Reactie op het CAW-advies "Kaderrichtlijn mariene strategie: Kansen
voor het mariene milieu"
1. Inleiding
De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft op 23 juni 2006 advies
gevraagd aan de Commissie over de Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM). Dit
advies is op 19 april 2007 uitgebracht en heeft een waardevolle bijdrage geleverd
aan de standpuntbepaling van NL in de onderhandelingen. Inmiddels is dossier
afgerond in Brussel nu Raad en Parlement tot een akkoord zijn gekomen op 11
december j.l. Naar verwachting zal de CAW over de finale versie van de KRM in
de loop van 2008 eveneens advies uit brengen.
De KRM heeft als doel een geïntegreerd beleid tot stand te brengen met
betrekking tot de bescherming van de mariene wateren binnen de Europese Unie.
De CAW beoordeelt de gebruikte tekst van de KRM, te weten het politiek akkoord
van 18 december 2006, als positief. Zij baseert zich vooral op twee elementen.
Ten eerste is de CAW van mening dat de KRM een juridisch kader biedt voor het
beleid ten aanzien van de mariene wateren gelegen binnen de Europese Unie. Ten
tweede beschouwt zij dat kader als realistisch; het houdt rekening met de
bestuurlijke en juridische verhoudingen op zee en met de bevoegdheidsverdeling
tussen de Lidstaten en de EG.
Wel doet de CAW een aantal aanbevelingen tot verheldering van de richtlijn zoals
die verwoord wordt in het politiek akkoord van december 2006. In onderdeel 6.2
van het advies zijn de specifieke conclusies en aanbevelingen opgenomen.
Onder punt 2 van deze reactie zullen achtereenvolgens besproken worden de
aanbevelingen met betrekking op de verhouding tussen de KRM en andere
Europese richtlijnen, de aanbevelingen met betrekking op de inhoud en als laatste
de aanbevelingen die aan de orde komen in de implementatiefase. De reactie is
per aanbeveling opgenomen.
2. Reactie op de aanbevelingen uit het CAW-advies
2.1 Verhouding tussen de KRM en andere Europese richtlijnen
Verduidelijking toelichting KRM
De CAW adviseert te bewerkstelligen dat de toelichting bij de KRM nader
verduidelijkt wordt op het punt van de afbakening met de Kaderrichtlijn Water
(KRW).
Hier zal in de toelichting bij de nationale implementatiewetgeving van de
KRM aandacht aan worden besteed.
Relevante elementen
Artikel 2a, lid 1 KRM bewerkstelligt, via de begripsomschrijving van mariene
wateren, de afbakening tussen de KRW en KRM door te bepalen dat in de wateren
waar de twee elkaar overlappen de KRM alleen van toepassing is op elementen
die a) van belang zijn voor de bescherming van het mariene milieu en b) niet
vallen onder de KRW. Volgens de CAW is het onduidelijk welke activiteiten als
relevante elementen dienen te worden gekwalificeerd.
Strikt genomen bestaat er geen onduidelijkheid. In grote lijnen zijn de
relevante elementen voor de KRM de ecologische toestand van de zee buiten de
1-mijlslijn en de chemische toestand buiten de territoriale wateren. Voor deze
terreinen biedt de KRW geen specifiek instrumentarium. De KRW-maatregelen
dragen overigens in grote lijnen bij tot het behalen van de goede milieutoestand
onder de KRM, vanwege het raakvlak in toepassingsgebied en de daarvoor
geformuleerde milieudoelstellingen en beschermingsmaatregelen van de KRW1.
Ruimte en flexibiliteit dienen behouden te blijven om aanvullende maatregelen te
kunnen treffen voor het bereiken van de goede milieutoestand onder de KRM, ook
in het kader van de KRW (met inbegrip van de toepassing van andere met name
in de KRW genoemde EG- richtlijnen).
Samenwerkingsstructuren tussen KRM en andere relevante EU richtlijnen
De CAW concludeert dat zowel de KRW als andere milieurichtlijnen die betrekking
hebben op of van invloed zijn op het mariene milieu náást de KRM gelden.
Maatregelen die Lidstaten nemen op grond van de KRW of andere
milieurichtlijnen maken, voor zover relevant voor het mariene milieu, ook deel uit
van het programma van maatregelen op grond van de KRM. Nederland zet voor
wat betreft de KRM in op bestaande samenwerkingsstructuren. In eerste instantie
zal ingezet worden op structuren die opereren op regionaal zeeniveau zoals
OSPAR. Hieraan nemen ook niet-EU landen deel. Internationaal zullen we ook
daar waar nodig gebruik moeten maken van bestaande samenwerkingstructuren
(zoals de Internationale Maritieme Organisatie en regionale visserij organisaties).
Waar mogelijk zullen de samenwerkingstructuren van de KRW worden benut, met
name waar het verontreiniging vanaf land betreft (zoals het intercalibratie werk
dat plaatsvindt onder de common implementation strategy van het EU
Waterdirecteuren overleg) .
De CAW gaat ervan uit dat het Europese Hof van Justitie in eerdere jurisprudentie
heeft bepaald dat de Nitraatrichtlijn het exclusieve kader is voor de
verontreiniging van water door mest. De CAW beveelt aan duidelijkheid te
verkrijgen over de vraag of ook onder het regime van de KRW en de KRM de
Nitraatrichtlijn het exclusieve kader voor de bescherming van
waterverontreiniging door meststoffen blijft, zodat helder wordt op grond van
welke richtlijn de Lidstaten maatregelen kunnen nemen om aan de verplichtingen
uit de KRM en de KRW te voldoen.
Het Europese Hof van Justitie heeft niet bepaald dat de Nitraatrichtlijn het
exclusieve kader is. Het Hof houdt in zijn uitspraak C-121/03 wel degelijk
rekening met de voorschriften van andere richtlijnen. De Nitraatrichtlijn is niet
zozeer het exclusieve kader als wel het geëigende kader voor de bescherming
van waterverontreiniging door meststoffen. Met name de richtinggevende
milieudoelstellingen voor waterlichamen worden echter vastgesteld in het kader
van de KRW. Voor de mariene wateren komt daar de KRM naast te staan.
Overigens biedt artikel 12, lid 2 van de KRM de mogelijkheid om relevante
Gemeenschapswetgeving toe te passen voor het bereiken van de goede
milieutoestand.
Omschrijving goede milieutoestand
De CAW wijst er op dat in tegenstelling tot de KRW, de KRM geen
milieukwaliteitseisen voorschrijft de `goede toestand' uit de KRW. De KRM
maakt volgens de CAW in plaats daarvan gebruik van `milieustreefdoelen', maar
de Commissie signaleert toch ook het gebruik van grenswaarden in de KRM. De
CAW adviseert in het onderdeel over de implementatie dan ook om toch gebruik
te maken van het wettelijke stelsel van milieukwaliteitseisen. Dit komt nader aan
de orde in onderdeel 2.3 van deze reactie.
1 de goede ecologische toestand zeewaarts tot 1 mijl vanaf de basislijn en de goede chemische
toestand zeewaarts tot 12 mijl vanaf de basislijn.
---
De CAW concludeert dat het begrip `een goede milieutoestand' in de KRM
voldoende duidelijk omschreven is in art. 2a lid 4 en 5 KRM, en in Annex II en IV.
Het begrip bouwt voort op het bestaande beleid in het regionale zeeoverleg en in
het bijzonder het OSPAR-overleg.
2.2 Inhoud van de KRM
Herziening
De CAW pleit voor een bepaling in de KRM die tussentijdse herziening of
aanvullingen op het programma van maatregelen mogelijk maakt.
Herziening of aanvullingen op het programma van maatregelen is juridisch
altijd mogelijk. Het programma van maatregelen moet in 2015 opgesteld en in
2016 operationeel zijn. Op basis van artikel 16 KRM geldt een actualiseringsplicht
welke inhoudt dat het programma van maatregelen om de zes jaar moet worden
herzien. Ook bestaat de plicht na 3 jaar een interimrapportage met betrekking tot
de voortgang te leveren. Aan de hand daarvan kan worden beoordeeld of
maatregelen moeten worden herzien.
De uitzonderingsartikelen van de KRM geven elke Lidstaat de mogelijkheid
gebieden te omschrijven waar zij niet aan de vastgestelde milieustreefdoelen kan
voldoen. Gezien de redenen die in artikel 13 worden beschreven lijkt het niet
altijd goed mogelijk deze redenen, die het gebruik van dit artikel rechtvaardigen,
vooraf vast te leggen in een programma van maatregelen voor specifieke
gebieden. Speciaal daarvoor wordt in artikel 13, lid 3 KRM bepaald dat ad hoc
maatregelen moeten worden geïntegreerd in het programma van maatregelen
"voor zover zulks haalbaar is".
Betekenis van enige begrippen
De CAW beveelt aan duidelijkheid te verkrijgen over de betekenis en reikwijdte
van het begrip `grenswaarden' (Annex III, sub 8). Ook de termen `beheersing van
outputs' (Annex IV, sub 2) en `dwingend openbaar belang' (art. 13 lid 1 sub c) in
verband met de verplichtingen die uit de KRM voortvloeien zijn volgens de CAW
niet duidelijk.
Grenswaarden kunnen zowel lozingsnormen (emissiegrenswaarden) als
waterkwaliteitdoelstellingen omvatten. In het kader van bijlage III KRM gaat het
echter duidelijk om waterkwaliteitsdoelstellingen, zoals in het
implementatietraject zal blijken.
De CAW beveelt aan duidelijkheid te verkrijgen over de juridische status van de
term `beheersing van outputs' en over de vraag op welke terreinen deze
`beheersing van outputs' betrekking heeft.
Na het overleg van de juristen-linguïsten is een verduidelijking
aangebracht in de tekst van het Gemeenschappelijk Standpunt van
de Raad van 23 juli 2007. De termen `beheersing van inputs en
outputs' worden gebezigd in verband met de immissie- en
emissiebeheersmaatregelen waarvoor de Lidstaten zelf bevoegd zijn
(Annex V onder 1 en 2). De reikwijdte van deze termen staat
voldoende duidelijk omschreven in Annex V onder 2 bij de richtlijn.
Wat betreft de juridische status is de term een onderdeel van de
richtlijn en wordt derhalve in dat kader toegepast. De term `dwingend
openbaar belang' wordt niet nader ingevuld omdat dwingend openbaar belang
3
niet van te voren vastgesteld kan worden. Dit begrip wordt in hoge mate sociaal-
enonomisch en maatschappelijk bepaald.
Ook beveelt de CAW aan duidelijkheid te verkrijgen over de exacte betekenis van
de uitzonderingsgrond die refereert aan maatregelen die worden genomen in het
kader van een hoger dan wel dwingend openbaar belang (artikel 13 lid 1 sub c
KRM) en over de vraag of in de KRM aan dezelfde hogere of dwingende openbare
belangen wordt gedacht als onder andere milieurichtlijnen.
De uitzonderingsgrond geldt voor het bereiken van een `goede
milieutoestand'. De exacte betekenis van deze uitzonderingsgrond wordt in
belangrijke mate sociaal-economisch en maatschappelijk bepaald en is daarmee
het resultaat van een bestuurlijk-politieke afweging.
Wel is het van belang dat het begrip `dwingend openbaar belang' in de
verschillende milieurichtlijnen op dezelfde manier doorwerkt. Waar verschillende
richtlijnen samenlopen moet gestreefd worden naar harmonisatie in de
uitvoeringspraktijk.
2.3 Aanbevelingen die verbonden zijn aan de implementatiefase
Als inleiding op de reactie op de aanbevelingen van de Commissie ten aanzien
van de wettelijke implementatie is het goed er op te wijzen dat de Commissie in
hoofdstuk 5 van het advies terecht opmerkt dat het soort verplichting uit een
richtlijn bepaalt of, en zo ja welke, omzettingsmaatregelen vereist zijn en welk
resultaat wordt vereist. Voor alle duidelijkheid volgt hierna een korte opsomming
van bepalingen van EG-richtlijnen die, voor zover hier van belang, niet wettelijk
behoeven te worden geïmplementeerd:
- bepalingen die uitsluitend het doel van de richtlijn omschrijven;
- bepalingen die verplichtingen of bevoegdheden van EG-instellingen bevatten dan
wel betrekking hebben op EG-besluitvormingsprocedures;
- bepalingen die verplichtingen bevatten waaraan kan worden voldaan door middel
van feitelijk handelen door of vanwege een (of meer) Nederlandse minister(s),
zonder dat daarbij de medewerking van andere bestuursorganen of lagere
overheden nodig is en zonder dat daarbij sprake is van ingrepen in de rechten en
vrijheden van burgers.
Diverse van deze bepalingen zijn te vinden in de KRM.
In onderdeel 6.2 onder (4), beperkt de Commissie zich tot de hoofdverplichtingen
van de KRM. Allereerst vermeldt de Commissie dat zij geen dwingende
Europeesrechtelijke verplichting ontwaart die ertoe zou strekken om de
doelstellingen van de KRM2 in het nationale recht te implementeren.
Hiermee kan worden ingestemd.
Het verdient echter in de ogen van de Commissie desondanks aanbeveling ook de
doelstellingen ten aanzien van het mariene milieu aan de doelstellingen van de
Waterwet toe te voegen, nu dit aansluit bij de systematiek die in de Waterwet is
gekozen.
