Houtskoolschets Europees Landbouwbeleid 2020
12 september 2008 - kamerstuk
Kamerbrief waarin minister Verburg een langetermijnvisie op de toekomst van het Europees landbouw- en plattelandsbeleid richting 2020 beschrijft. Ook schetst zij stappen om daaraan invulling te geven.
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 's-GRAVENHAGE
3 september 2008 08-LNV-98 GLB. 2008/1780 12 september 2008
Houtskoolschets Europees
Landbouwbeleid 2020
1
Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit
Programmadirectie
Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid i.o.
Bezuidenhoutseweg 73
Postadres: Postbus 20401
2500 EK 's-Gravenhage
Telefoon: 070 - 3786868
Fax: 070 - 3786100
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
onderwerp bijlagen
P r o g r a m m a d i r e c t i e G e m e e n s c h a p p e l i j k L a n d b o u w b eleid i.o.
Geachte Voorzitter,
Bijgaand zend ik u de kabinetsvisie "Houtskoolschets Europees Landbouwbeleid 2020".
In deze notitie schets ik namens het kabinet een langetermijnvisie op de toekomst van het
Europees landbouw- en plattelandsbeleid richting 2020 en de stappen die Nederland op
basis van het coalitieakkoord (TK 30891, nr. 4) kan nemen om daaraan invulling te geven.
Tevens is de notitie bedoeld als kabinetsreactie op het advies van de Sociaal Economische
Raad uit mei 2008 getiteld "Waarden van de landbouw" en het advies van de Raad
Landelijk Gebied uit november 2007 getiteld "Publieke belangen centraal".
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
1
Houtskoolschets
Europees Landbouwbeleid 2020
1. Inleiding en hoofdlijnen Nederlandse inzet
De afgelopen jaren is duurzame landbouwontwikkeling hoog op de internationale en Europese agenda
komen te staan. De recente ontwikkelingen rondom voedselprijzen en voedselcrisis geven daar blijk
van. We staan voor de uitdaging om ons een beeld te vormen van de opgaven waarvoor de Europese
landbouw en ons landelijk gebied zich in de 21ste eeuw gesteld zullen zien. Het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid (GLB) is één van de dragende elementen geweest van de Europese samenwerking en
economische ontwikkeling tot op heden en zal dat ook in de toekomst moeten zijn. Maar daarvoor is
wel een fundamentele aanpassing van het Europese landbouwbeleid nodig, die aansluit op de
hervormingen die de afgelopen jaren zijn ingezet.
In het coalitieakkoord is het voornemen vastgelegd om de Europese steun aan de land- en tuinbouw
binnen een communautair kader sterker te verbinden aan het realiseren van maatschappelijke waarden
zoals voedselveiligheid en voedselzekerheid, het in stand houden van het landschap en de zorg voor
milieu en dierenwelzijn. Deze notitie bouwt voort op het op 11 april 2008 vastgestelde
kabinetsstandpunt over de Nederlandse prioriteiten in de discussie over de EU-begrotingsherziening en
de op 6 juni 2008 vastgestelde kabinetsreactie op de GLB/health check voorstellen van de Commissie.
Op verzoek van het kabinet heeft de Sociaal Economische Raad (SER) in mei 2008 onder de titel
Waarden van de Landbouw advies uitgebracht over de publieke waarden en diensten die de landbouw
(naast voedsel) levert en de mogelijkheden deze waarden aan het instrumentarium van het GLB te
koppelen. De analyses en aanbevelingen van de SER zijn naar opvatting van het kabinet van grote
waarde, zowel naar hun inhoud als vanwege de brede maatschappelijke steun waarop zij gebaseerd
zijn. Op hoofdlijnen neemt het kabinet de conclusies en aanbevelingen van de SER over en het kabinet
beschouwt dit advies dan ook als een belangrijke ondersteuning voor het in deze notitie voorgestelde
kabinetsstandpunt.
Eerder (november 2007) heeft de Raad voor het Landelijk Gebied (RLG) het advies Publieke belangen
centraal uitgebracht. Zoals de titel al aangeeft richt dit rapport zich op de publieke belangen van het
GLB en worden voorstellen ontwikkeld voor het versterken van de relatie tussen betalingen binnen het
GLB en door de land- en tuinbouw geleverde diensten. Ook van de inzichten in dit advies is dankbaar
gebruik gemaakt bij het formuleren van deze notitie.
In deze notitie schetst het kabinet op hoofdlijnen de legitimatie van en het kader voor een Europees
landbouw- en plattelandsbeleid richting 2020 en geeft daarbij tevens aan welke stappen Nederland de
komende jaren kan maken om op basis van het coalitieakkoord daaraan invulling te geven. Daarbij is
deze notitie tevens de kabinetsreactie op de genoemde adviezen.
De hoofdlijnen van deze visie, waarbij de horizon vooralsnog is gelegd op het jaar 2020, laten zich als
volgt samenvatten. Na de Tweede Wereldoorlog, in de beginfase van het GLB, lag het doel met name
op voedselzekerheid met een sterk accent op de ondersteuning van de productie. Vervolgens is het
doel in de tijd langzaam verschoven naar inkomenssteun. Thans staan we voor een volgende
fundamentele transitie: het versterken van de marktgerichtheid van de Europese land- en tuinbouw in
combinatie met verdere verduurzaming van de productie die meer gekoppeld is aan maatschappelijke
waarden. Het accent van de voorgestelde beleidsveranderingen zal liggen in de periode 2014-2020,
maar zoals eerder aangegeven in het kabinetsstandpunt over de health check van het GLB is het
kabinet van oordeel dat reeds in de periode naar 2013 de eerste stappen daartoe gezet moeten
worden.
2
Bij de uitwerking van de ideeën in deze notitie zal doorlopend rekening worden gehouden met het
krachtenveld binnen de Europese Unie, met de dynamiek in de landbouwsector, de ontwikkeling van
het (sectorale) beleid, wet- en regelgeving en met de heersende opvattingen in de samenleving ten
aanzien van de betrokken maatschappelijke waarden. Ook zal in de uitwerking bijzondere aandacht
worden geschonken aan subsidiariteit om er voor zorg te dragen dat er sprake zal zijn van een
optimale verdeling van verantwoordelijkheden tussen Europees, nationaal en regionaal niveau.
De Europese landbouw moet zich verder blijven ontwikkelen om een concurrerende, duurzame en
veilige landbouwproductie binnen Europa te realiseren die is afgestemd op de effectieve vraag binnen
en buiten Europa en die tevens een belangrijke bijdrage levert aan de wereldwijde voedselvoorziening
en het behalen van de Millennium Development Goals. Dit impliceert een sterke oriëntatie op de
wereldmarkt binnen gegeven internationale kaders in WTO-verband en op het gebied van duurzame
ontwikkeling. Innovatie en verduurzaming zijn de opgaven voor de agrarische sector om de krachtige
concurrentiepositie te behouden. De sector staat voorts voor tal van nieuwe uitdagingen op het gebied
van klimaatbeheer, bijdrage aan energiezekerheid (biobrandstoffen) en waterbeheer. Tegelijkertijd is
de landbouw één van de belangrijkste dragers van het landelijk gebied. De vernieuwingsopgave staat
eveneens in dienst van een optimale bijdrage van de landbouw aan de maatschappelijke waarden en
welvaart.
Het beleidskader voor het nieuwe Europese landbouwbeleid verschilt fundamenteel met de huidige
vormgeving van het GLB in Nederland (en een groot aantal andere EU-lidstaten). Twee derde van de
GLB-betalingen in Nederland bestaat nu uit inkomenssteun gebaseerd op een historische referentie,
waarbij de ontvangsten in het verleden de basis zijn voor toekomstige betalingen. Van een koppeling
aan maatschappelijke waarden is daarbij nog geen sprake. De huidige methodiek "bevriest" daarmee
subsidiestromen uit het verleden en maakt de inkomenssteun onafhankelijk van toekomstige
bedrijfsontwikkelingen. Hiermee wordt geen recht gedaan aan de grote dynamiek die de Nederlandse
agrarische sector en het platteland kenmerkt.
Naar de mening van het kabinet moet het toekomstig Europees Landbouwbeleid in dienst staan van
versterking van de concurrentiekracht en marktoriëntatie van de agrarische sector, die duurzaam en
veilig produceert en die tevens maatschappelijke waarden levert die niet via de markt beloond worden.
Dat betekent dat het bestaande instrumentarium van markt- en prijsbeleid en van generieke
inkomenssteun verder wordt afgebouwd en wordt vervangen door een systeem dat de verdere
marktoriëntatie van de sector stimuleert, in combinatie met beloning van maatschappelijke prestaties
en compensatie voor aanmerkelijke belemmeringen bij de agrarische bedrijfsuitvoering, dan wel
wettelijke restricties die verder gaan dan gebruikelijke voor soortgelijke agrarische bedrijven in de EU.
Kernelementen zijn daarbij de volgende:
1. Het stimuleren van een concurrerende en marktgeoriënteerde Nederlandse en Europese landen
tuinbouw, die op termijn zonder steun concurrerend kan produceren, gericht op behoud en
versterking van de huidige positie op zowel de interne als de wereldmarkt. Hiertoe zet het kabinet in
op:
a. het investeren in de concurrentiekracht en duurzaamheid van de land- en tuinbouw door middel
van met name kennis en innovatie;
b. het inrichten van een publieke noodvoorziening in geval van ernstige marktverstoringen van
klimatologische of fytosanitaire/veterinaire aard (risicobeheer);
2. De directe ondersteuning van de land- en tuinbouw wordt op termijn omgebouwd naar een
systeem van marktgerichte beloningen aan landbouwers en andere plattelandsondernemers met
agrarische activiteiten, voor zichtbare realisatie en instandhouding van gewenste maatschappelijke
waarden ('natuur', 'milieu', 'landschap' en/of 'dierenwelzijn') door:
a. actief zekerstellen van een basiskwaliteit in maatschappelijk waardevolle gebieden, en/of
3
b. actieve prestaties te leveren die uitstijgen boven die welke van iedere ondernemer wordt verlangd
('bovenwettelijk'), onder andere op het gebied van diergezondheid en dierenwelzijn en
ondersteuning van groene en blauwe diensten.
