Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
31 310 Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs ter
modernisering, vereenvoudiging en beperking van de wettelijke
regels over de voorzieningenplanning bij scholen
Nr. Verslag van een schriftelijk overleg
Vastgesteld d.d. ...
II Reactie van de staatssecretaris
1. Inleiding
Graag wil ik de leden van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschapsbeleid danken
voor de vragen die zij over het concept van de regeling voorzieningenplanning VO gesteld hebben. In
het onderstaande ga ik, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, in op
deze vragen. Bij de beantwoording van de vragen van de commissie zal zoveel mogelijk de volgorde
worden aangehouden die zij zelf hanteert.
2. Algemeen
De leden van de CDA-fractie vragen waarom er uitsluitend met de hemelsbreed gemeten afstand
rekening wordt gehouden. Waarom is het niet toegestaan bij specifieke situaties (spoor, rivier)
daarvan af te wijken?
Er is gekozen voor een eenvoudige en transparante regeling, waarbij de afstand steeds
hemelsbreed wordt gemeten. Uitzonderingen hierop zouden de regelgeving weer complexer
maken. Bij stichting, waar een afstand van 10 kilometer wordt gehanteerd voor het
voedingsgebied, zou rekening houden met spoor of rivier bovendien alleen maar leiden tot een
beperking van het voedingsgebied, nooit tot een vergroting van het voedingsgebied.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe het staat met de indiening van het wetsvoorstel goed
bestuur en of er inmiddels zicht is op maatregelen die daadwerkelijk onvoldoende bestuurskracht
en de daaruit voortvloeiende rampen kunnen voorkomen.
Het voornemen is het wetsvoorstel goed bestuur dit najaar in te dienen bij de Tweede Kamer.
De huidige wetgeving kent reeds randvoorwaarden op het terrein van bekostiging, de
onderwijskwaliteit en de medezeggenschap, waaraan het bevoegd gezag zal moeten voldoen
vanaf het moment dat de school van start gaat. Er zijn instrumenten om bij te sturen of zonodig in
te grijpen. Het wetsvoorstel goed bestuur beoogt dit instrumentarium nog uit te breiden.
De leden van de PvdA-fractie vragen voorts waarom scholen in het kader van een regionaal plan
onderwijsvoorzieningen de gemeente enkel inzicht dienen te verschaffen in de leerlingprognose,
terwijl het op overeenstemming gericht overleg dat het amendement Heijnen c.s. in de wetstekst
heeft gebracht breder is en tevens betrekking heeft op onder meer het vervolgonderwijs en de
arbeidsmarkt. Voorts vragen zij waarom in de toelichting op artikel 14 van de regeling slechts
sprake is van afspraken met de gemeente over de huisvesting?
Artikel 14 van de regeling geeft specifiek uitwerking aan artikel 72, tweede lid, onderdeel c, sub
3°, van de WVO dat bepaalt dat de schoolbesturen een leerlingprognose moeten maken in
verband met het RPO. Dit laat onverlet dat schoolbesturen in het concept-RPO óók de relatie met
het vervolgonderwijs en de arbeidsmarkt inzichtelijk moeten maken (artikel 72, onderdeel c, sub
---
5°). Ook over die aspecten kan dus gesproken worden in het op overeenstemming gericht overleg
met de gemeente. Immers, het op overeenstemming gericht overleg heeft betrekking op het
gehele concept-RPO.
De leden van de SP-fractie vragen of de invloed van de overheden op schaalgrootte,
schaalvergroting en de locatie van scholen toe of af neemt?
De keuzen op het gebied van schaalgrootte en de locatie van scholen worden door schoolbesturen
gemaakt. De wetswijziging vergroot de mogelijkheden voor schaalverkleining door afsplitsing
(defusie) te vergemakkelijken en de mogelijkheden voor nevenvestigingen te vergroten. Wat
betreft het beleid van OCW rond de "menselijke maat" in bredere zin zeg ik u toe daarover een
brief aan de Kamer te sturen voor de behandeling van de begroting 2009.
3. Stichting nieuwe school, scholengemeenschap of afdeling, splitsing en
leerwegondersteunend onderwijs
De leden van de CDA-fractie vragen, in verband met de uitvoering van de directe meting door
onderzoekbureaus, wat de criteria zijn voor onafhankelijkheid van deze bureaus en hoe
belangenverstrengeling kan worden voorkomen. Voorts vragen zij of er een minimumomvang is
van de steekproef en hoe gecontroleerd kan worden of het resultaat juist is.
Niet voor niets wordt onafhankelijkheid en een wetenschappelijk verantwoorde enquête in één
adem genoemd; bureaus die wetenschappelijk verantwoord werken stellen zich altijd
onafhankelijk van hun opdrachtgevers op omdat ze een naam hebben te verliezen. Bij OCW staat
een aantal bureaus in dat opzicht goed bekend. Ze zijn aangesloten bij de vereniging voor
beleidsonderzoek; die vereniging hanteert regels voor de beroepsethiek.
Wordt met andere bureaus gewerkt dan zal de wetenschappelijkheid van de methode extra
worden gecontroleerd evenals de onafhankelijkheid; zo kan bijvoorbeeld worden getoetst of de
opdracht is uitgevoerd door familie van de opdrachtgever.
De bureaus zorgen voor een wetenschappelijk verantwoorde enquête; de enquête wordt zo
ingericht dat de resultaten een aanvaarbare foutenmarge hebben. De omvang is afhankelijk van
de omvang van de richting; er wordt uitgegaan van een betrouwbaarheid van 95% met een
maximale afwijking van 5%.
De onafhankelijkheid, de wetenschappelijk verantwoorde enquête en de voorschriften in de
regeling rond de vraagstelling garanderen een statistisch verantwoord resultaat.
Ook vragen de leden van de CDA-fractie op welke praktijk de vermenigvuldigingsfactor van 0,7
is gebaseerd en of uitzonderingen op dit percentage mogelijk zijn.
Het correctiepercentage is gebaseerd op het verschil tussen de belangstelling feitelijk (de
realisatie achteraf) en de gemeten belangstelling via directe meting vooraf, zoals dat verschil bij
de stichting van scholen in de laatste 10 jaar is gebleken (zie ook de Nota naar aanleiding van het
Verslag blz. 4) . Uitzonderingen op het algemene correctiepercentage acht ik niet wenselijk. Niet
valt in te zien valt op grond waarvan zo'n uitzondering gemaakt zou moeten worden. Overigens
doet de noodzaak van directe meting zich minder voor omdat steeds meer voor alle richtingen er
basisscholen tot stand komen en dus stichting op basis van indirecte meting mogelijk wordt.
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie waarom, in een situatie waarin het voedingsgebied
vijf gemeenten omvat en in drie daarvan een basisschool van de verlangde richting aanwezig is,
de directe meting niet mag worden toegepast in de twee andere gemeenten. Ook vragen deze
---
leden waarom niet een beargumenteerde keuze mag worden gemaakt tussen de directe meting en
de indirecte meting als er in elke gemeente in het voedingsgebied van bijvoorbeeld vijf
gemeenten een basisschool van de verlangde richting is. Tot slot vragen zij waarom niet gewerkt
wordt met postcodegebieden.
Het is heel goed denkbaar dat de genoemde drie basisscholen alle vijf gemeenten in het
voedingsgebied "bedienen". Dan zal er dubbeltelling optreden. Ouders die woonachtig zijn in de
twee gemeenten waar geen basisschool van de verlangde richting is gevestigd, zullen hun
belangstelling voor de VO-school via de directe meting kenbaar maken, terwijl dezelfde kinderen
ook al meetellen via de indirecte meting, voor zover zij op een van de drie basisscholen zijn
ingeschreven. Kortom: het leerlingpotentieel kan sterk overschat worden bij een combinatie van
de directe en indirecte meting.
In de andere situatie, waarin in het voedingsgebied met vijf gemeenten wel vijf scholen aanwezig
zijn, acht ik het niet wenselijk om de keuze voor een van beide metingsmethodes aan de
aanvrager te laten. De indirecte methode geeft een nauwkeuriger voorspelling van het aantal
leerlingen dat zich daadwerkelijk zal inschrijven bij de school dan de directe methode. Ik vind
dan ook dat deze methode gehanteerd moet worden als er basisscholen van de verlangde richting
in het voedingsgebied aanwezig zijn. Bovendien zou het de regeling aanzienlijk complexer
maken omdat er criteria in moeten worden opgenomen om te bepalen welke methodiek
toelaatbaar is.