2 Dit betreft kennelijk de hoofddoelstelling (`subject-matter', dat wil zeggen: strekking) van de
richtlijn, die is verwoord in artikel 1, en niet de milieudoelstellingen (de goede toestand en de meer
concrete targets) van de artikelen 8 en 9, die elders in het advies van de Commissie aan de orde
komen.
---
Dit laatste lijkt ons echter niet nodig, aangezien het doel van de KRM, te
weten bescherming, instandhouding en waar nodig herstel van het mariene
milieu, reeds mede besloten ligt in de doelstellingen van de beoogde Waterwet.
Artikel 2.1 van het wetsvoorstel noemt uitdrukkelijk de bescherming en
verbetering van de chemische en de ecologische kwaliteit van watersystemen als
één van de doelstellingen. Dit artikel heeft een abstractieniveau dat de het
volledige toepassingsgebied van de Waterwet omvat, met inbegrip van de
mariene wateren die onder Nederlandse rechtsmacht staan. Hierin zouden allerlei
specifieke uitwerkingen niet goed passen; daarvoor dient het concretere
normenstelsel van de Waterwet.
Volgens de Commissie kan voor de implementatie van de verplichtingen die uit de
KRM voortvloeien het beste gekozen worden voor implementatie bij of
krachtens de Waterwet en de Wet milieubeheer. Een deel van de verplichtingen
(evaluatie mariene wateren, alsmede het programma van maatregelen) kan
daarbij worden opgenomen in het nationale waterplan op grond van de Waterwet.
Als reactie hierop kan worden gesteld, dat het in beginsel mogelijk lijkt
aan diverse KRM-bepalingen (betreffende beschrijving c.q. beoordeling van de
uitgangstoestand en de latere monitoring) gevolg te geven door middel van
feitelijk handelen door of vanwege een of meer Nederlandse ministers, zonder dat
daarbij de medewerking van andere bestuursorganen of lagere overheden nodig
is. De KRM heeft voor Nederland immers betrekking op de gedeelten van de
Noordzee waarover Nederland rechtsmacht uitoefent, welke delen in beheer zijn
bij het Rijk. Wettelijke implementatie van de verplichting om het programma van
maatregelen vast te stellen is wel nodig, omdat het programma mede
maatregelen zal omvatten die het beheer van de Noordzee in engere zin te buiten
gaan en waarbij medeoverheden betrokken zijn. Daarom is het de bedoeling in
lijn met het advies van de Commissie - dat programma onderdeel te doen zijn
van het planstelsel van het nationale waterplan waarin de Waterwet voorziet.
De Commissie adviseert de implementatie van de goede milieutoestand uit de
KRM op dezelfde wijze om te zetten in het nationale recht als de goede toestand
uit de KRW, namelijk door de normen op te nemen in hoofdstuk 2 van de
Waterwet en deze verder vooralsnog vorm te geven op grond van hoofdstuk 5
van de Wet milieubeheer. Daarbij adviseert de Commissie uitdrukkelijk te bepalen
dat het hier gaat om een inspanningsverplichting en om de normen voor de
goede milieutoestand uit de KRM als richtwaarden vorm te geven.
Wat dit betreft is deze reactie ten dele instemmend, met toevoeging van
enkele nuanceringen. De implementatie van de KRW-milieudoelstellingen is
primair voorzien binnen het kader van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer, dat
daartoe is aangepast via de Implementatiewet EG-kaderrichtlijn water. De KRW-
milieudoelstellingen worden omgezet als milieukwaliteitseisen, waarbij een
wettelijke voorziening kan worden benut voor doorwerking van die eisen, als
grenswaarde dan wel als richtwaarde, naar de toepassing van nader aan te wijzen
bevoegdheden als vergunningverlening aan particulieren voor lozingen en
dergelijke. In het wetsvoorstel voor de Waterwet wordt voor de normering van de
chemische en ecologische waterkwaliteit aangesloten bij die milieukwaliteitseisen.
Daarbij wordt de juridische werking van die eisen doorgetrokken naar het actieve
beheer van overheidswege.
Uit de memorie van toelichting (onderdeel 5.2) bij de Waterwet blijkt dat die
milieukwaliteitseisen in beginsel de status van richtwaarden zullen krijgen, in het
verlengde van de opzet die is gekozen bij de eerdere implementatie van de `oude
kaderrichtlijn' inzake lozing van stoffen in het aquatisch milieu3. Ook deze lijn kan
3 Richtlijn 2006/11, die een codificatie inhoudt van richtlijn 76/464 zoals die na 1976 is gewijzigd.
---
worden gevolgd bij de implementatie van de KRM, nu het gaat om
"milieustreefdoelen".
Het in de genoemde memorie vermelde streven om de totstandkoming te
vermijden van bepalingen van nationale aard die onnodig de besluitvorming over
infrastructurele projecten zouden kunnen blokkeren is mede van toepassing met
betrekking tot de omzetting van de milieudoelstellingen van de KRM. Wat dit
betreft is van belang dat de milieudoelstellingen van de KRM in een wat andere
context zullen functioneren dan die van de KRW. Met name valt te denken aan het
ontbreken van een bepaling als artikel 10, derde lid, van de KRW, die voorziet in
een strikte doorwerking van de milieudoelstellingen inzake verontreiniging naar
emissiebeheersingsmaatregelen, zoals vergunningen of algemene regels. De
minder stringente opzet van de KRM lijkt ruimte te bieden om bij de implementatie
af te stappen van het specifiek Nederlandse stelsel van milieukwaliteitseisen,
waarbij gekozen moet worden tussen grenswaarden of richtwaarden. Daarom zal
de KRW-implementatie wat dit betreft niet zonder meer model behoeven te staan
voor de wettelijke omzetting van de KRM. Bezien zal worden of de
milieudoelstellingen van de KRM, tezamen met een maatregelenprogramma voor
het realiseren van die doelstellingen, een verplicht onderdeel kunnen gaan
uitmaken van het nationaal waterplan en het beheerplan voor de rijkswateren.
Ten aanzien van de monitoringverplichtingen uit de KRM adviseert de Commissie
deze te implementeren op dezelfde wijze als de monitoringverplichtingen uit de
KRW. Dit sluit aan bij artikel 10 van de KRM en betekent volgens de commissie
dat de monitoringverplichtingen worden omgezet in de Wet milieubeheer (artikel
5.3) en nader worden uitgewerkt in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring
water.
Hierboven is reeds opgemerkt dat de monitoring van waterkwaliteit (in
brede zin) in dit geval niet wettelijk geregeld behoeft te worden, omdat in het
zeegebied wat dit betreft geen taken van decentrale overheden aan de orde zijn.
De betrokken bewindslieden dragen er dus zelf, in onderlinge samenwerking, zorg
voor dat de KRM-verplichtingen die op Nederland rusten van rijkswege worden
uitgevoerd.
Uitzonderingsartikelen
De CAW acht het wenselijk dat Nederland nagaat welke specifieke gebieden in de
Nederlandse mariene wateren eventueel voor aanmelding onder artikel 13 KRM in
aanmerking komen.
Ook acht de CAW het wenselijk dat Nederland, eventueel op basis van een
gecoördineerde actie met andere Lidstaten, enkele specifieke beleidsterreinen
aanmeldt in het kader van artikel 14 KRM.
Artikel 14 onderkent enerzijds de beperkte rechtsmacht van de Lidstaat en
anderzijds de bevoegdheidsverdeling tussen de Lidstaten en de Gemeenschap.
Het stelt de Lidstaten in staat de Europese Commissie te wijzen op zijn
verantwoordelijkheid in het treffen van passende maatregelen waar het gaat om
de relatie tussen de bescherming van het mariene milieu en het beleid van de
Gemeenschap. Gecoördineerde actie met andere Lidstaten is al gebruikelijk
binnen de OSPAR-Commissie. Een voorbeeld hiervan is het OSPAR-dossier
gevaarlijke stoffen waarbij de voorzitter van de OSPAR-Commissie, naar
aanleiding van een door de OSPAR-Commissie vastgesteld achtergronddocument
inzake een prioritaire stof, een brief schrijft naar de Europese Commissie waarin
aanbevelingen worden gedaan voor maatregelen op het vlak van productenbeleid.
Artikel 14 KRM bevestigt deze integrale aanpak, ook op Europees niveau.
6
De CAW adviseert na te gaan op welke punten het beleid van de instellingen van
de Gemeenschap verbetering behoeft en waarbij actie van de Raad of Europese
Commissie nodig is.
Wij staan positief tegenover deze aanbeveling. Om deze aanbeveling uit te
kunnen voeren is een integrale aanpak op nationaal en op Europees niveau
essentieel, zoals onder andere ontwikkeld wordt in het Europese maritieme
beleid.
7
Ministerie van Verkeer en Waterstaat