3. De nieuwe doelen worden bediend vanuit één Europees landbouw- en plattelandsfonds,
waarmee het onderscheid tussen de huidige pijlers van het GLB niet meer relevant is.
4. In de overgang van nu naar straks zal een zorgvuldig en uitgekiend traject worden ingezet om
de huidige verschillen in generieke steun geleidelijk uit te middelen, de steun geleidelijk af te bouwen
en deze geleidelijk te vervangen door de nieuwe beloningsystematiek.
5. Bij deze omvorming van het stelsel zal de rol van cross compliance - als legitimatie van
generieke steun - steeds verder afnemen. De maatschappelijke legitimatie zal uiteindelijk zijn
gebaseerd op de zichtbare en afrekenbare maatschappelijke prestaties die de landbouwers verrichten.
6. De kaders en financiering voor het nieuwe beleid dienen tot stand te komen binnen een
Europees kader, met ruimte voor nationaal/regionaal maatwerk. Een optie is om te kiezen voor
gedeeltelijke nationale (co-)financiering. In de bovengenoemde benadering ligt het voor de hand dat
nationale en regionale overheden ook tenminste gedeeltelijke financiële verantwoordelijkheid dragen
voor het beleid. Het aandeel van het GLB in de totale EU-begroting zal mede moeten worden bepaald
in het licht van de ruimte die nodig is voor de financiering van de andere beleidsprioriteiten. De
besluitvorming over de voor het GLB beschikbare communautaire middelen in de periode 2014-2020 is
daarmee onderdeel van een brede afweging van alle Europese beleidsprioriteiten. In de vormgeving
van het GLB zal daarmee rekening worden gehouden.
2. Mondiale trends en ontwikkelingen
De Europese land- en tuinbouw en de agroketen staan voor geweldige opgaven; opgaven die vaak een
Europese en een mondiale dimensie hebben. Iedere agrarische ondernemer is een global player.
Veranderingen in de vraag naar en het aanbod van voedsel en energie of veranderingen van het
klimaat als gevolg van het broeikaseffect zijn de uitdagingen voor de komende jaren. Wij zullen dus
voortdurend over onze eigen grenzen heen moeten blijven kijken om voorbereid te blijven op de
toekomst.
Daarbij gaat het niet alleen om inspelen op kansen en bedreigingen, maar ook om het nemen van onze
verantwoordelijkheden: voor de biodiversiteit, in Nederland maar ook in andere delen van de wereld
bijvoorbeeld, voor de wereldwijde voedselvoorziening en voor het tegengaan en opvangen van de
gevolgen van klimaatverandering. De toekomstige vormgeving van het Europese landbouwbeleid moet
inspelen op deze mondiale trends en ontwikkelingen.
Het doel van het GLB ten aanzien van voedselzekerheid is opnieuw actueel, zij het in een gewijzigde
context. Daar waar tot op heden het doel met name was gericht op voedselzekerheid in Europa, zal de
Europese landbouw in de toekomst meer dan voorheen een bijdrage leveren aan mondiale
voedselzekerheid. Dit brengt nieuwe verantwoordelijkheden voor de EU met zich mee. De mondiale
demografische ontwikkelingen zijn van grote betekenis voor de wereldvoedselvoorziening. De
Verenigde Naties schatten dat de wereldbevolking in 2025 ca 7,8 miljard en in 2050 9 miljard mensen
zal tellen. Dat betekent een toename van 50% in 50 jaar. De bevolking van Europa neemt niet toe en
veroudert. Beide feiten hebben een grote invloed op de toekomstige vraag naar voedsel in de wereld,
zowel kwantitatief als kwalitatief. Als we daarbij betrekken de sterke economische groei en daarmee
de inkomensverbetering van opkomende economieën zoals China en India, en de relatie tussen
welvaartsniveau en consumptie van dierlijk eiwit, dan volgt ook hieruit de conclusie dat de vraag naar
hogere kwaliteitsvoedingsmiddelen sterk zal toenemen. Wil het aanbod aan deze vraag kunnen blijven
voldoen dan zal de voedselproductie wereldwijd moeten toenemen en ook veilig dienen plaats te
4
vinden. De Europese voedselproductie zal vanwege de demografische ontwikkeling vooral
productiever moeten worden door vergroting van de schaal en de kennis en kapitaalintensiteit. Het
World Development Report van de Wereldbank en verschillende internationale conferenties van de
Wereldbank, IMF en de FAO hebben investeringen in de landbouw en voedsel hoog op de
internationale politieke agenda geplaatst. De sterk stijgende prijzen voor voedsel en brandstof raken
ons allemaal, maar ze raken de armen en kwetsbaren in ontwikkelingslanden het meest. Internationale
afspraken zijn gemaakt over structurele investeringen in de landbouw gericht op productiviteitsstijging
en duurzamere productie. Landbouw blijft ook in de 21ste eeuw een fundamenteel instrument voor
economische groei en armoedebestrijding, vooral in Afrika. Innovatie en versterking van kennis en
onderzoek zijn cruciaal om deze ontwikkeling in ontwikkelingslanden mogelijk te maken. Europa heeft
om die reden zowel een belangrijk doel waar het gaat om het bevorderen van de Europese en
wereldwijde voedselproductie, met name door middel van het stimuleren van technologie- en
kennisoverdracht (capacity building) om de landbouwontwikkeling in ontwikkelingslanden te
versterken, maar ook ter versterking van de markttoegang en liberalisering van de handel in agrarische
producten.
Een tweede belangrijke trend is de toenemende internationale en Europees aandacht voor de kwaliteit
van ons voedsel, met name de veiligheid van ons voedsel en de wijze waarop ons voedsel wordt
geproduceerd. Obesitas en de daarmee verbonden gezondheidsrisico's is een voorbeeld van een
groeiend probleem dat hoge maatschappelijke kosten veroorzaakt. De borging van de diergezondheid
leidt eveneens tot hoge maatschappelijke kosten. Ook de wijze waarop wij met dieren omgaan,
dierenwelzijn, is een uitdaging op zowel mondiaal als Europees niveau, waarbij de Nederlandse inzet
primair gericht is op het komen tot Europese en multilaterale afspraken over dierenwelzijn. Ten
aanzien van voedselveiligheid functioneert de combinatie van internationale en Europese regels en
zelfregulering door het bedrijfsleven goed, zoals ook in het SER-advies wordt geconcludeerd. Voor
dierenwelzijn geldt dat de regelgeving in internationaal verband nog sterk in ontwikkeling is en zeker
niet geharmoniseerd. Marktwerking alleen is onvoldoende om deze waarden te beschermen, omdat de
consument beperkt bereid is hiervoor te betalen. Het toekomstig Europees Landbouwbeleid zal hier op
moeten inspelen door het bieden van een level playing field door middel van Europese regelgeving en
het bevorderen van diervriendelijke productiemethoden door middel van incidentele steun voor
innovatie.
Een derde belangrijke trend is de klimaatverandering en de energievoorziening. De gevolgen van de
voorspelde klimaatverandering kunnen veelzijdig en ingrijpend zijn. De benodigde verschuiving in de
energievoorzienig onderstreept ook het belang van de landbouw als leverancier van non food
gewassen. Door de sterk gestegen prijzen van fossiele brandstoffen en de introductie in delen van de
wereld van beleid dat de uitstoot van kooldioxide van een prijs voorziet (ETS in Europa), is de
energiewinning uit groene grondstoffen en afvalproducten economisch steeds interessanter geworden.
Wereldwijd is de productie van ethanol en biodiesel daardoor sterk gestegen. Maar niet alleen voor
energieopwekking, ook voor nieuwe duurzame materialen staan plantaardige producten opnieuw in
de belangstelling. Grondstoffen voor voedselproductie moeten zo steeds meer concurreren met de
productie voor energie en chemie (competing claims). In het licht van het streven naar duurzame
ontwikkeling is het een uitdaging hierin een passende en maatschappelijk verantwoorde balans te
vinden.
Met de inzet op het terugbrengen van de honger en armoede in de wereld worden we tegelijkertijd
met negatieve effecten ten opzichte van milieu en bodem geconfronteerd, namelijk erosie, verzilting,
verwoestijning, verlies aan biodiversiteit en ontbossing. Landbouw is ook de grootste gebruiker van
water, namelijk bijna 75% van het mondiale watergebruik. Met de verdere landbouwontwikkeling zal
het watergebruik alleen nog maar toenemen. Dit vraagt om overheidsingrijpen, zowel corrigerend
(normstellend) als afremmend. Daarbij komt ook een verdelingsvraagstuk naar voren. Ook gezien de
groeiende waterschaarste mogen wij ontwikkelingslanden niet het recht ontzeggen ook een
welvaartsniveau na te streven dat vergelijkbaar is met het onze. Ook voor de grensoverschrijdende
milieuproblematiek geldt daarom dat, zoals het SER-advies terecht stelt, de EU het meest geschikte
schaalniveau blijft voor de formulering van een adequate beleidsaanpak.
5
Een vijfde onmiskenbare trend is globalisering. Van groot belang daarbij zijn de wijze waarop en het
tempo waarin en de voorwaarden waaronder de uit globalisering voortvloeiende toegang tot elkaars
markten en dus ook tot de Europese markt kan worden gerealiseerd. De daaruit voorvloeiende
aanpassingsprocessen moeten de tijd krijgen om ordentelijk te verlopen. Het waarborgen van een
zekere mate van global level playing field is daarbij een duidelijke opgave.
