Richtlijn ETS
Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van
de EU houdende wijziging van richtlijn 2003/87 teneinde het systeem
van emissiehandel van broeikasgasemissierechten in de EU te verbeteren
en uit te breiden. Deze richtlijn is onderdeel van het klimaat- en
energiepakket dat de Europese Commissie op 23 januari 2008 heeft
gepresenteerd.
* Basisgegevens
* Essentie voorstel
* Proportionaliteit en subsidiariteit
* Consequenties
* Nederlandse positie
Basisgegevens
Datum Commissiedocument: 23 januari 2008
Nr. Commissiedocument: COM(2008) 16 final
Pre-lex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl
&DosId=196654
Nr. Impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
SEC (2008) 052
http://ec.europa.eu/environment/climat/emission/pdf/com_2008_16_ia_en.
pdf
Behandelingstraject Raad: Behandeling in de Raadswerkgroep Milieu is
gestart in januari 2008. Initiële beleidsdebat over het
klimaat/energiepakket waar deze voorstellen deel van uitmaken in de
Milieuraad van maart 2008. Naar verwachting volgt afronding in het
voorjaar van 2009.
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van VROM in nauwe
samenwerking met ministerie van EZ.
Rechtsbasis: Artikel 175(1) van het EG-Verdrag
Besluitvormingsprocedure en rol Europees Parlement: Over het
richtlijnvoorstel vindt besluitvorming plaats bij gekwalificeerde
meerderheid in de Raad en met medebeslissing van het Europees
Parlement (art. 251 EG-Verdrag).
Comitologie: Bestaande comitologie-comité van de Climate Change
Committee (CCC) blijft gehandhaafd.
De Commissie heeft al op basis van de huidige richtlijn de volgende
bevoegdheden:
o art. 9 (richtsnoeren voor opstellen nationale toewijzingsplannen)
o art. 14 (monitoring en rapportage)
o art. 19 (registerverordening)
o art. 22 (bevoegdheid wijzigen bijlage III)
o art. 24 (goedkeuren opt-in aanvraag lidstaten en het opstellen van
monitoring en rapportage voorschriften hiervoor)
o art. 25 (aansluiten bij andere emissiehandelssystemen)
Nieuwe bevoegdheden voor de Commissie in het Commissievoorstel:
o art 10, vijfde lid (verordening voor de organisatie van veilen van
emissierechten)
o art 10a, eerste lid (vaststellen toewijzingsregels voor gratis
rechten)
o art. 10a, negende lid (vaststellen van sectoren met risico van
`carbon leakage')
o art. 15 (verordening voor regels omtrent verificatie)
o art. 22 (wijzigen van alle bijlagen, behalve 1)
o art. 24a, eerste en tweede lid (regels met betrekking tot de
toewijzing van rechten aan opt-in projecten)
o art. 28 (regels over het gebruik van CDM- en andere externe
kredieten)
Essentie voorstel
De hoofdlijn van het voorstel van de Europese Commissie is dat, voor
het bereiken van de klimaatdoelstellingen zoals die in de
Voorjaarsraad in 2007 zijn afgesproken, veel meer ingezet wordt op een
Europees geharmoniseerd emissiehandelssysteem. Daarnaast is er meer
aandacht voor de milieu-integriteit van het systeem, wat essentieel is
om emissiehandel goed te laten functioneren. Het is namelijk
belangrijk dat één ton CO2-reductie in alle lidstaten ook echt één ton
CO2-reductie is. Dit kan alleen bereikt worden met een goed toezicht-
en handhavingsregime.
Er is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen Commissie en
lidstaten. Nederland beoordeelt proportionaliteit en subsidiariteit
positief.
Nederland is over het algemeen positief over het voorstel maar heeft
een viertal opmerkingen bij het voorstel.
1) Nederland heeft geen bezwaar tegen de aanbeveling van de Commissie
om een deel van de opbrengsten te bestemmen voor onder meer nationaal
klimaat- en energiebeleid, maar wijst iedere vorm van oormerken door
de Commissie van nationale begrotingsmiddelen van de hand.
