Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Den Haag Ons kenmerk
5 juni 2008 VO/S&O/14833
Onderwerp Bijlage(n)
Naar een integrale aanpak schoolverzuim 1. Definities, cijfers, verantwoordelijkheden
en financiële kader
2. ITJ advies
3. VNG advies
Zoals ik toezegde tijdens het Algemeen Overleg met uw Kamer van 5 juli 2007 (30 800 VI nr. 122) heb
ik met de minister van Justitie, de minister voor Jeugd en Gezin en de staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de hiaten en knelpunten in onze aanpak van schoolverzuim
geïnventariseerd. We hebben gekeken hoe we de uitvoering van de Leerplichtwet 1969 (hierna: de
Leerplichtwet), in samenhang met de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten
(RMC-functie), kunnen verbeteren. In deze brief geven we aan hoe we de hiaten en knelpunten gaan
aanpakken.
De voorstellen in deze brief zijn onder andere gebaseerd op een advies van de samenwerkende
inspecties in het kader van het Integraal Toezicht Jeugdzaken (ITJ) en een advies van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) en daaraan voorafgaande rapporten. Bij de behandeling van het
wetsvoorstel voor een kwalificatieplicht tot 18 jaar heb ik u toegezegd het ITJ advies te vragen over
verbetering van de uitvoering van de leerplicht en de RMC-functie. Zoals toegezegd heb ik het ITJ
gevraagd dit advies te baseren op de uitvoeringspraktijk in twee gemeenten. Ook heb ik gevraagd om in
het advies in te gaan op de wenselijkheid om de meldingsplicht van scholen bij verzuim en voortijdig
schoolverlaten aan te scherpen (Handelingen 2006-2007, nr. 56, Tweede Kamer, pagina 3188). De
VNG heb ik advies gevraagd over de mogelijkheden om de `leerplichtfunctie' meer regionaal aan te
pakken (Handelingen 2007-2008, nr. 36, Tweede Kamer, pagina 2847). Het betreffende ITJ-advies van
18 april jl. en het advies van de VNG van 4 februari jl. vindt u als bijlage bij deze brief. Tevens gaat deze
brief in op de aangehouden motie van het lid Bosma over voldoende capaciteit aan
leerplichtambtenaren (Tweede Kamer, 2007-2008, 26 695, nr. 49). Door omstandigheden is het ITJ-
advies later dan gepland beschikbaar gekomen. Daarom ontvangt u deze brief ook iets later dan
toegezegd. De minister van Justitie heeft uw Kamer in zijn brief van 20 maart jl. reeds op de hoogte
gesteld van de diverse maatregelen op het vlak van de justitiële handhaving van de Leerplichtwet. Met
het oog op de integrale benadering van schoolverzuim zijn deze ook opgenomen in deze brief, met
inbegrip van zijn toezegging in genoemd AO over inkorting van de doorlooptijd in verzuimzaken.
blad 2/13
Ik zend u deze brief ook namens de minister van Justitie, de minister voor Jeugd en Gezin en de
staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en namens staatssecretaris Dijksma
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De volgende samenwerkingspartners zijn betrokken en
geconsulteerd: Ingrado, de VNG, de G-4, de onderwijsinspectie, de MBO-, de VO-, en de PO-raad, de
Raad voor de Rechtspraak, de Raad voor de Kinderbescherming, het Openbaar Ministerie en Halt
Nederland. Deze partners zullen ook worden betrokken bij de verdere uitwerking van de voorgestelde
maatregelen. Deze brief heeft betrekking op ingeschreven leerlingen van 5 tot 23 jaar, zonder een
startkwalificatie die lestijd verzuimen.1
Leeswijzer
In de eerste paragraaf wordt het schoolverzuimbeleid en het belang daarvan beschreven. Paragraaf 2
bevat een knelpuntenanalyse. In paragraaf 3 ga ik in op de maatregelen voor versterking van de
uitvoering van de leerplicht en RMC-functie. Tot slot staat in paragraaf 4 wanneer we uw Kamer
informeren over de voortgang. Voor een overzicht van definities, de meest recente leerplichtcijfers,
cijfers van het Openbaar Ministerie, de huidige verantwoordelijkheden van betrokkenen en het
financiële kader verwijs ik u naar bijlage 1. Over de cijfers over voortijdig schoolverlaten is uw Kamer
recent geïnformeerd (Tweede kamer, 2007-2008, 26695, nr. 44) . Naar aanleiding hiervan heeft ook
een AO over voortijdig schoolverlaten met uw Kamer plaatsgevonden op 25 maart 2008.
1. Waar hebben we het over?
De leerplicht biedt alle jongeren de kans zich te ontplooien en stelt scholen in staat om ervoor te
zorgen dat leerlingen hun talenten optimaal benutten. Handhaven van de leerplicht op zichzelf is niet
voldoende. Door een sluitend netwerk te vormen, kan worden voorkomen dat jongeren te lang met
problemen rondlopen of zonder startkwalificatie de school verlaten. Het halen van een startkwalificatie
is in het belang van de jongeren zelf en in het belang van onze samenleving. Ongeoorloofd
schoolverzuim kan een indicatie zijn voor achterliggende problemen. Schoolverzuim is bovendien een
voorspeller voor het voortijdig verlaten van de school en het afglijden in de criminaliteit.
Samenwerking tussen scholen, ouders, betrokken instanties en jongeren is onontbeerlijk om er voor te
zorgen dat zoveel mogelijk jongeren uiteindelijk een startkwalificatie halen en voldoende toegerust de
arbeidsmarkt op gaan.