Een zesde belangrijke trend voor het toekomstig Europees Landbouwbeleid is de grotere waarde die
burgers hechten aan behoud en versterking van de regionale identiteit, aan een aantrekkelijk, vitaal
landelijk gebied. Deze trend zou ik willen samenvatten in de kernzin: aandacht voor verbinding met de
kwaliteit van het leven. Daar ligt met name de basis voor de koppeling van het toekomstig Europees
Landbouwbeleid met de maatschappelijke waarden.
3. Krachtige uitgangspositie van de Nederlandse landbouw
De Nederlandse agrarische sector is in veel opzichten buitengewoon kennisintensief en innoverend, is
mondiaal een van de belangrijkste voedselexporteurs en levert producten van hoge kwaliteit. Een
sterke, concurrerende land- en tuinbouwsector is daarmee van grote waarde voor de economie, als
bron van werkgelegenheid en welvaart.
Nederland is na de Verenigde Staten 's werelds grootste exporteur van landbouwproducten en
voedingsmiddelen. Landbouw en voeding hebben een aandeel van 20% in het totale Nederlandse
exportpakket. 10% van onze werkgelegenheid en van ons nationaal inkomen wordt in de agrosector
verdiend. Een bloeiende economie schept welvaart, banen en mooie producten. De agrarische sector
heeft zich de afgelopen decennia ontwikkeld tot een hoogproductieve en kennisintensieve
economische sector. Als het gaat om innovatiekracht en het ontwikkelen en toepassen van nieuwe
kennis zijn de Nederlandse agrosector en het kenniscluster toonaangevend in de wereld. Daarbij heeft
de landbouw ongeveer 70% van het Nederlandse land in gebruik. Onze welvaart en de kwaliteit van
ons landelijk gebied en landschap hangen dus voor een heel belangrijk deel af van de vraag of de
agrarische sector zich krachtig kan blijven ontwikkelen. Met andere woorden, of er stimulansen zijn
voor innovatie en diversificatie en wat de mogelijkheden zijn te investeren in de kwaliteit van natuur
en landschap.
De agrosector moet, om haar stevige concurrentiepositie voor de toekomst veilig te stellen, rekening
houden met en inspelen op algemene trends en ontwikkelingen. Het hooginnovatieve karakter van de
Nederlandse land- en tuinbouw moet de sector in staat stellen het hoofd te bieden aan de mondiale
ontwikkelingen en uitdagingen waar we ons voor geplaatst zien. Het antwoord van de agrosector op
die ontwikkelingen moet grotendeels liggen in behoud en versterking van innovativiteit en
duurzaamheid, waarbij kennisontsluiting een belangrijke rol speelt.
Bij verdere liberalisering van de wereldhandel in agrarische producten zullen de sterkere Europese
agro(sub)sectoren ruimte krijgen om te groeien. Dit zal onmiskenbaar effecten hebben op de
toekomstige handelingsperspectieven en ontwikkelingskeuzen van agrarische ondernemers in de EU,
de omvang van de productie, de productmix en de productiewijze. De opening van markten en de
vermindering van steun leiden voor diegenen die voor de (wereld)markt produceren tot een blijvend
sterke drang tot kostprijsverlaging. Dit zal in veel gevallen bereikt worden door grotere efficiency en
verdere schaalvergroting. Maar een dergelijke ontwikkeling levert tegelijk meer spanning op met het
nadrukkelijke streven de landbouwproductie ook duurzaam te laten plaatsvinden. Duurzame
ontwikkeling is het streven om een evenwicht te vinden tussen economische, ecologische en sociale
ontwikkeling. Daarbij gaat het niet alleen om het bereiken van dat evenwicht 'hier en nu', maar ook
internationaal, met bijzondere aandacht voor ontwikkelingslanden en 'later', voor komende generaties.
Waarden die door de Nederlandse bevolking belangrijk worden gevonden, zoals milieu, natuur,
landschap en dierenwelzijn, moeten in deze ontwikkeling worden geborgd. Ook voor de
grondgebruiker zelf zijn deze waarden van belang als productiefactor: men zal toch de bodem, het
6
water en de (agro)biodiversiteit willen beschermen tegen onder meer uitputting, erosie, verdroging,
eutrofiëring om goed te kunnen blijven produceren. De kunst is om versterking van de marktwerking
in harmonie te laten samengaan met verduurzaming van de landbouwproductie. Het is de
verantwoordelijkheid van de overheid om vanuit dit publieke belang hierin een faciliterende rol te
spelen.
4. Het beleidskader voor 2020
Het kabinet is van mening dat in de toekomst een noodzaak blijft bestaan voor Europees beleid
specifiek gericht op de landbouw en het landelijk gebied. In deze opvatting voelt het kabinet zich
nadrukkelijk ondersteund door het advies van de SER.
De landbouw is voor Europa van grote betekenis. Dit geldt niet alleen vanwege het grote belang van
voedselproductie, stabiele markten en een redelijk inkomen voor de boer. Behalve van voedsel, is de
landbouw ook producent van onbetaalde, maar gewaardeerde goederen als fraaie landschappen en
natuurwaarden. Er bestaat een nauwe relatie tussen agrarisch grondgebruik en de rijkdom aan natuur,
landschap en biodiversiteit. Zo zijn in Nederland vrijwel alle waardevolle landschappen agrarische
landschappen. De landbouw is dan ook altijd in hoge mate mede bepalend geweest voor het aanzien
van het platteland en voor de diversiteit van de natuur. Dat zal ook zo blijven.
Van essentieel belang daarbij is het feit dat de landbouw een atypische economische sector is, onder
meer vanwege de nauwe relatie met de fysieke omgeving en de externe effecten van de productie
(publieke goederen en diensten). Dit betekent dat de landbouw bij de voedselproductie allerlei
maatschappelijk gewaardeerde prestaties levert, waarvoor via de markt voor landbouwproducten geen
beloningen plaatsvinden, maar die wel een economische waarde vertegenwoordigen. Van sommige
van die prestaties is al op EU-niveau afgesproken dat zij van bovennationale of grensoverschrijdende
betekenis zijn, bijvoorbeeld op het gebied van natuur (Natura 2000) en milieu en waterbeheer.
Wanneer de markt maatschappelijk gewaardeerde prestaties niet of onvoldoende vergoedt, kan
regelgeving een instrument zijn om deze prestaties af te dwingen. Maar er zijn diverse
omstandigheden waarin regelgeving alleen geen oplossing biedt en waar de overheid financiële
instrumenten moet inzetten om de markt te corrigeren en bepaalde waarden veilig te stellen. De
combinatie van een overheid die enerzijds regels stelt en anderzijds ondersteunt waar diensten ten
behoeve van de samenleving geleverd moeten worden, heeft uiteindelijk het grootste maatschappelijk
effect tegen de minste kosten.
De geschetste uitdagingen waarmee we op mondiaal en Europees verband worden geconfronteerd
maken het van groot belang dat we in de komende jaren binnen de EU opnieuw fundamenteel met
elkaar nadenken over de toekomstige doelstellingen en concrete vormgeving van het GLB. Het is
daarom goed dat we in Europa nu opnieuw de tijd nemen om ons landbouwbeleid aan kritische
zelfreflectie te onderwerpen. De richting die we met de health check zijn ingeslagen is een goede
eerste stap. De voorstellen betekenen een steun in de rug voor een gezond ondernemersklimaat in de
landbouw, waarbij innovatie, level playing field en versterking van de concurrentiekracht
sleutelbegrippen zijn. Maar de geschetste uitdagingen vragen om een meer fundamentele aanpassing
in de toekomst, zowel op Europees als nationaal niveau. Daarbij zal de balans tussen Europese en
nationale beleidsformulering verschuiven. De kaders (zowel wat betreft het beleid, regelgeving als
financiering) zullen op Europees niveau blijven worden vormgegeven, omdat:
· de kwaliteit en het beheer van natuur, milieu en landschap vragen om een grensoverschrijdende
aanpak, omdat noch ecosystemen en milieucompartimenten (m.u.v. bodem) noch milieuvervuiling
en andere bedreigingen zich houden aan nationale grenzen,
· het regelen van minimumeisen voor dierenwelzijn en diergezondheid vanuit handelsoverwegingen
vraagt om een supranationale aanpak,
7
· het een gemeenschappelijk belang is dat de Europese landbouw zich duurzaam ontwikkelt, dus
bijdraagt aan onze welvaart zonder afwenteling op het milieu, ontwikkelingslanden of komende
generaties, en
· daardoor uit concurrentieoverwegingen noodzaakt tenminste een Europees level playing field te
waarborgen.
Het kabinet is van oordeel dat de financiering van het toekomstig Europees Landbouwbeleid ook in de
toekomst dient te geschieden binnen een communautair kader. Het is echter wel de vraag of het
toekomstige landbouwbeleid ook geheel communautair gefinancierd moet blijven worden. Een optie is
om te kiezen voor gedeeltelijke nationale (co-)financiering in de periode ná 2013. In de
bovengenoemde benadering ligt het voor de hand dat nationale en regionale overheden ook
tenminste gedeeltelijke financiële verantwoordelijkheid dragen voor het beleid. Daarbij is dan wel een
zeer strak en helder Europees kader noodzakelijk om een gelijk speelveld te behouden tussen lidstaten.
Het aandeel van het GLB in de totale EU-begroting zal mede moeten worden bepaald in het licht van de
ruimte die nodig is voor de financiering van de andere beleidsprioriteiten. De besluitvorming over de
voor het GLB beschikbare communautaire middelen in de periode 2014-2020 is daarmee onderdeel van
een brede afweging van alle Europese beleidsprioriteiten. In de vormgeving van het GLB zal daarmee
rekening worden gehouden.
