02-05-2008
Kamerbrief inzake NATO Response Force
Ondertekenaar: Minister van Buitenlandse Zaken
Hierbij hebben wij het genoegen u de reactie van de regering aan te
bieden op het rapport âInzet met instemming â De rol van de Tweede
Kamer bij het uitzenden van militairenâ van de werkgroep âNATO
Response Forceâ, alsmede op het advies âInzet van de krijgsmacht â
Wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvormingâ van
de Adviesraad Internationale Vraagstukken.
Op 19 juni 2006 heeft de werkgroep âNATO Response Forceâ van de vaste
commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie van de Tweede
Kamer haar rapport getiteld âInzet met instemming â De rol van de
Tweede Kamer bij het uitzenden van militairenâ, aangeboden aan de
voorzitter van de Tweede Kamer (Tweede Kamer der Staten Generaal,
vergaderjaar 2005 â 2006, nrs. 2, 3 , 4 en 5). De werkgroep is
nagegaan of de huidige procedure van parlementaire betrokkenheid bij
besluiten tot uitzending van de Nederlandse militaire eenheden
adequaat was bij deelname aan de âNATO Response Forceâ of andere
(toekomstige) multinationale verbanden, zoals EU-Battlegroups (Tweede
Kamer der Staten Generaal, vergaderjaar 2004 â 2005, 30162, nr. 1).
Naar aanleiding van de motie Van Aartsen â Bos ( 2 februari 2006) is
de werkgroep in haar rapport bovendien nader ingegaan op de aard en
reikwijdte van artikel 100 van de Grondwet.
Na het uitkomen van het rapport van de werkgroep âNATO Responce Forceâ
heeft de regering zich op 27 december 2006 gewend tot de Adviesraad
Internationale Vraagstukken (AIV) met enkele toegespitste vragen
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 â 2007, 30 162, nr. 7). De AIV had al
eerder een advies over deze materie uitgebracht (âNederland en
crisisbeheersing: drie actuele aspectenâ, advies nr. 34 uit maart
2004) . De vervolgadviesaanvraag van de regering heeft geresulteerd in
het advies van de AIV met de titel âInzet van de krijgsmacht â
Wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvormingâ van
mei 2007. Omdat de AIV in zijn advies al uitvoerig is ingegaan op de
grondwettelijke aspecten van het door de werkgroep NATO Response Force
voorgestelde parlementair instemmingsrecht is bij de Raad van State
hierover geen advies ingewonnen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 â
2008, 30 162, nr. 8).
Bijgaande reactie van de regering gaat in op die aspecten over snelle
reactiemachten als de NRF of EU â Battlegroups uit het rapport van de
werkgroep âNATO Response Forceâ en uit het advies van de AIV, die zij
van belang acht voor de nationale besluitvorming in Nederland en het
internationale overleg en de besluitvorming waar Nederland bij
betrokken is. De regering zal onder andere niet ingaan op de
beschrijving van besluitvorming over en procedures rond de uitzending
van militaire eenheden in andere landen dan Nederland, noch op alle
uitspraken en opvattingen van de deskundigen â in binnen- en
buitenland â die de werkgroep âNATO Response Force heeft geraadpleegd,
zoals vervat in de bijlagen van het rapport van de werkgroep âNATO
Response Forceâ (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 â 2006, 30 162 nrs. 4
en 5). Niettemin wordt van de zijde van de regering de transparantie
zeer gewaardeerd waarmee de werkgroep âNATO Response Forceâ over haar
werkzaamheden rapporteert. Eenzelfde waardering gaat uit naar de AIV
voor zijn inspanningen de regering andermaal van advies te dienen.
De reactie van de regering is als volgt opgebouwd: Allereerst worden
de actuele ontwikkelingen in het internationale veiligheidsbeleid
beschreven die van belang zijn voor de uitzending van militaire
eenheden. Vervolgens wordt ingegaan op de huidige praktijk van
besluitvorming van de uitzending van militaire eenheden, alsmede op
het constitutioneel kader en de reikwijdte van artikel 100 van de
Grondwet. Daarna wordt de parlementaire betrokkenheid bij
besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups aan de orde gesteld. Tot
slot wordt kort ingegaan op het Toetsingskader en op de behandeling
van niet-gehonoreerde verzoeken tot deelname aan een internationale
militaire operatie.
Als in de reactie van de regering wordt gesproken over de werkgroep of
het rapport, dan betreft het de werkgroep âNATO Response Forceâ en
haar rapport âInzet met instemming â De rol van de Tweede Kamer bij
het uitzenden van militairenâ. Wordt in de reactie van de regering
gesproken over het advies dan gaat het over bovengenoemd advies van de
AIV âInzet van de krijgsmacht â Wisselwerking tussen nationale en
internationale besluitvormingâ.
1. Ontwikkelingen in het internationale veiligheidsbeleid
Uitzending militairen en militaire eenheden
Met brede maatschappelijke en parlementaire steun is de krijgsmacht de
afgelopen jaren veelvuldig uitgezonden. De krijgsmacht heeft de
afgelopen jaren missies uitgevoerd in onder meer Afghanistan, Irak,
Bosnië, Kosovo, Soedan, Congo, Liberia, de Arabische Zee, de
Perzische Golf en de Middellandse Zee . Daarnaast heeft zij
bijgedragen aan noodhulpoperaties in onder andere Indonesië
(tsunami), Pakistan (aardbeving), de Verenigde Staten (orkaan
Katrina), Portugal (bosbranden), Suriname (overstromingen),
Griekenland (bosbranden) en Nicaragua (orkaan Felix). In totaal zijn
de afgelopen periode vele duizenden Nederlandse militairen in het
buitenland ingezet. Dit staat los van andere verplichtingen, zoals de
bijdragen aan de snelle reactiemacht van de NAVO en de
EU-battlegroups.
