VVD


3-6-2008

beleidsdebat "De drie D-benadering (diplomacy, defence, development)"

Namens de VVD fractie neemt Frank van Kappen deel aan het debat met de regering over de rol van Nederland in de wereld. Ditmaal is het beleidsdebat met de ministers Verhagen (Buitenlandse Zaken), Koenders (Ontwikkelingssamenwerking) en Van Middelkoop (Defensie) toegespitst op de drie D-benadering (diplomacy, defence, development).

Voorzitter, in de term internationale gemeenschap ligt besloten dat de internationale gemeenschap iets " gemeen" heeft, - dat er iets is dat ons bindt. Behalve het basale feit dat wij ons menszijn met elkaar delen, is dat zonder enige twijfel het internationale recht. Als het internationale recht niet zou worden gehandhaafd, dan zou dat resulteren in een chaotische wereld waar het recht van de sterkste geldt, gebaseerd op het beginsel van " ieder voor zich". De grote landen zullen een dergelijke situatie misschien overleven, maar voor de groep kleine en middelgrote landen, waar ook Nederland toe behoort, zou dit wel eens het geval kunnen zijn. Behalve de morele dimensie die besloten ligt in het leveren van een bijdrage aan het handhaven van de internationale rechtsorde, wordt hiermee dus ook duidelijk een Nederlands belang gediend.

Voorzitter, de VVD-fractie hecht om deze redenen dus grote waarde aan het feit dat Nederland een substantiële bijdrage levert en blijft leveren aan de inspanningen van de internationale gemeenschap om de internationale rechtsorde te handhaven.

In het verlengde hiervan hecht de VVD-fractie er tevens grote waarde aan dat Nederland een substantiële bijdrage levert aan de inspanningen van de internationale gemeenschap om vrede en veiligheid in de wereld te bevorderen. Niet alleen omdat dit vanuit moreel oogpunt juist is, maar wederom ook uit welbegrepen eigen belang.

Immers, Nederland heeft als internationaal georiënteerde handelsnatie een direct belang bij vreedzame, stabiele internationale betrekkingen. Al was het maar omdat onze welvaart daar voor een belangrijk deel van afhankelijk is.

De noodzaak daartoe is bovendien meer dan ooit aanwezig. De internationale veiligheidssituatie is immers allesbehalve stabiel.

De snelle ontwikkeling van de techniek maakt onderlinge afstanden minder relevant en de liberalisering van de wereldmarkt maakt de economieën van een toenemend aantal landen beter toegankelijk. Niet elk land is echter in staat om deel te nemen aan de wereldeconomie. Zwakke bestuurlijke structuren, een explosieve groei van de bevolking, vervuiling van het milieu gecombineerd met etnische en godsdienstige tegenstellingen, leiden tot burgeroorlogen, een enorme toename van armoede en menselijk leed en tot een toenemend aantal fragiele en zelfs falende staten.

Fragiele en falende staten, waar amper sprake is van effectief overheidsgezag, vormen een specifiek probleem. Zij vormen niet alleen het toneel voor bloedige burgeroorlogen die gepaard gaan met grootschalige schendingen van de mensenrechten, maar zijn vaak ook een broeinest van grootschalige grensoverschrijdende criminele en terroristische organisaties.

Te In een aantal gevallen nemen deze conflicten dusdanig ernstige vormen aan dat de internationale vrede en veiligheid wordt bedreigd en de internationale gemeenschap besluit om in te grijpen. Dit is echter gemakkelijker gezegd dan gedaan. Het begrip internationale gemeenschap is in dit verband helaas verworden tot een amorf en veelvuldig misbruikt begrip. In de praktijk wordt deze beslissing genomen door de VN-veiligheidsraad, waarin de z.g. "permanente vijf", of P5, "de facto" de dienst uitmaken. De Koude Oorlog mag dan voorbij zijn, maar de P5 zijn zeker geen gelijkgestemde landen. Bovendien valt het moeilijk vol te houden dat de Veiligheidsraad in zijn huidige vorm een evenwichtige afspiegeling is van de wereld van vandaag. De beslissing om in te grijpen is dan ook het resultaat van een complex politiek onderhandelingsproces tussen de P5 onderling en van de individuele leden van de P5 met de niet permanente leden van de Veiligheidsraad. vaak leidt dit proces tot een moeizaam en onduidelijk mandaat en bij gevolg tot halfslachtige en falende interventies. De discussie om de Veiligheidsraad aan te passen aan de wereld van vandaag en tevens de effectiviteit van de besluitvorming te vergroten, sleept zich al jaren voort zonder dat er enige voortgang is geboekt. De VVD-fractie is benieuwd wat de lijn is van de Nederlandse regering in dit zich voorslepende internationale politieke steekspel.