De regeling gaat uit van gemeenten, voor zover die volledig binnen het voedingsgebied vallen en
viercijferige postcodegebieden voor zover een gemeente gedeeltelijk binnen het voedingsgebied
valt.
De leden van de PvdA-fractie vragen wat de positie van de gemeente is bij de leerlingprognose
bij stichting of splitsing van een school en of de gemeente bezwaar kan maken?
De methodiek voor de leerlingprognose is heel precies voorgeschreven in deze ministeriële
regeling. Als het schoolbestuur die methodiek heeft gevolgd en een voldoende leerlingpotentieel
aantoont, ontstaat een recht op stichting. Als de berekeningsmethodiek onjuist is toegepast, kan
de gemeente dit naar voren brengen in een bezwaar- en beroepsprocedure tegen de
stichtingsaanvraag. Dit is conform de huidige situatie.
De leden van de SP-fractie vragen waarom is gekozen voor de hemelsbrede afstand en de factor
reistijd niet is meegenomen?
Er is gekozen voor een eenvoudige en transparante regeling. Dat betekent de hemelsbrede
afstand, zoals reeds aangegeven in de toelichting bij het wetsvoorstel. Daarmee komt de
hemelsbrede afstand in plaats van de combinatie van een afstand over de weg van 12 kilometer of
een reistijd van drie kwartier per openbaar vervoer. Hanteren van twee criteria naast elkaar is
complex; ook is het de vraag of een reistijd van drie kwartier per openbaar vervoer nog wel reëel
is gezien de grote afstand die daarmee kan worden afgelegd en de extra kosten die dat voor
ouders met zich meebrengt. Daarom is dat criterium vervallen.
Of nu een afstand over de weg van 12 kilometer wordt gehanteerd of 10 kilometer hemelsbreed,
dat maakt weinig uit, maar het scheelt wel veel discussie met de aanvrager over de manier
waarop de afstand moet worden berekend.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom de indirecte meting voorrang heeft op de
directe meting, of het niet zo kan zijn dat de directe meting in uitzonderlijke situaties
betrouwbaarder is dan de indirecte meting en of in zo'n situatie de directe meting niet kan
---
worden toegestaan.
Ik geef de voorkeur aan de methodiek van de indirecte meting, omdat ik daar meer vertrouwen in
heb. Zowel in het PO als in het VO blijft de realisatie van het aantal leerlingen bij directe meting
vaker achter bij de prognose dan bij de indirecte methode. Bovendien voorkomt het dat een keuze
gemaakt wordt voor de ene of de andere methode afhankelijk van de uitkomst.
De leden van de ChristenUnie -fractie vragen hoe de definitie van het voedingsgebied van een
bestaande school zich verhoudt tot de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Wordt op
deze manier niet de mogelijkheid van stichting (aan kleine richtingen) ontnomen? Waarom is er
niet uitgegaan van dezelfde definitie als voor een nieuwe school, zo vragen deze leden.
Om bestaande scholen van de verlangde richting volledig te beschermen tegen leerlingverlies als
gevolg van de stichting van een nieuwe school van dezelfde richting is voor die bestaande school
uitgegaan van het feitelijk voedingsgebied (de viercijferige postcodegebieden waaruit de
leerlingen daadwerkelijk afkomstig zijn). Dat kan in de praktijk zowel beperkter zijn dan een
straal van 10 kilometer rond het vestigingadres als ruimer; dat laatste doet zich voor bij de kleine
richtingen. Gezien het grote gewicht dat de leden van deze fractie en andere fracties toekennen
aan de mogelijkheden voor stichting ben ik graag bereid toe te zeggen dat de regeling zodanig
wordt aangepast dat voor nieuwe scholen de aftrek van leerlingen voor bestaande scholen beperkt
tot het gebied dat hemelsbreed op een afstand van niet meer dan 10 kilometer van de bestaande
school van dezelfde richting ligt.
De leden van de D66-fractie vragen of de staatssecretaris aanwijzingen heeft dat weinig
leerlingen meer dan 10 kilometer hemelsbreed van hun school af woont. Ook vragen zij of het
niet zo is dat er geen nieuwe school kan worden gesticht omdat uit elk postcodegebied er wel een
leerling is die een bestaande school bezoekt. Tot slot wijzen zij er op dat een reisafstand zoals
van 42 kilometer zoals tussen Bergen op Zoom en Breda voor de overgrote meerderheid van de
leerlingen niet acceptabel zal zijn.