Niet alle uitzendingen van de krijgsmacht geschieden op basis van
artikel 100 van de Grondwet. De inzet van militaire eenheden ten
behoeve van zelfverdediging, de inzet binnen het Koninkrijk met
inbegrip van de Nederlandse Antillen en Aruba, evenals de inzet van
militaire eenheden voor civiele missies en voor het verlenen van
noodhulp, horen daar niet bij. Ook de uitzending van individuele
militairen, bijvoorbeeld ten behoeve van Security Sector Reform â de
militair als consultant â gebeurt niet op basis van artikel 100 van de
Grondwet. Deze reactie van de regering op het rapport âUitzending met
instemmingâ van de werkgroep âNATO Response Forceâ van de Tweede Kamer
en op het advies âInzet van de krijgsmacht â Wisselwerking tussen
nationale en internationale besluitvormingâ van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken heeft betrekking op de uitzending van
militaire eenheden op basis van artikel 100 van de Grondwet, tenzij in
de tekst anders wordt vermeld.
De krijgsmacht wordt steeds verder van Nederland ingezet in steeds
complexere missies. De Nederlandse militaire deelname aan ISAF in
Uruzgan is op dit moment de meest veeleisende en meest riskante
missie van de krijgsmacht. Deze missie laat opnieuw zien â net als
eerdere missies - dat de krijgsmacht zich dient in te stellen op
complexe operaties in verafgelegen delen van de wereld. De uitvoering
van operaties geschiedt steeds in samenspel met internationale
organisaties als de Verenigde Naties en met Non-Gouvernementele
Organisaties (NGOâs).
Internationale verbanden van uitzending van militaire eenheden
Bedreigingen van en risicoâs voor de Nederlandse veiligheid kunnen
zich wereldwijd voordoen. De veiligheidsvraagstukken waar Nederland
zich voor gesteld ziet, vereisen een internationaal georiënteerde
aanpak. Om die reden blijft het belangrijk zeker te stellen dat
Nederland zich internationaal actief en constructief toont. Ons land
draagt bovendien van oudsher de handhaving en de bevordering van de
internationale rechtsorde hoog in het vaandel. Versterking van de
internationale samenwerking, bevordering van de internationale
rechtsorde en het investeren in duurzame ontwikkeling, geven gestalte
aan de Nederlandse actieve en constructieve opstelling.
Nederland neemt internationaal zijn verantwoordelijkheid, ook als
daarbij tijdens militaire operaties aanzienlijke risicoâs worden
gelopen. Met het geïntegreerde buitenlands beleid geeft Nederland
gestalte aan zijn internationale betrokkenheid. In dit beleid zijn de
Nederlandse diplomatieke inspanningen, het Nederlandse veiligheids- en
defensiebeleid en het beleid op het gebied van
ontwikkelingssamenwerking op elkaar betrokken en met elkaar afgestemd.
De regering spant zich in de samenhang tussen de relevante
beleidsterreinen te verbeteren opdat effectiever resultaten kunnen
worden geboekt, waarbij, zoals eerder vermeld, ook het internationale
samenspel van wezenlijk belang is.
Het Nederlands veiligheids- en defensiebeleid is ingebed in de
Verenigde Naties, de NAVO en de Europese Unie. Het Nederlands
buitenlands- en veiligheidsbeleid is er bovendien op gericht de
effectiviteit en het functioneren van deze organisaties te versterken.
Nederland is van oudsher actief lid van de Verenigde Naties. De
bevordering van de internationale rechtsorde staat daarbij voorop,
zoals ook is vastgelegd in onze Grondwet (artikel 90). De VN heeft een
breed palet aan instrumenten tot haar beschikking dat in het hele
spectrum van conflictpreventie tot en met post conflictwederopbouw kan
worden ingezet. Het aantal door de VN uitgezonden vredeshandhavers is
de laatste jaren enorm toegenomen. Ook Nederland neemt deel aan
crisisbeheersingsoperaties van de VN in onder andere Soedan (UNMIS).
Nederland onderzoekt de mogelijkheden van een bijdrage aan de
VN-missie in Darfur (UNAMID), waarover de Kamer op 13 juli 2007 is
ingelicht. De bijdrage aan UNIFIL (Libanon) is recent beëindigd.
Door gezamenlijk op te trekken met de partnerstaten van de Europese
Unie en de NAVO kan Nederland op veiligheidspolitiek terrein gewicht
in de schaal leggen. Het belang van de Europese Unie in dit verband is
vooral gelegen in het brede scala aan instrumenten, met inbegrip van
het EVDB, dat de Unie kan inzetten. De capaciteiten en de planning van
de Europese Unie ten behoeve van militaire en civiele operaties dienen
verder te worden verbeterd, om het groeiende aantal operaties â in
hoofdzaak civiel van aard â aan te kunnen. De capaciteitsopbouw ten
behoeve van militaire operaties dient in de lidstaten â dus ook in
Nederland â te worden voortgezet.
Voor wat betreft militair optreden van de NAVO ligt het accent meer en
meer op het vermogen multinationaal en expeditionair op te treden,
buiten NAVO-gebied, zonder dat verdediging tegen mogelijke, meer
directe dreigingen kan worden veronachtzaamd. Het vermogen moet
aanwezig zijn om militaire inzet voort te zetten, ook als het gastland
dat optreden niet kan of wil faciliteren, eventueel onder veeleisende
klimatologische en geografische omstandigheden. De NAVO moet de
middelen hebben dit optreden te beschermen tegen de dreigende inzet
van massavernietigingswapens en tegen terroristische dreigingen. De
inzet van de strijdkrachten zal snel, effectief en flexibel moeten
zijn en moeten worden ingebed in een geïntegreerde aanpak van het
conflict.
In paragraaf 4 zal nader worden ingegaan op de NATO Response Force
(NRF) en op de EU-Battlegroups.
2. Huidige praktijk van besluitvorming uitzending militaire eenheden
Functioneren van de artikel 100-procedure
In haar rapport stelt de werkgroep âNATO Response Forceâ van de Tweede
Kamer vast dat, conform het Toetsingskader 2001, de regering de
Staten-Generaal in een artikel 100-brief informeert over âeen besluit
tot deelneming aan een internationale crisisbeheersingsoperatieâ .
Na de gedachtenwisseling hierover met de regering maakt de Kamer een
zelfstandige afweging over dit besluit. Dit kan, ook op het laatste
moment, een negatief oordeel inhouden.
In het advies van de AIV wordt geconstateerd dat de artikel
100-procedure borg staat voor nauwe betrokkenheid van de
Staten-Generaal bij Nederlandse deelname aan internationale
crisisbeheersingsoperaties. De procedure dwingt alle partijen de
voorgenomen deelname aan een operatie goed te doordenken. De
intensieve discussie tussen regering en Tweede Kamer die aan
uitzending van militaire eenheden voorafgaat, komt de kwaliteit en
zorgvuldigheid van de besluitvorming ten goede. De AIV constateert dat
een situatie waarbij de regering op grond van een parlementaire
positiebepaling gedwongen werd terug te komen op een internationale
toezegging, zich nog nooit heeft voorgedaan.
De regering is van mening dat de artikel 100-procedure in de praktijk
haar waarde heeft bewezen. De aandachtspunten van het Toetsingskader
krijgen per operatie - afhankelijk van belang, mandaat en
geweldsniveau - een ander gewicht en maken het mogelijk om van geval
tot geval een weloverwogen politiek en militair oordeel te vellen over
Nederlandse deelneming.
Een vergelijking van de besluitvorming bij een aantal internationale
operaties waaraan Nederland heeft deelgenomen, leert dat de interactie
tussen nationale en internationale besluitvorming per geval varieert.
Bij de uitzending van Nederlandse militairen naar de verkiezingen in
de Democratische Republiek Congo in het kader van de EUFOR-missie in
2006 gingen zowel de artikel-100 brief als het overleg van de regering
met de Tweede Kamer vooraf aan het EU-besluit tot aanvang van de
missie (âdecision to launchâ). Hetzelfde kan worden gezegd over het
eerste besluit in 2006 om Nederlandse militairen uit te zenden naar
Uruzgan in het kader van de ISAF-missie. Echter in andere gevallen
voltrekken de nationale en internationale besluitvorming zich min of
meer gelijktijdig of wordt het nationale besluitvormingsproces
afgerond na een internationaal besluit tot uitzending van militaire
eenheden. De regering acht het van belang zich rekenschap te geven van
de praktijk van internationale besluitvorming. In de huidige praktijk
van besluitvorming hebben zich naar het oordeel van de regering in het
verkeer met de Tweede Kamer geen onoverkomelijke problemen voorgedaan,
ook niet in het op elkaar afstemmen van internationale en nationale
beslismomenten. De in de praktijk gegroeide wisselwerking tussen
internationaal overleg en besluitvorming, de nationale besluitvorming
door de regering en overleg met en controle door het parlement, wenst
de regering in zijn huidige vorm te handhaven.
3. Constitutioneel kader en de reikwijdte van artikel 100 Grondwet
Het rapport van de werkgroep âNATO Response Forceâ
In haar rapport besteedt de werkgroep ruim aandacht aan de
totstandkoming en betekenis van artikel 100 Grondwet. De werkgroep
bespreekt onder meer het discussiepunt dat ook al tijdens de
totstandkoming van artikel 100 centraal stond, te weten de vraag of
het parlement zou moeten beschikken over een formeel instemmingsrecht
inzake de inzet van de krijgsmacht. Een dergelijk instemmingsrecht
bevat artikel 100 niet. De werkgroep constateert dat de meningen
uiteen lopen over de vraag of met het nieuwe artikel 100 sprake is van
een instemmingsrecht in materiële zin. Voorts bespreekt de
werkgroep de reikwijdte van artikel 100. Op grond van artikel 100 is
de inlichtingenplicht van de regering beperkt tot besluiten omtrent de
inzet van de krijgsmacht ter handhaving van de internationale
rechtsorde.
Haar beschouwingen leiden de werkgroep tot de aanbeveling artikel 100
te wijzigen in die zin dat daarin formeel wordt vastgelegd dat
toestemming van de Tweede Kamer is vereist. De werkgroep meent dat dit
overeenkomt met de âgegroeide politieke praktijkâ. Het
instemmingsrecht zou voorts betrekking moeten hebben op alle inzet van
de krijgsmacht âbuiten de landsgrenzenâ dus niet langer beperkt
blijven tot handhaving van de internationale rechtsorde.
Het advies van de AIV
De AIV ziet blijkens zijn advies geen concrete aanleiding voor
wijziging van artikel 100. Zij wijst erop dat de positie van het
parlement door de praktijk van de afgelopen twintig jaar al is
versterkt. Invoering van een formeel instemmingsrecht voor de Tweede
Kamer zoals bepleit door de werkgroep roept volgens de AIV een aantal
âcomplexe staatkundige vragenâ op . Zo wijst de AIV erop dat in het
rapport van de werkgroep onduidelijk blijft hoe de procedure van
instemming zou moeten worden vormgegeven, mede gelet op het
Nederlandse tweekamerstelsel. Verder is volgens de AIV van belang dat
het huidige artikel met opzet zo is vormgegeven dat zoveel mogelijk is
tegemoetgekomen aan de wensen van het parlement binnen de bestaande
constitutionele verhoudingen. Enerzijds zal de regering zich in ons
parlementaire stelsel ook met het huidige artikel 100 in de regel
schikken naar de verhoudingen in het parlement. Anderzijds vreest de
AIV voor een onwenselijke vermenging van taken van regering en
parlement als artikel 100 een instemmingsrecht zou bevatten.
Ook keert de AIV zich tegen de door de werkgroep bepleite uitbreiding
van de reikwijdte van artikel 100. De AIV wijst erop dat een ruimere
reikwijdte van artikel 100 de handelingsvrijheid van de regering
aanzienlijk kan beperken, ook in situaties die zich naar hun aard niet
goed lenen voor een procedure op grond van artikel 100. Dat zal ertoe
leiden â aldus de AIV â dat sneller gebruik zal worden gemaakt van de
uitzonderingsclausule van het tweede lid. Overigens laat dit standpunt
onverlet dat volgens de AIV bij grensgevallen de procedure van artikel
100 dient te worden toegepast.
Het standpunt van de regering
Bij de beoordeling van de voorstellen van de werkgroep inzake artikel
100 Grondwet moet naar de mening van de regering het volgende worden
vooropgesteld.
In ons parlementair stelsel leggen ministers verantwoording af jegens
het parlement en behoeven zij voor hun functioneren het vertrouwen van
het parlement. Verantwoording afleggen veronderstelt dat de regering
adequaat informatie verstrekt aan het parlement zodat deze een goede
informatiepositie kan opbouwen. Het parlement kan immers zijn
controletaak alleen uitvoeren als het beschikt over de daarvoor
noodzakelijke informatie. Daartoe voorziet het stelsel in een aantal
juridische instrumenten. Zo bevat artikel 68 Grondwet de verplichting
voor ministers de door Kamerleden verlangde inlichtingen te
verstrekken, tenzij deze verstrekking in strijd zou zijn met het
belang van de staat. Een beroep op het belang van de staat wordt
slechts zelden ingeroepen. Specifiek met het oog op het besluit tot
inzet van de krijgsmacht ter handhaving van de internationale
rechtsorde bevat artikel 100 Grondwet de verplichting van de regering
het parlement vooraf inlichtingen daaromtrent te verstrekken. Naast
genoemde juridische instrumenten is er ook de ongeschreven plicht van
ministers het parlement uit eigen beweging informatie te
verschaffen.
De informatieverstrekking aan het parlement rondom besluiten tot inzet
van de krijgsmacht moet tegen deze achtergrond worden bezien. In het
licht van de vertrouwensrelatie tussen kabinet en parlement zal de
regering zich terdege rekenschap geven van de opvatting van het
parlement met betrekking tot dergelijke besluiten.
Informatieverstrekking, verantwoording en (politieke) beoordeling
vinden plaats volgens de in ons stelsel normale staatkundige
mechanismen. Zoals de AIV terecht opmerkt, staat het parlement daarbij
uiteindelijk het middel van de motie van wantrouwen ten dienste. De
praktijk bevestigt dit beeld, zo noteren zowel de werkgroep als de
AIV. De informatieverstrekking met betrekking tot besluiten waarop
artikel 100 van toepassing is, leidt in de regel tot een debat in de
Kamer waarin duidelijk wordt of voor het besluit van de regering
voldoende steun bestaat. Heel concreet komt dat laatste tot
uitdrukking in de in de praktijk gegroeide gewoonte van de âderde
termijnâ. De regering neemt dan ook stelling tegen de in het
rapport van de werkgroep weergegeven opvatting van enkele
staatsrechtgeleerden, die menen dat de informatieplicht van artikel
100 niet veel zou voorstellen: binnen de context van ons
parlementaire stelsel heeft die verplichting wel degelijk haar grote
waarde bewezen. Informatieverstrekking over de inzet van de
krijgsmacht buiten de gevallen bedoeld in artikel 100 vindt plaats
zodra dat in de bijzondere omstandigheden mogelijk is. Daarbij wijst
de regering met nadruk op de zowel door de werkgroep als de AIV in die
gevallen gesignaleerde inspanningen van de regering om het parlement
vooraf goed te informeren.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de door de werkgroep
bepleite wijziging van artikel 100 Grondwet naar het oordeel van de
Regering niet nodig is. In de eerste plaats waarborgen de bestaande
juridische instrumenten reeds een goede informatiepositie van de
Staten-Generaal. De vertrouwensrelatie, die inherent is aan ons
parlementaire stelsel, bevordert bovendien dat aan die
informatiepositie werkelijk inhoud wordt gegeven. Dit alles vindt â
ten slotte â bevestiging in de praktijk. Waar juridisch en praktisch
gezien geen probleem bestaat, bestaat evenmin aanleiding de Grondwet
te wijzigen.
Voorts acht de regering wijziging van artikel 100 onwenselijk. Dit
heeft, ten eerste, betrekking op de aanbeveling van de werkgroep om in
artikel 100 een formeel instemmingsrecht van de Tweede Kamer vast te
leggen; en, ten tweede, op de aanbeveling over het uitbreiden van de
reikwijdte van artikel 100 tot alle inzet van de krijgsmacht âbuiten
de landsgrenzenâ.
