Maatschappelijke kosten en baten van de intensieve veehouderij
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
onderwerp bijlagen
D i rectie Landbouw
Geachte Voorzitter,
Via deze brief doe ik u het onderzoek 'Maatschappelijke effecten van de intensieve veehouderij:
een vergelijking van productiesystemen' toekomen. Dit onderzoek heeft mijn
voorganger aan uw Kamer toegezegd1. Verder wil ik in deze brief helderheid geven over
de vraag wat maatschappelijke kosten en baten zijn en hoe deze gewaardeerd kunnen
worden. Ook zal ik u mijn beleidsinzet uiteenzetten: een brede en integrale aanpak die
alle aspecten in hun onderlinge samenhang en op meerdere schaalniveaus weegt.
Achtergrond en politieke context
Het vraagstuk van de maatschappelijke kosten en baten van de (intensieve) veehouderij
staat reeds enige jaren op de politieke agenda. Tijdens het Nota-overleg Duurzame
Daadkracht van 19 april 2004 heeft uw Kamer, op initiatief van mevrouw Van Velzen (SP),
gesproken over internalisering van maatschappelijke kosten van de varkenshouderij2. Naar
aanleiding daarvan heeft het LEI een quick scan literatuuronderzoek verricht dat op
7 maart 2005 aan de Kamer is verzonden. In de begeleidende brief heeft mijn voorganger
het voornemen geuit nader onderzoek uit te voeren naar de maatschappelijke kosten van
de sectoren varkenshouderij en pluimveehouderij. Het bijgevoegde onderzoek is hieruit
voortgekomen.
Tevens hebben het Centraal Planbureau (CPB) en het Milieu en Natuurplanbureau (MNP)
het afgelopen jaar een notitie opgesteld over de maatschappelijke effecten van de voorstellen
uit het Burgerinitiatief 'Stop Fout Vlees', afgezet tegen een referentiescenario
(voortzetting huidig beleid)3. In deze notitie wordt ook ingegaan op de geldstromen
richting de intensieve veehouderij en is een analyse gemaakt van de quick scan van het LEI
en een studie van onderzoeks- en adviesbureau CE Delft naar de maatschappelijke kosten
van de Nederlandse veehouderij.
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29800 XI, nr. 105
2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29200 XI, nr. 106
3 Aanvulling analyse gevolgen Burgerinitiatief 'Boeren met toekomst', nr. 2007/68, 25-10-07. Met deze notitie
bouwen de planbureaus voort op hun eerdere notitie: Analyse van het Burgerinitiatief 'Boeren met toekomst':
effecten van een andere intensieve veehouderij, september 2007
Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit
Directie Landbouw
Bezuidenhoutseweg 73
Postadres: Postbus 20401
2500 EK 's-Gravenhage
Telefoon: 070 - 3786868
Fax: 070 - 3786100
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 's-GRAVENHAGE
DL. 2008/917 21 mei 2008
Maatschappelijke kosten en baten van
de intensieve veehouderij
1
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
21 mei 2008 DL. 2008/917 2
Ook de analyses van de planbureaus bieden interessante inzichten voor de verdere
politieke discussie over het vraagstuk van de maatschappelijke effecten.
Wat zijn maatschappelijke kosten en baten?
Het houden van dieren, als economische activiteit, heeft talrijke maatschappelijke effecten.
Sommige van die effecten worden door de maatschappij positief gewaardeerd.
Voorbeelden hiervan zijn de productie van betaalbare vlees en zuivelproducten. Voor
andere effecten is de maatschappelijke waardering negatief. Voorbeelden hiervan zijn de
uitstoot van ammoniak of bepaalde wijzen van dieren houden.
Een groot deel van de effecten die de veehouderij teweegbrengt, komt tot uitdrukking in
de marktprijs. Dit geldt echter niet voor alle effecten. Deze niet-markteffecten worden
aangeduid met de term externe effecten. Externe effecten kunnen positief zijn, maar ook
negatief. Positieve externe effecten, zoals een aantrekkelijk landschap, worden door de
sector min of meer gratis aan de maatschappij geleverd (Er worden wel subsidies voor
landschapsbeheer gegeven). Negatieve externe effecten, zoals de vervuiling van het
grondwater, zijn kosten die niet door de sector, maar door de maatschappij worden
betaald. Ook de kosten van de Aviaire Influenza-crisis van 2003 zijn een goed voorbeeld.
