Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
EERSTE KAMER DER STATEN-GENERAAL
Vergaderjaar 2007-2008
31 310 Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs ter modernisering,
vereenvoudiging en beperking van de wettelijke regels over de voorzieningenplanning
bij scholen
Nr. NADERE MEMORIE VAN ANTWOORD
Ontvangen
Graag wil ik de leden van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en
Wetenschapsbeleid danken voor de opmerkingen die zij in het nader voorlopig verslag
hebben gemaakt en voor de vragen die zij hebben gesteld.
In het onderstaande ga ik, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, in op de vragen en opmerkingen in het nader voorlopig verslag. Bij
de beantwoording van de vragen van de commissie zal zoveel mogelijk de volgorde
worden aangehouden die zij zelf hanteert.
Inleiding
De leden van de PvdA-fractie hebben nogmaals aandacht gevraagd voor de in
2006 aangenomen motie-Linthorst c.s., waarin de regering werd opgeroepen om
ten aanzien van het ontbreken van een `countervailing power' voor de
schoolbesturen "op de kortst mogelijke termijn, maar in elk geval nog in 2007, te
komen met een voorstel om in de ontbrekende controle- en
interventiemogelijkheden te voorzien". De regering heeft in de memorie van
antwoord aangegeven dat wordt gewerkt aan de indiening van het wetsvoorstel
goed bestuur, waarin horizontale verantwoording een plaats krijgt. De leden van
de PvdA-fractie vragen de regering aan te geven wanneer zij verwacht dat dit
wetsvoorstel de Eerste Kamer zal bereiken.
Het voornemen is het wetvoorstel goed bestuur dit najaar bij de Tweede Kamer in
te dienen. De indieningsdatum voor de Eerste Kamer is afhankelijk van de periode
die nodig is voor behandeling in de Tweede Kamer.
W3771.NMVA 1
Deze leden vragen voorts of de regering kan aangeven welke stappen zij neemt
om in de tussenliggende periode een `countervailing power' voor de
schoolbesturen te waarborgen.
Op dit moment is de medezeggenschapsraad al een belangrijke 'countervailing
power'. De Wet medezeggenschap op scholen, die vanaf 1 januari 2007 van kracht
is, kent de medezeggenschapsraad, of een geleding daarvan, ten aanzien van vele
besluiten van het schoolbestuur advies- en instemmingsbevoegdheden toe, met
als sluitstuk een geschillenregeling waarin bestuursbeslissingen eventueel tot aan
de ondernemingskamer van het gerechtshof te Amsterdam aangevochten kunnen
worden.
Hardheidsclausule
De leden van de PvdA-fractie zijn van oordeel dat een `hardheidsclausule' bij
uitstek een instrument zou vormen om ongewenste ontwikkelingen op het gebied
van kleinschaligheid, leefbaarheid en kwaliteit bij te sturen. Zij hebben de
regering gevraagd nog eens te beargumenteren, waarom zij dit vangnet niet wil,
en welke middelen de betrokkenen ten dienste staan als kleinschaligheid,
leefbaarheid of kwaliteit onverhoopt toch in het gedrang komen.
De regering vindt een hardheidsclausule niet het geëigende instrument. Het zou
de regelingen die zijn vereenvoudigd weer complexer maken, doordat criteria
zouden moeten worden ontwikkeld voor het honoreren van een beroep op de
hardheidsclausule. Ook zou een hardheidsclausule een doorkruising kunnen
vormen van de afspraken die zijn gemaakt in een regionaal plan
onderwijsvoorzieningen (wanneer toestemming wordt verleend als dat volgens de
reguliere regels niet mogelijk is, of juist geen toestemming wordt verleend voor
een individuele aanvraag in het kader van een RPO). Het evenwicht in de afweging
van belangen tussen de samenwerkende schoolbesturen in het RPO kan daardoor
worden verstoord.
Betrokkenen beschikken over diverse instrumenten om tegen te gaan dat de
kleinschaligheid, leefbaarheid en kwaliteit in het gedrang komen.