Op grond van de Leerplichtwet zijn ouders er verantwoordelijk voor dat hun kinderen bij een school
staan ingeschreven en die ook bezoeken. Vanaf 12 jaar zijn leerlingen medeverantwoordelijk voor het
volgen van de lessen. Ouders en jongeren zijn dus primair zelf verantwoordelijk voor naleving van de
leerplicht. Deze wettelijke verplichting wordt door ouders en jongeren niet altijd serieus genomen. Dat
blijkt ook uit de leerplichtgegevens van gemeenten, die u jaarlijks van mij ontvangt. Het college van
burgemeester en wethouders (B&W) is verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de
Leerplichtwet en heeft daarvoor leerplichtambtenaren aangesteld. Bij de handhaving van de leerplicht
zijn diverse partijen betrokken. In laatste instantie is dat Justitie. De rol van Justitie is enerzijds die van
`stok achter de deur', anderzijds kan een interventie in gedwongen kader nodig zijn om de gewenste
1 Zaken als de doorstroom naar cluster IV onderwijs worden apart opgepakt en vallen buiten het domein van deze brief.
blad 3/13
gedragsverandering(en) tot stand te brengen. De leerplichtambtenaar vormt in de uitvoering van de
aanpak van schoolverzuim de verbindende schakel. Op voortijdig schoolverlaters tot 23 jaar is de RMC-
regelgeving van toepassing. Als jongeren langer dan een maand geen onderwijs volgen, is het de taak
van de school om dat te melden. Een melding gaat naar de woongemeente (RMC-functie), die
vervolgens deze jongeren moet bewegen een startkwalificatie te halen.
Het kabinetsbeleid is gericht op het realiseren van een geïntegreerde aanpak voor schoolverzuim en
schooluitval van leerlingen van 5 tot 23 jaar. Het doel is een halvering van het aantal voortijdig
schoolverlaters in 2012. Dat moet worden bereikt door:
1. Betere naleving van de Leerplichtwet, zodat leerlingen minder verzuimen. Hierbij spelen de
ouders en de school een belangrijke rol.
2. Het vroegtijdig identificeren van leerlingen die door achterliggende problemen gaan spijbelen.
3. Een goede doorverwijzing van kinderen met problemen naar de jeugdhulpverlening.
4. Het sluitstuk: een snelle en effectieve justitiële aanpak.
5. Begeleiding van niet-leerplichtige uitvallers naar school, werk en/of zorg.
Vele aspecten die van invloed zijn op verzuim en uitval zijn niet in de Leerplichtwet zelf geregeld. Zo
staan in de sectorwetten voor het primair onderwijs, voortgezet onderwijs, het middelbaar
beroepsonderwijs en de expertisecentra diverse, deels uiteenlopende, bepalingen over bijvoorbeeld het
uitschrijven van deelnemers, het melden van verzuim en uitval aan gemeenten, schorsing en
verwijdering, bekostiging, controle op langdurige afwezigheid in verband met tegemoetkoming in de
studiekosten of studiefinanciering en toezicht op en handhaving van deze wettelijke taken. Wet- en
regelgeving voor hulp en ondersteuning aan ouders en jongeren, zoals schuldsanering, opgroei- en
opvoedondersteuning, jeugdzorg, gezondheidszorg, re-integratie, is niet de verantwoordelijkheid van
OCW. Die wet- en regelgeving is wel in belangrijke mate bepalend voor de inzet van onder andere
gemeenten, jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg en de keten voor werk en inkomen.
2. Wat gaat er mis?
2.1 Knelpunten analyse
De verschillende onderzoeksrapporten maken duidelijk dat de uitvoering van de Leerplichtwet, in
combinatie met de RMC-functie, op lokaal en regionaal niveau zeer uiteenlopend is. Vanwege de
uiteenlopende beelden heb ik de in het kader van Integraal Toezicht Jeugdzaken (ITJ) samenwerkende
inspecties gevraagd een advies uit te brengen over verbetering van de signalering, melding, registratie
en aanpak van verzuim en uitval. Naast bestaande onderzoeken heeft het ITJ hiervoor de aanpak in
twee gemeenten onderzocht.
Op lokaal en landelijk niveau worden veel inspanningen verricht om schoolverzuim tegen te gaan.
Voorbeelden van landelijk beleid zijn het kabinetsprogramma de `Aanval op schooluitval' en de
werkconferenties `Integrale aanpak van schoolverzuim', geïnitieerd door het ministerie van Justitie.
Beide initiatieven illustreren dat alle betrokken departementen de handen in elkaar hebben geslagen
om een integrale aanpak daadwerkelijk van de grond te laten komen. De cijfers over schoolverzuim
blad 4/13
(bijlage 1) laten ook zien dat er een groeiende aandacht is voor de aanpak van schoolverzuim. Dit is een
positieve ontwikkeling, die ik wil blijven stimuleren. Niettemin maken de onderzoeken duidelijk dat er
ruimte voor verbetering is. In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de gesignaleerde knelpunten, als
indicatie voor de noodzakelijke verbeteringen. De knelpunten die in de onderzoeken naar voren komen,
heb ik voor de leesbaarheid gebundeld in de volgende vijf thema's.
1. Kennis;
2. Prioriteitstelling, benodigde informatie-uitwisseling en capaciteit;
3. Uitvoerbaarheid regelgeving;
4. Toezicht en handhaving;
5. Hiaten in de verzuimketen.
Om de thema's te verduidelijken, worden per thema voorbeelden van knelpunten genoemd.