De keuze voor de tekst van artikel 100 zoals dit thans luidt is
ingegeven door de wenselijkheid de bestaande constitutionele
verhoudingen tussen regering en Staten-Generaal ongewijzigd te laten,
terwijl tegelijkertijd de grondwettelijke positie van de
Staten-Generaal zou worden versterkt. Die versterking ziet vooral
op de controlerende taak van de Staten-Generaal. De AIV refereert
in dit verband terecht aan het adagium âde regering regeert, het
parlement controleertâ. Een in de Grondwet verankerd
medebeslissingsrecht verdraagt zich slecht met die constitutionele
verhoudingen. Het is de regering die besluit tot inzet van de
krijgsmacht en daarvoor ten volle verantwoordelijkheid draagt. Artikel
100 garandeert dat de Staten-Generaal de vrijheid heeft om de regering
vanuit een onafhankelijke positie te controleren en te bekritiseren.
De vrijheid van de Staten-Generaal daartoe zal afnemen, indien zij
gaan deelnemen aan concrete besluiten tot de inzet van de krijgsmacht
en daarvoor medeverantwoordelijkheid dragen. Op dit punt is de
regering het eens met de kanttekeningen van de AIV bij het voorstel
van de werkgroep. Overigens volgt uit het voorgaande dat het
verstrekken van inlichtingen als bedoeld in artikel 100 betrekking
dient te hebben op een besluit van de regering. Mede gelet op de
motie-Van Aartsen/Bos, meent de regering dan ook, evenals de AIV dat
daarover geen onduidelijkheid meer bestaat.
De werkgroep is van mening dat in artikel 100 het vereiste van
voorafgaande instemming van de Tweede Kamer wordt verankerd. De
Eerste Kamer blijft in het rapport buiten beschouwing. Daarmee
ontstaat naar de mening van de regering een aanvullend bezwaar tegen
de door de werkgroep aanbevolen wijziging van artikel 100. Een
medebeslissingsrecht van uitsluitend de Tweede Kamer past niet in ons
tweekamerstelsel, waarin aan zowel de Tweede als de Eerste Kamer in
beginsel gelijke rechten toekomen â daargelaten de verschillen tussen
beide Kamers. Uit het rapport van de werkgroep blijkt niet dat zij
zich rekenschap heeft gegeven van het feit dat haar aanbeveling inzake
de wijziging van artikel 100 op dit punt een nieuwe figuur in ons
staatsrecht betekent, noch geeft het rapport inzicht in de
consequenties hiervan .
Ten aanzien van de reikwijdte van artikel 100 geldt het volgende. De
inlichtingenplicht van artikel 100 heeft betrekking op de inzet van de
krijgsmacht âter handhaving of bevordering van de internationale
rechtsordeâ. Dat betekent dat artikel 100 niet van toepassing is als
het gaat om inzet van de krijgsmacht om andere reden, bijvoorbeeld ter
verdediging van het Koninkrijk, ter bescherming van de belangen van
het Koninkrijk (artikel 97 Grondwet) of indien sprake is van
humanitaire hulpverlening buiten gevallen van een gewapend
conflict. De regering acht het ongewenst de reikwijdte van artikel
100 te verbreden tot elke inzet van de krijgsmacht âbuiten de
landsgrenzenâ, zoals de werkgroep aanbeveelt. Daarvoor ziet de
regering in navolging van de AIV de volgende redenen. In de eerste
plaats acht de regering het door de werkgroep voorgestelde criterium
in de huidige tijd van mondialisering niet goed werkbaar aangezien,
zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven, veiligheidsrisicoâs zich waar ook
ter wereld kunnen ontwikkelen tot bedreigingen voor Nederland. In de
tweede plaats leidt de aanbeveling van de werkgroep tot een ongewenste
beperking van de handelingsvrijheid van de regering. Dat zou kunnen
leiden tot conflicten tussen verplichtingen op grond van artikel 100
en volkenrechtelijke verdragsverplichtingen die nopen tot de inzet van
de krijgsmacht ter verdediging van het bondgenootschap. Ten slotte
valt te vrezen dat een uitbreiding van de reikwijdte van artikel 100
noodzakelijkerwijs leidt tot een ruimhartiger gebruik van de
uitzonderingsgrond van het tweede lid â wat de regering ongewenst
acht.
De onwenselijkheid van uitbreiding van de reikwijdte van artikel 100
laat de gegroeide praktijk onverlet dat bij operaties met overlappende
doelstellingen - wanneer de inzet van de krijgsmacht in significante
mate betrekking heeft op de handhaving of bevordering van de
internationale rechtsorde - zoveel mogelijk de procedure van artikel
100 wordt gevolgd. Dat is staand beleid en de regering zet dat
voort. Verder zij verwezen naar hetgeen hierboven is opgemerkt in
verband met de vraag of wijziging van artikel 100 nodig is.
4. Parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming over NRF
en EU-Battlegroups
Algemeen
De NAVO en EU besloten in 2002 respectievelijk 2003 tot instelling van
een snelle reactiecapaciteit, die in staat moet zijn binnen zeer
beperkte tijd te worden ontplooid ter beheersing van acute crises.
Beide organisaties richtten daartoe staande verbanden op. De NATO
Response Force (NRF) is een snel inzetbare multinationale,
expeditionaire strijdmacht, bestaande uit ongeveer 25.000 manschappen.
Na een daartoe strekkend besluit van de NAR dient de NRF binnen vijf
tot dertig dagen te kunnen ontplooien voor een breed scala aan
missies. Uiterlijk na 90 dagen zal de NRF de operatie beëindigen of
overdragen aan een reguliere strijdmacht. Een EU-Battlegroup bestaat
uit ongeveer 1500 manschappen, die in staat moeten zijn binnen tien
dagen na een daartoe strekkend besluit te ontplooien en voor de duur
van ten minste 30 dagen en ten hoogste 120 dagen zelfstandig
crisisbeheersingstaken uit te voeren. Hoewel de EU-Battlegroup voor
alle crisisbeheersingstaken van artikel 17 Verdrag inzake de Europese
Unie kan worden ingezet, is deze inzetbaarheid door zijn grootte
beperkt en zal de EU-Battlegroup alleen kunnen worden ingezet in
crises die een onmiddellijke, eerste reactie van de EU vragen. Van
werkelijke inzet van de snelle reactiemachten van de NAVO en de EU is
het tot nog toe niet gekomen.
De bondgenoten van de NAVO en de lidstaten van de EU hebben besloten
tot de oprichting van snelle reactiemachten omdat zij er onder
omstandigheden belang bij kunnen hebben tijdig in een crisis te kunnen
ingrijpen. Zo kan het cruciaal zijn in een crisis snel ter plaatse te
zijn, opdat escalatie van een conflict of ontrafeling van een
vredesakkoord kan worden voorkomen.Het besluit tot oprichting van de
NRF en de EU-Battlegroups maakte het voor de bondgenoten en lidstaten
bovendien mogelijk hun nationale militaire planning zo in te richten
dat zij hun nationale bijdrage aan NRF en EU-Battlegroups kunnen
leveren. Op de toewijzing van eenheden wordt hieronder ingegaan.
De werkgroep benadrukt in haar rapport twee facetten die centraal
staan in de besluitvorming over de inzet van de NRF en
de EU-Battlegroups: de noodzakelijke snelheid waarmee tot inzet van
die verbanden moet worden gekomen en de mate waarin het parlement in
staat moet worden gesteld tot een zelfstandige afweging daarover te
komen. De regering onderschrijft het belang van beide facetten. Deze
komen ook naar voren in de vervolgadviesaanvraag van de regering aan
de AIV van 27 december 2006 naar aanleiding van het rapport van de
werkgroep.
Meer aandacht voor de toewijzing van eenheden
In haar brief aan de Kamer van 26 april 2005 onderstreept de
regering dat âbij de besluitvorming over de toewijzing en de inzet van
Nederlandse militairen en eenheden aan de snelle reactiemachten van de
NAVO en de EU hun snelle inzetbaarheid én beschikbaarheid centraal
staanâ. De regering maakt onderscheid tussen de toewijzing en de
inzet. In haar vervolgadviesaanvraag aan de AIV spreekt de regering
haar zorg uit over de mogelijkheid dat parlementaire
goedkeuringsprocedures een vertragende factor zullen vormen bij de
beoogde snelle inzet . De AIV herhaalt zijn eerdere advies dat
âbewuster stil te gestaanâ bij het moment van
toewijzing, omdat op dat moment Nederland een politieke verplichting
aangaat. Voor de toewijzing de regering stelt de regering zich op
het standpunt dat deze âniet is onderworpen aan (delen van) het
Toetsingskader of artikel 100 van de Grondwetâ. Op het moment van
toewijzing van eenheden is het immers nog niet duidelijk of artikel
100 van toepassing zou zijn in het geval een beroep op de toegewezen
eenheden zou worden gedaan omdat de aard van de operatie dan nog niet
bekend is. Niettemin heeft de regering zich bereid verklaard
âonderdelen van het Toetsingskader, voor zover mogelijk en relevant,
toe te lichten , omdat zij beseft dat de toewijzing niet
vrijblijvend is en dat deze verwachtingen wekt, zowel nationaal als
internationaal.â De regering onderschrijft de constatering van de
AIV dat op het moment van de toewijzing van een Nederlandse bijdrage
aan de NRF of EU-Battlegroups een aantal elementen van het
Toetsingskader al kunnen worden ingevuld. Zaken als de
bevelsstructuur, de planningscapaciteit voor het opstellen van het
operatieplan, bewapening, deelname van andere landen en de Nederlandse
invloed op de politieke besluitvorming kunnen al bij de toewijzing
worden toegelicht. In de afgelopen jaren heeft de Kamer een aantal
brieven ontvangen over de toewijzing van Nederlandse militaire
eenheden aan verschillende rotaties van de NRF en de EU Battlegroups
met gebruikmaking van genoemde elementen van het Toetsingskader. De
regering zal deze praktijk voortzetten en per geval bezien waar deze
kan worden versterkt. Door de toewijzing van Nederlandse militairene
eenheden aan snelle reactiemachten zoveel mogelijk aan de hand van de
aandachtspunten van het Toetsingskader toe te lichten, is de regering
van mening â evenals de AIV overigens - dat ze de Kamer tijdig en
volledig informeert.
De kennisgeving
Het is van belang erop te wijzen dat de regering zich gebonden acht â
in het geval van de mogelijkheid van uitzending van militaire eenheden
op basis van artikel 100 van de Grondwet - het parlement te informeren
over het onderzoek naar de haalbaarheid en de wenselijkheid. Dit is de
zogenoemde kennisgeving. Ook de AIV onderstreept het belang van de
kennisgevingsbrief als eerste stap in de artikel 100 procedure. De
regering kan dit belang bevestigen en zal de Kamer door middel van de
kennisgeving op de hoogte brengen van de mogelijke deelname van
Nederlandse militaire eenheden, zodra de inzet van de NRF
of EU-Battlegroup in beeld komt.
Afstemming van overleg en besluitvorming, nationaal en internationaal
Besluitvorming over de inzet van de NRF in de NAVO en van de EU
Battlegroups in de Europese Unie kent weliswaar vaste procedures, doch
zal, afhankelijk van de aard en de urgentie van de crises, steeds
anders verlopen. De regering, in samenspraak met de Kamer, zal dan ook
steeds in staat moeten zijn naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen
tijdig besluiten te nemen. Uiteraard zal een besluit tot inzet van
Nederlandse militaire eenheden als onderdeel van NRF of EU
Battlegroups alleen worden genomen als de regering overtuigd is van de
haalbaarheid en wenselijkheid van de betreffende operatie. Met de AIV
is de regering echter van mening dat âinternationaal overleg met
betrekking tot de aanpak van een crisis een fluïde proces is, dat
zich vaak in verschillende fora tegelijk afspeeltâ . Gedurende het
proces van internationaal overleg en internationale besluitvorming is
het volgens de regering niet doenlijk noch praktisch om te proberen
vast te leggen welke informatie op welk moment aan de Kamer dient te
worden aangeboden.
Bij de inzet van de snelle reactiemachten zal de regering tijdig een
besluit moeten nemen. De regering vroeg de AIV om advies over de
situatie waarin een verschil van inzicht blijkt tussen regering en
parlement over deelname aan een internationale operatie en daarmee de
voorspelbaarheid van Nederland bij internationale partners en bij de
betrokken internationale organisaties in het gedrang dreigt te komen.
De AIV stelt vast dat een zogenaamde âopt-outâ alleen gerechtvaardigd
zou zijn als er âbuitengewoon gewichtige nationale overwegingen in het
geding zijn zoals in het geval Nederland zijn strijdkrachten nodig
heeft voor urgente andere takenâ . De reputatie van Nederland als
betrouwbare partner zou anders schade oplopen. De regering acht het
van het grootste belang dat de partners in NAVO en EU moeten âkunnen
rekenen op de inzet van de eenheden die voor [de NRF
respectievelijk EU-Battlegroups] zijn aangemeld en die samen hebben
geoefend.â Niettemin zit er tijd tussen agendering van een crisis in
de NAVO en de EU en de uitzending van een snelle reactiemacht, als het
daar al van komt. Na agendering van de crisis vraagt de Noord
Atlantische Raad om inzetopties aan SACEUR. In de EU zal het Politiek
en VeiligheidsComité richtlijnen formuleren voor de ontwikkeling van
het Crisis Management Concept dat door het secretariaat van de Raad
van Ministers en de militaire staf van de EU dient te worden
uitgewerkt. De militaire planning van opties voor inzet van deze
snelle reactiemachten neemt in de praktijk enige tijd in beslag. Dit
betekent dat geruime tijd voor het nationale besluit tot deelname aan
een operatie van de NRF of EU-Battlegroup de mogelijkheden van
Nederlandse militaire deelname worden onderzocht. Dat schept
mogelijkheden om het parlement te informeren over de stand van zaken
in het internationale overleg.
De artikel 100-brief
Vijf dagen na een daartoe strekkend besluit door de Noord-Atlantische
Raad (NAR), respectievelijk de Raad voor Algemene Zaken en Externe
Betrekkingen (RAZEB) moeten NRF en EU-Battlegroup kunnen worden
ontplooid. Daaraan dient de nationale besluitvorming vooraf te gaan.
De regering kan dan ook de door de werkgroep voorgestelde procedure
niet steunen, waarbij de regering de Kamer pas door middel van een
artikel 100 brief over haar besluit informeert nàdat de NAR of RAZEB
tot inzet van NRF of EU-Battlegroup hebben besloten. De regering is
dientengevolge niet bereid een parlementair voorbehoud uit te
spreken bij het besluit in de NAR of RAZEB tot inzet van NRF
of EU-Battlegroup. Zoals gezegd, de regering acht van het grootste
belang dat de partners van Nederland erop kunnen rekenen dat ons land
zijn toezeggingen nakomt. Uit dat oogpunt is het van belang dat het
nationale besluit tot inzet van militaire eenheden in de NRF
of EU-Battlegroep is genomen voordat op internationaal niveau een
besluit wordt genomen. Dat stelt de regering ertoe in staat de houding
van de Tweede Kamer - positief of negatief - volledig mee te wegen
in het standpunt dat ze in de NAVO of in de EU inneemt.
Met andere woorden, de regering zal voorafgaand aan de beslissende
zitting van de NAR of de RAZEB waarop tot inzet van NRF
of EU-Battlegroup wordt besloten, haar besluit over de inzet nemen en
aan de Kamer meedelen in de vorm van een artikel 100-brief. Mocht de
Kamer de behoefte hebben met de regering over het besluit in overleg
te treden, dan zal dit op een zo kort mogelijke termijn moeten
gebeuren.
De regering hecht er overigens aan te benadrukken dat onderscheid
dient te worden gemaakt tussen de inzet van de NRF of
de EU-Battlegroups waaraan Nederland politieke steun verleent en
géén militaire bijdrage levert en die waaraan het wel met militaire
eenheden deelneemt. In het eerste geval is de artikel 100 procedure
uit de aard der zaak niet van toepassing.
Resumerend
De regering onderstreept het belang dat zij hecht aan de parlementaire
betrokkenheid bij de toewijzing van militaire eenheden aan snelle
reactiemachten. De regering is zich er terdege van bewust dat een
besluit tot toewijzing niet vrijblijvend is. Dit houdt wat betreft de
regering in dat op het moment waarop in de NAVO en EU moet worden
besloten tot inzet van NRF of EU-Battlegroup waarvan Nederlandse
militaire eenheden op dat moment deel uitmaken, Nederland alleen bij
hoge uitzondering alsnog deze manschappen kan terugtrekken. De
partners moeten erop kunnen vertrouwen dat Nederland zijn toezegging
gestand doet. De besluitvorming rond snelle reactiemachten zoals de
NRF en de EU-Battlegroups is van een andere orde dan de besluitvorming
rond de inzet van Nederlandse militaire eenheden in ander verband,
omdat deze eigenlijk in twee fases plaatsvindt: eerst bij de
toewijzing van eenheden en vervolgens bij de inzet. Zij is ook anders
omdat snelheid van optreden een essentieel kenmerk van deze
reactiemachten is. Met de hierboven omschreven invulling van de
actieve informatieplicht van de regering jegens het parlement, mochten
voor deze snelle reactiemachten Nederlandse militaire eenheden worden
ingezet, wordt naar het oordeel van de regering recht gedaan aan de
gewenste parlementaire betrokkenheid.
5. Slot: het Toetsingskader en niet-gehonoreerde verzoeken.
Actualisering en verbreding Toetsingskader
De regering ziet op grond van bovenstaande overwegingen geen
aanleiding het Toetsingskader 2001 te herzien. Wel bieden het rapport
van de werkgroep en het advies van de AIV aanknopingspunten om het
Toetsingskader te actualiseren en verbreden:
1. te actualiseren zodat het Toetsingskader beter beantwoordt aan de
huidige praktijk van uitzendingen doorbij grensgevallen de Tweede
Kamer te informeren langs de lijnen van het Toetsingskader;
2. te verbreden om het geïntegreerde civiel-militaire karakter van
uitzendingen beter te reflecteren. Hierom is ook gevraagd door leden
van de Tweede Kamer in het Algemeen Overleg over de evaluaties van
uitzendingen dat gevoerd is op 9 oktober 2007. Hiertoe zal in het
Toetsingskader een paragraaf over ontwikkelingssamenwerking worden
opgenomen. Aspecten van ontwikkelingssamenwerking worden in de
praktijk van het merendeel van de recente uitzendingen immers
uitdrukkelijk meegewogen.
Niet-gehonoreerde verzoeken om deelname aan operaties
Tijdens het debat over het kabinetsstandpunt inzake Irak op 4 april
2007 heeft minister Van Middelkoop naar aanleiding van vragen van de
Kamerleden Van der Staaij en Van Gennip toegezegd dat de
kabinetsreactie op het rapport van de commissie Van Baalen en het ad
vies van de AIV zal worden vergezeld van een opinie inzake het
informeren van het parleÂment met betrekking tot verzoeken die de
Nederlandse regering krijgt tot deelname van NeÂderÂlandse troepen aan
militaire operaties die niet gehonoreerd worden .
In de beantwoording van vragen van de vaste commissie voor Defensie en
de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken naar aanleiding van de
brief van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van
Defensie van 13 juli 2001 inzake het Toetsingskader 2001 is door de
regeÂring bij brief van 18 januari 2002 de volgende lijn geformu
leerd : Op de kennisgeving van de regering aan het parlement dat
zij deelneming aan een operatie seÂrieus onderzoekt, volgt een
positief of een negatief besluit. Bij een positief besluit wordt het
parlement in overeenstemÂming met artiÂkel 100 Grondwet ingelicht. Een
negatief besluit zal de regering in een brief aan het parÂleÂment
toelichten. De regering is van mening dat deze lijn dient te worden
voortgezet.
_______________________
Rapport werkgroep, p. 70 Rapport werkgroep NATO Response Force,
p. 69 idem Adviesraad Internationale Vraagstukken, âInzet van de
krijgsmacht â Wisselwerking tussen nationale en internationale
besluitvormingâ, Advies, nr. 56, mei 2007, p. 34 Kamerstukken II
2001-2002, 28 362, nr. 2, p. 3 en Kamerstukken II 2004-2005, 29 283,
nr. 22, p. 8. Evenzo prof. mr. L.F.M. Besselink in zijn advies aan
de werkgroep, Kamerstukken II 2005-2006, 30 162, nrs. 4-5, p. 44 en
45. AIV advies, p. 15. Rapport werkgroep, p. 18. Kamerstukken
II 1996-1997, 25 367 (R 1593), nr. 3, p. 5 en 1997-1998, 25 357 (R
1593), nr. 5, p. 8 en 9. Kamerstukken II 1996-1997, 25 367 (R
1593), A, p. 4. AIV advies p. 15. AIV advies p. 17. AIV
advies p. 11. Kamerstukken II 2005-2006, 27 925, nr.
203. Rapport werkgroep p. 69. Zie hierover ook AIV advies p. 17
en Kamerstukken II 1996-1997, 25 367 (R 1593), A, p.
3. Kamerstukken II 1996-1997, 25 367 (R 1593), nr. 3, p. 5. Zie ook
rapport werkgroep p. 21 e.v. en advies AIV p. 19-22. AIV advies p.
20 en 22. AIV advies p. 12. Bijvoorbeeld Kamerstukken II
2003-2004, 29 521, nr. 5, p. 11 en 12. Kamerstuk 28676, nr.
27 Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie aan
de AIV van 27 december 2006, als bijlage III opgenomen bij het AIV
advies nr. 56. Nederland en crisisbeheersing: drie actuele
aspecten, AIV advies nr. 34, maart 2004, blz. 33. Kamerstuk 28686,
nr. 2 idem AIV advies, p. 29 AIV advies, p. 28 Handelingen
2006-2007, nr. 57, TweeÂde Kamer, pag. 3247, 3254, 3255,
3262 Kamerstuk 2001-2002, 23591 en 26454, nr. 8, pag. 8, Twee de
Kamer
Ministerie van Defensie