Volgens schattingen van het LEI heeft het Rijk toen circa 180 miljoen euro uitgegeven aan
de bestrijding van de vogelgriep4.
In het streven naar een duurzame veehouderij is een verdere internalisatie van externe
effecten een belangrijk doel. Daarbij moet wel direct worden aangetekend dat iedere
(economische) activiteit die gebruik maakt van de fysieke omgeving (transport, industrie,
wonen), inbreuk doet op de omgeving en daarmee negatieve externe effecten veroorzaakt.
Het internaliseren van alle effecten in de marktprijs is dan ook onmogelijk.
Binnen de landbouw richt het politieke debat over negatieve externe effecten zich vooral
op de intensieve veehouderij. Die sector is ook de focus van deze brief.
Bepaling en waardering van maatschappelijke effecten
In de beantwoording van de vraag hoe hoog de kosten zijn die de intensieve veehouderij
afwentelt op de maatschappij, is een aantal aspecten van belang. Allereerst is er het probleem
van de monetarisering: het uitdrukken van de effecten in een geldbedrag. Men kan
ervoor kiezen alle effecten in een geldbedrag uit te drukken. Voordeel hiervan is weliswaar
dat de verschillende effecten gemakkelijk optelbaar zijn, maar aan de benadering
kleven ook nadelen. Ten eerste is er dikwijls niet genoeg bekend over deze effecten om
deze kwantitatief goed te kunnen beoordelen.
Nog belangrijker is dat niet alle effecten eenduidig in geld te waarderen zijn, bijvoorbeeld
effecten inzake dierenwelzijn, biodiversiteit en ethiek. Daarnaast kan er vanuit verschillende
gezichtspunten een ander belang worden gehecht aan bepaalde aspecten.
4 Verder heeft de EU circa 90 miljoen meebetaald en de sector zelf 11 miljoen. De directe schade voor de sector
onder andere door leegstand is geschat op 500 miljoen euro (LEI 06.03.06, Tacken et al.). De gevolgschade voor
de sector (bijvoorbeeld verlies exportmarkten) is ook voor rekening van de sector en is een veelvoud van de
directe schade.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
21 mei 2008 DL. 2008/917 3
In lijn met het MNP en het CPB heeft het daarom niet mijn voorkeur om alle effecten te
monetariseren. Deze insteek is ook gekozen in de bijgevoegde studie.
Een tweede aandachtspunt is de relatieve waardering van effecten. Het gewicht dat de
samenleving aan bepaalde effecten hecht, kan met de tijd veranderen. Een goed voorbeeld
hiervan is het onderwerp dierenwelzijn. De effecten van de intensieve veehouderij
op dierenwelzijn worden op dit moment anders gewaardeerd dan een aantal jaren geleden.
Vanwege de krapte op de arbeidsmarkt wordt het aspect arbeid (in casu het aantal
banen in de intensieve veehouderij) op dit moment minder zwaar gewaardeerd dan een
aantal jaren geleden.
Een derde aspect is het belang van het ruimtelijke schaalniveau. De mate waarin effecten
zich doen gelden, wordt mede bepaald door het ruimtelijke schaalniveau dat in beschouwing
wordt genomen. Bij de interpretatie en waardering van effecten is het daarom van
belang na te gaan op welk schaalniveau een evaluatie relevant is. Ook is van belang na te
gaan of de conclusies wel op het juiste schaalniveau worden getrokken. De effecten van
de intensieve veehouderij op het landschap spelen vooral op lokaal en regionaal niveau.
Het dichtbevolkte karakter van Nederland versterkt het belang van dit effect. De locatie
van de productie is in dit verband een relevant vraagstuk. Voor de emissies van broeikasgassen
(CO2, lachgas, methaan) maakt het anderzijds weinig uit waar dierlijke productie
plaatsvindt. Broeikasgassen verspreiden zich en het probleem is daarmee wereldwijd.