Behalve deze conceptuele beperking van het VN-systeem - de samenstelling van de Veiligheidsraad - en de daarmee gepaard gaande risico's voor de uitvoering van operaties die gebaseerd zijn op zwakke mandaten, komt daar nog bij dat het ingrijpen in dit soort conflicten op zich zelf al riskant en ingewikkeld is.

Immers, de oorzaken van dit soort conflicten zijn zeer complex en wortelen in etnische, religieuze, culturele en economische problemen. Wil men een blijvende vrede creëren, dan moeten de oorzaken van het conflict worden aangepakt. Behalve het weer op gang brengen van het politieke proces tussen de strijdende partijen, omvat het wederopbouwproces taken zoals het weer opstarten van de economie, het creëren van een functionerend rechtssysteem, het opbouwen van een onderwijssysteem, en nog heel veel andere taken in het civiele domein die nodig zijn om een "Behoorlijk Bestuur" te vestigen en te garanderen.

Militairen zijn niet toegerust om al deze civiele taken uit te voeren; zij hebben noch de kennis noch de financiële middelen om deze lange termijn wederopbouwtaken in het civiele domein uit te kunnen voeren; militairen kunnen wel een schooltje bouwen, maar geen onderwijssysteem opzetten. Het inzetten van alleen militairen leidt derhalve hoogstens tot een zeer kostbaar staakt het vuren, maar lost de echte problemen niet op. Om een dergelijke complexe operatie tot een goed einde te brengen is het noodzakelijk om een breed politiek, diplomatiek, economisch én militair instrumentarium in te zetten.

whole of govermentcomprehensive approachDiplomacy, Defense en Development. De 3D-benadering is een erkenning van de complexiteit van fragiele staten en de noodzaak van een interdisciplinaire aanpak van de wederopbouw. Het is tevens een erkenning dat de grenzen tussen militaire en civiele activiteiten, en organisaties zijn vervaagd. Deze holistische aanpak wordt vaak aangeduid als de -benadering of de . De Nederlandse variant van deze aanpak wordt aangeduid met de 3D-benadering. De drie D's staan in dit geval voor

3D lijkt dus een logische benadering die niet alleen in Nederland maar ook in landen als Zweden, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk, Canada, Australië en de VS officieel beleid is.

De VVD-fractie constateert voorts dat er in ieder geval geen gebrek is aan ambitie bij dit kabinet om invulling te geven aan het 3D-beleid. Het kabinet staat op basis van de eerste pijler van het regeerakkoord een actieve rol in Europa en de rest van de wereld voor. Het moet gezegd, er is enige moed voor nodig om in het Nederland van vandaag een regeerakkoord zo aan te laten vangen. Het staat immers haaks op de reflex van een toenemend aantal Nederlanders om zich terug te trekken onder de veilige kaasstolp en zich af te keren van de complexe en onveilige wereld daarbuiten.

Diplomacy, DefenceDevelopmentMaar wat logisch en officieel beleid is, blijkt in de politieke praktijk geen vanzelfsprekendheid. In de praktijk worstelt en met problemen die minstens zo taai zijn als de problemen die de 3D-benadering te lijf wil gaan.

Een van de taaiste problemen is het gebrek aan regievoering over het brede spectrum aan taken in het civiele domein.

Voorzitter, dat klinkt wat academisch en abstract, maar ik kan u verzekeren dat het gebrek aan regie in de praktijk echt een probleem is op alle niveaus, zowel nationaal, internationaal als in het veld. Ik wil dan ook een poging wagen om het regieprobleem in wat meer detail te schetsen. Het begrijpen van het hoe en waarom is immers de eerste stap in de richting van het vinden van oplossingen.

nietCivil Military Cooperation, CIMIC, maar dat is slechts een tactische activiteit die gericht is op het verkrijgen van Force Acceptance en derhalve op het verbeteren van Force Protection. CIMIC moet niet worden verward met het echte lange termijn wederopbouwwerk; dat is het domein van civiele organisaties. Allereerst wil ik benadrukken dat de belangrijkste taak van de militaire component is om een omgeving te scheppen die veilig genoeg is om de veelheid aan wederopbouwtaken uit te kunnen voeren. De wederopbouwtaken spelen zich af in het civiele domein en worden uitgevoerd door militairen maar door een bonte stoet van Niet Gouvernementele Organisaties (NGO's), Gouvernementele Organisaties (GO's) en Internationale Organisaties (IO's). De militaire component houdt zich weliswaar bezig met ook wel aangeduid als

directe geen Het regieprobleem wordt veroorzaakt door het feit dat de politiek weliswaar controle heeft over de militaire component, - militairen zijn immers verantwoording verschuldigd aan de politiek en de militaire inspanning wordt betaald met belastinggeld -, maar de politiek heeft directe controle over de veelheid aan wederopbouwtaken in het civiele domein.

geen UN Agencies, maar uitsluitend aan hun donoren. Met andere woorden niemand heeft de eindverantwoording voor het totale wederopbouwproces in het civiele domein; niemand heeft het totale overzicht en niemand heeft, de facto, de regie in handen. Immers, NGO's zijn verantwoording verschuldigd aan de politiek en worden gefinancierd door middel van vrijwillige contributies. Zelfs de zoals b.v. UNDP, UNHCR en WFP zijn geen verantwoording verschuldigd aan de VN Veiligheidsraad

totaleDeze situatie zet een duivels destructief cyclisch proces in werking dat lastig is te doorbreken en kan leiden tot het falen van de interventie. Het probleem is dat, indien het leven van de bevolking niet verbetert, de frustratie van de bevolking zich uit in agressie tegen de militaire component. De Militairen zijn immers beschikbaar, herkenbaar en vertegenwoordigen het gezag. Dat de militairen niet verantwoordelijk zijn voor het weer opstarten van de economie of het bouwen van een functionerend rechtssysteem is een nuance die door de burgerbevolking niet wordt begrepen. De grootste fout die onder deze omstandigheden door militairen kan worden gemaakt, is dat de ontstane situatie volledig wordt benaderd vanuit het oogpunt van zelfbescherming en dat men de bevolking gaat behandelen als de vijand. Een ding is namelijk zeker - en dat is dat als je mensen behandelt als de vijand, ze zich ook gaan gedragen als de vijand. Als dat gebeurt, verlies je de missie. Immers, het geweld neemt dan verder toe; het wederopbouwproces komt volledig tot stilstand; de militaire verliezen nemen toe; de politieke wil van de troepenleverende landen om de operatie door te zetten verdampt; de cirkel is gesloten en de operatie is mislukt.

ondanks alles WijComprehensive approach, maar veel van de civiele partners zijn zich niet eens bewust dat er zo iets bestaat als een Comprehensive Approach en dat zij geacht worden daarvan deel uit te maken. Zelfs als zij er wel van op de hoogte zijn, dan willen zij er vaak om uiteenlopende redenen geen deel van uitmaken.Om deze heilloze zich zelf versterkende destructieve cirkel te doorbreken is het is dus noodzakelijk dat de militaire component het contact met de bevolking blijft onderhouden en dat kan niet door het spleetje in het luik van een pantservoertuig of vanachter een betonnen muur. In feite moeten militairen onder die omstandigheden een verhoogd operationeel risico aanvaarden om toch het contact met de bevolking te onderhouden door niet uitsluitend onder vol pantser te opereren, maar b.v. ook te voet. De kans op verliezen neemt dan echter toe. Ik kan u verzekeren dat dit vaak een duivels dilemma is voor de verantwoordelijke commandanten, die immers ook verantwoordelijk zijn voor de levens van de aan hen toevertrouwde militairen. Het is overigens maar de vraag of het accepteren van een verhoogd militair risico het tij kan keren als de civiele partners op hun beurt niet bereid zijn om ook meer risico te accepteren en een extra inspanning te plegen om de wederopbouw van de grond te krijgen. De vraag is wederom, wie kan deze veelheid aan organisaties zo ver krijgen dat deze extra inspanning wordt geleverd en dat iedereen bovendien dezelfde kant optrekt om de vastgelopen wederopbouwkar uit de modder te trekken? Niemand heeft immers echt de regie in handen. hebben het wel over de

Een tweede risicofactor is dat de politieke leiding van de troepenleverende landen, onder druk van de publieke opinie, onvoldoende bereid is om het verhoogde militair risico politiek af te dekken en derhalve de militaire commandant opdraagt het risicoprofiel juist te verlagen.

echteHet is dus van cruciaal belang om vooral niet in deze zich zelf versterkende destructieve cyclus te belanden. Het lange termijn wederopbouwproces dat door civiele partijen wordt uitgevoerd, moet beter worden georganiseerd en geregisseerd zodat er meer samenhang wordt gebracht in de totale wederopbouwinspanning. In feite wordt niet alleen de z.g. exit strategie van de militaire component hierdoor bepaald, maar ook het uiteindelijke succes van de missie. Wederopbouw is nu eenmaal niet mogelijk zonder veiligheid en veiligheid is niet mogelijk zonder wederopbouw.

Alliance Power Comprehensive Approach. Voorzitter, ik kan u verzekeren dat er heel wat afgedokterd is om het regieprobleem op te lossen. Maar tot nu toe schiet het niet echt op. De VN worstelt al sinds de jaren negentig van de vorige eeuw met dit regieprobleem en de NAVO wordt er nu in Afghanistan op indringende wijze mee geconfronteerd. De NAVO is overigens niet echt goed toegerust om dit probleem op te lossen. De NAVO is weliswaar in staat om de aanzienlijke militaire macht van de lidstaten te bundelen, maar de NAVO is niet in staat om de noodzakelijke civiele elementen van te genereren; dat is vooralsnog politiek geblokkeerd. Tijdens het defensiedebat hebben we hier al over gesproken en ik zal niet in herhaling vervallen. Ik kan het echter niet laten om er op te wijzen dat deze politieke blokkade die de NAVO dwingt om zich uitsluitend te beperken tot militair optreden, een ontkenning is van het feit dat de scheidslijn tussen civiel en militair optreden is vervaagd en dit gegeven is nu juist

de essentie van de

De EU en de VN zijn weliswaar beter toegerust om de civiele taken uit te voeren en te coördineren, maar zowel de EU als de VN mist de militaire capaciteit om in de hogere delen van het geweldsspectrum op te kunnen treden.

Voorzitter, het is een complex probleem, maar de richting van de oplossing is in ieder geval duidelijk. Er zal een strategisch partnerschap tussen de NAVO, de EU en de VN tot stand moeten komen als we de effectiviteit van stabilisatieoperaties in fragiele en falende staten willen verbeteren. De VVD-fractie is van mening dat Nederland zich daar internationaal voor moet inzetten en minister Verhagen heeft tijdens het defensiedebat in deze kamer ook toegezegd dat hij dit zal doen.

Wij zijn echter benieuwd of de Minister van Buitenlandse Zaken ook echt een plan heeft hoe de politieke barrières te slechten die een strategisch partnerschap tussen de NAVO, de EU en de VN in de weg staan. Overigens hebben de VN en de EU maar een beperkte invloed op de NGO- gemeenschap.

Dichter bij huis vraagt de VVD-fractie zich af hoe nu eigenlijk de regie tussen de 3 D's in Nederland zelf is geregeld. Heeft Buitenlandse Zaken de regie? Hoe wordt daar dan invulling aan gegeven? Erg zichtbaar is de regie van Buitenlandse Zaken in ieder geval niet. Dat hoeft geen probleem te zijn als het maar gebeurt. Graag de visie van de 3D-ministers op dit punt.

Comprehensive Approach Een ander aspect is dat de VVD-fractie vindt dat de 3D-benadering eigenlijk een te smalle basis is om tot een echte te komen. Alleen al het feit dat de groei van de wereldbevolking en de doorzettende klimaatverandering zal leiden tot conflicten waarbij voedsel en watertekorten een dominante rol zullen spelen, maakt het noodzakelijk om specialisten op dit gebied bij de planning en uitvoering van operaties te betrekken. Er bestaat voorts een behoefte aan specialisten op bestuurlijk- economisch- en juridisch gebied - en die zitten voor een belangrijk deel bij andere ministeries dan de 3D-ministeries. De VVD-fractie is dan ook benieuwd hoe de samenwerking met de andere ministeries op dit moment is georganiseerd en wie van de drie D's daarbij de regie voert. De zoveelste ad-hoc werkgroep lijkt ons in ieder geval niet het juiste instrument daartoe. Wordt het geen tijd om na te denken over een " staande" interdepartementale structuur om stabilisatiemissies beter aan te kunnen sturen? Graag ook de mening van de 3D-ministers op dit voorstel.

In het verlengde hiervan vraagt de VVD-fractie zich af of het niet mogelijk is om een staande en goed geoefende uitzendbare civiele capaciteit te realiseren, waarin specialisten op diverse gebieden worden samengebracht. Alle ministeries zouden kunnen bijdragen aan het vullen van een dergelijke expeditionaire civiele component. Deze civiele component zou al in een vroeg stadium moeten worden betrokken bij het planningsproces en zou al kort na de ontplooiing van de militaire component kunnen worden ingezet. Dit zou zeker in de eerste fase van een stabilisatieoperatie een sprong voorwaarts kunnen betekenen. Het maakt ons immers minder afhankelijk van de NGO's en IO's in deze kritische fase. Let wel, wij realiseren ons maar al te goed dat de NGO's en IO's een onmisbare rol moeten blijven spelen in het lange termijn wederopbouwproces. De civiele component zou echter ook een belangrijke rol kunnen spelen in het managen van de relaties met deze organisaties. Graag de visie van de 3D-ministers over dit idee.

Overigens is het opbouwen van een uitzendbare civiele capaciteit een gebied dat zich bij uitstek leent voor samenwerking met andere gelijkgestemde landen in Europa. Het biedt een realistische mogelijkheid om tot taakspecialisatie te komen in Europees verband. Graag de mening van de 3D-ministers over dit punt.

Verder zijn wij benieuwd of de minister van OS plannen heeft om meer samenhang te brengen in de inspanningen van de NGO's in een operatiegebied waar Nederland politiek en militair zijn nek uitsteekt. Is het een idee om voor bepaalde taken die met OS-geld worden gefinancierd een tender uit te schrijven waar NGO's op kunnen inschrijven? In de voorwaarden van de tender kan de gewenste output en het tijdspad voor het leveren van deze output nadrukkelijk worden vastgelegd. Misschien gebeurt dit al? Graag de visie van de minister van OS over dit onderwerp.

Overigens is de NGO-gemeenschap een erg gemêleerd en weinig transparant gezelschap; er zit veel kaf onder het koren; met sommige NGO's moeten we niet eens willen samenwerken. Heeft OS het kaf van het koren gescheiden en heeft OS een overzicht van die NGO's die als strategische partner kunnen worden aangemerkt in het kader van de 3D-benadering? Graag de visie van de minister van OS op dit punt.

Diplomacy. Een ander aspect dat aandacht verdient is de nadere praktische invulling van de D van De rauwe werkelijkheid van veel (post-) conflictgebieden is dat basale voorwaarden voor ontwikkeling bevochten moeten worden. Of in elk geval een aanzienlijke, kostbare, militaire presentie vergen. Dezelfde militairen die de weg plaveien voor ontwikkeling, zijn evenzeer noodzakelijk voor het welslagen van diplomatie. `You can do a lot with diplomacy, but a lot more with diplomacy backed by force', aldus de voormalige Secretaris-Generaal van de VN, Kofi Annan. En gelijk had hij: zonder krijgsmacht kan de fluwelen handschoen van de diplomatie vaak geen vuist maken. Het is echter evenzeer waar dat de inzet van militaire middelen zonder dat er een politiek proces op gang wordt gebracht tot mislukken is gedoemd. Misschien wordt het tijd om weer eens goed na te denken over nut en noodzaak van

coercive diplomacy

reachbackcapaciteitHet is overigens van groot belang dat professionele diplomaten de koppeling tussen vredes- en ontwapeningsprocessen kunnen versterken en verbinden met politieke processen op nationaal en internationaal niveau. In dit kader is het toevoegen van een Politiek Adviseur, de z.g. POLAD, aan de militaire staf te velde zo langzamerhand gemeengoed geworden. Dat veronderstelt echter dat de ministers Verhagen en Koenders een substantieel aantal gekwalificeerde diplomaten vrijmaken voor hoogwaardig diplomatiek handwerk onder operationele omstandigheden. Diplomatie bedrijven in een fragiele of falende staat, ingebed in een militaire context, vereist een goede training en voorbereiding; het is echt iets anders dan diplomatenwerk vanuit een ambassade. Zo moet er een politieke bereidheid zijn om in fragiele staten te onderhandelen met krijgsheren en schurken die de orde van de dag bepalen. De spreekwoordelijke diplomatieke behoedzaamheid kan verstandig zijn, maar ook leiden tot angstvalligheid en risicomijdend gedrag. Ook een rigide houding tegenover de kritische dialoog met krijgsheren en rebellen biedt weinig ruimte voor diplomatieke initiatieven die deel moeten uitmaken van een 3D-benadering. De POLAD moet dus niet alleen goed zijn voorbereid op deze taken, maar ook voldoende mandaat hebben. Voorts moet de POLAD toegang hebben tot het bestaande diplomatieke netwerk en terug kunnen vallen op de kennis die aanwezig is op BUZA en OS. Dat vereist dat er een z.g beschikbaar is bij BUZA en OS. Wij vragen ons af, of en hoe dit is georganiseerd; graag een toelichting van de minister van BUZA en OS op dit punt.

Voorzitter, ik heb het tot nu toe voornamelijk gehad over een 'holistische' benadering van EXTERNE veiligheid. De VVD fractie is er echter van overtuigd dat een geïntegreerd veiligheidsbeleid zowel EXTERNE als INTERNE veiligheid moet afdekken. Onze fractie was onder de indruk van de nieuwe Nationale Veiligheidsstrategie die door de vorige coalitie werd uitgewerkt en in april van vorig jaar door de huidige coalitie werd goedgekeurd. Internationaal loopt Nederland met deze strategie echt voor op andere landen. Onze fractie heeft echter het gevoel dat deze overheidsbrede aanpak meer succes heeft in het domein van de interne dan van de externe veiligheid. Kunnen de 3D-minsters aangeven in hoeverre zij betrokken zijn bij het proces van de Nationale Veiligheidsstrategie dat door BZK wordt gecoördineerd? Ook verneemt de VVD-fractie graag in hoeverre ook externe bedreigingen in de nationale risicobeoordeling worden verwerkt.

Voorzitter, een laatste punt. Defensie en OS vullen elkaar voor een deel aan. Helaas communiceren de vaten nu echter ongelijk. Oorlogen en conflicten ontwrichten hele regio's. Het is precies daar waar de meest basale voorwaarden voor duurzame ontwikkeling ontbreken: veiligheid en stabiliteit. Voor de eerste humanitaire (opbouw)werkzaamheden in moeilijke omstandigheden is de inzet van militairen onontkoombaar. Om een van de eerste SG's van de VN, Dag Hammaerskjold te citeren: " it's not a job for soldiers, but only soldiers can do it" . De militaire component van de 3D-benadering wordt nu helaas het meest verwaarloosd. Om nog maar te zwijgen over het verlies aan operationeel vermogen van Defensie over de afgelopen én de komende jaren.

Tijdens het recent gehouden Defensiedebat in deze kamer heeft de VVD-fractie er voor gepleit om de neergaande lijn van de defensiebegroting om te buigen naar een stijgende lijn. Zonder alle argumenten in extenso te herhalen, willen wij ook in het kader van dit debat over de 3D-benadering deze mening van de VVD-fractie nogmaals onder de aandacht brengen van de bewindslieden.