Uit het door D66 bedoelde onderzoek van onderzoeksbureau Qrius (2008) blijkt dat leerlingen
38,8 minuut voor de aanvang van de schooltijd van huis gaan; daaruit kan niet zonder meer een
reistijd van 38,8 minuut gemiddeld worden afgeleid. Uit onderzoek van het bureau NEA-
tranportonderzoek en opleiding in opdracht van OCW (1998) onder leerlingen van 18 jaar en
ouder, blijkt dat de gemiddelde reisafstand over de weg van die leerlingen in het voortgezet
onderwijs 8 kilometer is. Van hen reist 50% minder dan 5 kilometer, 40% tussen de 5 en 20
kilometer en 10% meer dan 20 kilometer. Langere afstanden worden met name afgelegd door
leerlingen die kiezen voor een school met een religieuze grondslag (gereformeerd, joods liberaal,
reformatorisch) en bij vrije scholen.
Er kunnen wellicht onvoorziene gevolgen voortvloeien uit de huidige definitie van het
voedingsgebied van een bestaande school. Daarom ben ik bereid om bij de aftrek van leerlingen
van een bestaande school eveneens een afstand van niet meer dan 10 kilmeter te hanteren.
4. Criteria omzetting van openbaar naar bijzonder onderwijs, samenvoeging, tijdelijke
nevenvestiging, verplaatsing vestiging binnen drie kilometer
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom buiten de drie kilometer geen tijdelijke
nevenvestigingen zonder instroom in het eerste leerjaar kunnen worden toegestaan en of dit
sommige plattelandsgemeenten geen onnodige belemmeringen zal opleggen voor de oplossing
van een huisvestingsprobleem.
---
Dislocaties op een afstand van meer dan drie kilometer zijn ontstaan toen de mavo's fuseerden
met havo/vwo-scholengemeenschappen (de tijd van de invoering van de basisvorming, begin
jaren negentig) en het nog niet mogelijk was voor die scholengemeenschappen een
nevenvestiging te vormen. Die dislocaties worden nevenvestigingen in de komende vijf jaar.
Toestaan dat er nieuwe tijdelijke nevenvestigingen komen - op basis van een afspraak tussen een
individueel schoolbestuur en de gemeente - op een afstand van groter dan drie kilometer van de
vestiging waarvoor in een tijdelijke huisvesting wordt voorzien leidt tot verstoring van de
concurrentieverhoudingen. Dat zou enigszins worden gedempt door geen instroom toe te staan.
Echter dat betekent weer een extra controlelast en veel onbegrip aan de kant van de scholen
(waarom is op de ene vestiging wel en op de andere vestiging geen instroom toegestaan?).
De leden van de PvdA-fractie vragen voorts waarom een zo lage 20%-grens aan de overlap van
leerlingen wordt gesteld gelet op de menselijke maat. Ook vragen zij welke voorwaarden er
gelden voor een fusie.
De 20%-norm voor de overlap vloeit voort uit de wens om geen onnodige beperkingen aan de
scholen op te leggen. Op dit moment is de 20%-norm de enige randvoorwaarde aan een
scholenfusie binnen de regelgeving over de voorzieningenplanning. Een aanvullende
randvoorwaarde wordt gesteld door de Wet medezeggenschap op scholen. De
medezeggenschapsraad in zijn geheel (ouders, leerlingen en personeel) heeft instemmingsrecht
op besluiten tot fusie (artikel 10, onderdeel h, WMS). Over de menselijke maat in een breder
kader ontvangt de Tweede Kamer nog voor de behandeling van de begroting 2009 een brief. Dat
kan leiden tot nadere randvoorwaarden aan scholenfusies.
5. Verplaatsing, nieuwe nevenvestiging, afsplitsing, afsluitend onderwijs, gemengde leerweg
en een vbo-afdeling in het kader van een regionaal plan onderwijsvoorzieningen
De leden van de SGP-fractie vragen hoe gegarandeerd wordt dat bij de besluitvorming in het
regionale overleg de onderscheiden identiteit geen hinder oplevert; hun heeft het signaal bereikt
dat de toevoeging van de gemengde leerweg wordt geblokkeerd
Mij zijn geen signalen bekend dat de besluitvorming in het regionale overleg hinder ondervindt
van de onderscheiden identiteit noch dat de toevoeging van de gemengde leerweg daardoor wordt
geblokkeerd. Graag ontvang ik daarover nadere informatie.
6. Aanvraagprocedure
De leden van de CDA-fractie vragen of ook meldingen die incompleet zijn niet in behandeling
worden genomen. Voorts vragen zij of er dan sprake is van indirecte goedkeuring
Als de melding vergezeld moet gaan van bepaalde gegevens, geldt net zoals bij aanvragen dat zij
pas in behandeling wordt genomen als de gegevens compleet zijn. Dit speelt overigens alleen bij
de melding van een tijdelijke nevenvestiging. Bij de melding van een omzetting (artikel 7 van de
regeling) of een verplaatsing binnen drie kilometer (artikel 11) is het enige criterium dat de
melding vóór een bepaalde datum plaatsvindt.
7. Administratieve lasten
---
De leden van de CDA-fractie vragen wat het advies van Actal is geweest.
De regeling is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal). Actal
heeft op grond van de door haar gehanteerde selectiecriteria besloten de regeling niet te
selecteren voor een toets.
8. Artikelsgewijs
Artikel 4
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom voor de verbreding van een licentie voor
leerwegondersteunend onderwijs (LWOO) niet dezelfde drempel geldt als voor het verkrijgen
van die licentie. Als mogelijk alternatief daarvoor zou een verklaring van de gemeente kunnen
worden gevraagd in verband met de huisvesting of voorgeschreven kunnen worden dat er op
overeenstemming gericht overleg moet worden gevoerd.
Ik merk op dat de regeling zoals nu verwoord in de minsteriele regeling niet afwijkt van die
opgenomen in de beleidsregel voorzieningenplanning 2007 en 2008. Er zijn mij geen problemen
gebleken rond de huisvesting door de gemeente als gevolg van de oude beleidsregel.
De eis van een minimum aantal leerlingen voor het verkrijgen van een licentie door een school
die de licentie nog niet heeft hangt samen met de wens dat een goede onderwijskwaliteit moet
kunnen worden geleverd (er moeten voldoende gekwalificeerde docenten kunnen worden ingezet
bij slechts enkele LWOO-leerlingen gaat dat niet).
Bij verbreding van een licentie met meer leerwegen of meer vestigingen is dat probleem er niet;
de school is in staat goede opvang te bieden. Er is dus geen reden om een drempel te hanteren
voor verbreding van de licentie. Gelet op de ervaring met de beleidsregel zie ik geen aanleiding
om de gemeente hier een instemmingsbevoegdheid te geven of op overeenstemming gericht
overleg voor te schrijven. Overigens kan dat ook niet in deze minsteriele regeling en zou dat in de
wet moeten worden geregeld.
Artikel 9
De leden van de CDA-fractie vragen of het document dat de gemeente moet leveren dat ze
huisvesting ter beschikking zal stellen er niet toe leidt dat de gemeente indirect goedkeuring
wordt gevraagd terwijl een dergelijke goedkeuring volgend de wet niet nodig is
Goedkeuring van de gemeente is volgens de wet niet nodig daar doelt de vraag vermoedelijk op
- als het gaat om de huisvestingsgevolgen van stichting (artikel 65 WVO) of een wijziging van
het aanbod in het kader van een RPO (artikel 72 WVO). Bij de tijdelijke nevenvestiging ligt de
situatie anders. Realisatie van een tijdelijke nevenvestiging is alleen mogelijk indien
burgemeester en wethouders hebben verklaard daarvoor huisvesting ter beschikking te stellen
(artikel 71, vijfde lid, WVO). Hier is gemeentelijke instemming dus wel een wettelijke
voorwaarde. Bij huisvestingsnood kan de gemeente overigens die goedkeuring niet onthouden;
dit is conform de huidige situatie rond een dislocatie. Voor de gemeente is een tijdelijke
nevenvestiging (geen vaste voet in aantal vierkante meters) aantrekkelijker dan een blijvende
nevenvestiging (wel vaste voet).
---