4.1 Pijlers toekomstig Europees Landbouwbeleid
Op basis van de uitdagingen waarvoor we mondiaal en in Europa staan, zou naar de mening van het
kabinet de volgende pijlers/maatschappelijke waarden centraal moeten staan: voedselzekerheid,
voedselveiligheid en -kwaliteit, landschap, natuur, milieu (bodem, water, lucht, klimaat) en
dierenwelzijn/diergezondheid. Zij kiest daarbij voor een tijdshorizon van 2020. Het ligt in de rede om
daarbij de systematiek van een evaluatie op basis van een mid term review te hanteren.
Voedselzekerheid
Het toekomstige GLB heeft een belangrijk doel waar het gaat om voedselzekerheid. Niet alleen in
Europa, maar ook wereldwijd als gidsregio voor wereldwijde voedselproductie. Daarvoor is een
versterking van de concurrentiekracht, marktoriëntatie en innovatief vermogen van de Europese
agrarische sector, gericht op een duurzame en veilige productie, noodzakelijk. IMF en Wereldbank
waarschuwden onlangs voor economische ontwrichting en politieke instabiliteit als gevolg van de sterk
gestegen voedselprijzen. In eigen land voorspelde het Landbouweconomisch Instituut (LEI) dat het
tempo waarin grond in ons land aan de landbouw wordt onttrokken de komende decennia zal
afnemen en wees op "de noodzaak dat er in toenemende mate op de landbouwgronden in Nederland,
Europa en de wereld meer geproduceerd" zou moeten worden.
Deskundigen zijn het er over eens dat zowel de toename van de vraag als de verminderde rek in het
aanbod van voedsel structureel van karakter zijn. Maar onduidelijk is of de prijzen van
landbouwproducten zo hoog zullen blijven als ze nu zijn. In principe zal de markt (met enig vertraging)
reageren op de hoge voedselprijzen door het aanbod te verruimen, maar er zijn factoren die dit effect
onzeker maken, zoals de ontwikkeling van de vraag naar biobrandstoffen. Het LEI wijst bovendien op
het belang van voorraden (waaraan het nu ontbreekt), waarmee prijsschokken op de wereldmarkt
kunnen worden opgevangen en speculatie voorkomen. Het nemen van handelsbelemmerende
maatregelen is vanuit het perspectief van sommige landen (lenigen van acute voedseltekorten) een
begrijpelijke reflex, maar het afschermen van markten biedt geen structurele oplossing, integendeel;
de markt kan alleen een stabiel nieuw evenwicht vinden als zij vrij is om op ontwikkelingen in vraag en
aanbod te kunnen reageren. Voor de arme bevolking van lage inkomenslanden is het cruciaal dat zij op
korte termijn voedselhulp ontvangen en dat op de lange termijn de productiecapaciteit van de
landbouw, de opslag en distributie van voedsel daar wordt verbeterd.
De SER merkt naar de mening van het kabinet terecht op dat voedselzekerheid een
'systeemverantwoordelijkheid' van de overheid is en blijft, maar om de voedselzekerheid in stand te
8
houden zijn geen betalingen aan voedselproducenten nodig. De productiecapaciteit én de koopkracht
zijn volgens de SER voldoende om de EU van voldoende voedsel te voorzien. Maar het is zaak alert te
blijven: voortdurend lage prijzen of grote prijsfluctuaties kunnen de vitaliteit van de sector aantasten.
Ook speelt het atypische karakter van de sector een belangrijke rol; boeren hebben veelal kleine
ondernemingen die minder goed in staat zijn om lange tijd de financiële consequenties van
onverwacht veel lagere productprijzen op te vangen. Vanuit dit perspectief is er voldoende reden om
bij afwezigheid van een markt- en prijsbeleid voor noodsituaties vangnetconstructies te hebben, zoals
de SER ook aanbeveelt. Daarnaast ziet het kabinet, gegeven dat verdere liberalisering een extra beroep
zal doen op de eigen concurrentiekracht van de Europese landbouwsector, een rol voor het GLB ter
bevordering van innovatie en structuurversterking.
Voedselveiligheid en -kwaliteit
Het is de evidente rol van de overheid om de maatschappelijke spelregels vast te stellen waarbinnen de
markt haar werk nu en in de toekomst kan doen. Het uitoefenen van adequaat toezicht hoort daarbij.
Ten aanzien van voedselveiligheid functioneert de combinatie van internationale en Europese regels en
zelfregulering door het bedrijfsleven goed, zoals de SER terecht constateert. De maatschappelijke
borging van de veiligheid van voedsel is, uitgaande van de door de overheid gestelde normen, in hoge
mate een aangelegenheid van marktpartijen door een veelvoud aan kwaliteitsborgingssystemen en
door 'tracking and tracing'. De maatschappelijke kosten van veilig voedsel worden uiteindelijk
opgebracht door de consument. De kosten voor de bestrijding van dierziekten en fytosanitaire
maatregelen komen in laatste instantie ook terecht bij de burger: deels als consument (via hogere
prijzen), deels als belastingbetaler voor uitgaven die ten laste komen van het nationale of Europese
budget. De combinatie van overheid en zelfregulering door marktpartijen is voldoende. Er is daardoor
geen legitimatie om landbouwers voor de productie van veilig voedsel in Europees verband te
ondersteunen.
Landschap, natuur
Het toekomstig GLB zal zich, naast het verzekeren van voedselzekerheid, voedselveiligheid en
voedselkwaliteit, met name moeten richten op de beloning van bestaande en nieuwe maatschappelijke
wensen op het gebied van landschap, natuur (biodiversiteit en 'gebruiksnatuur'), milieu (kwaliteit van
bodem, water en lucht, inclusief klimaat en waterbeheer).
Het kabinet neemt daarbij het SER-advies over waarin van deze waarden geconstateerd wordt dat er
sprake is van marktfalen of tekortschietende regels om deze waarden te borgen. De RLG komt globaal
tot dezelfde waarden. Over blauwe diensten merkt de SER op dat hier in 'enige mate' sprake is van
marktfalen of falende regels: "Dit zijn de publieke waarden van de landbouw die naast regelgeving een
financiële stimulans of tegenprestatie vragen, voor zover het gaat om diensten die huidige regelgeving
overstijgen en waar de agrarische ondernemer een extra prestatie of inspanning voor levert."
Van oudsher is er in Europa een nauwe relatie tussen agrarisch grondgebruik en de rijkdom aan
natuur, landschap en biodiversiteit. Het voortbestaan en de kwaliteit van landschappen en
biodiversiteit worden daardoor sterk bepaald door de landbouw en de ontwikkelingen binnen het
(gemeenschappelijk) landbouwbeleid. Een markt voor landschap en voor natuurwaarden ontbreekt
vooralsnog.
Milieu (bodem, water, lucht, klimaat)
Voor het milieu (bodem, water, lucht) geldt dat de maatschappelijke kosten van de effecten van
landbouw niet worden doorberekend in de prijzen van landbouwproducten ('de vervuiler betaalt niet
of onvoldoende'), zodat het ook hiervoor ontbreekt aan een functionerende markt. Diverse EUmilieurichtlijnen
zijn relevant voor de landbouwsector omdat ze zich (mede) richten op de milieu- en
natuuraspecten van de landbouw. Daarbij gaat het in het bijzonder om de nitraatrichtlijn, de
gewasbeschermingsrichtlijnen, de kaderrichtlijn water, de richtlijn inzake emissie van verzurende
stoffen, de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn.
9
De land- en tuinbouw is ook verantwoordelijk voor emissie van broeikasgassen. Daarbij gaat het niet
alleen om CO2 (glastuinbouw, verwarming van stallen, gebruik van werktuigen), maar ook om de
productie van lachgas en methaan in de veehouderij. Bovendien laat de bodem bij onzorgvuldig
gebruik veel CO2 los als gevolg van verlies van organisch stof, en houdt minder water vast zodat 's
zomers meer geïrrigeerd moet worden. De sector kan bijdragen aan broeikasgasreductie door
energiebesparing en door zelf energie te produceren, zoals in het transitieprogramma 'Kas als
energiebron' is voorzien. Dat kan op verschillende manieren: door kassen te benutten als
'zonnecollectoren' die energie kunnen leveren aan derden, of door mest en bedrijfsafval te benutten
voor energieproductie. Ook door aanpassing van het beheer van de landbouwgrond, door te zorgen
voor een gezonde bodem, een hoog organisch stof gehalte, tegengaan van verdichting, hoger
bodembiodiversiteit, kan hieraan worden bijgedragen.
De Deltacommissie onder voorzitterschap van prof. dr. C.P. Veerman adviseert het kabinet over de
manier waarop we rekening kunnen houden met de gevolgen van de voorspelde klimaatverandering.
Deze plaatst ook de landbouw voor nieuwe uitdagingen en opgaven. Als de zeespiegel stijgt en de
rivierafvoeren nemen toe, zal het water meer ruimte vragen. Maar als de zomers warmer en droger
worden, kunnen er plaatselijk ook tekorten aan zoetwater ontstaan, die de productieomstandigheden
voor de land- en tuinbouw zullen bemoeilijken. Boeren zullen de inrichting van hun gronden aan deze
gevolgen moeten aanpassen. Dit kost geld en het zou niet billijk zijn deze kosten (geheel) op de
agrarische sector af te wentelen terwijl de baten de gehele samenleving ten goede komen. Het
verminderen van overstromingsrisico's door grond te reserveren voor waterberging en de levering van
andere blauwe diensten behoort daarmee tot de belangrijke uitdagingen waarvoor het toekomstig GLB
moet helpen een respons te bieden.
De SER constateert naar het oordeel van het kabinet terecht dat corrigerend overheidsingrijpen
noodzakelijk kan zijn vanwege de effecten van de landbouw op milieu en klimaat. De EU blijft het
meest geschikte schaalniveau voor de aanpak van grensoverschijdende milieuproblematiek, zeker ook
als opstap voor de mondiale klimaataanpak. Op nationaal niveau is er ruimte voor aanvullende
regelgeving en afspraken met diverse (markt)partijen over de nationale klimaataanpak. De inzet van
financiële instrumenten is relevant als er extra diensten geleverd worden (een vergoeding bij,
bijvoorbeeld, de aanplant van bomen voor CO2-vastlegging, indien dit aansluit bij het klimaatbeleid, of
het aanleggen en beheren van akkerranden) of als milieunormen worden overschreden (een boete bij,
bijvoorbeeld, de overschrijding van fosfaatemissienormen).
Dierenwelzijn/diergezondheid
De opgave om het dierenwelzijn te verbeteren is evident. De maatschappelijke aandacht voor de
omgang met dieren is in Nederland de afgelopen jaren sterk gegroeid en het onderwerp staat hoog op
de politieke agenda. Het kabinet onderschrijft de visie van de SER dat voor dierenwelzijn de
internationale regelgeving buiten de EU nog onvoldoende is ontwikkeld. Verdere marktregulering lijkt
het meest geëigende instrument om deze waarden te beschermen. Het kabinet onderschrijft eveneens
de andere aangrijpingspunten voor beleid, namelijk bewustmaking van de consument in binnen- en
buitenland en het maken van afspraken over het bevorderen van dierenwelzijn binnen de keten.
Dierenwelzijn kan niet alleen aan de markt worden overgelaten, daarvoor is de discrepantie tussen de
opvattingen van de burger en het koopgedrag van de consument (momenteel) te groot en de markt te
weinig transparant. Het is aan de overheid de minimumeisen wettelijk vast te leggen waaraan de
ondernemer in de omgang met zijn dieren moet voldoen. Maar het behoort ook tot de taak van de
overheid voortdurend de ontwikkeling en toepassing van nieuwe kennis in duurzamere en
welzijnsvriendelijkere houderijsystemen te stimuleren. Met het oog op bevorderen van deze
ontwikkelingen en het borgen van een voldoende level playing field acht het kabinet het nodig om,
naast het formuleren van minimumeisen, binnen het toekomstig Europees Landbouwbeleid steun te
verlenen voor de ontwikkeling van diervriendelijke productiemethoden.
10
4.2 Europees beleidskader voor 2020
Op de lange termijn zal - zoals in deze visie beschreven - in de Nederlandse optiek geen sprake meer
zijn van generieke steun aan de landbouw, maar uitsluitend nog van gerichte betalingen voor
stimulering van concurrentiekracht, duurzaamheid en maatschappelijk gewenste prestaties. Deze
benadering betekent dat in de komende jaren een ingrijpende omslag gerealiseerd moet worden. Het
verdwijnen van generieke inkomensondersteuning en marktmaatregelen betekent immers dat de
instrumenten die nu goed zijn voor 95% van de Nederlandse GLB-ontvangsten (ca. EUR 1,2 mld. per
jaar) gaan verdwijnen. Daarvoor in de plaats komt een nieuw instrumentarium, dat op een voor de
samenleving zichtbare en afrekenbare manier landbouwgerelateerde activiteiten beloont die
meerwaarde hebben voor de samenleving en niet, of onvoldoende, door de markt worden beloond.
Deze benadering sluit aan bij het SER-advies. De SER maakt in zijn advies onderscheid tussen vier
groepen bedrijven binnen de grondgebonden landbouw, die al dan niet voor een bepaalde vorm of
meerdere vormen van gerichte overheidsondersteuning in aanmerking komen. Die ordening vindt
plaats langs twee assen. Er zijn bedrijven die alleen voedsel produceren en bedrijven die bovendien
groene en blauwe diensten aanbieden. En er zijn bedrijven die produceren in regio's met een
natuurlijke handicap of waar aan de landbouw extra beperkingen worden opgelegd en bedrijven die
daar geen last van hebben. Het kabinet vindt deze ordening helder en neemt deze als leidraad bij de
invulling van het beleidskader voor het GLB.
Gebieden met beperkingen (natuurlijk of bestuurlijk) ?
nee ja
ja nee
Aanbieding van collectieve diensten?
1
Bedrijven die produceren in gebieden
zonder beperkingen en alleen 'voedsel'
produceren
2
Bedrijven die produceren in gebieden met
beperkingen en alleen 'voedsel' produceren
3
Bedrijven die produceren in gebieden
zonder beperkingen en ook andere (groen/
blauwe) diensten aanbieden
4
Bedrijven die produceren in gebieden met
beperkingen en ook andere (groen/blauwe)
diensten aanbieden
Het kabinet zet vanuit dit viergroepenmodel in op een concurrerende en duurzame Europese
landbouw, die op langere termijn zonder generieke inkomenssteun kan produceren. Het kabinet ziet
daarbij als centrale opgave het verder versterken van het samengaan van concurrentiekracht en
duurzaamheid in de land- en tuinbouw met behoud van eerlijke concurrentieverhoudingen in de EU.
De land- en tuinbouw moet zich steeds kunnen blijven ontwikkelen en vernieuwen om zich zowel aan
steeds veranderende krachten van de markt als aan de wensen van de samenleving te kunnen
aanpassen. Tegelijkertijd kunnen externe omstandigheden in de markt of bijvoorbeeld als gevolg van
klimaatverandering zo'n grote invloed hebben dat er serieuze risico's kunnen optreden voor de
concurrentiekracht en de continuïteit van ondernemers met agrarische activiteiten en een vorm van
risicobeheer noodzakelijk is.
11
Dit betekent dat een hoofddoel van het kabinet is dat voor de gehele land- en tuinbouw via het GLB
blijvend wordt geïnvesteerd in:
1. versterking van concurrentiekracht en duurzaamheid, o.a. door stimulering van
kennisontwikkeling, kennisontsluiting en innovatie, evenals het inrichten en/of in standhouden van
een publieke noodvoorziening in geval van ernstige marktverstoringen (risico- en crisisbeheer).
Naast het stimuleren van concurrentiekracht en duurzaamheid, ziet het kabinet voor het toekomstige
GLB als hoofddoelen voor diegenen die agrarische activiteiten ontplooien in gebieden waarvoor
beperkingen gelden of die groene of blauwe diensten leveren:
2. het marktconform belonen van agrarische activiteiten in maatschappelijk waardevolle gebieden die
zichtbaar bijdragen aan de realisatie van maatschappelijke waarden en maatschappelijk gewenste
functies door het actief zekerstellen van een, bij de formele aanwijzing en begrenzing vastgestelde,
basiskwaliteit in deze gebieden.
3. het marktconform belonen van actieve individuele prestaties die uitstijgen boven die welke van
iedere ondernemer met agrarische activiteiten wordt verlangd (extra betalingen voor
maatschappelijke prestaties en ondersteuning van groen/blauwe diensten). Deze prestaties kunnen
zowel binnen als buiten de maatschappelijk waardevolle gebieden worden geleverd.
De keuze voor dit beleidskader betekent naar het oordeel van het kabinet dat in de periode naar 2020
een aantal essentiële veranderingen plaatsvindt:
· Er vindt een transitie plaats van 'steun' (vroeger productiesteun, nu inkomenssteun) aan
landbouwers naar het stimuleren van concurrentiekracht en duurzaamheid én naar een
marktconforme beloning voor de zichtbare maatschappelijke prestaties die de ontvangers leveren
ten dienste van de samenleving. Het voor de samenleving zichtbaarder maken van de concrete
prestaties die worden verricht draagt bij aan een breder draagvlak bij de samenleving en bij een
betere waardering van de doelgroep die deze inspanningen voor de samenleving verricht.
· De beloning voor maatschappelijke prestaties is in beginsel toegankelijk voor iedereen die een
agrarische activiteit uitoefent, zowel in de maatschappelijk waardevolle gebieden als voor degenen
die individuele prestaties daarbinnen en -buiten leveren. Naast boeren kan het daarbij gaan om
terreinbeherende organisaties, particuliere landeigenaren en/of andere plattelandsondernemers.
Relevant is dat de ontvangers een agrarische activiteit uitoefenen, niet langer of zij in het verleden
steun ontvingen.
· Niet-landbouwactiviteiten die bijdragen aan de leefbaarheid van het platteland of rurale economie,
maar niet gekoppeld zijn aan de uitoefening van een agrarische activiteit, passen naar de mening
van het kabinet daardoor niet langer meer binnen het GLB. Zij passen beter binnen het Europese
cohesiebeleid, al is Nederland van mening dat het cohesiebeleid in de toekomst alleen nog maar
bestemd moet zijn voor de minst welvarende regio's in de minst welvarende lidstaten.
· De hoogte van de genoemde beloning voor geleverde prestaties moet marktconform zijn.
Uitgangspunt is daarbij dat de beloning in maatschappelijk waardevolle gebieden gelijk moet zijn
aan de waarde van de aldaar geleverde maatschappelijke prestatie c.q. het economische nadeel dat
verbonden is aan de in die gebieden opgelegde beperkingen. De beloning voor actieve individuele
prestaties en ondersteuning van groen/blauwe diensten zal gelijk moeten zijn aan de waarde die
door de maatschappij aan die diensten wordt toegekend. Gezorgd moet worden dat
overcompensatie van economisch nadeel wordt voorkomen of dat de beloning hoger uitvalt dan de
geleverde prestatie waard is. Ter vaststelling van de precieze hoogte van de 'prestatiebeloning' zal
nader onderzoek worden verricht. Daarbij zal voor de beloning in maatschappelijk waardevolle
gebieden een 'benchmark' worden gemaakt met vergelijkbare bedrijven buiten dergelijke
gebieden, mede in relatie tot marktontwikkelingen op het vlak van de vraag naar voedsel en
prijzen van landbouwproducten. De waarde van actieve individuele prestaties en ondersteuning
van groen/blauwe diensten kan worden gebaseerd op het tijdsbeslag en/of de kosten die
voortvloeien uit de betreffende inzet. Marktoriëntatie zal daarmee ook bij de vaststelling van het
beloningsniveau van geleverde maatschappelijke prestaties centraal staan.