De Wet medezeggenschap op scholen regelt dat de medezeggenschapsraad in zijn
geheel (ouders, personeel en leerlingen) adviesbevoegdheid heeft op besluiten
van het bevoegd gezag over het onderwijsaanbod van de school, bijvoorbeeld
vastgelegd in een regionaal arrangement of straks in een regionaal plan
onderwijsvoorzieningen (zie artikel 11, onder c en d). Daarnaast hebben ouders
en leerlingen instemmingsbevoegdheid op besluiten van het bevoegd gezag over
de gevolgen voor ouders en leerlingen van regionale afspraken over het
W3771.NMVA 2
onderwijsaanbod van de school (zie artikel 14, tweede lid, onder a, en derde lid,
onder a). De medezeggenschapsraad in zijn geheel heeft tot slot
instemmingsbevoegdheid bij scholenfusies (artikel 10, onder h). Langs deze lijnen
heeft de medezeggenschap mogelijkheden om de kleinschaligheid en leefbaarheid
te bewaken.
De regelgeving rond de voorzieningenplanning is de afgelopen jaren steeds meer
rekening gaan houden met kleinschaligheid en leefbaarheid. De beleidsregel
scholenplanning heeft de mogelijkheid geopend tot schaalverkleining door het
afsplitsen van scholen (uit scholengemeenschappen). Ook heeft de beleidsregel
de voorwaarden voor het vormen van nevenvestigingen versoepeld. Die lijn wordt
in dit voorstel doorgetrokken en in de wet opgenomen.
Voorts merk ik op dat een beleid rond kleinschaligheid en leefbaarheid zal moeten
passen in een breder onderwijsbeleid; kleinschaligheid moet bijvoorbeeld niet ten
koste gaan van onderwijskwaliteit of van keuzemogelijkheden van leerlingen.
Daarom ook betrek ik de menselijke maat in het gesprek over de kwaliteitsagenda
VO.
Bij de evaluatie van deze wet zal aandacht worden besteed aan de gevolgen voor
de schoolgrootte. Dit heb ik toegezegd in de nota naar aanleiding van het verslag
(Kamerstukken II 2007/08, 31310, nr. 6, p. 18).
Een tekortschietende kwaliteit van het onderwijs wordt gesignaleerd door de
inspectie. Bij zeer zwakke scholen wordt snel een bestuurlijk traject ingezet, dat
veelal er toe leidt dat ook al snel verbetering wordt bereikt.
Instemmingsrecht gemeenten
De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat het voor de hand ligt om de
randvoorwaarden die in de experimenten regionale arrangementen vmbo
gehanteerd zijn, op te nemen in de definitieve regeling. Het zou volgens deze
leden goed mogelijk kunnen zijn dat de experimenten zo goed zijn verlopen omdat
de gemeenten instemmingsrecht hadden. Zij vragen de regering te
beargumenteren waarom zij meent dat dit niet het geval is.
De experimenten met de regionale arrangementen zijn zorgvuldig geëvalueerd in
twee rapporten van BMC, Regionaal perspectief van november 2005 en Regionaal
perspectief vervolgd van november 2006. Uit die rapporten blijkt dat bij 3 van de
30 arrangementen de gemeente een erg stimulerende rol heeft gehad bij het tot
stand komen van het arrangement. De grotere gemeenten hadden vaak de rol van
procesbegeleider. Dat ging duidelijk uit boven de formele rol zoals
voorgeschreven in de beleidsregel regionale arrangementen, die beperkt was tot
W3771.NMVA 3
het verlenen van instemming ten aanzien van de huisvestingsgevolgen. Anders
gezegd: het afschaffen van de formele instemmingsbevoegdheid staat aan het
vervullen van de rol van procesbegeleider niet in de weg. Het succes van de
arrangementen is volgens BMC met name daaruit te verklaren dat er weinig
beperkende regels waren en dat schoolbesturen zelf een procesbegeleider konden
kiezen: hetzij de provincie, hetzij de gemeente, hetzij een deskundige derde. Ik
deel deze conclusie.
Ook constateerde BMC, dat er steeds vaker sprake is van arrangementen die
(bijna) geen huisvestingsgevolgen hebben.
De leden van de fracties van PvdA en VVD zijn van mening dat de gemeenten ook
iets te zeggen moeten hebben over de bekostiging van de huisvesting, zolang het
huisvestingsbudget nog niet rechtstreeks bij de scholen is neergelegd en de
gemeenten verantwoordelijk zijn voor de bekostiging van de huisvesting. Deze
leden hebben de regering gevraagd nog eens te onderbouwen waarom zij deze
mening niet is toegedaan.
Met deze leden ben ik het eens dat de gemeenten iets te zeggen moeten hebben
over de bekostiging van de huisvesting. Dat is ook het geval. De gemeentelijke
betrokkenheid begint bij het op overeenstemming gericht overleg met de
schoolbesturen over het RPO. Verder stelt de gemeente haar
huisvestingsverordening vast. Die verordening is bepalend voor de vergoeding per
vierkante meter bij uitbreiding of nieuwbouw en het aantal vierkante meters per
leerling per schoolsoort, waarbij overigens wel moet worden voldaan aan de
minimumwaarden van het Uitvoeringsbesluit voorzieningen in de huisvesting
PO/VO. Gemeenten hebben ook invloed op de bekostiging van de huisvesting door
de vijfjaarstermijn voor realisatie van de huisvesting bij verplaatsing en nieuwe
nevenvestigingen, alsmede door de weigeringsgronden in artikel 76k WVO. Ik wijs
tot slot op de bevoegdheid van de gemeente om jaarlijks een begrotingsplafond
voor huisvestingsvoorzieningen vast te stellen (artikel 76d WVO).
Bij een structurele wettelijke regeling past het niet dat de gemeente
instemmingsrecht heeft bij wijzigingen van het onderwijsaanbod binnen een RPO.
Immers, er is weinig verschil tussen het oprichten van een school, waarvoor geen
instemmingsrecht gold en gaat gelden en het stichten van een nieuwe
nevenvestiging. In beide gevallen volgen het schoolbestuur en de gemeente
daarbij de vraag van de ouders.
W3771.NMVA 4
Uitsluiting van een RPO
De leden van de PvdA-fractie achten de opheffing van afdelingen (van een school
die wordt uitgesloten van een nieuw RPO) een zeer zware consequentie,
waartegen wat hen betreft beroep open zou moeten staan. Het is immers in
principe mogelijk dat 65 procent van de schoolbesturen in een bepaalde regio de
dienst uitmaakt. Zij vragen of de regering dit (theoretische) risico erkent en hoe
de benadeelde schoolbesturen zich in een dergelijke situatie kunnen verweren.
Het is inderdaad denkbaar dat de overige schoolbesturen de samenwerking
kunnen voortzetten, indien zij eventueel na toetreding van een andere school
nog ten minste 60 procent van de leerlingen en 65 procent van de schoolbesturen
in de gemeente vertegenwoordigen.
Als de bekostiging van een vbo-afdeling van een school wordt stopgezet, kan het
schoolbestuur daartegen bezwaar en beroep instellen (leerlingverlies kan in die
procedures echter geen rol spelen, zoals reeds aangegeven in de memorie van
antwoord). Een schoolbestuur dat niet meer meedoet aan een RPO en zich
benadeeld voelt, heeft voorts de mogelijkheid om in bezwaar en beroep te gaan
tegen een uitbreiding van het onderwijsaanbod van de scholen die deelnemen aan
een nieuw RPO. Bij een leerlingverlies van meer dan 10 procent op een van de
vestigingen van de school zal dat bezwaar en beroep stand houden (artikel 72,
zesde lid).
De stopzetting van bekostiging van vbo-afdelingen dient wel in een breder
perspectief te worden bezien. De opheffing van een of enkele vbo-afdelingen zal
slechts in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot meer dan 10 procent
leerlingverlies bij een school. In de tweede plaats worden alle andere rechten die
een schoolbestuur kan ontlenen aan een RPO (verplaatsing, nevenvestiging,
afsplitsing, afsluitend onderwijs op nevenvestiging en gemengde leerweg), niet
geraakt door het aflopen van het RPO. Tot slot zal de school die de vbo-afdeling
door het aflopen van het RPO verliest, in sommige gevallen in staat zijn om deze
afdeling via de procedure van artikel 68 WVO toch weer toe te voegen aan het
onderwijsaanbod.
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering de volgende zin uit de memorie
van antwoord nader te verklaren: "De maatregel van beëindiging van bekostiging
is erop gericht te voorkomen dat de samenwerking voor het bestuur van een
school slechts een middel is om het onderwijsaanbod uit te breiden en er daarna
niets meer mee te doen".
De aangehaalde zin uit de memorie van antwoord brengt tot uitdrukking dat het
W3771.NMVA 5
wetsvoorstel een zo duurzaam mogelijke samenwerking tussen schoolbesturen in
de regio beoogt. Door de koppeling tussen de afloop van het RPO en het wegvallen
van de bekostiging van vbo-afdelingen, worden schoolbesturen gestimuleerd om
de samenwerking ook na de eerste vijf jaar te continueren.
Bestuurskracht scholen
De leden van de fractie van de PvdA konden de opmerking van de regering dat de
eis van volledige rechtsbevoegdheid een waarborg vormt voor de financiële
degelijkheid van de school niet plaatsen. Is het niet zo dat financiële
ondeugdelijkheid zich regelmatig voordoet, ook onder schoolbesturen met
volledige rechtsbevoegdheid, zo vragen deze leden.
Het is juist dat financiële ondeugdelijkheid zich ook bij schoolbesturen met
volledige rechtsbevoegdheid kan voordoen en ook heeft voorgedaan. Dit neemt
echter niet weg dat de bepaling in artikel 49 WVO dat bijzondere scholen onder
het bestuur staan van een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid, van
groot belang is voor de financiële degelijkheid van de school. Door de eis van
rechtspersoonlijkheid (met volledige rechtsbevoegdheid) zijn het vermogen van
de school en het persoonlijk vermogen van de schoolbestuurders van elkaar
gescheiden. Hierdoor wordt de financiële positie van de school niet geraakt door
eventuele financiële problemen van de bestuurders. Ook kan het handelen van
het schoolbestuur worden getoetst aan de statuten, die bij notariële akte moeten
worden vastgesteld.
De leden van de PvdA-fractie vragen voorts of het niet juist een knelpunt is dat
financiële ondeugdelijkheid het enige criterium is waarop de staatssecretaris kan
ingrijpen en dat gebrekkige kwaliteit hiertoe geen mogelijkheid biedt. Deze leden
vragen voorts hoe de regering aankijkt tegen de situatie dat niet alleen
overheidsgelden ondoelmatig besteed worden, maar dat bovenal grote aantallen
kinderen hiervan de dupe zijn.
Waar het gaat om financiële ondeugdelijkheid, is het voor de regering uiteraard
niet acceptabel dat leerlingen daarvan de dupe zijn. Daarom wordt er ook
ingegrepen wanneer financieel wanbeheer aan het licht komt. Financiële
ondeugdelijkheid is niet de enige criterium waarop de regering kan ingrijpen.
Bekostigingssancties kunnen getroffen worden ingeval het bevoegd gezag in strijd
handelt met het bepaalde bij of krachtens de WVO (artikel 104 WVO). Niet alleen
tekortkomingen op financieel terrein kunnen dus aanleiding vormen voor
bekostigingsmaatregelen; de bepaling is algemeen geformuleerd. Waar het gaat
W3771.NMVA 6
om de kwaliteit van het onderwijs, zijn er eveneens mogelijkheden om in te
grijpen. Op grond van artikel 104a WVO kunnen maatregelen getroffen worden
indien de kwaliteit van het onderwijs ernstig of langdurig tekortschiet. De
inspanningen leiden veelal snel tot verbetering.
Deze leden vragen voorts hoe de regering aankijkt tegen de gedachte dat `te
blijken' bestuurskracht een voorwaarde vormt voor bekostiging.
De huidige wetgeving kent randvoorwaarden op het terrein van bekostiging, de
onderwijskwaliteit en de medezeggenschap, waaraan het bevoegd gezag zal
moeten voldoen vanaf het moment dat de school van start gaat. Er zijn
instrumenten om bij te sturen of zonodig in te grijpen. Het wetsvoorstel goed
bestuur beoogt dit instrumentarium nog uit te breiden. Daarmee zullen er mijns
inziens voldoende randvoorwaarden aan de bestuurskracht worden gesteld.
De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart
W3771.NMVA 7