2.1.1. Kennis
Bij ouders, leraren en scholen ontbreekt soms de kennis over een effectieve aanpak van
schoolverzuim. Ouders weten bijvoorbeeld niet altijd dat hun kind ongeoorloofd verzuimt, kennen de
schoolregels vaak niet of weten onvoldoende over hun eigen verantwoordelijkheid. Gezien de
belangrijke rol van de ouders bij de aanpak van schoolverzuim, verdient het versterken van hun
betrokkenheid de prioriteit. Scholen weten vaak onvoldoende wat de taken van de leerplichtambtenaar
zijn. Leerplichtambtenaren hebben immers zowel preventieve en curatieve als repressieve taken, wat
tot verwarring kan leiden. Niet alle scholen en leerkrachten hebben voldoende op hun netvlies dat er
een relatie is tussen spijbelen en het voortijdig verlaten van de school, waardoor ze de urgentie van
een goede aanpak niet altijd zien. Er is daarnaast een groot verschil in de manier van aanpakken van de
verschillende leerplichtambtenaren, wat vooral voor scholen met een regiofunctie verwarrend kan
zijn. De kennis van de kantonrechter, die verzuimzaken moet beoordelen, is niet altijd toegesneden op
jeugdproblemen in volle breedte.
2.1.2. Prioriteitstelling, benodigde informatie-uitwisseling en capaciteit
Niet alle scholen voeren een effectief verzuimbeleid. Er zijn wel veel goede initiatieven, maar het
ontbreekt vaak aan geïntegreerde aanpak op alle niveaus van de schoolorganisatie, inclusief de docent
en de rol van de ouders. Onderzoek toont aan dat scholen verzuim en uitval slecht melden aan
gemeenten. Als scholen en instellingen wel melden, dan doen ze dit vaak onvolledig en te laat.
Sommige leerkrachten zien het noteren van afwezige leerlingen niet als hun taak. Het achterhalen van
de reden van afwezigheid is op veel scholen niet goed georganiseerd. Er is sprake van administratieve
problemen, zoals de gebrekkige systemen voor uitwisseling van gegevens tussen scholen en
gemeenten. Leerplichtambtenaren zijn niet altijd voldoende deskundig, een aantal
leerplichtambtenaren mist bijvoorbeeld een opsporingsbevoegdheid. Hierdoor wordt niet altijd een
proces-verbaal opgemaakt in situaties waar dat wel wenselijk zou zijn. Lange tijd heeft het toezicht op
de scholen door zowel gemeenten als de Inspectie van het Onderwijs geen prioriteit gehad. Afstemming
tussen de leerplichtambtenaar en de RMC-medewerker is niet bij alle gemeenten vanzelfsprekend.
Ingrado adviseert gemeenten een formatie aan te houden van 1 fte per 4500 leerplichtigen. Dat is meer
dan gemeenten volgens onderzoek feitelijk inzetten. Bij het tot stand komen van de kwalificatieplicht,
blad 5/13
ter vervanging van de partiële leerplicht, is geraamd dat in gemiddeld de helft van deze formatie is
voorzien. Zorgtrajecten en strafrechtelijke trajecten kosten vaak veel tijd. Processen-verbaal blijven
om diverse redenen soms langer dan gewenst liggen bij het Openbaar Ministerie.
Leerplichtambtenaren geven aan onvoldoende tijd te hebben om scholen actief te bezoeken.
2.1.3. Uitvoerbaarheid regelgeving
De regels voor in- en uitschrijven in de Leerplichtwet, de WVO en bekostigingsregels zijn volgens
betrokken partijen als Ingrado en de G-4 tegenstrijdig. Dat compliceert de handhaving. Ook is er
verwarring over de termijnen waarbinnen schoolverzuim aan de betrokkenen, zoals de
leerplichtambtenaar, de RMC-functionaris, de IB-Groep en aan de leerling zelf moet worden gemeld.
Dat heeft te maken met de grote hoeveelheid regels waarin de termijnen zijn opgenomen.
2.1.4. Toezicht en handhaving
Diverse onderzoeken wijzen uit dat er onduidelijkheid is over het toezicht van gemeenten op hun eigen
werk. Het college van B&W brengt jaarlijks een verslag uit over het leerplichtbeleid aan de
gemeenteraad. Als de raadsleden het leerplichtbeleid geen prioriteit geven, krijgt de gemeente
mogelijk geen prikkel om haar aanpak te verbeteren. Voor de RMC-functie hoeft het college van B&W
in het geheel geen verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad.
Het toezicht op scholen om verzuim en uitval van leerlingen tijdig en volledig te melden is niet
eenduidig belegd. Er gelden verschillende regels voor toezicht op en handhaving van taken van scholen
voor leerplichtigen en niet-leerplichtigen. Verantwoordelijkheden van gemeenten en de Inspectie van
het Onderwijs overlappen elkaar.
2.1.5. Hiaten in de verzuimketen
Leerlingen die structureel spijbelen worden in eerste instantie door de school aangesproken, dan vaak
door hun ouders, daarna door de leerplichtambtenaar, vaak ook door bureau Halt en in laatste
instantie door Justitie. Het komt voor dat jongeren ook na dit hele proces nog steeds spijbelen. De
samenwerking in de verzuimketen is nog voor verbetering vatbaar. `Ketenpartners' doen soms dubbel
werk en vragen leerlingen steeds opnieuw naar de reden van verzuim en de achterliggende problemen.
Hoewel partijen hun best doen om verzuim en uitval tegen te gaan en er tijdens de werkconferenties in
veel regio's en arrondissementen goede werkafspraken zijn gemaakt, ontbreekt het vaak aan
voldoende inzicht in elkaars activiteiten. Hierdoor is de onderlinge afstemming nog niet optimaal en
werken partijen elkaar soms onbedoeld tegen.
2.2. Toetsing van de knelpunten bij betrokken actoren
Deze probleemanalyse, die gebaseerd is op de resultaten van diverse onderzoeken en rapporten, is ter
toetsing voorgelegd aan vertegenwoordigers van de scholen, de leerplichtambtenaren en de
bestuurders van gemeenten. Daarbij is gebleken dat over de gesignaleerde kernproblemen van de
verzuimaanpak slechts gedeeltelijk overeenstemming bestaat over wat belangrijk is en wat niet, vooral
tussen het onderwijs en de gemeenten. Over één aspect is iedereen het eens: de oplossingrichting
dient in ieder geval gezocht te worden in samenwerken, vooral in samenwerkingsverbanden in
regionaal verband. Dat staat centraal in de volgende paragraaf.
blad 6/13
3. Wat gaan we doen?
Voorkomen is beter dan genezen. Dat geldt ook voor spijbelen. Hoe meer leerlingen in het begin van
hun `spijbelcarrière' weer op het rechte pad komen hoe beter. Dat betekent dat het meeste effect
vooraan in de keten behaald kan worden. Hetzelfde geldt voor de leeftijd van de spijbelaars. Hoe jonger
de spijbelaar, hoe groter de kans op een positief effect van de interventie.
Voor verbetering van de aanpak van schoolverzuim is inzet van alle partijen vereist. Iedereen in de
`keten' dient zijn eigen verantwoordelijkheid te nemen. Het kabinet heeft de volgende maatregelen
voor ogen. Het advies van het Integrale Toezicht Jeugdzaken is hierin meegenomen. Vanwege de aard,
omvang en complexiteit van de voorgestelde maatregelen is een realistisch tijdpad noodzakelijk.
Sommige maatregelen kunnen relatief snel gerealiseerd worden, voor andere is een langere adem
nodig. De maatregelen zijn in volgorde van de hierboven genoemde thema's geplaatst.
3.1 Aanpak van het kennistekort door voorlichting en communicatie
Om het kennistekort aan te pakken, gebeurt al veel op het gebied van voorlichting en communicatie.
Ouders/jongeren
Op de jaarlijkse Dag van de Leerplicht krijgen gemeenten hulp bij het aandacht geven aan de
leerplicht. Die hulp is gericht op leerlingen en ouders. Sterkere betrokkenheid van de ouders is een
beslissende factor. Ik ga daarom in gesprek met de ouderorganisaties. Via het Platform Allochtone
Ouders en Onderwijs vergroot ik ook de betrokkenheid van de minder gemakkelijk bereikbare
allochtone bevolkingsgroepen. Met de invoering van de kwalificatieplicht vond afgelopen najaar de
publiekscampagne `Verder leren dan je neus lang is' plaats. Uit de evaluatie hiervan blijkt dat de
campagne bovengemiddeld effect heeft gehad. De kennis van de kwalificatieplicht is onder jongeren en
ouders flink vergroot. Ter intensivering van het aanpakken van het kennistekort start ik een landelijke
campagne gericht op jongeren. Daarnaast stuur ik voor de zomer een briefkaart aan alle geslaagde
vmbo'ers met felicitaties en de boodschap om zich in te schrijven voor een vervolgopleiding en
daarmee een startkwalificatie te behalen.
Scholen
Het ITJ adviseert een verplichte opname in de schoolgids en in jaarverslaggeving van het spijbel- en
VSV-beleid van de school. Ouders moeten uitdrukkelijk bij dat schoolbeleid worden betrokken en erover
worden geïnformeerd, ook in het mbo.
Gemeenten
Ingrado wordt door mij gesubsidieerd en communiceert via de eigen website en nieuwsbrieven met
leerplichtambtenaren en RMC-medewerkers over schoolverzuim en voortijdig schoolverlaten. Ingrado
organiseert daarnaast regiobijeenkomsten voor leerplichtambtenaren en RMC-medewerkers. Ook
ontwikkelt Ingrado in opdracht van het ministerie van OCW een handreiking `verzuimprotocol', voor
scholen.
blad 7/13
Keten
Ik richt een website in dan wel sluit aan bij een bestaande site - met als doel het vergroten van de
kennis van alle betrokken instanties in de keten (scholen, gemeenten, jeugdzorg, justitie) over de
handhaving van de Leerplichtwet. Op de website wil ik onder andere goede voorbeelden plaatsen. Een
voorbeeld is het ontwikkelde verzuimbeleid in het programma Bij de les Blijven2. Het programma geeft
scholen aanwijzingen voor effectief verzuimbeleid en is gericht op leerlingbegeleiding, contacten met
ouders en leerplichtambtenaren, administratieve ondersteuning en het achterhalen van de
verzuimreden voor een effectieve interventie. Op de noodzakelijke kennis van rechters wordt in
paragraaf 3.3 teruggekomen.
3.2 Stimuleren van een effectieve gemeentelijke uitvoering van leerplicht en RMC-functie
Ter versterking van de gemeentelijke leerplichthandhaving zijn, gelijktijdig met de invoering van de
kwalificatieplicht, extra middelen beschikbaar gekomen. Het gaat om 5,8 miljoen in 2007 en 13 miljoen
vanaf 2008. De 13 miljoen is opgebouwd uit 1 miljoen voor de invoering van de kwalificatieplicht en 12
miljoen voor de versterking van de leerplichthandhaving. Met die 12 miljoen kunnen gemeenten de
Ingrado-norm van 1 fte op 4500 leerplichtigen realiseren (nu halen gemeenten gemiddeld de helft van
de norm). Om de deskundigheid van leerplichtambtenaren te vergroten is het leerplichtmodel in het
jaar 2006 ontwikkeld, dat via de website www.leerplichtwijzer.nl wordt ontsloten. Op dit moment
wordt deze website geactualiseerd en aangepast voor de RMC-functie. Ik stimuleer de samenwerking
tussen gemeenten met een kwartiermaker van Ingrado. Deze kwartiermaker adviseert en begeleidt
gemeenten bij regionalisering. De voortgang van de kwartiermaker wordt door mij gevolgd. Na de
zomer ontvang ik een eindrapportage.
Om het knelpunt voor prioriteitstelling en capaciteit bij gemeenten aan te pakken stel ik de volgende
maatregelen voor. Zoals eerder aangegeven verschillen de gemeentelijke uitvoering van leerplicht en
RMC-functie van elkaar. Gelet op de verwarring die dat soms oplevert bij scholen en gemeenten wil ik
een eenduidige organisatorische vorm voor RMC en leerplichthandhaving. De bekostiging voor de
taken voortvloeiend uit de Leerplichtwet vindt plaats via het Gemeentefonds. Voor de RMC-functie
werken gemeenten samen in 39 vastgestelde regio's. Het college van B&W van de contactgemeente,
moet namens alle andere gemeenten in de regio, inhoudelijk verantwoording afleggen aan het
ministerie van OCW in een jaarlijkse effectrapportage. Gemeenten ontvangen met een specifieke
uitkering van OCW financiële middelen voor de uitvoering van de RMC-functie. Voor 2007 en 2008 zijn
extra middelen voor de kwalificatieplicht en de versterking van de leerplicht toegevoegd aan deze
specifieke uitkering.
Ik wil het volgende bereiken:
· Een eenduidig bestuurlijk arrangement. Het ministerie van OCW is hierbij stelselverantwoordelijk
voor leerplicht en RMC-functie. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering en leggen
verantwoording af aan de gemeenteraad over zowel leerplicht als RMC-functie. Door te steunen op
de controlerende functie van de gemeenteraad, kan bestaand toezicht door het ministerie van
2 Bij de les blijven: interventieproject schoolverzuim Amsterdam door o.a. Dolf van Veen (Landelijk Centrum Onderwijs en
Jeugdzorg/ Nederlands Jeugdinstituut).
blad 8/13
OCW op de uitvoering van de gemeentelijke taken beperkt blijven tot de via de specifieke uitkering
gefinancierde taken.
· Gemeenten gaan zowel voor de leerplicht als voor de RMC-functie samenwerken in de huidige 39
RMC-regio's. Dit omdat onomstotelijk is vast komen te staan dat samenwerkende gemeenten door
schaalvergroting en specialisatie een betere kwaliteit leveren (zie ook het bijgevoegde advies van
de VNG en het ITJ). Binnen de regio's is de exacte vorm van samenwerking een eigen keuze. Zo
kan een regio kiezen voor een verdere verdeling in subregio's. Ook kan de regionalisering van de
leerplichtfunctie worden afgestemd op andere ontwikkelingen zoals de regionalisering van de
arbeidsmarkt, de Centra voor Jeugd en Gezin en de Zorg- en Adviesteams. Ook kan er gekeken
worden naar de reikwijdte van andere regionale organisaties, zoals GGD, Algemeen
Maatschappelijk Werk, onderwijsinstellingen en CWI.
· De functie van contactgemeente voor de RMC-functie wordt uitgebreid naar de leerplicht. Het
contact met het primair onderwijs kan hierbij worden gewaarborgd door structureel contact met
de scholen te regelen, bijvoorbeeld door het aanstellen van een vaste leerplichtambtenaar per
school (zie ook het bijgevoegde advies van de VNG).
· Veel regionale bureaus leerplicht (RBL) hebben een status als zelfstandig bestuursorgaan (zbo).
Daardoor hebben zij geen toegang tot de gemeentelijke basisadministratie (GBA). Dit belemmert
een slagvaardige handhaving van de leerplicht, doordat de absolute verzuimers (leerplichtig, maar
niet ingeschreven) niet volledig in beeld zijn. Met de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties zal ik onderzoeken hoe dit probleem verholpen kan worden.
· Om de Leerplichtwet strafrechtelijk te kunnen handhaven moeten leerplichtambtenaren ook
bijzondere opsporingsambtenaar (BOA) zijn. In dat geval kan samenwerking met andere
gemeenten uitkomst bieden, omdat er dan altijd een leerplichtambtenaar beschikbaar is met een
BOA-bevoegdheid. Hierdoor wordt voorkomen dat er op oneigenlijke gronden van strafrechtelijke
handhaving wordt afgezien of dat in een te laat stadium tot strafrechtelijke handhaving wordt
overgegaan.
· In lijn met het voorgaande en door de invoering van één digitaal loket, kan de beleidsinformatie
van gemeenten aan OCW beperkt worden. De jaarlijkse RMC-effectrapportage en de rapportage
over verzuim worden stapsgewijs ingekort en geïntegreerd tot één rapportage van de 39
contactgemeenten aan OCW. Het doel van deze rapportage verschuift. Omdat OCW voor de
beleidsinformatie over verzuim en uitval kan steunen op het digitale loket, zal de nieuwe
rapportage meer inzicht moeten geven in de doelmatigheid van de uitvoering van de gemeentelijke
taken. Deze rapportage wordt ook gebruikt voor het opstellen van een benchmark, zodat het
ministerie van OCW beter invulling kan geven aan zijn toezichthoudende taak. Voor het primair
onderwijs, dat nog geen gebruik maakt van het onderwijsnummer, zal dit op een later tijdstip
gelden.
· Gemeenten houden de specifieke uitkering (vanaf 2008 een totaal van 30 miljoen) voor de kosten
voor de uitvoering van de RMC-functie, leerplicht en kwalificatieplicht. Deze uitkering wordt
verstrekt aan de RMC-contactgemeente, die over de besteding afspraken maakt met gemeenten in
de regio. De aanpak van 2007 en 2008 wordt dus voortgezet. Het is de bedoeling dat gemeenten de
eigen middelen uit het gemeentefonds blijven investeren, zodat prioriteit aan de leerplicht kan
blad 9/13
worden gegeven. De nieuwe leerplicht- en RMC-rapportage, zoals genoemd in het vorige punt,
moet inzicht verschaffen in de doelmatigheid van de besteding van de specifieke uitkering.
Kortom:
1. Er komt één digitaal loket voor het melden van verzuim, zoals beschreven in paragraaf 3.5;
2. Er komt één geldstroom voor de leerplicht- en RMC-functie;
3. Er komt één rapportage voor de verantwoording van de besteding van de middelen;
4. De verantwoordelijkheid voor de geldstroom en de rapportage ligt bij de contactgemeente.
3.3 Verder aanscherpen strafrechtelijke aanpak schoolverzuim
In het activiteitenplan 2008 van het jeugd OM is de handhaving van de leerplicht een prioriteit. In
overleg met Ingrado, de brancheorganisatie van leerplichtambtenaren, zal dit jaar een standaard
proces-verbaal worden ingevoerd, zodat landelijk een goede basis wordt gelegd voor het bepalen van
op maat gesneden vervolgacties door het OM. Het OM gaat een landelijke handleiding leerplicht
opstellen, met heldere aanwijzingen voor leerplichtambtenaren. In deze handleiding komt informatie
over de wijze van samenwerking met het OM, normen voor doorlooptijden en de wijze waarop
verschillende soorten schoolverzuim in onderlinge samenwerking (procedureel) wordt opgepakt. Hierin
staan het teruggaan naar school en het zonodig inschakelen van hulpverlening centraal.
In de komende maanden stelt het OM een plan van aanpak op voor het landelijke schoolverzuimbeleid.
Het OM treft de benodigde voorzieningen, opdat in alle arrondissementen speciale zittingen voor
schoolverzuim worden gehouden, waarbij gebruik wordt gemaakt van de deskundigheid van de Raad
voor de Kinderbescherming en de leerplichtambtenaar. Hiertoe zullen de benodigde afspraken worden
gemaakt met de zittende magistratuur (ZM). Zaken, waarvan het dossier zittingsgereed is, worden zo
spoedig mogelijk, en in elk geval binnen een maand, op zitting gebracht. Het OM doet (ook in verband
met de per 1 augustus 2007 ingevoerde kwalificatieplicht) in overleg met Ingrado onderzoek naar
eventuele extra benodigde capaciteit voor het OM (respectievelijk de zittende magistratuur ) in
verband met leerplichtzaken. De resultaten daarvan worden binnenkort verwacht.
Plan Raad voor de rechtspraak 2008
De Raad van de rechtspraak gaat binnenkort aan de slag met een programma Jeugd. Dit programma
heeft als doel het verhogen van de effectiviteit en efficiency van de kinderrechtspraak. In recent
overleg tussen het ministerie van Justitie en de Raad voor de rechtspraak heeft de Raad bevestigd dat
schoolverzuim ook bij de ZM hoog op de agenda staat en dat verzuimzaken snel moeten worden
afgedaan. De raad heeft de minister van Justitie toegezegd de gerechten schriftelijk extra aandacht te
vragen voor een zo snel mogelijke afdoening van spijbelzaken. Dat wil zeggen dat spijbelzaken zo snel
mogelijk, en uiterlijk binnen een maand nadat het dossier zittingsgereed is, op zitting komen. Hiertoe
zullen de benodigde afspraken worden gemaakt met het OM. Hiermee komt de minister van Justitie de
toezegging na die hij op 25 maart 2008 gedaan heeft aan de heer Depla.3
3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 26 695, nr. 51.
blad 10/13
Verschillende soorten spijbelrechters - o.a. die waarbij de kinderrechter optreedt als
kantonrechterplaatsvervanger - zijn te vinden in Groningen, Zwolle, Amsterdam, Zutphen, Breda,
Dordrecht, Middelburg en Roermond. In Almelo zijn duidelijke afspraken gemaakt tussen de
kantonrechter, de Officier van Justitie en een vast team van hulpverleners. Het doel van de
rechtspraak is in alle gevallen terugkeer naar school én een integrale aanpak van de problemen van de
jongere. Daarom wil de Raad voor de rechtspraak bevorderen dat, waar nodig, de rechter direct een
civiele beschermingszaak behandelt. In Arnhem is sinds 13 december 2007 een experiment gaande
waarbij op één zitting zowel leerplicht- als jeugdbescherming- en jeugdstrafzaken worden behandeld
(de zogeheten combizittingen).
Momenteel vindt overleg plaats tussen de minister van Justitie en de Raad voor de rechtspraak over de
optie om de behandeling van alle schoolverzuimzaken over te hevelen van kantonrechter naar
kinderrechter.
In alle gevallen zal het uitgangspunt zijn dat de rechter die leerplichtzaken behandelt, een totaalbeeld
van de situatie van het kind heeft, opdat hij of zij binnen de wettelijke mogelijkheden een zinvolle en op
de individuele situatie toegesneden beslissing kan nemen.
3.4 Aanpassen van justitiële interventies
Een knelpunt dat vorig jaar uit onderzoek naar voren kwam betreft de effectiviteit van de justitiële
interventies. Op 24 september 2007 zond de minister van Justitie uw Kamer een evaluatierapport over
het onderzoek naar de effectiviteit van justitiële spijbelinterventies (Kamerstukken II, 2007/2008, 31
200 VI, nr. 3). De uitkomsten van dit onderzoek waren voor de Raad voor de Kinderbescherming
aanleiding om niet effectief gebleken spijbelprogramma's niet meer in te kopen. Ook gaven de
uitkomsten aanleiding tot twee expertmeetings. Op basis daarvan heeft de minister van Justitie een
aantal nieuwe beleidslijnen uitgezet, die de effectiviteit van het justitiële ingrijpen ten goede zullen
komen. Hieronder volgt een beknopt overzicht van de genomen besluiten.
· Interventies Halt
Schoolverzuim wordt officieel toegevoegd aan de `Haltwaardige feiten'. Dat wil zeggen dat licht tot
matig schoolverzuim, waarbij geen aanwijzingen zijn voor achterliggende problemen, zonder
tussenkomst van het OM kunnen worden afgedaan met een Haltstraf. In overleg met Halt Nederland en
het OM bepaalt de minister van Justitie wat precies onder licht tot matig verzuim verstaan wordt. Ten
opzichte van de praktijk zal de Haltnorm iets hoger komen te liggen. Dit om te vermijden dat ook (of
alleen) zeer licht verzuim bij Halt terecht komt. De betrokken organisaties delen namelijk de mening
dat de aanpak van zeer licht verzuim in handen van ouders, school en leerplichtambtenaar moet
blijven. De Haltinterventies zijn normstellende interventies waarbij de motivering om weer naar school
te gaan voorop staat.
· Interventies OM
Bij zwaarder verzuim, al dan niet in combinatie met achterliggende problemen, is justitieel ingrijpen
door OM en/of rechter onontbeerlijk. Alleen al van het dreigen met justitiële interventies kan een
afschrikwekkende werking uitgaan (functie van `stok achter de deur') en vaak is dat voldoende voor
blad 11/13
jongeren om weer naar school te gaan. Voor zover dat niet het geval is zullen het OM en de zittende
magistratuur consequent optreden en daadwerkelijk sanctioneren; hierboven werd reeds toegelicht
dat dit ook snel zal gebeuren.
Het ministerie van Justitie zal in de komende maanden in overleg met de Raad voor de
Kinderbescherming (RvdK) vaststellen of het bestaande arsenaal zal worden aangevuld met een
nieuwe leerstraf voor spijbelaars en hun ouders. Deze leerstraf wordt reeds toegepast in Lelystad en
zal te zijner tijd moeten worden goedgekeurd door de Erkenningscommissie Gedragsinterventies
Justitie.
· Interventies ZM / kantonrechter / spijbelrechter
Wat betreft de opgelegde gedragsinterventies heeft onderzoek uitgewezen dat de tot nu toe gebruikte
programma's onvoldoende positieve resultaten opleveren. Zij leiden niet tot een verbetering van de
situatie op school. De RvdK stelt per jongere een diagnose op en stemt de individuele aanpak daarop af.
Afhankelijk van de problematiek wordt bij schoolverzuim voortaan alleen nog gebruik gemaakt van een
(erkende) cognitieve en/of sociale vaardigheidstraining of van een intensievere interventie gericht op
het hele gezin, bijvoorbeeld de Multi Systeem Therapie (MST). Volgens het evaluatierapport ontbreekt
het in Nederland aan programma's voor jongeren die problemen hebben in relatie tot de school. In de
VS zijn dergelijke programma's beschikbaar en zijn er goede resultaten mee behaald. Het ministerie
van Justitie zal zich in de komende maanden met de RvdK uitspreken over de bruikbaarheid van een
dergelijk buitenlands programma voor Nederland.
Met bovenstaande uiteenzetting komt de Minister van Justitie zijn toezegging na dat hij de nieuwste
acties en plannen op het gebied van justitiële interventies bij schoolverzuim nog zou ontvouwen aan de
Tweede Kamer. 4
3.5 Verbetering van de informatiehuishouding
Om het knelpunt rondom het melden van verzuim door scholen en instellingen en het uitwisselen van
de juiste gegevens tussen scholen en gemeenten aan te pakken, voeren OCW en de IB-Groep een
nieuwe één loketaanpak in (Tweede Kamer, 2006-2007, 26695, nr. 37). De één loketaanpak, die
melding vergemakkelijkt, wordt op dit moment getest in negen pilotgemeenten. Het systeem wordt
vanaf 1 augustus 2008 landelijk ingevoerd. Ik heb de wetswijziging waarin de één loketfunctie wordt
geregeld al in gang gezet. Uit eerder onderzoek van Het Expertisecentrum blijkt dat dit tot minder
administratieve lasten leidt. Deze bespaarde capaciteit kunnen gemeenten aanwenden voor directe
begeleiding van verzuimers en uitvallers.
3.6 Harmoniseren en vereenvoudigen van de wet- en regelgeving
De regels om verzuim te melden en te registreren moeten eenvoudiger. Er zijn zeven verschillende
wetten en regels voor spijbelen. Om het eenvoudiger te maken voor scholen en gemeenten, streef ik
naar één meldtermijn voor spijbelen en één meldtermijn voor schooluitval. Hierover zal ik overleggen
4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 001, nr.19. Deze toezegging werd nog eens bevestigd in een brief d.d. 20 maart
2008 (Tweede Kamer, vergaderjaar 20072008, 31 200 VI en 26 695, nr. 124).
blad 12/13
met de scholen en de gemeenten. Zo kunnen scholen gemakkelijker aan hun verzuimmeldplicht
voldoen en kan verzuim beter worden aangepakt. Ingrado heeft recent enkele voorstellen gedaan voor
actualisatie van de Leerplichtwet om de uitvoerbaarheid te verbeteren. Het gaat hier vooral om
definitievoorstellen, het beroep op vrijstelling wegens bedenkingen tegen de richting van de school,
begrenzing aan het beroep op vrijstelling wegens plichten voortvloeiend uit godsdienst, schorsing en
verwijdering. Momenteel voer ik een analyse uit om de voornemens in deze brief te vertalen naar wet-
en regelgeving. Concrete voorstellen voor aanpassing van de wet- en regelgeving doe ik begin volgend
jaar, met het oog op invoering per schooljaar 2010-2011.
3.7 Organiseren van eenduidig toezicht op scholen
De verantwoordelijkheid voor het toezicht op scholen om verzuim en uitval van leerlingen tijdig en
volledig te melden ligt bij zowel gemeenten als bij de Inspectie van het Onderwijs. Dit leidt tot
verwarring van verantwoordelijkheden. Ik streef daarom naar het eenduidig beleggen van het toezicht
op de naleving van het leerplichtbeleid door scholen. Ik ga daarvoor in gesprek met de VNG en de
Inspectie van het Onderwijs.
3.8 Versterking opvoed- en opgroeiondersteuning en sluitende samenwerking tussen onderwijs,
gemeenten en andere ketenpartners
Om de ketenaanpak van onder andere schoolverzuim te verbeteren worden de volgende maatregelen
genomen. Dit kabinet wil de problemen van kinderen en jongeren van 0 tot 23 jaar beter en eerder
aanpakken. Tot 2011 is structureel 200 miljoen euro vrijgemaakt voor opvoed- en gezinsondersteuning
vanuit de Centra voor Jeugd en Gezin. Gemeenten betalen hiervan onder andere oudercursussen,
individuele ondersteuning en andere vormen van preventieve hulp en steun aan alle kinderen, jongeren
en gezinnen die dat nodig hebben. Het kabinet stimuleert dat opvoed- en opgroeiondersteuning zoveel
mogelijk in de eigen leefwereld van het kind of het gezin wordt geboden, dus thuis en op school.
De vorming van Centra voor Jeugd en Gezin wordt wettelijk verankerd. Verder wordt wettelijk
vastgelegd dat de gemeenten de plicht krijgen om sluitende afspraken te maken met alle betrokken
partijen over snelle en passende hulp voor elk kind en elke jongere. Goede samenwerking tussen
veiligheidshuizen, de Centra voor Jeugd en Gezin én de scholen via de Zorg- en adviesteams is daarbij
cruciaal5. Al deze partijen krijgen ook de plicht om mee te werken aan de totstandkoming en de
naleving van de afspraken. In een brief van 16 november 2007 heeft de minister voor Jeugd en Gezin
uw Kamer hierover uitgebreid geïnformeerd (31 001, nr. 36).
Om ervoor te zorgen dat scholen de (meervoudige) problemen van jongeren signaleren, dat deze
signalen bij de juiste instantie terechtkomen en dat de jongere snel de juiste hulp krijgt aangeboden,
zijn de laatste jaren overal rond scholen Zorg- en Adviesteams (ZAT) ontstaan.6 Het kabinet wil ervoor
zorgen dat in 2011 voor alle schoolgaande kinderen en jongeren (in het PO, VO en MBO) een kwalitatief
5 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 28 684, nr. 119
6 Een ZAT is een multidisciplinair samenwerkingsverband van professionals uit bijvoorbeeld onderwijs, leerplicht, geïndiceerde
jeugdzorg, jeugdgezondheidszorg, welzijnswerk en politie/justitie met als doel om de kinderen, jongeren en hun gezinnen snelle
en passende hulp te bieden.
blad 13/13
hoogstaand ZAT beschikbaar is. Op basis van de resultaten van de pilots `intensivering kwaliteit zorg-
en adviesteams', informeer ik samen met de minister voor Jeugd en Gezin en mijn collega
staatssecretaris Dijksma de Kamer binnenkort over hoe we deze kabinetsdoelstelling willen bereiken.
Om het knelpunt aan te pakken dat er niet altijd overeenstemming bestaat tussen scholen en
gemeenten over wat belangrijk is en wat niet, kan de Lokale Educatieve Agenda als instrument worden
gebruikt. De agenda is in 2006 bij gemeenten en schoolbesturen van het primair en voortgezet
onderwijs geïntroduceerd. Gemeenten, schoolbesturen en andere lokale partijen stellen gezamenlijk
een lokale agenda op voor onderwijs- en jeugdbeleid. Zo komen zij tot een verantwoordelijkheids- en
rolverdeling over thema's als spijbelen, leerplicht, VVE en zorg. Ik ondersteun de gemeenten,
schoolbesturen en andere partners bij het gebruik en het opstellen van een lokale educatieve agenda
met het project `partners in lokaal onderwijsbeleid'. Daarvoor stel ik incidenteel 1 miljoen beschikbaar.
Daarnaast sluit ik momenteel in alle 39 RMC-regio's convenanten met gemeenten en onderwijs af om
het voortijdig schoolverlaten terug te dringen. Samenwerking tussen gemeenten en scholen in het
voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs is een voorwaarde om voor een financiële
bijdrage in aanmerking te komen.
4. Tot slot
Gezien het grote belang dat het kabinet hecht aan de aanpak van schoolverzuim, zal ik u begin volgend
jaar informeren over de voortgang in de realisatie van de voorgestelde maatregelen.
Ook namens de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van Justitie en van Jeugd en Gezin,
en de staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties,
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart