Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer
Postbus 264
2501 CG DEN HAAG
Den Haag Ons kenmerk
13 mei 2008 PO/B&B-6029
Onderwerp Bijlage(n)
Pilot nieuw vervangingsstelsel in het Primair Uitwerkingsnotitie pilot nieuw
Onderwijs vervangingsuitgaven Primair Onderwijs
Voor de regering zijn de kwaliteit van het onderwijs en een goed personeelsbeleid belangrijk. Verhoging
van de onderwijskwaliteit en vermindering van de werkdruk staan hoog in het vaandel. De vakmensen
in het onderwijs krijgen meer ruimte.
De kwaliteit van het onderwijs, een beheersbare werkdruk en meer ruimte voor vakmensen zijn ook de
uitgangspunten bij de ontwikkeling van een toekomstscenario voor een nieuw stelsel voor bekostiging
van vervanging. Leerlingen hebben, ook wanneer een vervanger lesgeeft, recht op gekwalificeerd
personeel dat in staat is om op ieder moment "het stokje" over te nemen. Van opvang, in plaats van
vervanging, mag geen sprake zijn. Verzuim mag niet leiden tot een verhoogde werkdruk bij de overige
personeelsleden. Besturen moeten een adequate vervanger kunnen inzetten. Daarvoor hebben
besturen financiële middelen nodig. Adequate vervanging en bedrijfsgezondheidszorg verbeteren de
werkomstandigheden en verminderen de werkdruk. Besturen hebben hiervoor meer ruimte nodig.
Daarom heb ik met werkgevers- en vakorganisatie een voorstel uitgewerkt. Het is voorstel houdt een
pilot in om te beoordelen of het primair onderwijs toe is aan een vervangingsstelsel met meer vrijheid.
Huidige bekostiging bij vervanging
Als leraren niet op school zijn omdat zij ziek zijn of om andere redenen, bijvoorbeeld omdat zij met
zwangerschapsverlof zijn, is er een vervanger nodig. Scholen kunnen nu de kosten van een vervanger
declareren bij een hiervoor ingericht fonds (het Vervangingsfonds, hierna VF). Scholen in het primair
onderwijs zijn hiervoor verplicht aangesloten bij het VF en betalen een verplichte bijdrage aan het
fonds waarvoor ze bekostiging ontvangen van het Rijk. Per jaar betalen de scholen in het primair
onderwijs ongeveer 300 miljoen bijdrage aan het VF.
Het VF is een vereveningsfonds voor de sector primair onderwijs (verevening van de kosten van
vervanging over alle instellingen). Het bestuur van het VF wordt gevormd door de organisaties van
werkgevers en werknemers in het onderwijs.
blad 2/7
Als schoolbesturen te maken krijgen met verzuim (afwezigheid) van leerkrachten, bijvoorbeeld door
ziekte of zwangerschapsverlof, zetten zij een gekwalificeerde invaller (vervanger) in, die de afwezige
leerkracht vervangt. Onder voorwaarden kunnen de kosten van de vervanger declareren bij het VF. Zo
keert het VF de ontvangen bijdragen weer uit in de vorm van loonkostenvergoedingen.
Een veelheid van richtlijnen die van nature passen bij het (huidige) declaratiestelsel bij vervanging kan
een belemmering zijn voor passende oplossingen bij afwezigheid van personeel. Het VF is ontstaan in
een tijd dat we uitgingen van declaratiebekostiging en verplichte solidariteit. Sinds 1992 hebben zich in
het onderwijsbestel belangrijke ontwikkelingen voltrokken. Zo zijn de bekostigingsregels en de
administratieve lasten verminderd door het opheffen van oormerken in de bekostiging en het opheffen
van grenzen in de budgetten. Sinds 1 augustus 2006 kent dan ook het PO lumpsumbekostiging. Er is
behoefte aan minder regels en minder bestuurlijke drukte.
In het kader van minder bestuurlijke drukte is ook steeds minder sprake van aanbodfinanciering.
Besturen kunnen zelfstandig invulling geven aan de besteding van middelen. Besturen en scholen
hebben een eigen verantwoordelijkheid om de beleidskeuzes te maken die het meest passend zijn bij de
lokale omstandigheden (maatwerk).
Hierbij past de huidige vormgeving van het VF (verplichte verzekering en declaratiebekostiging) niet
meer. Centrale regels zorgen voor administratieve lasten en overhead in de scholen. Zonder deze
regels zouden besturen/scholen zelf invulling kunnen geven aan de omstandigheden rond verzuim en
vervanging, toegesneden op de situatie die voor hen geldt. Daarom is het de vraag of het verplichte
karakter van het fonds ook in de toekomst gehandhaafd moet blijven.
Eerste stappen naar een nieuw vervangingsstelsel
De inzet is om in deze kabinetsperiode te kiezen voor een vervangingsstelsel dat moet leiden tot minder
en eenvoudiger wetgeving en meer ruimte voor de scholen om zelf oplossingen te vinden voor verzuim
en vervangingsproblemen waardoor de leerlingen beter worden bediend (verhoging van de
onderwijskwaliteit). Vermindering van bestuurlijke drukte komt ten goede aan de professional in het
onderwijs, de leerkracht kan zich meer richten op het verzorgen van onderwijs.
In het Voortgezet Onderwijs waren scholen tot 1 januari 2006 ook verplicht aangesloten bij het VF. In
2005 heeft de Tweede Kamer besloten om vanaf 1 januari 2006 de verplichte aansluiting in het VO op
te heffn. Scholen in het VO kunnen nu zelf invulling geven aan een passende oplossing voor vervanging
van afwezig personeel. De vraag is nu of het PO-veld ook zover is om, in navolging op het VO,
zelfstandig invulling te geven aan het oplossen van vervanging of dat het verstandiger is om het huidige
stelsel van declaratie te blijven hanteren.
Om bovengenoemde vraag te kunnen beantwoorden heeft er uitvoerig overleg plaatsgevonden met de
werkgeversorganisaties, werknemersorganisaties en de algemene vereniging van schoolleiders (AVS).
Vanuit besturenorganisaties zijn dit: de Besturenraad, de Bond KBO, de VOS/ABB en de VBS. Vanuit de
werknemersorganisaties zijn dit: CNV Onderwijs, de AOb en de CMHF.
Met de afzonderlijke organisaties is uitgebreid gesproken om de wensen en uitgangspunten in kaart te
brengen.
blad 3/7
Samen met de besturenorganisaties en werknemersorganisaties is in de afgelopen periode onderzocht
of er andere mogelijkheden zijn om de bekostiging van de vervanging te regelen. Eén mogelijkheid is
om de verplichte aansluiting bij het VF op te heffen. Besturen kunnen dan zelf bepalen of zij het risico
van verzuim willen verzekeren. De meningen over de wenselijkheid om de verplichte aansluiting op te
heffen lopen uiteen. Toch hebben partijen elkaar gevonden in het voornemen om een eerste
behoedzaam, omkeerbare, stap te zetten om tot een nieuw vervangingsstelsel te komen. Dit door
middel van een pilot. Ik kom hier later op terug.
Een extern onderzoeksbureau heeft een onderzoek gedaan naar de financiële effecten van een
eventuele opheffing van de verplichte aansluiting bij het VF. In het onderzoek is gekeken naar de
effecten en risico's van een mogelijk nieuw stelsel voor vervangingsuitgaven. Daarbij wordt ervan
uitgegaan dat scholen een vervangingsbudget krijgen, zelf verantwoordelijk zijn voor vervanging en
geen verzekering afsluiten om risico's te verminderen. Uit dit onderzoek bleek dat er financiële
herverdeeleffecten kunnen optreden die in omvang vergelijkbaar zijn met de herverdeeleffecten als
gevolg van de invoering lumpsumbekostiging in het PO. Ongeveer 90% van de besturen heeft een
herverdeeleffect dat zich bevindt tussen de 4% negatief en 4% positief, gerelateerd aan de totale
personele bekostiging.
Naast dit onderzoek heeft het onderzoeksbureau, door gesprekken in groepsverband met een tiental
schoolbesturen en schoolleiders, gekeken wat schoolbesturen en schoolleiders vinden van de
vervangingsbekostiging en van mogelijke toekomstige veranderingen. De resultaten zijn in het verdere
proces meegenomen.
Voor de analyse naar de uitvoerbaarheid en van eventuele stappen tot vereenvoudiging is een
technische werkgroep samengesteld waarin administratiekantoren, systeembeheerders van
salarissystemen, besturenorganisaties VF zitting hebben. De werkgroep ziet geen overwegende
uitvoeringsproblemen bij de voorgestelde pilot. De aanbevelingen, zoals op welke wijze een monitor
plaats gaat vinden, vanuit de werkgroep zijn in het voorstel verwerkt.
Mede gezien de resultaten van de onderzoeken is met de werkgeversorganisaties en de
werknemersorganisaties geconcludeerd dat het eventueel opheffen van de verplichte aansluiting bij
het VF behoedzaam moet gebeuren. De inzet daarbij is om te kiezen voor een vervangingsstelsel met
minder regels en meer ruimte voor de scholen om zelf oplossingen te vinden. Gekozen is om een eerste
stap naar een nieuw vervangingsstelsel in de vorm van een pilot plaats te laten vinden. Voorwaarde is
dat het een behoedzame en omkeerbare eerste stap is in de richting van een meer eenvoudige
bekostiging van de vervanging in het primair onderwijs.
Een geleidelijk proces geeft de mogelijkheid te leren en geeft ook de mogelijkheid te kijken naar de
wijze waarop met name de kleine schoolbesturen omgaan met meer vrijheid bij de besteding van
vervangingsbekostiging. De ervaringen van besturen die de stap maken, kunnen worden gebruikt door
andere besturen (niet-deelnemers) bij een eventuele structurele invoering van een nieuw systeem.
Daarnaast is er de mogelijkheid om tijdig in te spelen op signalen en/of knelpunten.
blad 4/7
De intensieve samenwerking met werkgeversorganisaties en werknemersorganisaties tijdens het
proces heeft er mede toe geleid dat er een voorstel ligt dat verantwoord ingevoerd kan worden en
zodoende de steun heeft van alle betrokken partijen.
Om behoedzaam tot een nieuw vervangingsstelsel te komen is het voorstel om een representatieve
groep van 15 á 20 % van de schoolbesturen in het primair onderwijs gedurende twee jaar te laten
werken met een andere vorm van bekostiging van de vervangingsuitgaven bij afwezigheid van
personeel. Dit in de vorm van een pilot. Om tot deze 15 á 20% te komen zal een mix van grote,
middelgrote en kleine schoolbesturen worden gemaakt. De beoogde ingangsdatum van de pilot zal zijn
1 januari 2009.
Draagvlak pilot binnen het veld
Zonder voldoende draagvlak kan de pilot niet doorgaan. Besturen moeten zich aanmelden voor
deelname aan de pilot. Besturen moeten de aanmelding afstemmen met de medezeggenschapsraad. Of
de beoogde 15 tot 20% aan deelnemende besturen wordt gehaald, zal snel zichtbaar zijn.
Zoals eerder aangegeven heeft er, naast het overleg met werkgeversorganisaties en
werknemersorganisaties uitvoerig overleg plaatsgevonden met schoolbesturen, schoolleiders,
administratiekantoren, uitvoeringsorganisatie VF en systeembeheerders van salarissystemen. Zij
hebben gekeken naar de uitvoerbaarheid van de pilot. Dit alles heeft er toe geleid dat er nu een
voorstel ligt dat, naar de optiek van de betrokkenen, verantwoord ingevoerd kan worden.
Pilot nieuw vervangingsstelsel
Het doel van de pilot is te bezien of voor de schoolbesturen, met daarbinnen scholen in het primair
onderwijs, de verplichte aansluiting bij het VF op een verantwoorde wijze kan worden gestopt. Met de
bijdrage die schoolbesturen anders aan het VF moeten afdragen kunnen schoolbesturen zelf bepalen of
zij zich vrijwillig verzekeren, dan wel de vervangingsuitgaven hieruit bekostigen. Bij deze verandering
van de bekostiging mogen scholen en besturen geen onbeheersbare risico's lopen.
Een pilot met 15 á 20% van de schoolbesturen is een omvangrijke pilot. Dat is nodig om na te gaan of
het PO-veld in zijn geheel op verantwoorde wijze de stap kan zetten naar een andere bekostiging van de
vervanging.
Aan de pilot is een aantal voorwaarden verbonden:
1. een nieuw stelsel mag niet leiden tot vermindering van vervanging, m.a.w. de vervangingsgraad
(omvang vervanging ten opzichte van het verzuim en de kwaliteit van de vervanging) moet hoog
blijven;
2. de werkdruk mag als gevolg van de verandering in de bekostiging van de vervanging niet toenemen;
3. de verandering in de bekostiging van de vervanging mag niet leiden tot uitval van lessen, of tot
opvang in plaats van les;
4. de financiële gevolgen voor scholen en schoolbesturen moeten beheersbaar zijn, m.a.w.
schoolbesturen moeten de herverdeeleffecten kunnen opvangen;
5. een nieuw stelsel houdt voldoende rekening met de positie van kleine schoolbesturen. De
mogelijkheid moet bestaan de risico's betaalbaar te verzekeren;
blad 5/7
6. een nieuw stelsel mag geen prikkel zijn tot verdere schaalvergroting;
7. een nieuw stelsel moet voldoende draagvlak hebben bij zowel kleine, middelgrote als grote
besturen;
8. de totale bekostiging van de vervanging blijft gelijk m.a.w. stijgt niet, afgezien van
overgangskosten.
Zoals eerder aangegeven zal er, om tot 15 á 20% deelnemers te komen, een mix van grote, middelgrote
en kleine schoolbesturen worden gemaakt. Er zijn schoolbesturen die er in financiële zin op
achteruitgaan als zij zelf het risico van vervanging dragen, schoolbesturen die er op vooruit gaan en er
is een middengroep van schoolbesturen die geen of weinig financieel effect merken. Zo kunnen de
schoolbesturen worden ingedeeld in drie risicoprofielen. Het is de bedoeling dat er ook sprake van een
evenredige verdeling van de aan de pilot deelnemende schoolbesturen over de drie genoemde
risicoprofielen. Er zijn dan twee parameters voor de representativiteit: de schaal en het risicoprofiel.
Monitor
Gedurende twee jaren worden de deelnemende schoolbesturen intensief gevolgd. Aan de hand van een
halfjaarlijkse monitor wordt bekeken of het nieuw beoogde stelsel werkt. Hiervoor zijn vooraf heldere
criteria geformuleerd, mede gecreëerd vanuit de voorwaarden van het nieuwe stelsel. Er moet immers
een objectief beeld ontstaan. De deelnemende schoolbesturen rapporteren over afwezigheid en
vervanging en zullen consequenties van de nieuwe systematiek op hun financiële huishouding op een
transparante manier in beeld brengen.
Om een goede monitor op de resultaten mogelijk te maken wordt er daarnaast een controlegroep
samengesteld. De controlegroep blijft verplicht verzekerd. Ook deze controlegroep wordt gevolgd door
middel van de monitor. Zo kan beter worden vastgesteld of de uitkomsten het gevolg zijn van het
wegvallen van de verplichte aansluiting bij het VF, of eerder te maken hebben met exogene factoren.
Deze controlegroep is een groep schoolbesturen die in omvang en samenstelling vergelijkbaar is met
de groep pilotbesturen.
Evaluatie
De uitkomst van de pilot staat niet vast. Na twee jaar kan de conclusie ook zijn dat het beter is de
verplichte aansluiting bij het VF in stand te houden. Om een juiste afweging te kunnen maken vindt er
na afloop van de pilotperiode dan ook een slotevaluatie plaats.
Uit de slotevaluatie kunnen verschillende uitkomsten komen:
· Het kan zijn dat het opheffen van de verplichte aansluiting bij het VF niet verantwoord is. Alle
besturen zijn dan opnieuw aangesloten bij het VF.
· Een andere mogelijkheid is dat de verplichte aansluiting bij het VF voor alle besturen beheersbaar
en verantwoord opgeheven kan worden.
· De conclusie kan ook zijn dat er een vervolgstap wordt gezet op weg naar opheffing van de
verplichte aansluiting bij het VF door de pilotgroep uit te breiden met een volgende tranche
schoolbesturen.
· Een uitslag zou ook kunnen zijn dat de verplichte aansluiting voor een bepaalde categorie besturen
blijft bestaan, bijvoorbeeld voor besturen tot een bepaalde omvang.
blad 6/7
De uitkomsten van de evaluatie en de beslissing die ik daaraan verbind leg ik voor aan de Tweede
Kamer en de Eerste Kamer, voordat tot uitvoering wordt overgegaan.
Wetswijziging
Voor de opheffing van de verplichte aansluiting bij het VF voor de groep schoolbesturen die deelneemt
aan de pilot, is wetswijziging nodig. Er is een voorstel van wet in voorbereiding. Het wetsvoorstel regelt
de omvang en de duur van de pilot en de deelname aan de pilot. Ook biedt het wetsvoorstel ruimte om
na de evaluatie de uitkomst van de pilot in te voeren (opheffen van de verplichte aansluiting voor alle
besturen, of herstel van de verplichte aansluiting voor alle besturen, of uitbreiden van het aantal
deelnemers).
Een wetswijziging kan naar verwachting nog niet op 1 januari 2009 ingaan. Schoolbesturen willen
echter graag op 1 januari 2009 starten. Er wordt door een aantal schoolbesturen al jaren
aangedrongen op een wijziging van de vervangingsbekostiging. Er is voor gekozen eerst de
lumpsumbekostiging in te voeren en die invoering niet samen te laten vallen met een wijziging in de
vervangingsbekostiging. Daarom verzoek ik u, mocht de wetgeving die de pilot mogelijk maakt nog niet
in werking zijn getreden, akkoord te gaan met het vooruitlopen op de voorgenomen regelgeving. Dit
door toe te staan dat de beoogde deelnemende schoolbesturen aan de pilot zich gedragen alsof ze niet
meer verplicht aangesloten zijn bij het VF.
Bevriezingsmodel
Onderdeel van het voorstel is het beëindigen van het met ingang van 1-8-2006 (datum invoering
lumpsumbekostging PO) ingevoerde bevriezingsmodel binnen het VF. Het bestuur van het VF heeft bij
de invoering van de lumpsumbekostiging in het primair onderwijs besloten dat de verplichte aansluiting
bij het VF alleen betrekking heeft op personeel dat ook voor de invoering van de lumpsumbekostiging
onder de verplichte aansluiting viel. Personeel dat na de invoering van de lumpsumbekostiging is
aangesteld, valt niet onder de verplichte aansluiting. Door personeelsverloop vermindert daarom het
totale aantal personeelsleden dat onder de verplichte aansluiting valt. Partijen zijn gezamenlijk tot de
conclusie gekomen dat deze vermindering, naast een pilot met 15 á 20% van het veld, ongewenst is.
Het bestuur van het VF heeft besloten dat het bevriezingsmodel komt te vervallen wanneer de Tweede
Kamer akkoord gaat met de voorgestelde pilot. Vanaf het moment van beëindiging van het
bevriezingsmodel valt nieuw aangesteld personeel weer onder de verplichte verzekering.
Tussentijdse rapportage
Uiteraard houd ik u regelmatig op de hoogte van de vorderingen met de pilot. In juni 2008 informeer ik
u over de voorbereiding op de pilot. In september 2008 ontvangt u naar verwachting het wetsvoorstel.
In juni 2009 ontvangt u de meest recente monitorgegevens (tot en met januari 2009). In december
2009 ontvangt u een tussenevaluatie. In juni 2010 ontvangt u opnieuw de meest recente
monitorgegevens (tot en met januari 2010). In januari 2011 ontvangt u de slotevaluatie met mijn
conclusie.
In de bijgevoegde uitwerkingsnotitie worden de verschillende facetten van deze brief nader
omschreven. Zo wordt verder aangegeven waar de pilot om gaat, hoe deze vorm krijgt, hoe deelnemers
blad 7/7
worden geselecteerd, hoe de regelgeving tot stand komt en hoe wordt geëvalueerd. In samenspraak
met werkgeversorganisaties en werknemersorganisaties heb ik ervoor gekozen om een uitgebreide
uitwerkingsnotitie op te stellen. Dit is gedaan om uw kamer voldoende te informeren over de (inhoud
van) pilot om zodoende, vooruitlopend op de wetgeving, u in staat te stellen om de overweging te
maken om toestemming te geven aan de uitvoering van de pilot.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Sharon A.M. Dijksma