Daarnaast heeft bijvoorbeeld de ruimte voor de productie van veevoer effecten op
mondiaal niveau (zie de 'food-feed-fuel' discussie). Voor wat betreft indicatoren die
globaal bekeken moeten worden, is de consumptieomvang een relevant vraagstuk.
Dit laatste punt brengt me op het vierde aspect. De norm bij de vaststelling van de externe
kosten dient de situatie bij afwezigheid van (een deel van) de intensieve veehouderij te
zijn. Dus, als door hoge heffingen getracht wordt de kosten van de emissie van broeikasgassen
te internaliseren, en het gevolg hiervan is dat de sector in Nederland weliswaar
drastisch krimpt, maar buiten Nederland even snel groeit, dan is er geen, of misschien
zelfs wel een negatief effect op de CO2-uitstoot. Het negatieve externe effect dient dan
veel meer de consument van vlees, dan de producent te worden toegerekend. Het beïnvloeden
van consumentengedrag ligt dan veel meer in de rede.
Externe maatschappelijke effecten in de praktijk
In aanvulling op de eerdergenoemde analyses van de planbureaus geeft het bijgevoegde
rapport diepgaander inzicht in de maatschappelijke effecten van de intensieve veehouderij.
Het rapport is uitgevoerd door Aequator, Ecorys en Witteveen & Bos op basis van een
Europese aanbesteding. Voor een gedegen resultaat is een breed scala aan vertegenwoordigers
van de sector, decentrale overheden, maatschappelijke organisaties en de wetenschap
geraadpleegd. Hieronder volgen de kernpunten uit het rapport.
Doel en afbakening van het rapport
De bijgevoegde studie heeft een tweeledig doel:
* In dialoog met de sector en maatschappelijke organisaties een methode ontwikkelen
waarmee alle effecten van de intensieve veehouderij kunnen worden weergegeven.
* Met behulp van de ontwikkelde methode de effecten van de Nederlandse intensieve
veehouderij in kaart brengen.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
21 mei 2008 DL. 2008/917 4
Het rapport richt zich daarbij op de vleesproductie binnen de ketens van de vleesvarkenen
vleeskuikenhouderij.
Aspecten en indicatoren
Op basis van literatuurstudie en dialoog met betrokken actoren zijn feiten en meningen
verzameld met betrekking tot de keuze van de relevante aspecten voor het bepalen van de
maatschappelijke effecten. Daarbinnen zijn indicatoren vastgesteld aan de hand waarvan
de maatschappelijke effecten zijn beoordeeld en vergeleken5.
Productiesystemen en scenario's
Vervolgens zijn de waarden van de indicatoren voor drie productiesystemen bepaald:
* gangbare veehouderij
* biologische veehouderij
* agroproductieparken (een systeem dat op dit moment niet voorkomt in Nederland).
Het jaar 2030 is daarbij als zichtjaar gehanteerd om de veronderstelde omslagen en
ontwikkelingen een realistisch perspectief te geven: gekeken is naar de vraag hoe deze
systemen in dat jaar naar verwachting zullen functioneren.
Om de gehele productieketen (van veevoer tot verwerking en transport) te kunnen evalueren
en tevens de effecten van afwenteling mee te kunnen nemen, zijn er bovendien
scenario's ontwikkeld. Ieder scenario bestaat uit een mix van de drie productiesystemen.
Afhankelijk van de totale productiehoeveelheid die bij deze mix kan worden gerealiseerd,
is ook de verplaatsing naar het buitenland bepaald.
De resultaten zijn op twee manieren gepresenteerd: per productiesysteem en per scenario.
De resultaten per productiesysteem geven inzicht in de vraag op welke aspecten de
verschillende productiesystemen onderling verschillen. Met de resultaten per scenario
worden de totale effecten op nationaal niveau zichtbaar binnen de bandbreedte van
mogelijke toekomstige ontwikkelingen in de intensieve veehouderij.
Omdat de indicatoren soms enkel kwalitatief, soms (ook) kwantitatief maar zelden
monetair zijn uit te drukken, heeft er geen optelling van effecten plaatsgevonden.
Vergelijking van productiesystemen
Het rapport geeft aan dat er over het geheel genomen niet één productiesysteem is dat
(in 2030) beter scoort dan het andere. De agroproductieparken kunnen door de schaalgrootte
veel milieuwinst behalen. Dat resultaat is echter ook realiseerbaar voor de
reguliere productiesystemen omdat ook hier schaalvergroting optreedt. De biologische
productiesystemen scoren beter op dierenwelzijn en gebruiken geen bestrijdingsmiddelen.
Voor de verzuring, de fijnstof-uitstoot en geur verbetert de situatie bij andere productiesystemen
door het toepassen van technologische oplossingen als gecombineerde
luchtwassers, die voor de biologische variant minder toepasbaar zijn.
5 De aspecten zijn als volgt ingedeeld: productie en inkomen, arbeid, milieu, ruimtebeslag, natuur en
biodiversiteit, dierenwelzijn, diergezondheid, voedselveiligheid, leefbaarheid, kennis en innovatie, ethiek en
imago, beleid.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
21 mei 2008 DL. 2008/917 5
Met name de biologische vleeskuikens scoren slechter op de emissies naar de lucht
doordat de kippen in biologische productiesystemen een grotere uitloop hebben.
Wat betreft vermesting scoort het biologische productiesysteem slechter dan de inspanningen
van de sector doen verwachten. Dit komt met name doordat de indicator alleen
iets zegt over het mestoverschot in Nederland en niet over het wel of niet sluiten van de
kringloop. Doordat een deel van de grondstoffen voor de veehouderij geïmporteerd
worden uit het buitenland en de mest minder wordt geëxporteerd, is er in feite sprake van
een import van nutriënten. Voor de reguliere bedrijven en de agroproductieparken
bestaat de verwachting dat in 2030 een deel van de mest anderszins verwerkt wordt. De
verwerkte mest wordt geëxporteerd naar regio's waar onder andere veevoedergrondstoffen
worden geproduceerd. Hierdoor zal er in Nederland geen mestoverschot meer zijn.
De biologische productiesystemen streven naar een gesloten kringloop.
Door de uitloop en de minder efficiënte voederconversie in de biologische veehouderijen
is het gemiddelde ruimtebeslag per dier en het beslag voor de productie van grondstoffen
het hoogst in dit type productiesysteem. Afhankelijk van de schaal waarop biologische
systemen zullen produceren, kan de vraag naar grondstoffen verdringing van andere
teelten of van natuur met zich meebrengen. Dit aspect is op scenario-niveau nader
geanalyseerd.
Qua inkomen en arbeid per dier, scoort het biologische systeem het hoogst en het
systeem agroproductieparken het laagst. Eenzelfde trend is zichtbaar voor ethiek en
imago en de kwaliteit van het landschap (als onderdeel van leefbaarheid). Wat betreft het
laatste aspect kunnen negatieve effecten vermeden worden door extra aandacht voor de
landschappelijke inpasbaarheid en de locatie van de agroproductieparken.
Op het vlak van epidemieën hebben de agroproductieparken een voordeel doordat de
keten geïntegreerd is binnen één (gesloten) bedrijf. Zowel de kans op insleep als de kans
op doorontwikkelen van de ziekte zijn daardoor kleiner. Wat betreft dierenwelzijn scoren
de agroproductieparken gemiddeld. De biologische productiesystemen investeren het
meest in dierenwelzijn.
De overige aspecten als geur, regionale economie, kennis & innovatie zijn niet te vergelijken
op het niveau van productiesystemen. Deze aspecten vereisen een realistische,
landsdekkende scenario-invulling.
Vergelijking van scenario's
In het rapport is een drietal scenario's uitgewerkt met elk een verschillende mix van de
drie productiesystemen: een referentiescenario volgens de autonome ontwikkeling, een
verregaande intensivering van de veehouderij in het niet-grondgebonden scenario en een
grondgebonden veehouderij in het derde scenario6.
6 Referentiescenario: het reguliere systeem is dominant. Agroproductieparken en biologische systemen zijn goed
voor elk maximaal 5% van de dieraantallen voor vleeskuikens en maximaal 2% van de vleesvarkens. Dieraantallen
stabiel. (productierechten worden gehandhaafd).
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
21 mei 2008 DL. 2008/917 6
Deze scenario's weerspiegelen de bandbreedte waarin de intensieve veehouderij zich
mogelijkerwijs zou kunnen ontwikkelen tussen het heden en 2030.
De resultaten van de effectmeting laten geen eenduidig beeld zien voor de onderscheiden
scenario's. Analoog aan de productiesystemen heeft elk scenario zijn voor- en nadelen. Elk
scenario scoort soms hoog, soms gemiddeld en soms laag op de indicatorenlijst. Voor de
meeste indicatoren is het verschil in productieomvang meer bepalend voor de uitkomsten
dan het type productiesysteem.
Van de indicatoren die alleen op nationaal schaalniveau beoordeeld kunnen worden,
scoort het scenario niet-grondgebonden slechter op het aspect leefbaarheid, beter op
kennis & innovatie en gelijk op het gebied van geur in vergelijking met het referentiescenario.
Voor de eerste twee genoemde aspecten (leefbaarheid en kennis & innovatie)
geldt hetzelfde voor het grondgebonden scenario. Op het gebied van geur scoort het
grondgebonden scenario echter juist beter. Dit is wederom een gevolg van de kleinere
omvang van de veestapel.
Conclusie
De resultaten laten zien dat bij alle onderzochte productiesystemen sprake is van externe
maatschappelijke effecten die niet in de kostprijs tot uitdrukking komen. Dit geldt voor het
reguliere productiesysteem, maar ook voor agroproductieparken en voor het biologische
productiesysteem. Geen productiesysteem scoort over de gehele breedte bezien het beste,
het ene productiesysteem scoort beter op dierenwelzijn, het andere beter op de uitstoot
van broeikasgassen.
Indien niet alleen naar de productiesystemen wordt gekeken, maar ook naar de geproduceerde
volumes (zoals in de scenario's) komt een ander beeld naar voren. Dan kan geconcludeerd
worden dat niet alleen het productiesysteem bepalend is, maar ook de productieomvang.
In het referentiescenario en het grondgebonden scenario is uitgegaan van de
huidige dieraantallen op basis van de dierrechten. In het niet-grondgebonden scenario is
een toename van de dieraantallen ten opzichte van de dierrechten verondersteld. Milieuvoordelen
en investeringsruimte laten groei van het aantal dieren toe. Voor een evenwichtige
discussie over het toekomstperspectief van de intensieve veehouderij dienen beide
aspecten derhalve aan bod te komen.
Voor een goede beoordeling van de resultaten is het daarnaast belangrijk te realiseren dat
er sprake is van een relatie tussen de effecten per eenheid (bijvoorbeeld per dier of per
bedrijf) en de totale omvang van de sector. Eén bedrijf levert geen probleem van vermesting,
de hele sector wel.
Grondgebonden: de intensieve veehouderij ontwikkelt zich richting een (relatief kleinschalige) grondgebonden
veehouderij waarbij reductie van de veestapel plaatsvindt. Ook wordt verandering in marktvraag en
consumentengedrag verondersteld. Biologisch huist 50% van de dieraantallen, agroproductieparken 2%.
Niet-grondgebonden: 50% van de productie via agroproductieparken. Biologisch groeit naar 7%. In dit scenario is
er veel schaalvergroting en clustering van bedrijven en schakels.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
21 mei 2008 DL. 2008/917 7
In deze studie is de relatie tussen de omvang van de veestapel en de effecten om praktische
redenen niet nader onderzocht en is alleen gekeken naar het verwachte effect bij
een zekere omvang van de veestapel. De scenario's worden hierbij gezien als een realistische
bandbreedte. In de praktijk zal de relatie tussen de omvang van bepaalde effecten
en de omvang van de veestapel niet altijd lineair verlopen. Genoemde relatie zal bovendien
per productiesysteem kunnen verschillen.
In hoeverre zijn de maatschappelijke effecten geïnternaliseerd in de prijs?
Hoewel in deze studie geen historische analyse is uitgevoerd en alleen is gekeken naar de
huidige en te verwachten toekomstige ontwikkelingen, mag worden aangenomen dat in
de tijd gezien de externe maatschappelijke effecten steeds meer zijn geïnternaliseerd. Zo
zijn van overheidswege onder andere op het gebied van milieubeleid de eisen door de
jaren heen aangescherpt en is ook op het gebied van dierenwelzijn sprake van een
veranderingsproces. Indien gekeken wordt naar de verschillen tussen de productiesystemen
in relatie tot de mate waarin externe effecten zijn geïnternaliseerd, is het
duidelijk dat de kostprijs in de biologische veehouderij hoger ligt, onder andere vanwege
het dierenwelzijn, de eisen aan veevoergrondstoffen, de langzamere groei van de dieren
en het feit dat geen gebruik wordt gemaakt van kunstmest en chemische bestrijdingsmiddelen.
Het reguliere productiesysteem kent een hogere productiviteit, maar daar staat
tegenover dat in vergelijking met het biologische systeem bijvoorbeeld minder is geïnvesteerd
in dierenwelzijn. De mate waarin uiteindelijk de belangrijkste externe effecten
kunnen worden geïnternaliseerd en de mate waarin de prijzen de echte schaarsteverhoudingen
weergeven, zal sterk afhangen van de mate waarin consumenten (binnen
de internationale context) ook daadwerkelijk bereid zijn, dan wel beïnvloed kunnen
worden, een hogere prijs te betalen.
Beleidsinzet
Op 16 januari jl. heb ik u mijn toekomstvisie op de veehouderij toegestuurd. Daarin heb ik
aangegeven dat de veehouderij zich binnen 15 jaar moet hebben ontwikkeld tot een in
alle opzichten duurzame veehouderij, met een breed draagvlak in de samenleving. Daarbij
kies ik vooral voor een aanpak van stimuleren, waarbij ik duidelijk oog heb voor de
internationale context.
In dat licht streef ik ernaar de externe maatschappelijke kosten van alle veehouderijsectoren
binnen die 15 jaar tot een maatschappelijk breed aanvaard niveau te ontwikkelen
en de maatschappelijke baten zoveel mogelijk te vergroten volgens de productiewijze
zoals beschreven in de toekomstvisie: een in alle opzichten duurzame veehouderij, met
een breed draagvlak in de samenleving. Hierbij zijn de volgende punten van belang.
Stimuleren van systeeminnovaties
De door mij beoogde duurzaamheidsprong in de veehouderij vereist systeeminnovaties.
Mijn focus ligt op het stimuleren van innovaties die moeten leiden tot een integraal
duurzame veehouderij: een veehouderij die niet alleen dier, mens- en milieuvriendelijk is,
maar ook nog met kwaliteit de competitie op de open markt aankan. Dat kan natuurlijk
niet in één dag. Wetenschappers en ondernemers zijn al hard aan de slag met nieuwe
ontwerpen, waarvan er al een paar operationeel zijn. Ik noem hierbij de Plantage, een
innovatieve vorm van huisvesting van leghennen, en de Comfortclass voor vleesvarkens.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
21 mei 2008 DL. 2008/917 8
Deze houderijsystemen zie ik als een spil in de bredere duurzaamheidsambitie, waarin ook
elementen als landschappelijke inpassing, energie- en klimaatneutrale ketens en duurzame
en op (Noordwest-)Europees niveau nagenoeg gesloten voer-mestkringlopen een rol
spelen. De integraal duurzame houderijsystemen moeten het gangbare beeld in de veehouderij
worden, waardoor de externe maatschappelijke kosten substantieel kunnen
worden beperkt.
Inzet op het EU spoor waar het wettelijke randvoorwaarden betreft
De intensieve veehouderij opereert in een internationale omgeving, met een open
Europese markt en een steeds vrijere wereldmarkt. Eenzijdige verhoging van de kostprijs
in Nederland, als gevolg van beleid dat gericht is op het doorberekenen van maatschappelijke
kosten, zal een substitutie-effect tot gevolg hebben. Varkens- en kippenvlees van
buiten Nederland zal dan immers relatief goedkoper worden en daarmee het mogelijke
effect van het in Nederland doorberekenen van maatschappelijke kosten voor een belangrijk
deel teniet doen. Voor nieuwe wettelijke randvoorwaarden voor verduurzaming, kies
ik dan ook in de eerste plaats voor het EU-spoor.
Gefaseerde aanpak
In de gangbare veehouderijketen kunnen (extra) kosten van verduurzaming, zoals investeringen
in dierenwelzijn en milieu, door de veehouders veelal niet of nauwelijks doorberekend
worden in de prijs van de uiteindelijke dierlijke producten. Dit komt door de
structuur van de keten, die veel aanbieders kent en een paar vragende ketenpartijen.
Om deze (extra) kosten op te vangen, zetten veel veehouders in op een toename van de
productie per dier en/of schaalvergroting. Daarom is een aantal duurzaamheideisen neergelegd
in veelal Europese regelgeving op het gebied van bijvoorbeeld milieu, dierenwelzijn
en diergezondheid. Deze wettelijke eisen worden meestal gefaseerd ingevoerd en
aangescherpt om ondernemers de gelegenheid te geven economisch verantwoord om te
kunnen schakelen.
Deze aanpak impliceert dat een tijdelijke afwenteling wordt geaccepteerd. De investeringen
die ondernemers moeten doen om aan nieuwe maatschappelijke randvoorwaarden te
voldoen, worden door de ondernemers zelf gedragen. Uitzondering hierop zijn de subsidies
voor voorloperbedrijven en fiscale stimulansen voor bovenwettelijke maatregelen. Op
dit moment gelden voor een aantal terreinen nog overgangsmaatregelen en zijn nieuwe
maatregelen aangekondigd in onder meer de Nota Dierenwelzijn (bijvoorbeeld over huisvesting
en ingrepen). Door deze maatregelen zullen de externe maatschappelijke kosten
in de komende jaren gaan dalen.
Vermaatschappelijken van overheidssteun
Iedere ondersteuning van de veehouderij beoordeel ik vanuit een perspectief van vermaatschappelijking,
als onderdeel van mijn bredere duurzaamheidambities. De varkens- en
pluimveehouderij ontvangen geen structurele Europese overheidssteun. Dat zal wat mij
betreft ook zo blijven. Wel is er de eenmalige verplaatsingssubsidie in het kader van de
reconstructie zandgebieden.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
21 mei 2008 DL. 2008/917 9
Deze subsidie is gekoppeld aan rijksdoelen, namelijk het verminderen van de ammoniaken
stankoverlast en verbetering van de kwaliteit van het landelijk gebied door bedrijven
verder weg te plaatsen van kwetsbare natuur- en woongebieden7. Daarnaast subsidieert
de overheid de installatie van gecombineerde luchtwassers. Dit geld dient vooral om
lokale knelpunten ten aanzien van de emissie van geur, fijnstof en ammoniak op te lossen.
Het plaatsen van gecombineerde luchtwassers is in veel gevallen overigens goedkoper dan
verplaatsing van een bedrijf8.
Steeds meer kosten die eerst door de overheid (en dus de maatschappij) werden gedragen,
worden echter bij de sector gelegd. Hierbij gaat het om retributies voor overheidsdiensten,
zoals vergunningverlening of keuringstarieven. Daarnaast is mijn uitgangspunt
dat de kosten van de dierziektebestrijding in principe een onderdeel van de bedrijfskosten
zijn, ongeacht of de bestrijding plaatsvindt in opdracht van de houder of van de overheid.
Slechts indien zwaarwegende publieke aspecten in het geding zijn, is er zeer beperkt
ruimte om hier vanaf te wijken. In verschillende andere EU-lidstaten draagt de overheid
meer bij in de financiering van de bestrijdingskosten. In het kader van de Animal Health
Strategy die de EU in 2007 heeft uitgebracht, is één van de speerpunten het ontwikkelen
van een geharmoniseerde kostentoedeling om verstoring van de concurrentieverhoudingen
te beperken. Bij de invulling van de harmonisering hanteer ik hetzelfde principe.
Stimuleren duurzaam consumentengedrag en productinnovaties
Gelet op de hier boven beschreven structuur van de sector is het creëren van een grotere
markt voor dierlijke producten met een plus op duurzaamheid een belangrijke uitdaging
voor de komende jaren. Als de consument de waarde van dier- en milieuvriendelijkheid
erkent als grond voor zijn keuze en dus bereid is daarvoor te betalen, dan worden maatschappelijke
kosten op het gebied van dierenwelzijn en milieu immers via de markt
geïnternaliseerd. In dat licht zal ik de consumentenvraag naar duurzaam geproduceerde
producten verder stimuleren. Daarnaast zal ik stimuleren dat toeleveranciers, producenten
en supermarkten dergelijke producten ontwikkelen en in de markt zetten. Recent heb ik
het derde Convenant Marktontwikkeling Biologische Landbouw naar uw Kamer gestuurd.
Op dit moment wordt gewerkt aan een convenant over 'tussensegmenten', zoals aangekondigd
in de Nota Dierenwelzijn. Daarnaast zal ik in het kader van de Voedselagenda, die
ik later dit jaar naar uw Kamer zal sturen, nader ingaan op mijn ambities op het gebied
van voedsel en consument.
7 In de ILG-bestuursovereenkomsten zijn in de prestaties circa 150 te verplaatsen intensieve veehouderijbedrijven
opgenomen met een (vastgelegde) Rijksbijdrage van afgerond 67 miljoen euro. Hier komen nog de provinciale
bijdragen bij en een forse bijdrage van de boer zelf. Bedrijven krijgen een vergoeding op basis van de
gecorrigeerde vervangingswaarde (dus geen vergoeding voor nieuwbouw: referentie is de huidige situatie).
8 Het gaat hier om 40 miljoen euro (inclusief 10 miljoen euro onderzoek en 15 miljoen euro die via het
coalitieakkoord beschikbaar is gesteld). Deze subsidie is afgestemd op de extra financiële inspanning die
veehouderijbedrijven bij aanschaf van gecombineerde luchtwassystemen moeten plegen. De subsidie houdt
daardoor rekening met de eigen verantwoordelijkheid. Net als andere verduurzamingsubsidies van het Rijk
(bijvoorbeeld voor roetfilters en het opwekken van duurzame elektriciteit) past deze subsidie binnen het principe
'de vervuiler betaalt'.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
21 mei 2008 DL. 2008/917 10
Analyseren maatschappelijke effecten van andere veehouderijsectoren
Het verminderen van de maatschappelijke kosten en het vergroten van de maatschappelijke
baten is een uitdaging voor de gehele veehouderij. Ook de gangbare melkveehouderij
en de diverse biologische veehouderijsectoren zullen zich moeten inspannen om
verder te verduurzamen. De biologische varkens- en kippenhouderij scoort op een aantal
punten immers minder dan de gangbare varkens- en kippenhouderij. Voor een goed beeld
en een solide beleidsaanpak vind ik het bovendien noodzakelijk de maatschappelijke
effecten van de melkveehouderij nader onder de loep te nemen, onder meer vanwege de
beëindiging van de Europese melkquota en daarmee samenhangende discussies over
ondermeer ammoniak en broeikasgassen. Met het oog hierop zullen mijn collega van
VROM en ik op korte termijn een studie laten uitvoeren naar de consequenties van
verruiming of afschaffing van het melkquotum voor de uitstoot van broeikasgassen in
Nederland.
Convenant duurzame veehouderij en evaluatie aanpak
De afgelopen jaren zijn er grote stappen richting een duurzame veehouderij gezet.
Bovendien zullen de vele initiatieven die innovatieve ondernemers en maatschappelijke
organisaties op dit moment nemen, mede op basis van stimulerend en voorwaarden
scheppend beleid van LNV, in de komende jaren het punt kunnen bereiken dat ze de norm
in de veehouderij zullen gaan worden. Vooral ketenpartijen, inclusief de retail, zullen het
tempo van de verdergaande verduurzaming van de veehouderij bepalen met daarbij een
stimulerende en faciliterende rol van de overheid.
In het kader van het convenant Duurzame Veehouderij, dat ik later dit jaar wil sluiten, wil
ik concrete korte en langetermijnafspraken maken over de uitwerking van de toekomstvisie
veehouderij. Ook het vraagstuk van de maatschappelijke effecten wil ik daarbij meenemen.
Nog vóór de zomer van 2010 wil ik de voortgang richting duurzaamheid evalueren
in overleg met de sector en maatschappelijke organisaties. Dan zal ik bezien of een verandering
van aanpak en ambitie nodig is.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit