Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Beleidsdoorlichting van de WTOS:
Wet Tegemoetkoming Onderwijsbijdrage
en Schoolkosten
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Directie Hoger Onderwijs en Studiefinanciering
Afdeling Studiefinanciering
Inhoudsopgave
Inleiding 3
1. Historie van de WTOS 6
1.1 Historie van de WTOS 6
1.2 WTOS in zijn huidige vorm 7
2. Overheidsverantwoordelijkheid 8
2.1 Waarborgen financiële toegankelijkheid 8
2.2 Waarom uitvoering door het Rijk? 9
3. De regelingen van de WTOS 11
3.1 Verschillende regelingen 11
3.2 Samenhang tussen de instrumenten 13
4. Uitvoering en uitgaven van de WTOS 14
4.1 Doelmatigheid: uitvoeringskosten t.o.v. uitgaven WTOS 14
4.2 IB-Groep 15
4.3 Uitgaven OCW 16
5. Effecten van de WTOS 18
5.1 Kosten voor ouders en WTOS 18
5.2 Ontwikkeling van de kosten in periode 2001-2007 18
5.3Het gebruik van de regeling 21
6. Samenvatting en conclusie 23
6.1 Samenvatting 23
6.2 Conclusie 24
---
Inleiding
Voor u ligt de beleidsdoorlichting van de Wet Tegemoetkoming Onderwijsbijdrage en Schoolkosten
(WTOS). Deze beleidsdoorlichting is aangekondigd in de Begroting 2007 van het ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).
De aanleiding voor deze beleidsdoorlichting is:
· De noodzaak van een periodieke evaluatie van de WTOS 1 (deze is per 1 augustus 2001
ingevoerd als opvolger van de Wet tegemoetkoming Studiekosten).
· De voorgenomen invoering van gratis schoolboeken in het voortgezet onderwijs per 1 augustus
2008.
· De voorgenomen integratie van een deel van de WTOS in het kindgebonden budget per 1
januari 2010.
De beleidsdoorlichting is een relatief nieuw instrument dat beleidsmakers de gelegenheid biedt om op
beknopte wijze verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid en te leren van de ervaringen uit
het verleden. Wanneer een beleidsdoorlichting gereed is, wordt deze naar de Tweede kamer gestuurd,
eventueel met het standpunt van de betrokken minister of staatssecretaris2.
In een beleidsdoorlichting wordt kritisch gekeken naar :
· de aanleiding voor het beleid;
· welke problemen er zijn;
· is de uitvoering van dit beleid wel een overheidstaak;
· welke maatregelen zijn genomen en wat is de samenhang daartussen;
· hoe effectief is het beleid (ook in relatie tot het geld dat aan de uitvoering is besteed).
Omschrijving van de WTOS
De algemeen geformuleerde beleidsdoelstelling van de WTOS is: Het waarborgen van de financiële
toegankelijkheid van het onderwijs3.
De WTOS biedt ouders een inkomensafhankelijke tegemoetkoming voor de onderwijsbijdrage en
schoolkosten in het voortgezet onderwijs. Minderjarige deelnemers in de mbo beroepsopleidende
leerweg (mbo-bol) kunnen ook voor een tegemoetkoming in aanmerking komen. Ook bestaat er binnen
de WTOS een voorziening voor leerlingen in het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo). De
achterliggende doelstelling van de WTOS is dat de kosten om naar school te gaan geen belemmering
mogen zijn voor ouders om hun kinderen daadwerkelijk naar school te laten gaan. Schoolkosten zijn
kosten die samenhangen met school en onderwijs. Schoolkosten zijn niet wettelijk vastgelegd en
worden door de school in rekening gebracht bij de ouders. Dit zijn bijvoorbeeld de kosten voor
schoolboeken, de vrijwillige ouderbijdrage en de kosten voor overige schoolmaterialen. De
onderwijsbijdrage bestaat uit les-, cursus- en collegegeld en is wel wettelijk vastgelegd. In het
voortgezet onderwijs is het lesgeld in 2005 afgeschaft en ook minderjarige deelnemers in het mbo-bol
hebben geen lesgeldverplichting. De Informatie Beheer Groep (IBG) voert deze regelingen uit.
1 In de RPE2006, is voorgeschreven dat alle beleidsdoelstellingen uit de begroting periodiek worden
geëvalueerd met een beleidsdoorlichting
2 www.minfin.nl
3 OCW Begroting 2008
---
De WTOS is bedoeld voor verschillende doelgroepen. In deze beleidsdoorlichting hebben we gekeken
naar:
- scholieren in het voortgezet onderwijs en de beroepsopleidende leerweg tot 18 jaar, TS 17-;
- scholieren in het voortgezet onderwijs boven de 18 jaar, VO18+;
- (deeltijd)studenten in het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo), WTOS 18+.
De WTOS heeft ook een voorziening voor studenten aan een lerarenopleiding die geen beroep op
studiefinanciering kunnen doen (TLO). Deze voorziening wordt vanwege zijn specifieke karakter
afzonderlijk geëvalueerd. De resultaten van deze evaluatie zullen na de zomer 2008 gereed zijn. In
tabel 1 hieronder is het aantal gebruikers van de WTOS opgenomen. Het aantal WTOS-gebruikers is
ongeveer een derde van het totaal aantal leerlingen/ouders dat onderwijs, dan wel in het voortgezet
onderwijs, mbo of vavo, volgt. Voor de VO18+ geldt een basistoelage die bij aanvraag wordt toegekend
en een inkomensafhankelijke aanvullende toelage.
Tabel 1 WTOS: uitgaven, aanvragers en gemiddelde uitgaven per aanvrager van 2002-2006 in
2002 2003 2004 2005 2006 2007
A) Uitgaven WTOS (x
1mln)
Totaal 347,8 363,2 386,5 268,3 269,2 267,6
Uitgaven TS17- 289,3 294,6 314,8 204,7 197,1 195,5
Vo 196,8 201,5 209,5 154,8 151,7 150,8
bl + ho 92,5 93,1 105,3 49,9 45,4 44,7
Uitgaven WTOS18+ 9,1 17,5 15,9 12,2 14,0 11,2
Vo 1,2 1,3 1,5 1,3 1,4 0,9
Uitgaven VO18+ 49,4 51,1 55,8 51,3 58,1 60,9
B) Aantal studerenden met
WTOS (x 1000)
TS 17- 362,7 367,2 365,8 363,7 338,3 321,8
Vo 300,0 294,1 292,5 290,5 271,3 259,8
bol + ho 62,7 73,1 73,3 73,2 66,9 62,0
WTOS 18+ 9,7 17,0 16,7 12,4 13,6 11,1
Vo 1,9 2,7 3,3 2,7 2,8 1,9
VO 18+ 26,2 27,1 28,7 29,6 30,5 31,5
C) Uitgaven per
studerende met WTOS per
jaar (x 1)
TS17- 798 802 861 563 583 608
Vo 656 685 716 533 559 580
bol + ho 1.474 1.273 1.437 682 678 721
WTOS18+ 933 1.031 951 985 1.028 1.012
Vo 626 466 438 478 491 488
VO18+ 1.887 1.884 1.945 1.734 1.904 1.929
Toelichting: - A) en C): In 2005 dalen de uitgaven sterk door de afschaffing van het lesgeld per 2005/006 in het vo en voor 16 en
17-jarigen in de bol.
---
Context van deze doorlichting
De WTOS is in deze doorlichting vooral beoordeeld op zijn functie de onderwijsdeelname te faciliteren.
Dit betekent dat slechts beperkt is "gebenchmarked" met betrekking tot het geheel van
inkomenafhankelijke regelingen. Deze beleidsdoorlichting heeft vooral de functie om verantwoording
af te leggen over het beleid van 2001 tot nu met betrekking tot de regeling. Dit is ook gedaan om te
leren van de ervaringen met WTOS, met het oog op de voorgenomen integratie van de WTOS per 1
januari 2010 in het kindgebonden budget. Gevolg van deze integratie en het gratis verstrekken van
lesmateriaal aan leerlingen, zal zijn dat de gehele tegemoetkoming voor het voortgezet onderwijs voor
minderjarigen en een groot deel van de tegemoetkoming voor het mbo in het kindgebonden budget uit
de WTOS verdwijnen. De functie van deze tegemoetkomingen WTOS wordt vanaf dat moment
grotendeels door het kindgebonden budget overgenomen. Daardoor hoeven ouders de WTOS niet meer
apart aan te vragen, dit betekent een administratieve lastenverlichting voor de ouders van de
minderjarige vo-leerlingen.