· Het kabinet gaat er van uit dat de hoofddoelen van het Europees Landbouwbeleid straks worden
bediend vanuit één Europees landbouw- en plattelandsfonds en niet langer uit een afzonderlijk
12
landbouwfonds (eerste pijler) en een afzonderlijk plattelandsfonds (tweede pijler). Een onderscheid
tussen de huidige pijlers van het GLB is daardoor op termijn niet meer relevant.
· Het markt- en prijsbeleid, oorspronkelijk de motor en centrum van het GLB, wordt afgebouwd als
gevolg de verdergaande liberalisering, grotere marktgerichtheid en de uitfasering van
handelsverstorende maatregelen. Publieke marktinterventie wordt omgevormd tot een beperkt
vangnet bij ernstige marktverstoringen van klimatologische of fytosanitaire/veterinaire aard.
In de navolgende kaders worden de hoofddoelen verder toegelicht. Paragraaf 5 beschrijft de wijze
waarop het kabinet de geschetste hoofddoelen wil vertalen naar de Nederlandse situatie.
Hoofddoel 1: Versterking van concurrentiekracht en duurzaamheid (incl. innovatie, risicobeheer)
Het stimuleren van concurrentiekracht en duurzaamheid in de landbouw is van vitaal belang, zowel
vanuit Nederlands als vanuit Europees en zelfs mondiaal perspectief. Krachtige agroketens zijn
belangrijk voor economische ontwikkeling, welvaart en werkgelegenheid. Het stimuleren van
innovatievermogen is daarvoor essentieel. Innovatie draait om verandering en het vermogen om
adequaat op veranderingsprocessen in te spelen. Innovatie is nodig om in een wereld waarin de
Europese landbouw steeds meer op wereldmarktniveau zal moeten concurreren om vitaal en
competitief te blijven. Het gaat dan zowel om verhoging van de productiviteit, als het inspelen op
(niche)vragen uit de markt, bijvoorbeeld om 'gezondere' producten, als en om vragen uit de
samenleving, bijvoorbeeld het sluiten van kringlopen (energie, mineralen), of houderijsystemen die
milieu- of diervriendelijker zijn. Innovatie opent de deuren naar duurzame groei en meer
werkgelegenheid en helpt Europa maatschappelijke problemen het hoofd te bieden en uitputting van
(natuurlijke) hulpbronnen te voorkomen. Versterking van de concurrentiekracht van de
landbouwsector door middel van het scheppen van een omgeving waarbinnen ondernemers kansen
op de markt benutten, is daarom bij uitstek een gemeenschapszaak. Ook een goede kennisontsluiting
is daarbij van belang. Europa, maar ook de sector zelf, heeft behoefte aan sterke innovatieve agroondernemers
en agroketens die oog hebben voor publieke waarden en zich kunnen aanpassen aan de
nieuwe uitdagingen en veranderingen op de wereldmarkt. Voor Europese agro-ondernemers, zou ook
aangesloten kunnen worden bij generieke innovatieprogramma's voor kleine bedrijven, zoals het
Europese Concurrentiekracht en Innovatieprogramma (CIP) of het Kaderprogramma voor onderzoek
en ontwikkeling. Eventuele middelen voor de agrosector uit deze generieke programma's mogen niet
koste gaan van andere sectoren die onder deze programma's vallen.
Door ontkoppeling en afbouw van de huidige steun en versterkte marktwerking kunnen prijsrisico's
voor ondernemers toenemen. Risicobeheer, met name ten aanzien van prijsrisico's of risico's die
privaat verzekerbaar zijn in de markt- , blijft ook in de toekomst de primaire verantwoordelijkheid van
ondernemers en marktpartijen. De overheid stimuleert de totstandkoming van private instrumenten
voor risicobeheer waar het gaat om productierisico's als gevolg van crises van klimatologische of
fytosanitaire/veterinaire aard. Ze moeten uiteindelijke zelfstandig in de markt kunnen draaien. Om te
voorkomen dat financiële bijdragen voor private initiatieven of van producenten tussen lidstaten
teveel uiteen gaat lopen en een level playing field te waarborgen, is een Europees kader met ruimte
voor maatwerk op lidstaatniveau gewenst. Zo kan er ruimte ontstaan om perspectiefvolle
marktinitiatieven te stimuleren voor een deel van de 'onverzekerbare' risico's , vooral waar het gaat
om staartrisico's (kleine kans, maar met groot effect).
Hoofddoel 2: Beloning van de instandhouding van een basiskwaliteit in maatschappelijk waardevolle
gebieden
Voor landschap, natuur en milieu bestaan goede redenen om boeren en andere ondernemers met
agrarische activiteiten ook in de toekomst uit collectieve middelen te belonen voor de zichtbare
prestaties die zij de samenleving leveren, maar die niet via de markt beloond worden (in de prijs van
hun product tot uiting komen) en die de samenleving (nationaal of regionaal) prefereert. Het gaat dan
in eerste instantie nadrukkelijk om het betalen voor de uitoefening van agrarische activiteiten in
13
· gebieden waar de productieomstandigheden voor de grondgebonden landbouw niet
concurrerend zijn (of kunnen worden) vanwege natuurlijke handicaps en waar voortzetting van de
grondgebonden landbouw maatschappelijk gewenst is;
· gebieden waar uit oogpunt van duurzame ontwikkeling noodzakelijkerwijs zware restricties aan
landbouwactiviteiten moeten worden opgelegd, en waar de landbouw een belangrijke bijdrage
levert of moet leveren aan het op gebiedsniveau in standhouden van bestaande, maatschappelijk
hoog gewaardeerde landschappelijke karakteristieken of natuurwaarden.
Betreffende beloningen dienen ertoe te leiden dat de agrarische activiteit daar behouden blijft,
inclusief de maatschappelijke prestaties die overeenstemmen met de regionale preferenties.
Hoofddoel 3: Extra betalingen voor maatschappelijke prestaties en ondersteuning van groen/blauwe
diensten
Betaling uit collectieve middelen is ook gerechtvaardigd waar het gaat om het leveren van collectieve
goederen, zoals bijvoorbeeld natuur- en cultuurhistorische kwaliteiten van landschappen (groene
diensten) en het bieden van mogelijkheden voor waterberging (blauwe diensten). Ook is betaling uit
collectieve middelen gerechtvaardigd als een plattelandsondernemer gewenste extra, nietvermarktbare
inspanningen verricht op het gebied van bijvoorbeeld milieu(kwaliteit), bodembeheer,
kwalitatief en kwantitatief waterbeheer, functioneel gebruik van agrobiodiversiteit ten behoeve van
verbetering van de milieukwaliteit, agrarisch natuurbeheer (zoals weidevogelbescherming of
akkerrandenbeheer), dierenwelzijn en aanleg en onderhoud van landschapselementen en ander
cultuurhistorisch erfgoed en stimulering van de (recreatieve) toegankelijkheid van het landelijk
gebied. Hetzelfde geldt als agrarisch ondernemers op basis van maatschappelijke wensen hogere
kosten maken omdat zij zichtbaar op een hoger, bovenwettelijk (EU/nationaal) niveau opereren (in
productiemethoden of onder strengere normen op de interne markt).
Het gaat hier met nadruk niet om privaat af te rekenen 'verbredingsactiviteiten' van
landbouwbedrijven zoals educatiecentra, recreatieactiviteiten en (ver)zorg(ings)activiteiten. Evenmin
gaat het om vermarktbare groene en blauwe diensten.
Ook is een beloning gerechtvaardigd als agrarisch ondernemers in geval van aanscherping van
regelgeving (EU/nationaal) vrijwillig sneller aan deze nieuwe regels of eisen willen voldoen. Dan is een
tijdelijke degressieve vorm van (investerings)steun verantwoord om de positieve effecten voor de
kwaliteit van het milieu of een hoger niveau van dierenwelzijn eerder te realiseren.
De kaders voor de hierboven beschreven beloning in maatschappelijk waardevolle gebieden
(hoofddoelstelling 2) en extra betalingen voor maatschappelijke prestaties en ondersteuning van
groen/blauwe diensten (hoofddoelstelling 3) dienen in Europees verband tot stand te komen vanwege
de grensoverschrijdende problematiek, het gemeenschappelijk belang van een duurzame landbouw in
een duurzame omgeving en de noodzaak van een level playing field. Tegelijkertijd dienen de Europese
kaders gepaard te gaan met een grote mate van nationale en regionale verantwoordelijkheid voor de
concrete invulling vanwege de grote verschillen tussen lidstaten en regio's. Erkend moet bijvoorbeeld
worden dat de ontwikkelingen op het Nederlandse platteland zich voltrekken onder sterke ruimtelijke
druk vanuit de steden. Een marktgerichte beloning op het niveau van het gebied en/of individu is het
meest effectief en doelmatig. De beloning dient te zijn gebaseerd op duidelijke, objectieve en
verantwoordbare criteria (accountability).
5. De houtskoolschets voor Nederland
Het beleidskader voor het nieuwe Europese landbouwbeleid verschilt op een aantal punten
fundamenteel met de huidige vormgeving van het GLB in Nederland. Twee derde van de
GLB-betalingen in Nederland bestaat nu uit inkomenssteun gebaseerd op een historische referentie
14
waarbij de ontvangsten in het verleden de basis zijn voor toekomstige betalingen. Van een koppeling
aan maatschappelijke waarden is daarbij nog geen sprake. De huidige methodiek "bevriest" daarmee
subsidiestromen uit het verleden en maakt de inkomenssteun onafhankelijk van toekomstige
bedrijfsontwikkelingen. Hiermee wordt geen recht gedaan wordt aan de grote dynamiek die
Nederlandse agrarische sector en het platteland kenmerkt.
Van generieke steun naar gerichte beloning: een transitie
Het is een forse uitdaging om (indien het Europees beleid zoals hierboven beschreven wordt
aangepast) de omvorming van generieke steun naar het stimuleren van concurrentiekracht en
duurzaamheid en het belonen van maatschappelijke prestaties, met name in de maatschappelijk
waardevolle gebieden, vorm en inhoud te geven. De omslag kan niet van vandaag op morgen worden
gerealiseerd. Zeker op bedrijfsniveau is er in sommige sectoren en/of gebieden sprake van ingrijpende
aanpassingen omdat inkomenssteun nu een substantieel deel van het inkomen behelst. Ondernemers
moeten daarom de tijd krijgen om de geschetste transitie door te maken. Dit rechtvaardigt een
tijdshorizon tot 2020 en flankerend beleid. Dat past ook bij een betrouwbare overheid. Het kabinet zet
daarom in op een vloeiende overgang van het huidige systeem van inkomens- en marktondersteuning
naar het nieuwe systeem van beloning van maatschappelijke prestaties en bevordering van
concurrentiekracht en duurzaamheid. Voor deze transitie zijn de volgende stappen noodzakelijk:
a. Volledige ontkoppeling van de inkomenssteun in de sectoren die nog een koppeling kennen;
b. Ontkoppelde inkomenssteun in de periode tot 2020 uitfaseren en tegelijkertijd:
c. Stimuleren van concurrentiekracht door bevordering van kennisontwikkeling en innovatie en
opbouw van risico- en crisisbeheermaatregelen.
d. Inzetten op beloning van maatschappelijke prestaties in de vorm van groen/blauwe diensten;
e. Een gerichte beloning introduceren in maatschappelijk waardevolle gebieden;
Investeren in concurrentiekracht en duurzaamheid
Op het vlak van de investeringen in concurrentiekracht en de duurzaamheid van de productie zullen de
land- en tuinbouw en andere ondernemers die agrarische activiteiten uitoefenen gefaciliteerd worden
om marktoriëntatie te bevorderen en tegelijkertijd duurzamer te gaan produceren.
Kennis en innovatie zijn daarnaast van eminent belang om in te spelen op nieuwe Europese
uitdagingen, zoals op het gebied van waterbeheer, klimaatverandering, energie en biodiversiteit. Uit
de implementatie van de Kaderrichtlijn Water komt een aantal forse beleidsopgaven voort, die
ingrijpende gevolgen voor de landbouw kunnen hebben en om innovatieve oplossingen zullen vragen.
Ook de Europese afspraken op het gebied van energiebesparing, vermindering van de uitstoot van
broeikasgassen en groei van het aandeel duurzame energiebronnen in de totale energiebehoefte, zal
de land- en tuinbouw aanmoedigen op tal van manieren nieuwe wegen in te slaan. Systeeminnovaties
kennen over het algemeen een lang traject van ontwikkeling en vervolgens opname door het
bedrijfsleven. Het is daarom van groot belang een vroege start te maken met innovatieconcepten die
op termijn gangbare landbouwpraktijken kunnen worden.
Concrete voorbeelden van ontwikkelingen die mogelijk ondersteund kunnen worden, zijn:
· Het sluiten van kringlopen op het vlak van de input en output van stofstromen op bedrijfs- en
gebiedsniveau (mineralen, emissies, energie). De ontwikkelingen op het vlak van bijvoorbeeld
precisielandbouw zijn daarbij behulpzaam;
· Het stimuleren van de ontwikkeling van diervriendelijke productiemethoden;
· Systeeminnovaties op het niveau van teelt-, houderij- of bedrijfssystemen (bijvoorbeeld ter
verbetering van dierenwelzijn, stankvermindering, verminderd gebruik van energie of
bestrijdingsmiddelen) of combinatie(s) van landbouw met natuur, landschap, milieu, water en/of
toegankelijkheid van het landelijk gebied (bijv. vanuit de Kaderrichtlijn Water of 'waterleverende
landbouw'), zowel op het niveau van het bedrijven (nieuwe bedrijfsconcepten) of gebieden (bijv. in
Natura2000, stadslandbouw);
· Duurzaam bodembeheer met nieuwe teeltsystemen en functioneel gebruik van agrobiodiversiteit;
15
· Versterking van het duurzaam ondernemerschap van agrarische en andere
plattelandsondernemers;
Bij de verdere uitwerking zal rekening worden gehouden met de op een later moment door het kabinet
vast te stellen Maatschappelijke Innovatieagenda (MIA) voor het thema Duurzame agro.
De voorziene afbouw van het markt- en prijsbeleid en de generieke ondersteuning zal leiden tot
grotere fluctuaties van het agrarisch bedrijfsinkomen. Dit ondersteunt de noodzaak om een
risicobeheerinstrumentarium te ontwikkelen. De financiering ervan kan in het GLB worden verankerd.
Het is hierbij van belang dat scherpe voorwaarden worden gesteld, zodat het Europese speelveld zo
gelijk mogelijk is en concurrentieverstoring wordt voorkomen. Juist omdat de risico's per sector in aard
en omvang variëren, is een instrument op het niveau van de sector het meest effectief en doelmatig.
De rol van de overheid zal er één moeten zijn van aanjager van private initiatieven. Concreet kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan het geven van garanties in de opstartfase of premiesubsidies voor
(brede) (weers)verzekeringen.
Ontkoppeling en uitfasering generieke inkomenssteun
Nederland kent in een viertal sectoren nog (gedeeltelijk) gekoppelde inkomenssteun. Dit betreft de
slachtpremie (runderen en kalveren), lijnzaad (vlas), gedroogde groenvoeders en aardappelzetmeel.
Het kabinet wil de steun aan deze sectoren uiterlijk in 2013 volledig hebben ontkoppeld en de markten
prijsondersteuning afgebouwd. De weliswaar ontkoppelde, maar nog wel generieke inkomenssteun
zal vervolgens in de loop van de tijd (gedeeltelijk) kunnen worden herbestemd ter stimulering van
concurrentiekracht en duurzaamheid, voor de beloning voor de instandhouding van een basiskwaliteit
in maatschappelijk waardevolle gebieden en voor de ondersteuning van individuele maatschappelijke
prestaties. De instrumenten die het kabinet na besluitvorming over de health check ter beschikking
zullen staan, maken het mogelijk hiermee vanaf 2010 een begin te maken.
Beloning in maatschappelijk waardevolle gebieden
Het kabinet meent dat het bij de selectie van de maatschappelijk waardevolle gebieden het moet gaan
om gebieden (en zo nodig een zone daarom heen):
· die meer dan gemiddeld van maatschappelijk belang zijn voor het zeker stellen van de waarden
natuur, landschap en de daarvoor benodigde milieukwaliteit. Daarbij zijn van belang de, bij de
formele vaststelling van de begrenzing van de gebieden, toegepaste aanwijzingscriteria en de
duiding van de wezenlijke waarden en kernmerken (kernkwaliteiten) in relatie tot de gewenste
uitoefening van de landbouw. De regionale preferenties moeten voorafgaand aan deze duiding
getoetst zijn;
· waar tegelijkertijd de landbouw substantieel bijdraagt aan de huidige gebiedskwaliteit of moet
bijdragen aan herstel van deze kwaliteit. De landbouwactiviteit is de belangrijkste drager van het
zichtbare landschap en/of biedt ruimte voor beschermingswaardige flora en fauna. Voortzetting
van agrarisch gebruik is dan een voorwaarde voor het behoud van de kwaliteit van het gebied, of
waar de toekomstig gewenste gebiedskwaliteiten (fysiek, landschappelijk, natuur, milieucondities)
nu of later zware restricties (natuurlijk of bestuurlijk) opleggen aan agrarische activiteiten terwijl er
een streven is de bedrijfsvoering te optimaliseren aan veranderde marktomstandigheden en
waardoor de veranderings- of duurzaamheidsopgave, ook in het licht van de nieuwe uitdagingen,
voor de landbouw omvangrijk en complex is;
· die een zekere robuuste omvang hebben omdat een te grote versnippering tot onevenredige
uitvoeringslasten leidt en het gewenste maatschappelijk effect moeilijker is te waarborgen.
Het ligt voor de hand geen nieuwe gebiedscategorieën voor maatschappelijk waardevolle gebieden te
creëren, maar aan te sluiten bij bestaande definities die voortvloeien uit Europees beleid en/of
anderszins (inter)nationale grote betekenis hebben. Op grond daarvan komen (delen van) de Nationale
Landschappen en de Natura 2000-gebieden (en zones daar omheen) als eerste in beeld. Bij de
uitwerking dient rekening gehouden te worden met de mate van dekkendheid van deze gebieden voor
de in Nederland aanwezige waardevolle landschappen en beschermingswaardige flora en fauna. Door
16
de landbouwactiviteiten die de drager zijn van deze gebieden te ondersteunen, wordt de bijdrage van
deze activiteiten aan de maatschappelijke waarde van deze gebieden zichtbaar beloond. De beloning
in maatschappelijk waardevolle gebieden kan in de periode 2010-2020 stapsgewijs worden
opgebouwd. Het is wenselijk om de evaluatie van de huidige regelgeving voor handicapgebieden ('Less
Favoured Areas') in 2009 aan te grijpen om de bestaande probleemgebiedenvergoeding te betrekken
bij de gewenste beloningsstructuur voor maatschappelijke waardevolle gebieden en te benutten om
de beloning van 'deltaboeren' in specifieke, maatschappelijk waardevolle gebieden al op te bouwen.
Daarbij dient te worden gezorgd dat de definities van handicapgebieden leiden tot een helderder en
passende systematiek met een strakke begrenzing. Wat de hoogte van de beloning betreft, geldt dat
het moet leiden tot een gelijk speelveld voor ondernemers binnen en buiten bovengenoemde
gebieden. De beloning mag daarom niet hoger zijn dan gerechtvaardigd door het productienadeel en
de geleverde maatschappelijke dienst.
Natura 2000
De Europese Vogel- en Habitatrichtlijn schrijft voor dat elke lidstaat beschermde natuurgebieden aanwijst, de zgn.
Natura 2000-gebieden. Nederland kent 162 Natura 2000-gebieden. De aanwijzing zal in 2008/2009 worden
voltooid. Voor elk van de Natura 2000-gebieden wordt een beheerplan opgesteld. Het beheerplan beschrijft de
'instandhoudingsdoelen' die voor het gebied gelden moeten worden bereikt plus de vereiste maatregelen en
beheer. De beheerplannen zullen naar verwachting in 2010 zijn afgerond. Anders dan bij de Ecologische
Hoofdstructuur (EHS) geldt voor Natura 2000 op grond van de Habitatrichtlijn de zgn. externe werking. In
beïnvloedingsgebieden rond Natura 2000-gebieden moeten de gebruiksfuncties zodanig worden aangepast dat
die geen belemmering vormen voor de te realiseren kwaliteit van het betreffende Natura 2000-gebied.
Activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied moeten worden
getoetst ('habitattoets'). Dat geldt voor bestaand (agrarische) gebruik. Maatregelen rondom Natura 2000
gebieden zijn bijvoorbeeld: antiverdrogingsmaatregelen en maatregelen om de uitstoot van ammoniak, stikstof,
fosfaat of bestrijdingsmiddelen te verminderen.
Nationale Landschappen
De Nota Ruimte (2006) benoemt twintig Nationale Landschappen. 'Behoud door ontwikkeling' is uitgangspunt in
deze gebieden. Landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten moeten behouden blijven,
duurzaam beheerd en waar mogelijk versterkt. De Nota Ruimte geeft aan dat een duurzaam toekomstperspectief
voor de landbouw in Nationale Landschappen gewenst is. In vrijwel alle Nationale Landschappen is de
grondgebonden landbouw een belangrijke drager van het cultuurlandschap. Alleen in Nationaal Landschap de
Veluwe is natuur overheersend. Daar neemt landbouw slechts 34% van het areaal in. In alle andere Nationale
Landschappen is meer dan 60% van het areaal landbouwgrond. De Nota Ruimte beschrijft per Nationaal
Landschap specifieke kernkwaliteiten. Veel van deze kernkwaliteiten hangen nauw samen met bedrijfskenmerken
en instandhouding van de kernkwaliteiten kan invloed op bedrijfsvoering of bedrijfsontwikkeling van de
landbouw.
Gerichte beloning van individuele maatschappelijke prestaties en groen/blauwe diensten
Een deel van af te bouwen generieke inkomenssteun kan worden herbestemd voor gerichte beloning
van maatschappelijke prestaties en/of ondersteuning van groen/blauwe diensten. Te denken valt aan
maatregelen op het vlak van verbetering van de milieukwaliteit (zoals mineralenbeheer, vermindering
ammoniakemissie, fosfaatverwijdering uit landbouwgrond), verdrogingbestrijding, duurzaam
bodembeheer (zoals bodemstructuur, organisch stofgehalte, bestrijden en voorkomen van erosie,
vruchtwisseling), agrobiodiversiteit, biologische landbouw en agrarisch natuurbeheer (zoals
weidevogelbescherming of akkerrandenbeheer in combinatie met teelt- en mestvrije zones), de aanleg
en onderhoud van landschapselementen en ander cultuurhistorisch erfgoed. Ook nieuwe uitdagingen
zoals in de health check door de Commissie naar voren gebracht zijn echter relevant. Het betreft
bijvoorbeeld maatregelen op het gebied van bio-energie, waterbeheer (zoals waterberging bij
hoogwater, waterconservering, waterlevering, helofytenfilters die via planten- of bodembehandeling
water zuiveren), biodiversiteit (zoals genetische bronnen, maatregelen in het kader van de
leefgebiedenbenadering) en klimaat (zoals energiebesparing/levering, vermindering emissie
broeikasgassen, CO2-vastlegging). Vanaf 2010 kan een begin gemaakt worden met deze gerichte
17
beloning van maatschappelijke prestaties en ondersteuning van groen/blauwe diensten, waarna deze
in de periode naar 2020 stapsgewijs kan worden uitgebreid.
De toekomst van cross compliance
Het in 2005 geïntroduceerde randvoorwaardenbeleid (cross compliance) koppelt toekenning van
bedrijfstoeslagen en sommige plattelandsprogramma's aan de naleving van communautaire
voorschriften op het gebied van voedselveiligheid, milieu en dierenwelzijn. Het kabinet onderschrijft
het nut van cross compliance als impuls voor duurzame productie in een situatie van ontkoppelde,
generieke steun en ziet ook de functie die cross compliance kan hebben voor de maatschappelijke
legitimatie van ontkoppelde generieke steun.
Op de lange termijn is uitsluitend nog sprake van gerichte betalingen, zowel voor het actief nalaten
van handelingen als voor het actief leveren van maatschappelijk gewenste prestaties. De legitimatie
van deze betalingen is dan gelegen in de voor de samenleving zichtbare en afrekenbare prestaties die
de landbouwer levert. Wordt deze maatschappelijke prestatie niet of onvoldoende geleverd, dan volgt
ook geen betaling. Totdat het huidige stelsel van generieke steun is omgevormd naar een stelsel van
uitsluitend gerichte betalingen voor specifieke maatschappelijke prestaties, behoudt cross compliance
nog een functie voor dat deel dat nog als generieke steun wordt uitgekeerd.
6. Stapsgewijze invoering
De nagestreefde vloeiende overgang van het huidige systeem van inkomens- en marktondersteuning
naar het gewenste nieuwe systeem van beloning van maatschappelijke prestaties en bevordering van
concurrentiekracht en duurzaamheid, betekent dat gestreefd wordt naar een stapsgewijze invoering in
de periode 2010-2020. Daarbij zal uiteraard voortdurend rekening gehouden worden met het
krachtenveld in de Europese Unie, de dynamiek in de landbouwsector, de ontwikkeling van het
(sectorale) beleid, wet- en regelgeving en met de heersende opvattingen in de samenleving ten aanzien
van de betrokken maatschappelijke waarden.
De Nederlandse inzet in Brusselse onderhandelingen zal erop gericht zijn om een optimale
instrumentenkoffer ter beschikking te hebben om de hierboven geschetste omslag langs diverse
sporen te realiseren. De health check zal daartoe vanaf 2010 al de nodige mogelijkheden bieden. Zo zal
er de mogelijkheid komen om het bestaande systeem van historische verdelingsgrondslag voor
inkomenssteun vanaf 2010 geleidelijk te vervangen door een betaling op basis van (regionale)
gebiedskenmerken. Daarbij ligt het voor de hand om niet - zoals enkele andere lidstaten wel hebben
gedaan - eerst nieuwe generieke betalingen te introduceren voor sectoren die tot op heden geen
inkomenssteun ontvingen (tuinbouw, varkenshouderij, pluimveehouderij), maar direct over te stappen
op de ondersteuning van bijvoorbeeld maatschappelijk waardevolle gebieden. Om te voorkomen dat
particulieren met hobbydieren in aanmerking komen voor GLB-steun, ligt het in de rede te werken met
een areaalondergrens, zoals dat in andere EU-lidstaten ook het geval is. Volledige ontkoppeling van
inkomenssteun, uiterlijk te bereiken in 2013, is daarbij van belang en volgens studies van het LEI op een
economisch verantwoorde manier te implementeren.
Verder zal vanaf 2010 de mogelijkheid bestaan om via het zogenaamde 'artikel 68' maximaal 10% van
de bestaande inkomenssteun gericht te besteden aan het stimuleren van kwaliteitslandbouw en
mogelijk ook dierenwelzijn. De Europese Raad van juni 2008 heeft het belang van de ondersteuning
van innovatie in de Europese landbouw onderstreept en Nederland zal zich er voor inzetten dat als
gevolg daarvan al in de health check nieuwe instrumenten worden gecreëerd ter ondersteuning van
versterking van concurrentiekracht via innovatie en verduurzaming.
18
7. Europees krachtenveld
Nederland behoort momenteel met landen als Frankrijk, Spanje en Ierland tot de minderheid van
lidstaten die een historisch verdelingsmodel van inkomenssteun kennen. De 12 sinds 2004 toegetreden
lidstaten kennen een algemene hectarepremie. Ook een land als Duitsland heeft er in 2004 echter voor
gekozen om hun inkomenssteun niet te baseren op historische betalingen, maar gedurende een
periode van 10 jaar toe te werken naar een (regionale) hectarepremie. Engeland heeft gekozen voor
een model waarin drie soorten gebieden worden onderscheiden die elk een ander steunniveau
kennen.
De door Nederland gewenste ondersteuning van landbouwactiviteiten in maatschappelijke
waardevolle gebieden en andere vormen van gerichte beloning van maatschappelijke prestaties, kan in
Europees verband als vooruitstrevend worden gekwalificeerd en zal daardoor niet door iedereen
meteen positief worden gewaardeerd. Frankrijk, Duitsland en een naar verwachting aanzienlijke groep
andere landen zal voorlopig willen vasthouden aan generieke inkomensondersteuning. Dat zal ook
gelden voor de 12 nieuwe lidstaten waar de generieke inkomenssteun in de periode tot 2013 nog
wordt ingefaseerd. Zij zullen niet graag zien dat deze vanaf 2013 onmiddellijk weer wordt uitgefaseerd.
Nadeel van een algemene hectarepremie is echter dat deze nog steeds ongerichte inkomenssteun geeft
zonder zichtbare koppeling aan maatschappelijke waarden. Van de Commissie mag wel steun worden
verwacht voor de nagestreefde beleidsomslag in Nederland. Deze zal zich al tijdens health check
moeten vertalen in beleidsruimte om op nationaal niveau vanaf 2010 de eerste stappen te zetten op
weg naar het gewenste eindresultaat in 2020.
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit