectief zijn in combinatie met organische bijstand en voldoende politiek vertrouwen. Wat in een concreet geval verder aan voorzieningen moet worden getroffen, is een kwestie van maatwerk. In de raadsvergadering van 22 februari 2006, de eerste die ik mocht voorzitten, heb ik o.a. gezegd dat ik wilde bijdragen aan het herstel van de verstoorde verhoudingen en aandacht zou geven aan de continuïteit van de dienstverlening aan de burgers en het gemotiveerd houden van de ambtelijke organisatie. Ik denk dat ik redelijk in mijn voornemens ben geslaagd.

MdV! Graag maak in van de gelegenheid gebruik om dank te zeggen voor het vertrouwen dat ik in Delfzijl mocht genieten en de medewerking die ik steeds heb ondervonden. Mijn erkentelijkheid geldt natuurlijk de CdK, verantwoordelijk voor mijn benoeming, Graag zeg ik ook dank aan de medewerkers van de provincie met wie ik mocht samenwerken, onder wie de chauffeurs van de provincie Groningen. Vertrouwen genoot ik zeker ook van de gemeenteraad, waarvoor mijn dank en de wethouders; bij de installatie van mijn opvolger heb ik al gememoreerd hoe bijzonder die samenwerking met de wethouders en de secretaris was. In het bijzonde dank ik de waarnemend voorzitter van de raad en de locoburgemeester voor de adequate manier waarop zij mij vervangen hebben. Mijn waardering strekt zich ook uit tot de griffie. Dank ook aan de medewerkers van de gemeente, van wie ik vorige week al afscheid heb mogen nemen. Mijn collega-bestuurders in de regio en de medewerkers ben ik eveneens zeer erkentelijk voor de samenwerking. Ik bewaar goede herinneringen aan de contacten met de vertegenwoordigers van de dorpen en de wijken, de bedrijven, verenigingen en instellingen. Hartelijk dank ook aan de inleiders van vanmiddag en aan U voor Uw aanwezigheid en tot ziens bij Delfsail of activiteiten in verband met de komst van de zeehondencrèche Lenie 't Hart naar Delfzijl.

---- --

vrijdag 26 september 2008