Gehanteerde werkwijze bij deze beleidsdoorlichting
In deze beleidsdoorlichting is het beleid van de afgelopen vijf jaar bekeken aan de hand van de volgende
methoden:
1. De bestaande documenten over de WTOS zijn doorgelicht. Voor achtergrondinformatie, maar
ook om inzicht te krijgen in de totstandkoming van de wet- en regelgeving. Daarnaast zijn de
jaarverslagen van OCW geraadpleegd.
2. Ook zijn al uitgevoerde (gedeeltelijke) externe evaluaties gebruikt in de doorlichting. In het
bijzonder de evaluatie over het afschaffen van het lesgeld en het rapport van de werkgroep
`harmonisatie inkomens afhankelijke regeling' (HIAR);
3. Er zijn gegevens gebruikt uit relevante onderzoeken, onder andere de verschillende
Schoolkostenmonitoren en het SCP- onderzoek naar het niet gebruik van
inkomensafhankelijke regelingen. Er zijn ook burgerbrieven van de afgelopen jaren over de
WTOS geanalyseerd.
4. De IB - groep - als uitvoerder van de WTOS - is benaderd om gegevens te leveren over de
doelmatigheid van de uitvoering en om inzicht te geven in de doelgroep die de tegemoetkoming
aanvraagt.
De doorlichting is door OCW zelf uitgevoerd op basis van bovenstaande gegevens (die teruglopen tot
1996) en informatie van betrokkenen (zoals bijvoorbeeld de IBG). Deze informatie is waar mogelijk en
nodig met elkaar vergeleken. Deze doorlichting is uitgevoerd op basis van richtlijnen die zijn opgesteld
door het ministerie van Financiën in de RPE2006.
De beleidsdoorlichting is gelezen en voorzien van commentaar door een aantal externe meelezers
(onder andere van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en door beleidsmedewerkers
van het ministerie van OCW die niet bij het de doorlichting betrokken zijn geweest). Hierdoor is de
beleidsdoorlichting ook door onafhankelijke lezers beoordeeld. Het commentaar is in deze
beleidsdoorlichting verwerkt. Verder is er regelmatig contact geweest tussen de leden van de
begeleidingsgroep waarin medewerkers van zowel OCW (directies Hoger Onderwijs
&Studiefinanciering (HO&S), Financieel Economische Zaken (FEZ)) als Financiën(IRF) deelnamen.
---
1. Historie van de WTOS
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de historie en het ontstaan en de aanleiding voor de WTOS,
vervolgens wordt aangegeven hoe de WTOS er in zijn huidige vorm uitziet.
1.1 Historie van de WTOS
Vóór 1996 gaf de overheid een tegemoetkoming in de studiekosten aan mensen met een laag inkomen.
Op basis van de toen bestaande regelingen konden ouders of leerlingen vier verschillende
tegemoetkomingen aanvragen. Allereerst een tegemoetkoming in de directe schoolkosten, verder een
tegemoetkoming in de reiskosten van thuiswonende leerlingen, een les- of cursusgeldvergoeding en tot
slot was er een tegemoetkoming in de meerkosten van uitwonende leerlingen. Er werden dertien
verschillende inkomensgrenzen gehanteerd en de hoogte van de tegemoetkoming was afhankelijk van
de leeftijd van het schoolgaande kind. Ook werd rekening gehouden met het aantal schoolgaande
kinderen per gezin. Op die manier ontstonden tientallen normbedragen. Er werd getracht zoveel
mogelijk specifiek maatwerk te leveren. Dit ging ten koste van de transparantie en uitvoerbaarheid, er
was sprake van zogenoemde `overdifferentiatie'. Als reactie hierop zijn in de daarop volgende jaren
vereenvoudigingen in deze regelingen doorgevoerd.
De eerste vereenvoudiging vond plaats in het schooljaar 1993-1994. Vervolgens kwam er met de
invoering van de Wet tegemoetkoming studiekosten (WTS) in het schooljaar 1996 1997 een tweede
vereenvoudiging. Het aantal normbedragen verminderde en er kwamen harde inkomensgrenzen. Als
voordeel van een dergelijk eenvoudig systeem werd genoemd: de regeling is duidelijk en gemakkelijker
uit te leggen, de regeling is uitvoerbaar en brengt beperkte uitvoeringslasten met zich mee. De simpele
vormgeving van de WTS was ook bedoeld om de overheid een meer bescheiden rol te geven, op enige
afstand van de burger. Er is destijds geaccepteerd dat zo'n eenvoudige regeling geen maatwerk kan
leveren. Het risico hiervan was dat bepaalde groepen buiten de boot vielen en dat de rechthebbenden
te weinig of juist te veel kregen. Al snel bleek dat de WTS aanleiding gaf tot veel schrijnende situaties.
Deze situaties hadden met name betrekking op de harde inkomensgrenzen die tot een grote
inkomensval leidde. Bovendien was de inkomensgrens van de WTS onafhankelijke van het aantal
kinderen per gezin.
In het Regeerakkoord van 1998 werden deze harde grenzen gecorrigeerd en kwam er méér geld
beschikbaar voor méér mensen. In het Regeerakkoord werd vastgelegd dat vanaf 2002 structureel een
bedrag van 113 miljoen euro (= 250 miljoen gulden)4 extra beschikbaar was voor de WTS, bovenop het
al beschikbare budget van 193 miljoen euro (= 425 miljoen gulden). Het budget is destijds dus met 60
procent verhoogd. Dit extra geld was bedoeld voor:
4 Alle bedragen in guldens zijn omgerekend naar euro's.
---
- de tegemoetkoming aan ouders met een relatief laag inkomen aan te passen aan de stijgende prijzen
van boeken, leermiddelen en overige schoolkosten;
- uitbreiding van het bereik van de regeling, zodat ouders met een inkomen tot circa 27.200 euro (=
60.000 gulden) ( totale kosten 27 miljoen euro) een hogere tegemoetkoming ontvangen in de kosten
van onderwijs;
- armoedeval zoveel mogelijk vermijden5.
1.2 WTOS in zijn huidige vorm
De WTOS in zijn huidige vorm is ingevoerd op 1 augustus 2001. Naast een structurele verhoging van de
vergoeding zijn de inkomensgrenzen `verzacht' door invoering van een glijdende schaal. Dat wil zeggen
dat de hoogte van de maximale tegemoetkoming vanaf de inkomensgrens afloopt naar nul. Daarmee is
een einde gekomen aan de abrupte afloop van de tegemoetkoming die voor een grote inkomensval
zorgde. Dat wil zeggen, in de oude regeling kregen mensen met één euro meer inkomen dan het bedrag
van de inkomensgrens geen enkele vergoeding. In de huidige regeling is het zo dat bij elke meer
verdiende euro er 30 eurocent van de maximale tegemoetkoming wordt afgetrokken. Tot aan een
inkomen van ongeveer 35.000 bruto, afhankelijk van de gezinssamenstelling (zie hieronder) komen
ouders en leerlingen nu in aanmerking voor een tegemoetkoming op grond van de WTOS.
Verder is een `telkinderensystematiek' in de WTOS geïntroduceerd die rekening houdt met de
gezinssamenstelling. Ouders die kosten moeten maken voor meerdere schoolgaande kinderen worden
hierdoor tegemoetgekomen. Dit werkt aldus: wanneer deze ouders meer verdienen dan de
inkomensgrens wordt het bedrag dat zij meer verdienen gedeeld door het aantal schoolgaande
kinderen en pas daarna in mindering gebracht op de maximale tegemoetkoming schoolkosten per kind.
Parallelle wijzigingen in les- en cursusgeldwet en WTOS
Ook is er gekeken naar de andere kant van de medaille: de verplichte bijdrage van ouders in de
financiering van het onderwijs (het les- en cursusgeld). De stijging van het lesgeld verliep
schoksgewijs. De koppeling van het lesgeld aan de kosten van scholen zorgde voor een onevenwichtige
ontwikkeling in het lesgeld. Daarom is destijds ook een lesgeldvergoeding in de WTOS opgenomen.
Deze vergoeding werd volgens dezelfde systematiek, met een glijdende schaal, uitgekeerd aan ouders
en leerlingen6. Vanaf het schooljaar 2005-2006 is het lesgeld afgeschaft voor leerlingen in het
voortgezet onderwijs en minderjarige mbo `ers, hierdoor valt een belangrijke kostenpost voor ouders
weg.
5 Nota Uitbreiding tegemoetkoming studiekosten. Tweede Kamer vergaderjaar 1998-1999, 26 662 nr.
2.
6 Nota Uitbreiding tegemoetkoming studiekosten, Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 662 nr.
2.
---
2 Overheidsverantwoordelijkheid
De WTOS is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming die door het rijk wordt uitgekeerd. De overheid
voelt een brede verantwoordelijkheid voor de kosten die ouders van hun kinderen maken. Dit komt tot
uitdrukking in de verschillende bijdragen die bestaan voor ouders. Ten eerste de kinderbijslag, een
algemene inkomensonafhankelijke bijdrage voor alle ouders met minderjarige kinderen. Daarnaast is
er een algemene inkomensafhankelijke bijdrage voor ouders: tot en met 2007 in de vorm van een
fiscale heffingskorting, vanaf 2008 in de vorm van een kindertoeslag: het kindgebonden budget.
Door het algemene karakter van deze bijdragen spelen de kinderbijslag en de kindertoeslag een
belangrijke rol in de inkomensplaatsjes van gezinnen, en deze zijn de afgelopen jaren regelmatig om
vooral ook inkomenspolitieke redenen aangepast.
In het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) staat
bovendien in artikel 13 opgenomen dat "het secundair onderwijs in zijn verschillende vormen, waarbij
inbegrepen het secundaire technische onderwijs en het beroepsonderwijs, door middel van alle
passende maatregelen en in het bijzonder door de geleidelijke invoering van kosteloos onderwijs
algemeen beschikbaar en voor allen toegankelijk dient te worden gemaakt".
De WTOS is een tegemoetkoming die specifiek voorziet in de kosten voor het volgen van onderwijs. De
tegemoetkoming is inkomensafhankelijk: de overheid springt bij als de ouders de kosten niet volledig
kunnen dragen.
2.1 Waarborgen financiële toegankelijkheid
Alle jongeren in Nederland moeten tot hun 18e verjaardag een volledig onderwijsprogramma volgen,
gericht op het behalen van een startkwalificatie. Ouders zijn er verantwoordelijk voor dat hun kind
onderwijs volgt, kinderen moeten naar school. Het belang van onderwijs voor het kind zelf en de
samenleving is zo groot dat hiervoor de leerplicht is ingesteld. Iedereen tussen de vijf en zeventien jaar
is geheel of gedeeltelijk leerplichtig. De (volledige) leerplicht geldt voor kinderen van vijf jaar tot en
met zestien jaar. Na afloop van de leerplicht (dus tot en met het schooljaar waarin de jongere 16 jaar
wordt) is de jongere verplicht tot zijn 18e verjaardag dagonderwijs te volgen of eerder tot het moment
dat hij een startkwalificatie (vwo, havo of mbo-2 diploma) heeft gehaald. De toegankelijkheid van het
onderwijs in Nederland is hierdoor de directe verantwoordelijkheid van de overheid. Als ouders
namelijk zelf niet draagkrachtig genoeg zijn om de kosten van hun schoolgaande (minderjarige)
kinderen alleen te dragen, kunnen ze van de overheid een (gedeeltelijke) tegemoetkoming krijgen.
Vanaf 18 jaar ligt de verantwoordelijkheid voor het volgen van onderwijs primair bij de leerling/ student
zelf. Hij/zij komt dan zelf in aanmerking voor een tegemoetkoming.
WTOS gerechtigden
In Nederland wordt het begrip modaal inkomen vaak als referentiepunt gebruikt om
inkomensmaatregelen van de overheid op te baseren. Dit geldt ook voor de WTOS. Een modaal inkomen
betekent letterlijk het `meest voorkomende inkomen'. Het Nederlands Centraal Planbureau (CPB)
definieert het als een `geprikt' inkomenniveau. Volgens het CPB waren de afgelopen jaren de volgende
inkomens modaal: 2005: 29.000; 2006: 30.000; 2007: 30.1647. Ouders met een inkomen tot
30.430 komen voor schooljaar 2007-2008 in aanmerking voor een maximale tegemoetkoming. Ouders
met een inkomen net boven deze inkomensgrens komen door het afbouwpercentage van 30% in
aanmerking voor een gedeeltelijke tegemoetkoming, per euro die zij meer verdienen dan de
7 www.cpb.nl
---
inkomensgrens verminderd de maximale tegemoetkoming met 30 eurocent. Aanvragers komen in
aanmerking tot een inkomen van ongeveer 35.000, afhankelijk van het aantal kinderen dat ze
hebben. Van mensen met een hoger inkomen kan worden verwacht dat zij voldoende middelen hebben
om in de schoolkosten van hun kinderen te kunnen voorzien.
2.2 Waarom uitvoering door het rijk?
De WTOS wordt uitgevoerd op rijksniveau. Waarom gebeurt dit niet op gemeentelijke niveau of door de
scholen zelf? Bij de voorlopers van de WTOS - de WTS (vanaf 1996) en de regelingen (tot 1996)- was de
verantwoordelijkheid voor de tegemoetkoming schoolkosten op rijksniveau belegd. De WTOS heeft dit
één op één overgenomen zonder deze keuze ten principale aan de orde te stellen.
Hoewel uit historische documenten niet meer is op te maken welke redenen hebben geleid tot een
uitvoering op rijksniveau, is een dergelijke redenering nog wel te reconstrueren. De verklaring moet
worden gezocht in de aard van de voorziening in relatie tot de vrijheid van onderwijs en efficiency-
overwegingen. Deze verklaringen worden hieronder toegelicht. Bovendien is de WTOS een vorm van
inkomenspolitiek. Inkomenspolitiek wordt als landelijke politiek gezien. Alleen aan de randen van
inkomenspolitiek, bijvoorbeeld in de vorm van bijzondere bijstand, wordt gemeenten, binnen wettelijke
gedefinieerde kaders, de vrijheid geboden om aan een beperkte vorm van inkomenspolitiek te doen.
Aard van de voorziening in relatie tot vrijheid van onderwijs
Beslissingen over de opbouw en hoogte van de (onvermijdelijke) schoolkosten, bestaande uit boeken,
leermiddelen en vrijwillige ouderbijdrage zijn in Nederland gedecentraliseerd. Deze keuzevrijheid
wordt door ouders belangrijk gevonden en past bij de vrijheid die ouders in Nederland hebben om hun
kind naar de school van hun keuze te sturen (er is in Nederland in principe geen onderscheid in de
kosten van deelname aan openbaar of bijzonder onderwijs).
Door deze keuzevrijheid krijgen ouders de WTOS in de vorm van een lumpsum. Dit in tegenstelling tot
de vroegere lesgeldvergoeding, die destijds alleen voor lesgeld gebruikt kon worden. Ouders zijn niet
verplicht om de toekenning te besteden aan de schoolkosten van hun kinderen. Ouders kunnen(tot op
zekere hoogte) zelf beslissen hoe zij het naar schoolgaan van hun (leerplichtige) kinderen financieren.
Efficiency-overwegingen
Circa 35% van de ouders ontvangt WTOS. Het gaat dus om een grote groep (zie tabel 1 voor de
aantallen), waarvan de opleidings- en inkomensgegevens moeten worden gecontroleerd. Het is
efficiënter om deze gegevens via landelijke uitwisselingsystemen te controleren.
Nadeel is dat maatwerk slechts in beperkte mate (via differentiatie in normbedragen) mogelijk is. Dit
zou kunnen worden ondervangen door scholen de bevoegdheid te geven een tegemoetkoming toe te
kennen. Dit betekent voor hen echter een grote administratieve last die niet bij hun kerntaak hoort.
Ook bestaat het risico dat ouders zich in hun privacy voelen aangetast en daardoor de tegemoetkoming
niet zullen aanvragen.
Gemeenten kunnen meer maatwerk kunnen bieden aan ouders. Bijvoorbeeld voor sommige ouders die
extra kosten maken voor kinderen die ver moeten reizen. Echter, door de vrijheid van onderwijs heeft
de gemeente weinig mogelijkheden om aanvragen in detail te controleren. Wel hebben gemeenten nu
al de mogelijkheid om uit de bijzondere bijstand specifieke noodzakelijke kosten te financieren voor
ouders met een laag inkomen. De gemeenten hebben vooral te maken met uitvoering van regelingen
bij uitzonderlijke situaties en voor beperkte groepen. Voor een grote groep, zoals de groep WTOS-
---
ouders en omdat het een inkomensafhankelijke regeling is, is daarom de keuze voor uitvoering door het
rijk gemaakt.
Conclusie
Terugkijkend kunnen we concluderen dat destijds terecht, vanwege de vrijheid van onderwijs en uit
efficiencyoverwegingen, de keuze gemaakt is om de WTOS op rijksniveau uit te voeren.
10
3. De regelingen van de WTOS
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verschillende regelingen die binnen de WTOS bestaan. De WTOS
bestaat uit een aantal regelingen die financiële drempels voor het volgen van onderwijs weg nemen.
Elke regeling heeft een `eigen' doelgroep en een 'eigen' tegemoetkoming in de onderwijs- en
schoolkosten. In dit hoofdstuk worden de verschillende regelingen toegelicht en wordt aangegeven hoe
deze met elkaar samenhangen.
3.1 Verschillende regelingen
De WTOS kent vier verschillende regelingen. Hieronder worden er drie besproken (de TLO wordt
immers buiten beschouwing gelaten in deze doorlichting). Deze regelingen bestaan los van elkaar. De
regelingen overlappen elkaar niet maar sluiten op elkaar aan.
TS 17- (tegemoetkoming minderjarigen)
De TS17- bestaat uit een genormeerde inkomensafhankelijke tegemoetkoming in de schoolkosten en
de onderwijsbijdrage. Deze tegemoetkoming is bedoeld voor minder draagkrachtige ouders van
leerlingen onder de achttien jaar in het voortgezet onderwijs en het mbo. Het gaat om ouders met een
gezinsinkomen tot ongeveer modaal. Boven dit inkomen wordt een glijdende schaal gehanteerd en
gekeken naar het aantal schoolgaande kinderen van de ouders. Op deze manier kunnen ouders in
aanmerking komen voor een gedeeltelijke tegemoetkoming.
Verder is er een overbruggingstegemoetkoming WTOS, voor minderjarigen die per 1 september gaan
studeren in het hoger onderwijs, deze groep krijgt per 1 oktober van het studiejaar studiefinanciering.
Voor de overgangsperiode kunnen de ouders van een minderjarige student aanspraak maken op
maximaal 2/12 van het maximum WTOS bedrag.
De TS 17- verdient verdere uitleg omdat er in het voortgezet onderwijs en het mbo veel ontwikkelingen
zijn geweest op het gebied van de schoolkosten. Onderstaande gegevens zijn afkomstig uit de
Schoolkostenmonitor 2006. In vergelijking met eerdere onderzoeken (Nibud in 2001, Research voor
Beleid en Regioplan in 2004) geven ouders aan dat over het algemeen de kosten stijgen. De vrijwillige
ouderbijdrage is een van de weinige posten die gedaald is, net als de door ouders zelf aangeschafte
leermiddelen voor het havo en het vwo (in tegenstelling tot het vmbo). Niet alle kosten zijn op te nemen
in een vergelijkend overzicht. Dit komt omdat de onderzoeksbureaus verschillende
onderzoeksmethoden hebben gehanteerd.
---
Tabel 2 Overzicht ontwikkeling van de kosten in de periode 2001-2007 (gecorrigeerd voor inflatie)8
VMBO HAVO VWO
01-02 03-04 06-07 01-02 03-04 06-07 01-02 03-04 06-07
Door ouders zelf
aangeschafte leermiddelen 141 165 174 149 176 131 148 160 127
en gereedschappen
(inclusief ict)
Door school in rekening 46 45 68 51 38 54 52 37 47
gebrachte kosten
Extra schoolactiviteiten 78 97 129 141 139 172 112 165 238
Vrijwillige ouderbijdrage 59 92 58 79 89 58 75 104 71
Reiskosten
88 % van de leerlingen in het voortgezet onderwijs gaat meestal met de fiets naar school. Ongeveer 15
% van de leerlingen in het voortgezet onderwijs maakt regelmatig gebruik van het openbaar vervoer.
Er is dus maar een beperkte groep die veel reiskosten heeft. Voor mbo `ers is dit een ander verhaal.
Voor met het openbaar vervoer reizende `mbo-bollers' blijft de kostenpost voor het openbaar vervoer
onverminderd relevant. 70 % van de leerlingen in het mbo reist met het openbaar vervoer naar school.
Bij de invoering van de WTOS in 2001 is er een bedrag van 110 euro aan de normvergoeding voor
minderjarige mbo'ers toegevoegd in verband met de hoogte van de reiskosten. De groep `mbo-bollers'
die niet reist, houdt hier in bepaalde gevallen iets aan over. Naast de verhoging van de
reiskostenvergoeding kunnen scholieren, dus ook mbo'ers onder de achttien, gebruik maken van een
korting van 34% op abonnementen van het stads- en streekvervoer. Met deze maatregelen is zoveel
mogelijk tegemoetgekomen aan problemen met de reiskosten. Omdat de WTOS geen maatwerk levert,
kan het zijn dat bepaalde mensen niet uitkomen met de tegemoetkoming. Uit de
Schoolkostenonderzoeken die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd komt de reiskostenproblematiek van
mbo'ers vaker naar voren. Dit punt wordt ook in burgerbrieven vaak genoemd. Er zijn bijvoorbeeld in
2007, 62 burgerbrieven bij OCW binnengekomen over de reiskosten van minderjarige mbo'ers.
VO18+ (tegemoetkoming 18 plussers in het voortgezet onderwijs)
De VO18+ bestaat uit een inkomensonafhankelijke basistoelage voor de kosten van levensonderhoud
en een ouderinkomensafhankelijke toelage voor de schoolkosten. Deze basistoelage komt in plaats van
de kinderbijslag die stopt zodra een kind de leeftijd van 18 jaren bereikt. Bij de afhankelijke toelage
voor de schoolkosten wordt gebruik gemaakt van een inkomensgrens en een glijdende schaal en er
wordt gekeken naar het aantal schoolgaande kinderen, met precies dezelfde bedragen als bij de TS17-.
TS 18+ VAVO (tegemoetkoming 18-plussers in het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs)
De TS18+ VAVO bestaat uit een inkomensafhankelijke tegemoetkoming voor minder draagkrachtige
(deeltijd) studenten tussen de 18 en 30 jaar in het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs. Bij de
afhankelijke toelage voor de schoolkosten wordt gebruik gemaakt van een inkomensgrens en een
glijdende schaal. Er wordt gekeken naar het aantal schoolgaande kinderen, net als bij de TS17-.
8 Uit de ITS Schoolkostenmonitor 2006. Pagina 65
12
Met ingang van het schooljaar 2005-2006 is het lesgeld afgeschaft voor de TS17- groep. Omdat het
lesgeld is afgeschaft, is de bijbehorende tegemoetkoming ook afgeschaft vanaf 1 augustus 2005. Dit
geldt niet voor meerderjarige leerlingen aan het vavo. Zij profiteren niet van het afschaffen van het
lesgeld kunnen daarom nog steeds een tegemoetkoming ontvangen in het lesgeld. Het bestaan van al
deze regelingen wordt via de IB-groep onder de aandacht gebracht bij ouders, scholieren en studenten.
3.2 Samenhang tussen de regelingen
De regelingen van de WTOS zorgen ervoor dat iedere deelnemer aan het vo of vavo tot 30 jaar en
minderjarige mbo'ers een diploma kunnen halen. Deze regelingen bestaan afzonderlijk naast elkaar en
overlappen elkaar niet. Je kunt maar voor één vorm van tegemoetkoming tegelijk in aanmerking
komen. Voor een leerling van zeventien in het voortgezet onderwijs ontvangen zijn ouders een
tegemoetkoming in de schoolkosten. Zodra deze leerling achttien wordt, is hij zelf verantwoordelijk
voor het aanvragen van een tegemoetkoming VO18+ . Hij ontvangt deze tegemoetkoming dan ook zelf.
De tegemoetkoming aan de ouders vervalt zodra de leerling de leeftijd van achttien heeft bereikt. In het
mbo ontvangt een leerling zodra hij de leeftijd van 18 jaar bereikt studiefinanciering.
13
4. Doelmatigheid van de uitvoeringskosten van de WTOS
In dit hoofdstuk wordt de uitvoering van de WTOS door de IB-Groep beschreven. Ingegaan wordt op de
uitvoeringskosten, de doelmatigheid van de uitvoering, en de toegankelijkheid van de regeling voor de
doelgroep. Daarnaast wordt de ontwikkeling van de uitgaven van OCW aangegeven. Verder zal ook
gekeken worden naar het functioneren van de IB-Groep als uitvoeringsorganisaties in het geheel,
omdat dit functioneren ook bijdraagt aan de doelmatigheid van de uitvoering WTOS.
4.1 Doelmatigheid: Uitvoeringskosten t.o.v. uitgaven WTOS
De IB-Groep is belast met de uitvoering van een aantal wetten op het terrein van de studiefinanciering,
waaronder de WTOS. Kenmerkend voor de uitvoering van de taken op het terrein van de
studiefinanciering is de sterke inzet op geautomatiseerde processen en het zoveel mogelijk gebruik
maken van eenmalig vastlegging van informatie voor de uitvoering van de diverse taken. Bij
klantcontacten met de ouder of de leerling/studerende (telefonie, e-mail, baliebezoek) staat integrale
klantafhandeling voorop. De werkwijze van integrale klantafhandeling is eind negentiger jaren
ingevoerd. Daarvoor was sprake van indeling van de organisatie met productgroepen per wettelijke
regeling.
De kosten van de uitvoering van de WTOS bedragen jaarlijks circa 17 miljoen.
Bij de opbouw van kosten van de uitvoering kan onderscheid worden gemaakt in
- de meer directe kosten van afhandeling van aanvragen
- de toe te rekenen meer indirecte overheadkosten en toe te rekenen kosten van
systeemontwikkeling.
Kosten om één toekenning te verwerken: directe kosten afhandeling
De WTOS is een open einde regeling daardoor kan het aantal beleidsproducten, het aantal WTOS-
uitkeringen, stijgen en dalen zonder dat dit ten koste gaat van de tegemoetkoming voor de aanvrager.
De IB-Groep kan de kostprijs per product uitrekenen via het kostprijsmodel; het product WTOS is een
(positieve) toekenning. Bij TS17- gaat het daarbij om een toekenning per leerling per schooljaar. Een
ouder kan evenwel bij een aanvraag voor meerdere leerlingen tegelijk een toekenning aanvragen. Bij
VO18+ gaat het om het gemiddeld aantal maanden toekenning per jaar. De kosten per toekenning van
de tegemoetkoming kunnen worden berekend op basis van de aan de uitvoering van de WTOS
toegerekende kosten. Deze kosten kunnen worden gesplitst in de verschillende activiteiten die voor de
uitvoering van de WTOS nodig zijn. Zoals in tabel 3 is aangegeven.
14
Tabel 3: Toegerekende kosten per product WTOS in per product
WTOS euro's
Afhandelen telefonie 2,76
Afhandelen e-mail 0,37
Afhandelen balie 0,68
Afhandelen post, formulieren 5,06
Voorlichting 0,43
Afhandelen bezwaar en beroep 0,85
In- en uitgaande post (incl. printen en couverteren) 0,57
Overige directe werkzaamheden 2,48
Materiële kosten (porti, drukwerk, betalingsverkeer) 1,39
directe afhandelingskosten per tegemoetkoming 14,60
Toegerekende indirecte overheadkosten en de kosten van systeemonderhoud/ontwikkeling
Naast de meer directe kosten van de afhandeling is er sprake van automatiseringskosten door de
exploitatie en beheer van de systemen van de IB-Groep, huisvestingskosten en overige overheadkosten.
Met de toegerekende kosten is circa 8 á 9 miljoen per jaar gemoeid.
Systeemonderhoud en ontwikkeling is binnen de IB-Groep onderdeel van de ICT-functie.
Systeemontwikkeling kan worden onderscheiden in systeemontwikkeling ten behoeve van de
beleidsagenda (wetswijzigingen) en procesverbeteringen. Het deel dat van de jaarlijkse
systeemonderhoud en -ontwikkeling wordt besteed ten behoeve van de WTOS verschilt per jaar en ook
de totale omvang kan van jaar op jaar fluctueren. Het bedrag dat hiervoor in de afgelopen jaren
gemiddeld via een verdeelsleutel aan de WTOS is toe te rekenen, bedraagt ongeveer 3,5 miljoen.
4.2 IB-Groep
Jaarlijks maakt de IB-Groep haar jaarrekening op en rapporteert via diverse verslagen aan het
ministerie van OCW en de samenleving. In het jaarverslag van de IB-Groep is een hoofdstuk over de
bedrijfsvoering opgenomen. In dit jaarverslag wordt ook het managementcontrolsysteem beschreven.
De hoofddirectie van de IB-Groep maakt melding van de beheersomgeving, risicobeoordeling, interne
beheersmaatregelen, informatievoorziening en de communicatie en bewaking hiervan. Deze melding
wordt voorzien van de beoordeling door een externe accountant bij de beoordeling van de jaarrekening.
De IB-Groep rapporteert elke vier maanden over haar prestaties aan het ministerie.
In 2004 heeft de IB-Groep meegedaan aan de Rijksbrede benchmark (RBB), waarbij de kosten van de
klantafhandeling vergeleken is met vergelijkbare organisaties. Bij de RBB-groep zijn
uitvoeringsorganisaties aangesloten die zich verantwoordelijk voelen voor goede dienstverlening naar
hun klanten. Door deze benchmarkonderzoeken is voor de organisaties in de gaten te houden hoe de
klanten hen beoordelen. Op basis van de resultaten starten leer- en verbetertrajecten binnen de
organisaties. De scores van de IB-Groep zijn daarbij goed te noemen. Deze benchmark oordeelt over de
totaliteit van de IB-Groep en de doelmatigheid van de WTOS maakt daar onderdeel van uit. Uit de
benchmark gegevens blijkt dat de IB-Groep efficiënter is geworden ten opzicht van 2001. Dit is bereikt
door een procesmatige aanpak, waarin de processen zijn opgedeeld in deelprocessen en
processtappen. Doordat deze processen zijn gemonitord was het mogelijk om afwijkingen in kaart te
15
brengen en daardoor heeft de IB-Groep veel kunnen verbeteren. Het resultaat hiervan is dat de IB-
Groep meer doet met minder middelen. Verder is in 2003 het kostprijsmodel ontwikkeld. Dit model
biedt inzicht in de toerekening van de kosten naar de diverse processen. Er zijn dertig prestatie-
indicatoren die in een trend zijn uit te drukken.
In het jaarverslag IB-Groep 2007 wordt door de IB-Groep aangegeven dat niet alle prestaties conform
de afgesproken norm zijn. Het gaat hierbij om het niet behalen van de norm van 5 van de 24 prestatie-
indicatoren die met OCW zijn afgesproken, te weten: telefonische bereikbaarheid, reactietijd op email,
afhandelingtermijn van bezwaren, afhandelingtermijn van klachten en klanttevredenheid. De IB-Groep
heeft een audit laten uitvoeren naar deze problematiek en hieruit blijkt dat de door de IB-Groep
getroffen maatregelen om deze problematiek op te lossen de juiste zijn. Wel is er sprake van een
kwetsbare situatie onder andere in de productie-uitvoering. De IB-Groep treft op basis hiervan nog een
aantal aanvullende maatregelen waaronder een taskforce die deze maatregelen vorm moet gaan
geven. OCW volgt deze maatregelen nauwlettend en ook de Tweede Kamer is over het functioneren van
de IB-Groep geïnformeerd.
4.3 Uitgaven OCW
In tabel 1 staat hoeveel er de afgelopen jaren is uitgegeven aan de WTOS. De uitgaven aan WTOS zoals
opgenomen in de inleiding in tabel 1 zijn de uitgaven zonder de uitvoeringskosten door de IB-Groep.
In de tabel hieronder zijn de uitvoeringskosten voor beleidsterrein 12 (WTOS) opgenomen:
Tabel 4. Programma-kosten uitvoeringsorganisatie IBG 9
Uitgaven X 1000 2003 2004 2005 2006 2007
Programma kosten - * 11.705 17.000 17.130 16.073
* vanaf 2004 wordt het apparaatskostendeel van de IB-Groep i.r.t. de WTOS apart toegerekend.
Deze uitgaven geven geen direct inzicht in de uitvoeringskosten, dit zijn de totale uitvoeringskosten
voor WTOS dus inclusief de indirecte overheadkosten en de kosten voor systeemonderhoud en
ontwikkeling meegenomen. Onder deze totale uitvoeringskosten vallen ook de meer directe kosten die
gemaakt worden per beleidsproduct van 14,60 per uitkering WTOS.
De gegevens van de uitgaven van OCW voor de WTOS over de afgelopen jaren laten tot 2005 een beeld
zien dat redelijk aansluit bij het verloop van het aantal gerechtigden. Voor de TS17- en VO18+ dalen de
uitgaven in 2005 sterk (zie: Inleiding tabel 1). Dit wordt veroorzaakt door de afschaffing van het lesgeld
en de vergoeding hiervoor.
4.3.1 Onderbouwing uitgaven.
Hoogte van de tegemoetkoming
De hoogte van de tegemoetkoming is de resultante van het (na uitbreiding) beschikbare budget voor de
regeling. In 1998 heeft het Nibud een onderzoek uitgevoerd naar de kosten die ouders voor hun
schoolgaande kinderen maken10. In dit onderzoek zijn de kosten voor schoolboeken, vrijwillige
ouderbijdrage, materiaalkosten, overige schoolbenodigdheden, kosten voor excursies en de reiskosten
9 Rijksjaarverslag 2007 Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Jaarverslag VIII, pagina 131
10 Onderzoek schoolkosten, basisschool, avo, vbo en mbo. Nibud, Utrecht februari 1998.
16
meegenomen. De gegevens van dit onderzoek hebben gediend als basis in het debat over de verruiming
van de tegemoetkoming. Na dit onderzoek bleek dat de structurele verhoging van de tegemoetkoming
in 2001 op dat moment voor een groot deel van de ouders kostendekkend was. De tegemoetkoming is
op basis van deze gegevens voor 2001 vastgesteld. De hoogte van de tegemoetkomingen is vervolgens
ieder jaar geïndexeerd op basis van de consumentenprijsindex (indexeringsjaar t-2).
Uitvoering
De IB-Groep registreert vragen en klachten van klanten niet. Hierdoor is het niet mogelijk om aan te
geven welke vragen er worden gesteld over de uitvoering van de WTOS. Wel is bij de IB-Groep een
veelgehoorde klacht over de VO18+ regeling bekend. Deze wordt namelijk niet met terugwerkende
kracht uitbetaald. Bovendien informeert de IB-Groep ouders en leerlingen niet actief over het bestaan
van deze regeling. Wel is op de site van de IBG alle benodigde informatie voor een aanvraag te vinden.
Zodra een kind achttien wordt en nog op de middelbare school zit, stopt de kinderbijslag. In de plaats
daarvan kunnen ouders in aanmerking komen voor een andere tegemoetkoming. Deze
tegemoetkoming wordt zonder uitzondering niet met terugwerkende kracht uitgekeerd. De ouders die
al een tegemoetkoming (TS17-) voor hun kind ontvangen, krijgen tijdig een voorgedrukt
aanvraagformulier toegestuurd als hun kind bijna achttien is. Deze leerlingen kunnen dan in ieder
geval hun aanvraag tijdig indienen. Zij zijn immers de kinderen van ouders met de laagste inkomens.
Ook de Sociale Verzekeringsbank (SVB) die de kinderbijslag uitkeert, wijst ouders niet op het bestaan
van de mogelijkheid om VO18+ aan te vragen als de kinderbijslag stopt, de SVB stuurt wel een bericht
aan de jongeren die 18 worden dat de kinderbijslag eindigt. Hierdoor is het mogelijk dat leerlingen die
recht hebben op VO18+ deze niet tijdig aanvragen.
Gebruik WTOS
Na 2005 is het gebruik van de WTOS afgenomen (zie voor niet-gebruik WTOS paragraaf 5.3). Dit heeft
te maken met het afschaffen van het lesgeld in het schooljaar 2005-2006. Het lesgeld werd afgeschaft
voor alle leerlingen in het voortgezet onderwijs en voor leerlingen jonger dan achttien in het mbo-bol.
De lesgeldvergoeding in de WTOS was voorheen vaak een reden om een WTOS-vergoeding aan te
vragen. Toen dit niet meer mogelijk was, verdween voor een grote groep mensen ook de noodzaak om
een WTOS-vergoeding aan te vragen.
17
5. Effecten van de WTOS
De vraag die in dit hoofdstuk centraal staat is of de WTOS nog steeds in voldoende mate de financiële
toegankelijkheid van het onderwijs waarborgt. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan de invloed van
ander OCW-beleid dat de toegankelijkheid van het onderwijs waarborgt.
5.1 Kosten voor ouders en WTOS
Het Nibud geeft aan dat een gemiddeld Nederlands huishouden 17 procent van het netto jaarinkomen
aan één kind uitgeeft, bij twee kinderen geven ouders 26 procent uit en bij drie kinderen 33 procent.
Deze percentages zijn de laatste jaren redelijk stabiel gebleven en worden met regelmaat door het
Nibud gemonitord. De kosten die huishoudens voor kinderen maken variëren van kosten voor eten,
drinken, kleding, onderdak tot en met schoolkosten. Dat de schoolkosten flink zijn gestegen maar de
totale procentuele uitgaven per kind ongeveer gelijk bleef, heeft te maken met het sluitend maken van
de huishoudelijk begroting aldus het Nibud. Als ouders meer kosten per kind krijgen in de vorm van
bijvoorbeeld schoolkosten zullen zij dit bekostigen met middelen die ook voor dat kind beschikbaar
waren.
De stijging van de schoolkosten moet dus in een breder perspectief worden gezien. Binnen gezinnen
treedt een bepaald gedrag op zodra de kosten binnen het gezin stijgen. Om de invloed van de stijging
van de schoolkosten binnen gezinnen te kunnen meten zijn veel meer gegevens nodig. Bijvoorbeeld
over kosten voor huisvesting, kleding en voeding. De stijging van de schoolkosten is het onderdeel van
de totale kosten voor kinderen dat in deze doorlichting aan de orde komt.
Het is lastig om te meten of ouders en leerlingen die WTOS tegemoetkoming ontvangen deze ook
daadwerkelijk aan schoolkosten uitgeven en de WTOS dus ook daadwerkelijk de toegankelijkheid van
het onderwijs bevordert. Als je kijkt naar het percentage (leerplichtige) kinderen dat deelneemt aan
het onderwijs is te zien dat dit percentage bijna 100 %, dit is echter niet zonder meer toe te schrijven
aan het bestaan van de WTOS omdat er in Nederland een leerplicht geldt. Verder zou nagegaan kunnen
worden of de kinderen in Nederland het onderwijs volgen wat ze willen volgen, kunnen ze
daadwerkelijk naar de school van hun keuze. De WTOS is bedoeld om toegankelijkheid te bevorderen
en dus ook om het mogelijk te maken dat een leerling naar de school van eigen keuze kan. In principe
komen alle ouders voor kosten te staan die verband houden met het naar school gaan van hun
kind(eren). Bijvoorbeeld kosten voor schoolboeken en voor schoolreisjes. De meeste ouders betalen
deze kosten, een beperkte groep betaalt deze kosten niet. De WTOS kent geen bestedingsverplichting
voor ouders, op het niveau van de ouders zijn geen gegevens bekend over hoe zij de WTOS precies
uitgeven. Maar uit onderwijsdeelname cijfers en het kleine percentage leerlingen dat zonder
bijvoorbeeld schoolboeken op school komt kan afgeleid worden dat de WTOS, in ieder geval deels,
wordt uitgegeven aan de betaling van schoolkosten. Uit verschillende schoolkostenonderzoeken blijkt
dat er sprake is van differentiatie in de kosten die ouders hebben voor hun schoolgaande kinderen. Het
kan zijn dat ouders overhouden aan de WTOS, maar het kan ook zijn dat zij te kort komen.
5.2 Ontwikkeling van de kosten in periode 2001-2007
Schoolkosten ontwikkeling
Sinds 2001 zijn de ontwikkelingen in de schoolkosten van ouders en leerlingen gemonitord. In 2001
heeft het Nibud dit onderzoek uitgevoerd, gevolgd door een onderzoek van Regioplan in 2003.
Research voor Beleid heeft in 2004 een aanvullend onderzoek uitgevoerd. In 2006 is de laatste
18
Schoolkostenmonitor door het ITS uitgevoerd. In deze verschillende monitoren is de ontwikkeling van
de schoolkosten goed te zien. Inzicht in de schoolkosten is nodig als we als overheid het onderwijs voor
iedereen (financieel) toegankelijk willen houden. Uit iedere monitor is tot dusver gebleken dat de
schoolboeken de grootste kostenpost zijn, in het voortgezet onderwijs en in het mbo-bol.
De veronderstelling is dat door de WTOS tegemoetkoming ouders voldoende financieel toegerust zijn
om in de schoolkosten van hun kind(eren) te voorzien. Let wel, dit betekent niet dat de
tegemoetkoming WTOS in alle gevallen kostendekkend is. Het is bekend dat de maximale WTOS-
tegemoetkoming voor 25 tot 50 % van de ouders met kinderen in het voortgezet onderwijs en voor 50
tot 75% van de ouders met kinderen op het mbo-bol kostendekkend is11. Dit heeft te maken met de
uiteenlopende bandbreedtes in de kosten tussen verschillende scholen. De totale kosten kunnen voor
ouders flink uiteenlopen. In de Schoolkostenmonitor is te zien dat bijvoorbeeld de kosten voor de de
vrijwillige ouderbijdrage voor een bovenbouw havo scholier uiteenlopen van 25 in het eerste kwartiel
tot 85 in het derde kwartiel met een gemiddelde van 69 per leerling12. Deze spreiding in de kosten is
ook in de andere kostenposten en in het mbo-bol terug te zien.
De overheid stelt geen maximum aan de hoogte van de schoolkosten. De school bepaalt dat zelf, in
overleg met de leerlingen/deelnemers en/of ouders. De inspraak van ouders en leerlingen/deelnemers
is in de wet geregeld. De hoogte en bestemming van de vrijwillige ouderbijdrage moet de instemming
hebben van de ouders en leerlingen in de medezeggenschapsraad.
Ouders zijn ook verantwoordelijk voor de betaling van de vrijwillige ouderbijdrage (ook
schoolfondsbijdrage of leerling-bijdrage genoemd). Deze bijdrage is alleen bedoeld voor activiteiten
buiten het gewone lesprogramma die OCW niet betaalt. De ouderbijdrage is vrijwillig en kan helemaal,
gedeeltelijk of niet worden betaald. Wordt de ouderbijdrage niet (helemaal) voldaan, dan kan het zijn
dat kinderen worden uitgesloten van extra voorzieningen of activiteiten. Ouders die besluiten een
bijdrage te betalen, ondertekenen een overeenkomst met de school. Dit moet elk schooljaar opnieuw
gebeuren. In de overeenkomst staat hoe hoog de ouderbijdrage is en wat de school met deze inkomsten
doet. Als ouders de overeenkomst ondertekenen, verplichten zij zich om het hele schooljaar het bedrag
te betalen waarvoor is getekend. Hoe hoog de vrijwillige ouderbijdrage is, verschilt per school.
Binnen het voortgezet onderwijs is een groep van 8% die de vrijwillige ouderbijdrage niet betaalt.
Binnen het mbo varieert het percentage ouders/deelnemers dat de vrijwillige bijdrage niet betaalt van
0 tot enkele tientallen procenten. Er is echter niet bekend of dit ligt aan het gebrek aan geld bij de
ouders of aan andere reden. In artikel 27, 2e lid van de Wet op het Voortgezet Onderwijs is opgenomen
dat scholen verplicht zijn voor de vrijwillige ouderbijdrage een reductie- en kwijtscheldingsregeling te
hebben. Dit komt erop neer dat elke school een fonds heeft dat minder draagkrachtige ouders bijstaat
in de betaling van de vrijwillige bijdrage. Het betalen van de vrijwillige bijdrage kan dus geen
financiële drempel zijn voor het volgen van onderwijs.
De stijging in de kosten voor ouders en leerlingen zorgen ervoor dat de normvergoeding steeds minder
kostendekkend wordt, zoals hierboven aangegeven. In het voortgezet onderwijs wordt dit met name
veroorzaakt door de stijging van kosten voor schoolboeken. In mbo blijft de normvergoeding redelijk in
11 Aanbiedingsbrief Schoolkostenmonitor 2006. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 800 III,
nr. 142.
12 ITS schoolkostenmonitor 2006-2007 pagina 139
19
de pas met de hoogte van de tegemoetkoming. In het mbo zijn de reiskosten een terugkerend
probleem, met hogere reiskosten in het mbo ten opzichte van het vo is wel rekening gehouden in de
hoogte van de bedragen. Voor de groepen mbo-ers die niet ver reist, is de WTOS in 50 tot 75 procent
van de gevallen kostendekkend. Voor de groep die wel ver reist komt tekort aan de WTOS.
Kosten voor schoolboeken
Uit de Schoolkostenmonitor 2006 blijkt dat maar weinig ouders de rekening van de school niet betalen.
Uit onderzoek blijkt dat de schoolkosten zijn de afgelopen jaren gestegen. PriceWaterhouseCoopers
heeft in haar rapport van 15 december 2005 geconstateerd dat de kosten van schoolboeken in de
periode 2000 2005 met ruim 35% zijn gestegen. Het besteedbaar inkomen van een twee-oudergezin
gedurende deze periode is met ruim 18% toegenomen13.
In het voortgezet onderwijs zijn met name de kosten voor ouders gestegen door de stijgende kosten
voor schoolboeken. Ook in de periode na 2005 zijn de kosten van schoolboeken aanzienlijk méér
gestegen dan de inflatie. Volgens de Schoolkostenmonitor 2006 2007 zijn de kosten van de
schoolboeken, gecorrigeerd voor inflatie, in de onderbouw van vmbo, havo en vwo met respectievelijk
5, 7 en 12 procent gestegen. In de bovenbouw van vmbo, havo en vwo met respectievelijk 21, 12 en 8
procent14. Terwijl de WTOS tegemoetkomingen wel jaarlijks wordt geïndexeerd op basis van de inflatie.
De stijging van de kosten in relatie tot de stijging van de tegemoetkoming lopen dus uit elkaar. Voor het
voortgezet onderwijs maken de kosten 42 procent uit van de totale schoolkosten en in het mbo-bol
maken de kosten voor schoolboeken ongeveer 32 procent uit van de totale kosten.
Maatregelen
Om de trend van sterk stijgende schoolkosten te keren zijn er onder meer de volgende maatregelen
genomen:
· Begin 2005 hebben de besturenorganisaties, ouderorganisaties en schoolmanagers in het
voortgezet onderwijs een gedragscode voor het voortgezet onderwijs opgesteld. De bedoeling
van deze gedragscode is om de schoolkosten beter te beheersen en transparant te maken. Het
idee is dat ouders en scholen jaarlijks overleggen. Daarbij legt de school verantwoording af
over de gemaakte keuzes en de ondernomen activiteiten om de schoolkosten te beheersen en
transparant te maken.
· Er bestaat er een checklist met tips voor kostenbeheersing en er staat op internet een
kostenoverzicht van leermiddelen voor het gehele voortgezet onderwijs. Verder kunnen
scholen hun kosten voor schoolboeken vergelijken met het Openboek systeem uit het
bedrijfsleven, en die kosten tegenover ouders verantwoorden.
13 PWC Rapport 15/12/05: Analyse van de Gebruikskosten van Schoolboeken in het Voortgezet
Onderwijs 2000 2005
14 Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VIII, nr. 142
20
5.3 Het gebruik van de regeling
Doelgroep
Het aantal WTOS-gerechtigden is tot en met 2003 gestegen en is in de jaren daarna stabiel gebleven.
De stijging van het aantal gerechtigden tot 2003 is toe te schrijven aan de betere toegankelijkheid van
de regeling en aan demografische ontwikkelingen. Deze groei komt onder meer voort uit de
veranderingen in 2001 van WTS naar WTOS door het invoeren van een glijdende schaal en de
telkinderensystematiek, waardoor meer mensen in aanmerking kunnen komen voor WTOS. Uit de
Kerncijfers van OCW blijkt dat in 2007 ongeveer 30 procent van de ouders een tegemoetkoming op
grond van de WTOS heeft ontvangen.
Met ingang van 1999/00 zijn de inkomensgrenzen van de TS17- verhoogd. Daardoor nam vooral in die
beginjaren het aantal gerechtigden toe. Per 1 augustus 2001 is ook de glijdende schaal ingevoerd.
Hierdoor hebben ouders met een inkomen boven modaal ook nog recht op een WTOS-tegemoetkoming.
Vanaf 2002 hebben eigenlijk alleen demografische ontwikkelingen (aantallen kinderen in bepaalde
leeftijdscategorie) nog invloed op het aantal gerechtigden.
Niet-gebruik van de WTOS
Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) heeft op 5 juni 2007 een onderzoeksrapport uitgebracht over
het gebruik van diverse inkomensregelingen, waaronder ook de WTOS15. Het SCP heeft onderzocht hoe
hoog het percentage ouders en leerlingen is dat geen gebruik maakt van de WTOS voor
minderjarigen16. Uit het onderzoek blijkt dat dit percentage 37 procent is (ter vergelijking: `niet-
gebruik' huursubsidie is 27 procent. kwijtscheldingsregeling is 45 procent, aanvullende bijstand is 68
procent en bij de langdurigheidtoeslag is het 54 procent). De redenen hiervoor zijn met name de
gebrekkige kennis van de regeling en de perceptie dat men er niet voor in aanmerking komt. Het
probleem bij de WTOS is dat de doelgroep zelf de WTOS aanvraag moet doen (dit is overigens niet een
specifiek WTOS probleem, dat geldt voor elke regeling die is onderzocht). Een probleem kan zijn dat de
potentieel rechthebbenden geen relatie hebben met de IB-Groep, maar mogelijk wel met de gemeente
in het kader van bijvoorbeeld de (bijzondere) bijstand.
Het percentage aanvragers van de WTOS ligt op dit moment op iets minder dan 30 procent van de
ouders met leerlingen in het voortgezet onderwijs of mbo-bol. De aanvragers hebben een inkomen tot
ongeveer modaal. Het gebruikers aantal van de WTOS is in de afgelopen jaren niet veel veranderd (zie
tabel 1).
Bij dit cijfer moet worden aangetekend dat het lesgeld voor 16/17-jarigen sinds de meting is afgeschaft
en het misgelopen bedrag daardoor sterk is afgenomen. Uit het onderzoek blijkt ook dat `niet-gebruik'
vermindert door voorlichting, bestandskoppeling, ondersteuning van aanvragers en vereenvoudiging
van het aanvragen. Dit is voor de WTOS zeer van belang. Uit het SCP rapport blijkt dat gebruikers van
de WTOS vaak de school noemen als informatiebron. De school kan daarom een belangrijke rol spelen
bij voorlichting over de regeling. De meeste ouders horen via de school dat ze een tegemoetkoming in
de schoolkosten kunnen krijgen. Daarnaast wijzen de schoolboekendistributeurs de ouders op de
mogelijkheid om WTOS aan te vragen. Via een website of een brief bij de bestelde schoolboeken,
worden ouders attent gemaakt op de WTOS. Op termijn zal de integratie van een groot deel van de
15 Geld op de plank: niet-gebruik van inkomensvoorzieningen. Sociaal Cultureel Planbureau, mei 2007.
16 Cijfers zijn van 2003 en dus enigszins gedateerd.
21
WTOS in het kindgebonden budget uitkomst bieden. Hierdoor zullen ouders met een inkomen tot
ongeveer modaal automatisch in aanmerking komen voor de tegemoetkoming in de schoolkosten.
Conclusie:
De (stijgende) schoolkosten hebben de tegemoetkoming WTOS onder druk gezet en daarmee de
financiële toegankelijkheid van het onderwijs. Daarnaast is ook sprake van een niet onbelangrijk
percentage ouders dat geen gebruik maakt van de WTOS (37%). In de toekomst verdwijnt dit
percentage niet-gebruikers omdat de WTOS zal worden opgenomen in het kindgebonden budget.
---
6. Samenvatting en conclusie
6.1 Samenvatting
Deze beleidsdoorlichting heeft vooral de functie om verantwoording af te leggen over het tot nu toe
gevoerde beleid met betrekking tot de regeling. Dit ook met het oog op de voorgenomen integratie per 1
januari 2010 van de gehele tegemoetkoming voor het voortgezet onderwijs voor minderjarigen en een
groot deel van de tegemoetkoming voor het mbo in het kindgebonden budget. De functie van de WTOS
wordt op dat moment grotendeels door het kindgebonden budget overgenomen.
In deze beleidsdoorlichting is ingegaan op de ontstaansgeschiedenis van de WTOS, is beschreven hoe
de huidige vormgeving tot stand is gekomen en met welke instrumenten de regeling is uitgewerkt.
Bovendien is aangegeven hoe de WTOS is uitgevoerd, op welke wijze de uitgaven zich hebben
ontwikkeld en hoeveel gebruik wordt gemaakt van de regeling. Daarnaast is ingegaan op het mogelijk
effect van de regeling. In de doorlichting is de tegemoetkoming leraren (TLO) niet meegenomen. Deze
voorziening wordt op dit moment geëvalueerd. De resultaten ervan zullen medio 2008 beschikbaar zijn.
De WTOS is een inkomensafhankelijke regeling die net als andere inkomensafhankelijke regelingen op
rijksniveau is belegd. Meer specifiek voor de WTOS geldt dat een landelijke regeling het beste de
vrijheid van onderwijs garandeert. Bovendien is een landelijke regeling efficiënter en wordt daardoor
lastendruk bij de instellingen voorkomen.
De aanleiding voor de WTOS - het garanderen van de (financiële) toegankelijkheid van het onderwijs -
is nog steeds relevant. Om de kenniseconomie te bevorderen is het van groot belang dat leerlingen
onderwijs volgen dat bij hen past en waarbij ze hun talenten het beste ontwikkelen. Ouders met lagere
inkomens mogen geen financiële belemmering ondervinden om hun kind naar een school te sturen die
aansluit bij de talenten van het kind.
De WTOS kent vier verschillende regelingen: de TS 17-, de VO 18+ en de TS 18+ VAVO en de TS18+
TLO. Deze regelingen zijn bedoeld voor verschillende doelgroepen. Er is geen overlap tussen de
regelingen maar ze sluiten op elkaar aan.
De IB-Groep voert de WTOS uit voor het ministerie. De uitvoeringskosten worden verantwoord aan
OCW en jaarlijks wordt opnieuw vastgesteld wat de vaste en variabele kosten zijn voor de uitvoering
van de WTOS. Met de uitvoering van de WTOS is circa 17 miljoen euro per jaar gemoeid. De hoogte van
de tegemoetkoming WTOS wordt jaarlijks geïndexeerd. De totale uitgaven voor de WTOS zijn de
afgelopen jaren ongeveer gelijk gebleven. In 2005 is een grote daling van WTOS uitgaven te zien. Dit
hangt samen met het afschaffen van het lesgeld in het voortgezet onderwijs en voor minderjarige
mbo'ers.
De schoolkosten in het voortgezet onderwijs en in het mbo-bol zijn de afgelopen jaren meer gestegen
dan inflatie. Met name de kosten voor schoolboeken zijn de afgelopen jaren fors toegenomen. Hoewel
de WTOS een tegemoetkoming is en dus niet voor alle ouders kostendekkend, kan wel worden
vastgesteld dat het aantal ouders voor wie de WTOS kostendekkend is, in de periode 2001 2007 is
teruggelopen. De huidige normvergoeding WTOS is nog voor 25 tot 50 % van de ouders met kinderen in
het voortgezet onderwijs kostendekkend. In 2001 was dit nog voor bijna alle ouders kostendekkend.
23
Om te kosten beter te beheersen en de lasten van ouders te verminderen zullen met ingang van 1
augustus 2009 de schoolboeken gratis door de scholen voor voortgezet onderwijs aan de ouders
worden verstrekt. Daardoor worden de WTOS ouders niet meer geconfronteerd met stijgende prijzen
van schoolboeken. Voor ouders met leerlingen in het mbo-bol is de tegemoetkoming nog steeds voor 50
tot 75 % van de gevallen kostendekkend. Hierin is inbegrepen een bedrag van 110 euro voor de
reiskosten.
Uit onderzoek van het SCP blijkt dat het `niet-gebruik' van de WTOS op 37 % ligt. De redenen voor
`niet-gebruik' zijn met name gebrekkige kennis van de regeling en de perceptie dat men er niet voor in
aanmerking komt. Op de korte termijn worden ouders via diverse kanalen bereikt. Met ingang van 1
januari 2010 zal de integratie van een groot deel van de WTOS in het kindgebonden budget uitkomst
bieden. Hierdoor zullen ouders met een inkomen tot ongeveer modaal automatisch in aanmerking
komen voor de tegemoetkoming in de schoolkosten.
6.2 Conclusie
Kunnen we nu zeggen dat de WTOS heeft bijgedragen aan de financiële toegankelijkheid van het
onderwijs zoals in de doelstelling staat opgenomen? Oftewel zorgen tegemoetkomingen op grond van
de WTOS ervoor dat het Nederlandse onderwijs financieel toegankelijk is voor alle leerlingen?
Ja, we kunnen zeggen dat de WTOS ouders met een lager inkomen financieel gefaciliteerd heeft om
hun kind naar school te laten gaan. De middelen WTOS worden toegekend aan ouders met een
inkomen tot modaal om tegemoet te komen aan de kosten die zij maken voor hun kinderen die
onderwijs volgen. In de periode 2001 2007 is de mate van kostendekkendheid van deze middelen
teruggelopen. In het voortgezet onderwijs is dit deels te wijten aan de sterk gestegen kosten voor
schoolboeken. In het mbo is de mate van kostendekkendheid over de hele linie groter, maar komt een
deel (circa 50%) van de ouders tekort waarvan de kinderen veel moeten reizen. Door de leerplicht gaan
kinderen die leerplichtig zijn naar school en de WTOS zorgt dat ouders en leerlingen hiervoor geen
financiële belemmeringen ervaren, want ondanks de teruglopende kostendekkendheid van de WTOS is
het percentage onderwijsdeelname niet verandert de afgelopen jaren. Het grote percentage niet-
gebruik van de regeling zal worden opgelost door de integratie van de WTOS in het kindgebonden
budget per 1 januari 2009.
24