2) Nederland is blij dat kleine installaties buiten het systeem kunnen
worden gelaten, maar het voorstel gaat nog niet ver genoeg.
3) De Commissie stelt voor dat ETS bedrijven wel CDM- en andere
externe kredieten mogen blijven gebruiken, maar alleen een hoeveelheid
die overeenkomt met het gedeelte van hun huidige limiet die ze nog
niet hebben opgebruikt. Over het voorstel met betrekking tot JI (Joint
Implementation) en CDM (Clean Development Mechanism) heeft Nederland
nog een studievoorbehoud.
4) De Commissie stelt een gemeenschapsregister voor. Het voorstel
biedt nog geen duidelijkheid over wat dit register zal behelzen.
Nederland stelt voor de uitgangspunten van de functie en de taken van
dit gemeenschapsregister op hoofdlijnen in de richtlijn op te nemen.
Het voorstel behelst een aantal belangrijke verbeteringen in de
richtlijn emissiehandel (Emission Trading Scheme, ETS) voor na 2012.
De Commissie zet in op volledige harmonisatie van de methode voor
toewijzing van rechten. Eén Europees CO2-plafond voor de ETS sectoren
wordt ingevoerd, in plaats van één plafond voor elke lidstaat, met als
doelstelling 21% reductie in 2020 t.o.v. 2005. Indien er mondiale
klimaatdoelen komen, dan zullen de doelen voor de ETS sectoren naar
boven worden bijgesteld volgens een uniforme methodiek.
Daarnaast stelt de Commissie ook voor om één reserve in te stellen
voor nieuwkomers in de emissiehandel met daarin 5% van de totale
hoeveelheid beschikbare emissierechten. Uitgangspunt voor de verdeling
van emissierechten is veilen: voor de elektriciteitsproductie 100%
vanaf 2013; voor de industrie loopt het percentage veilen geleidelijk
op. In 2013 wordt nog 80% van de rechten gratis ter beschikking
gesteld, jaarlijks lineair aflopend naar 0% in 2020. In 2011 wordt een
nader besluit genomen hoe om te gaan met de energie-intensieve
industrie die concurrentienadeel ondervindt van het ETS. Nieuwe
bedrijven zullen gelijk behandeld worden als vergelijkbare al
bestaande bedrijven. 90% wordt verdeeld op basis van historische
emissies (emissieniveau in 2005) en 10% van de hoeveelheid te veilen
rechten wordt over de lidstaten verdeeld op basis van nationale
welvaart (BBP per capita). De Commissie acht het wenselijk dat de
lidstaten 20% van de opbrengsten van de veiling van emissierechten
bestemmen voor onder meer nationaal en internationaal klimaat- en
energiebeleid. Wanneer bedrijven gebruik maken van CCS, hoeven ze geen
rechten in te leveren over de afgevangen emissies. Kleine
verbrandingsinstallaties met een uitstoot van minder dan 10 kton
kunnen via een opt-out regeling buiten het systeem komen. De Commissie
stelt voor dat bedrijven geen extra CDM-rechten of andere externe
kredieten mag gebruiken, maar alleen de overgehouden rechten uit de
periode 2008-2012. De Commissie wil een aantal aparte verordeningen,
bijvoorbeeld voor monitoring en rapportage, en voor verificatie en
accreditatie. Het voorstel gaat uit van één Europees
gemeenschapsregister voor het ETS.
Uit de impact assessment van de Commissie blijkt dat de efficiëntie en
de voorspelbaarheid van het emissiehandelssysteem kan worden verbeterd
met de verdergaande harmonisatie van het ETS, de hoogte van het
plafond en de keuze voor veilen als uitgangspunt bij de allocatie van
rechten. De toevoeging van landtransport en zeescheepvaart aan het
emissiehandelssysteem wordt ontraden, maar op de langere termijn zou
het overwogen kunnen worden.
De verschillende uitvoeringen van de handhavingsketen in de
verschillende lidstaten heeft ervoor gezorgd dat de integriteit van
het systeem onder druk is komen te staan. Met aparte verordeningen wil
de Commissie de milieu-integriteit beter waarborgen
De precieze gevolgen voor de administratieve lasten zijn nog niet
bekend. Wel is duidelijk dat de stijging van de administratieve lasten
als gevolg van bepalingen uit het voorstel in een aantal gevallen
eenmalig is, en zich vooral op de korte termijn zal voordoen.
Door de invoering van een ondergrens waardoor kleine installaties
buiten het systeem komen te vallen, wordt de efficiëntie van het
systeem vergroot en dalen de administratieve lasten.
Bij een 20% reductiedoelstelling, wordt een gemiddelde CO2-prijs van
circa EUR 30 per ton verwacht (met de voorgestelde restricties op het
gebruik van CDM - en andere externe kredieten). Wanneer de
doelstelling -30% is, stijgt de gemiddelde CO2-prijs naar verwachting
naar circa EUR 42.
De impact assessment van het ETS is overigens niet los te zien van de
impact assessment van het totale klimaat- en energiepakket.
Proportionaliteit en subsidiariteit
a) Bevoegdheid:
De Commissie heeft op het vlak van milieubeleid een gedeelde
bevoegdheid met de lidstaten.
b) Functionele toets
o Subsidiariteit
Positief.
o Proportionaliteit:
Positief.
o Onderbouwing:
De subsidiariteit wordt als positief beoordeeld. Het voorstel noopt
tot wijziging van bestaande communautaire wetgeving (Richtlijn
2003/87/EG); dit kan alleen op Europees niveau gebeuren. Voorzien kan
worden dat het oogmerk van de richtlijn, t.w. CO2 reduceren op
kosteneffectieve wijze, zonder Europese regulering niet of met
aanzienlijke vertraging van de grond komt. Emissiehandel voor de
lidstaten kan het beste op EU niveau worden geregeld om te komen tot
een gelijk speelveld. Het is daarom van groot belang dat emissiehandel
op een geharmoniseerde wijze wordt uitgevoerd in alle lidstaten.
Emissiehandel op nationaal niveau zou tot meer ongelijkheid leiden
tussen de lidstaten. In het Commissievoorstel wordt een
gemeenschapsregister voorgesteld. Het voorstel biedt nog geen
duidelijkheid over wat dit register zal behelzen. Of het instellen van
een gemeenschapsregister past binnen het subsidiariteitsbeginsel hangt
af van de interpretatie van dit artikel. (zie ook onder Nederlands
oordeel)
De proportionaliteit wordt als positief beoordeeld omdat het voorstel
in verhouding staat tot de nagestreefde harmonisatiedoelstelling: het
instrument van een richtlijn is het meest geëigende instrument om
zeker te stellen dat er geharmoniseerde regelgeving is voor
emissiehandel. Tevens gaat het hier om wetgeving die het mogelijk moet
maken om de klimaatdoelstellingen die de Europese Raad in 2007 aannam,
te verwezenlijken. Daarnaast blijven de lidstaten verantwoordelijk
voor de monitoring, handhaving en verifiëring van het systeem en het
veilen van de rechten.
c) Nederlands oordeel:
Positief. De aanpak van het klimaatprobleem is één van de grootste,
mondiale uitdagingen van deze tijd; een uitdaging die verplicht tot
vooruitstrevend nationaal, Europees en mondiaal beleid en tot
intensieve internationale samenwerking. In dit kader heeft de Europese
Raad ambitieuze doelen gesteld, waaronder voor de emissies van
broeikasgassen. Nationaal heeft het kabinet een reductiedoelstelling
voor broeikasgasemissies van 30% in 2020 ten opzichte van 1990
gesteld. In dat licht is Nederland van mening dat het wenselijk en
opportuun is om het EU-emissiehandelssysteem verder te verbeteren.
Echter, er is ook een aantal kanttekeningen te plaatsen.
De Commissie acht het wenselijk dat lidstaten een deel van de
opbrengsten van de veiling van emissierechten bestemmen voor nationaal
en internationaal klimaatbeleid. Nederland is er voorstander van dat
adequate, voorspelbare, nieuwe en additionele financiële ruimte wordt
geschapen voor de ondersteuning van de armste ontwikkelingslanden en
van die andere ontwikkelingslanden die bereid zijn ook een bijdrage te
leveren aan het klimaatbeleid. Dit is ook in lijn met hetgeen in Bali
is afgesproken. Nederland heeft ook geen bezwaar tegen de aanbeveling
van de Commissie om een deel van de opbrengsten te bestemmen voor
onder meer nationaal klimaat- en energiebeleid maar wijst iedere vorm
van oormerken van nationale begrotingsmiddelen door de Commissie van
de hand. Nederland is van mening dat andere oplossingsrichtingen op
dit punt hun beslag moeten krijgen.
Het huidige artikel 19, eerste lid, van de richtlijn schrijft voor dat
lidstaten een register moeten bijhouden waarin de emissierechten
geregistreerd worden. In het Commissievoorstel wordt een
gemeenschapsregister daarvoor in de plaats gesteld. Of het instellen
van een gemeenschapsregister past binnen het subsidiariteitsbeginsel
hangt af van de vraag van hoe dit artikel moet worden geïnterpreteerd.
Het is de vraag of de Commissie alle taken van de nationale
registerbeheerders op zich zal nemen, of dat het voorstel is beperkt
tot een gezamenlijk ICT-systeem, waarbij de lidstaten nog hun
nationale rekening, bedrijfs- en particulierenrekeningen kunnen
beheren. Op grond van het Kyo to-protocol moeten de landen in ieder
geval nog een eigen register hebben om een aantal VN-verplichtingen te
kunnen naleven. Dienstverlening aan de bedrijven aan de hand van het
rekeningenbeheer, is typisch een taak welke beter door de lidstaten
zelf kan worden uitgevoerd. Nederland stelt voor de uitgangspunten van
de functie en de taken van dit gemeenschapsregister op hoofdlijnen in
de richtlijn op te nemen.
Consequenties
Implicaties financieel
a)Consequenties EG-begroting:
Een gemeenschapsregister heeft naar verwachting gevolgen voor de
EG-begroting. Omvang is afhankelijk van nadere uitwerking.
b)Financiële, consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en /
of decentrale overheden:
Het veilen van (een deel van) de emissierechten leidt tot inkomsten
voor de overheid. De omvang hiervan is afhankelijk van de hoeveelheid
te veilen rechten (volgens voorstel van de Commissie pas bekend in
2011) en de prijs van een emissierecht, zoals die op de markt tot
stand komt. Mogelijke range voor NL loopt uiteen van EUR 0,5 tot 2
miljard per jaar.
c)Financiële, consequenties (incl. personele) bedrijfsleven en burger:
De richtlijn zal naar verwachting zowel leiden tot een hogere rekening
voor elektriciteitsverbruik voor de bedrijven en de burger als tot een
hogere rekening voor CO2 uitstoot voor bedrijven. Een (strakker)
CO2-plafond zal immers resulteren in een hogere prijs voor CO2. Dit
leidt tot extra kosten voor productie en energie voor het
bedrijfsleven en burgers.
Het MNP en het CPB zullen op korte termijn berekeningen uit gaan
voeren naar o.a. de financiële en economische effecten van het
voorstel voor Nederland.
d)Administratieve lasten voor Rijksoverheid, decentrale overheden en/
of bedrijfsleven en burger:
De invoering van een ondergrens voor het uitsluiten van kleine
installaties, in combinatie met een aanpassing in de optelregel,
waarbij verbrandingseenheden kleiner dan 3 MWth niet meetellen om te
bepalen of de totale som van de verbrandingseenheden boven de 20 MWth
uitkomt, zorgt er voor dat er in de gehele EU ca. 5000 installaties
buiten het systeem vallen. Dit resulteert in een besparing van
administratieve lasten van minimaal EUR 4,2 per ton CO2.
De lidstaten hoeven geen nationale toewijzingsplannen meer in te
dienen bij de Commissie. Dit resulteert in een aanzienlijke daling van
bestuurlijke en administratieve lasten bij de overheid en bedrijven.
De revisieverplichting voor de emissievergunning elke 5 jaar zal
resulteren in een toename van de administratieve lasten van de
bedrijven en overheid. Nederland wenst bij aanvullende voorstellen
voor noodzakelijke concrete maatregelen aandacht voor het voorkomen
van onnodige regeldruk voor bedrijven. Verder is het voor Nederland
van belang dat de Commissie bij vervolgvoorstellen een degelijke
impact assessment bijvoegt, inclusief een volwaardige
kosten-batenanalyse.
Implicaties juridisch
a)Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid:
Het richtlijnvoorstel leidt tot aanpassingen in het bestaande
hoofdstuk 16 inzake emissiehandel van de Wet milieubeheer en het
daarop gebaseerde besluit en ministeriële regeling. Elementen die
moeten worden gewijzigd zijn: de reikwijdte van het systeem van
emissiehandel, de regels voor monitoring, verslaglegging en
verificatie, de regels voor toewijzing en voor het gebruik van
emissierechten uit CDM-projecten.
b)Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en
kaderbesluiten), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij
verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid:
De regels omtrent de verzameling van gegevens voor de toewijzing en
het vaststellen van de lijst bedrijven voor wie gratis emissierechten
worden toegewezen moeten uiterlijk 31 december 2009 zijn omgezet,
onafhankelijk van de publicatiedatum. De overige regels moeten
uiterlijk 31 december 2012 zijn omgezet. Aangezien de Commissie erop
koerst om de definitieve richtlijn in 2009 te publiceren, is het de
vraag of de eerstgenoemde termijn haalbaar is.
c)Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling:
Dit richtlijnvoorstel vloeit voort uit een evaluatie die de Commissie
vorig jaar heeft gehouden. De Commissie zal uiterlijk 2025 de lineaire
factor herzien waarmee het emissieplafond wordt vastgesteld. De
bestaande evaluatiebepaling in de richtlijn wordt niet gewijzigd.
Aangezien de data in dat artikel achterhaald zijn en Nederland belang
hecht aan een goede werking van het emissiehandelsysteem, stelt
Nederland voor om dit artikel aan te passen omdat regelmatige
evaluatie van het systeem hieraan kan bijdragen.
Implicaties voor uitvoering en handhaving
Informatie over het inschakelen van nationale agentschappen,
zelfstandige bestuursorganen e.d.
Met de uitvoering van ETS is ingevolge hoofdstuk 2 van de Wet
milieubeheer de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) belast. Thans een
baten-lastendienst van VROM (beoogd ZBO).
Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid:
Eén van de speerpunten van het kabinet is versterking én harmonisatie
van de uitvoering en handhaving van ETS. Doel hiervan is drieledig.
1. Zorg dat in de hele EU op basis van betrouwbare CO2-gegevens wordt
` afgerekend' (in de vorm van emissierechten) met de bedrijven.
Hetgeen essentieel is om de (milieu)-integriteit van het systeem te
waarborgen.
2. Verbetering van de uitvoerbaarheid.
3. Verbetering van de handhaafbaarheid.
Het voorstel bevat belangrijke voorstellen (waarvan voorstel 1 tot en
met 3 door Nederland eerder zijn ingezet) om bovenstaande doelen te
bereiken. De belangrijkste zijn:
1. meer harmonisatie van de regels op het gebied van de monitoring van
CO2, de verificatie en accreditatie;
2. kleinere bedrijven die weinig CO2 veroorzaken kunnen buiten het
systeem blijven, zgn. opt-out;
3. er is een nieuwe duidelijkere brede definitie gekomen van
verbrandingsinstallatie (doel 1 en 2);
4. installaties die uitsluitend biomassa gebruiken worden
uitgezonderd.
Voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (en vanuit oogpunt van
rechtsgelijkheid) zou het beter zijn als de opt-out (zie voorstel 2)
niet alleen voor verbrandingsinstallaties zou gelden, maar ook voor de
procesindustrie.
Het voorstel zal in zijn algemeenheid nog vanuit het oogpunt van
uitvoerbaarheid / handhaafbaarheid en administratieve lasten worden
bestudeerd en in het bijzonder de nieuwe definitie van
verbrandingsinstallatie in relatie tot bijlage 1. Nederland zal de
gevolgen voor de administratieve lasten in beeld brengen en proberen
onnodige administratieve lasten te voorkomen.
Een punt van zorg, bekeken vanuit beleidsmatig, juridisch
(aansprakelijkheid) en uitvoeringstechnisch oogpunt, is het instellen
van een community register (artikel 19 lid 1). Dit punt behoeft nadere
verduidelijking en bestudering m.b.t. consequenties voor Nederland.
De vraag is vooralsnog of de Europese Commissie in staat is om een
dergelijk register te beheren met allerlei uitvoeringstaken als:
communicatie met bedrijven, elektronische services, etc. die verbonden
zijn aan het beheren van een emissiehandelsregister, of in staat zal
zijn nationale initiatieven als glastuinbouw en N2O te faciliteren in
het register.
Implicaties voor ontwikkelingslanden
a) De Commissie bepaalt in de richtlijn hoeveel CDM- en andere externe
kredieten bedrijven in het ETS mogen gebruiken. Ook in het huidige
systeem tot en met 2012 is het gebruik daarvan door bedrijven
gelimiteerd. Voor de periode 2013-2020 geldt dat bedrijven geen extra
CDM- en andere externe kredieten mogen inzetten. Wel mogen ze de
overgehouden CDM-rechten uit de periode 2008-2012 meenemen en
inzetten. Het totale gebruik van CDM en andere kredieten ligt daarmee
voor de periode 2008 tot en met 2020 nu al vast. Dit resulteert in
minder CDM-projecten in ontwikkelingslanden. De Commissie meent echter
dat de huidige limieten voor het gebruik van CDM en andere kredieten
te ruim zijn. .
De Commissie beveelt aan om een deel van de veilingopbrengsten te
laten terugvloeien naar nationaal en internationaal klimaatbeleid
onder andere voor adaptatie. Deze aanbeveling kan positieve gevolgen
hebben voor ontwikkelingslanden en voor de inzet van deze landen in
het kader van het VN Klimaatverdrag omdat hiermee tegemoet wordt
gekomen aan de afspraken over financiering voor internationaal klimaat
gemaakt in Bali.
Nederlandse positie
Het voorstel van de Commissie sluit op een groot aantal punten aan op
de standpunten die Nederland eerder heeft ingebracht. Nederland zal
zich dan ook positief opstellen en er aan bijdragen dat er
overeenstemming is over aanpassingen van de Richtlijn voordat het
Europese Parlement met verkiezingsreces gaat (april 2009).
De Commissie zet conform de wens van Nederland in op het verder
versterken en uitbreiden van het handelssysteem en wil dit vooral
bereiken door meer harmonisatie op Europees niveau. Op die manier
wordt het gelijke speelveld binnen Europa bevorderd.
Er wordt een plafond op Europees niveau voorgesteld voor ETS-sectoren,
wat het gelijke speelveld in Europa ten goede zal komen. Nederland
hecht hier sterk aan. Op deze manier is namelijk de verdeling tussen
ETS-sectoren gelijk tussen de lidstaten.
Nederland is verheugd dat de Commissie - conform de inzet van het
kabinet - kiest voor het veilen van emissierechten. Veilen is het
meest efficiënte instrument voor allocatie, hiermee wordt het principe
van de vervuiler betaalt ingevuld, ontstaat er extra stimulans voor
CO2-arme technologieën en duurzame energie, en worden windfall profits
voorkomen.
Nederland is voorstander van het zoveel mogelijk veilen. In het
Duurzaamheidakkoord met het bedrijfsleven is afgesproken dat over de
gevolgen van het voorstel van de Commissie nader overleg komt met het
bedrijfsleven. Dit overleg heeft plaatsgevonden op 26 februari 2008.
Veilingen dienen volgens de richtlijn zo te worden opgezet dat
bedrijfslocaties, die onder het handelssysteem vallen, makkelijk
rechten kunnen kopen op de veiling. Tevens dient voorkomen te worden
dat andere partijen de veiling kunnen verstoren.
Om dit doel te realiseren zal de commissie voor 31 december 2010 een
verordening opstellen op gebied van het veilen van CO2-emissierechten.
De verordening is er op gericht dat de veiling wordt uitgevoerd in een
open, transparante en niet-discriminerende wijze. Nederland
ondersteunt dit voorstel en zal haar ervaring met veilen in 2008 en
2009 inbrengen in het overleg over de verordening.
Nederland vindt het belangrijk dat er in Europees verband tegemoet
wordt gekomen aan onacceptabele concurrentienadelen voor mondiaal
concurrerende energie-intensieve sectoren, die geconfronteerd worden
met mondiale concurrenten die geen (met de EU) vergelijkbare
reductieverplichtingen kennen, waarvan de marktprijzen tot stand komen
op de wereldmarkt, waardoor doorberekening niet mogelijk is. Ook vindt
Nederland dat er tijdig en eerder dan de Commissie nu voorziet (2011)
duidelijkheid moet komen over sectoren waarin minder of in het geheel
niet zal worden geveild. Een goed investeringsklimaat vraagt om deze
duidelijkheid. In het algemeen streven Nederland en de EU naar een
internationaal klimaatakkoord, dat internationale
concurrentieproblemen zoveel mogelijk beperkt. In aanvulling op
nationale doelstellingen voor de ontwikkelde landen kunnen ook
internationale sectorale akkoorden daarvan onderdeel uitmaken.
Nederland zal er voor pleiten dat evenwichtige handelsmaatregelen,
waar relevant en mogelijk, in multilateraal verband worden aangegaan.
De Commissie acht het wenselijk dat lidstaten een deel van de
opbrengsten van de veiling van emissierechten bestemmen voor onder
meer nationaal en internationaal klimaatbeleid. Nederland is er
voorstander van dat adequate, voorspelbare, nieuwe en additionele
financiële ruimte wordt geschapen voor de ondersteuning van de armste
ontwikkelingslanden en van die andere ontwikkelingslanden die bereid
zijn ook een bijdrage te leveren aan het klimaatbeleid. Dit is ook in
lijn met hetgeen in Bali is afgesproken. Nederland heeft geen bezwaar
tegen de aanbeveling van de Commissie om een deel van de opbrengsten
te bestemmen voor onder meer nationaal klimaat- en energiebeleid .
maar wijst iedere vorm van oormerken van nationale begrotingsmiddelen
door de Commissie van de hand.
Over de aanwending van de nationale veilingopbrengsten zal het kabinet
mede n.a.v. overleg met het bedrijfsleven een nadere positie bepalen.
In het algemeen kan al wel gesteld worden dat bij de nationale
besteding van de opbrengsten oog moet worden gehouden voor de lasten
van burgers en bedrijfsleven. Het besluit om emissierechten te gaan
veilen, komt voort uit de wetenschap dat dit het beste
allocatiemechanisme is, en niet primair uit de wens om zo inkomsten
voor de overheid te genereren (dit principe is ook opgenomen in het
Duurzaamheidsakkoord).
Ten aanzien van de reikwijdte van ETS is Nederland blij dat de
definitie van verbrandingsinstallaties is verduidelijkt. Hierdoor
zullen in alle Lidstaten dezelfde installaties onder het systeem
vallen. Nederland kan zich ook vinden in het opnemen van het
broeikasgas N2O. Hierbij wordt aangesloten bij het opt-in verzoek van
Nederland voor dergelijke installaties in de tweede handelsperiode
(2008-2012). Ook het opnemen van CCS is in lijn met de Nederlandse
inzet.
In het EU voorstel worden kleine verbrandingsinstallaties met een
uitstoot van minder dan 10 kton CO2 per jaar uitgesloten van ETS. NL
is altijd voorstander geweest kleine installaties niet mee te nemen in
het handelssysteem omdat de kosten niet opwegen t.o.v. de mogelijke
milieubaten. Het voorstel van de Commissie is een eerste stap hiertoe,
maar is onvoldoende. Nederland wenst de ondergrens te leggen bij 25
kton en niet te beperken tot alleen verbrandingsinstallaties, ook
kleine installaties uit de aangewezen sectoren, zoals de keramische
industrie, moeten gebruik kunnen maken van de opt-out-regeling. Voor
deze bedrijven geldt dezelfde kosten-batenafweging.
Wel pleit het kabinet er voor om het mogelijk te maken dat onder
voorwaarden kleine installaties door middel van een
samenwerkingsverband gekoppeld worden aan het EU ETS. Hierbij wordt in
eerste instantie gedacht aan de kleine glastuinbouwbedrijven.
De Commissie stelt voor dat ETS bedrijven wel CDM- en andere externe
kredieten mogen blijven gebruiken, maar alleen die rechten die men
overhoudt in de periode 2008-2012 en meeneemt naar de periode na 2012.
De huidige limieten voor bedrijven zijn vastgelegd in de nationale
toewijzingsplannen. Bedrijven mogen in Nederland in de periode
2008-2012 10% JI- en CDM-rechten van de hun totaal toegewezen
emissierechten gebruiken ter dekking van hun emissies. Met dit
Commissievoorstel weet een bedrijf nu al precies hoeveel CDM- en
andere externe kredieten het bedrijf van 2008 tot en met 2020 kan
gebruiken. De absolute hoeveelheid die dus eerst alleen vastgelegd was
voor de periode tot en met 2012, geldt nu tot en met 2020. De
percentages lopen binnen de lidstaten uiteen van gemiddeld 10% tot
20%. De reden daarvoor is dat de Commissie verwacht dat de limieten in
de periode 2008-2012 te ruim zijn, waardoor te weinig reductie in
Europa zelf plaatsvindt. Met dit voorstel wordt dus de ongelijkheid in
het gebruik van CDM-rechten gehandhaafd tussen bedrijven in de
verschillende lidstaten ook na 2012. Nederland wil een
studievoorbehoud houden op dit onderdeel, omdat Nederland de zorgen
van de Commissie deelt, maar wil kijken of er niet een betere
oplossing is waarbij wel voor de bedrijven een gelijk speelveld wordt
bereikt. Daarnaast wil Nederland de positie van de
ontwikkelingslanden, met name de minst ontwikkelde landen, in het CDM
nader bekijken. Nederland is daarnaast voorstander om reducties die
tot stand komen via sinks/bossenprojecten in het kader van CDM en
andere externe kredieten mee te laten tellen in het EU ETS.
Eén van de speerpunten van het kabinet is versterking én harmonisatie
van de uitvoering en handhaving van ETS. Positief is daarom dat er
ruim aandacht wordt besteed aan het versterken van de
milieu-integriteit van het systeem. Het gaat hier om belangrijke zaken
als monitoring en verificatie van de CO2-gegevens.
Het artikel, dat een gemeenschapsregister beoogt in te stellen, biedt
nog geen duidelijkheid wat dit register zal behelzen.
Nederland stelt voor de uitgangspunten van de functie en de taken van
dit gemeenschapsregister op hoofdlijnen in de richtlijn op te nemen.
Er zou een oplossing moeten komen die de voordelen van één ICT-systeem
kan verwezenlijken en tegelijkertijd er voor zorgt dat Nederland
onafhankelijk van de Europese Commissie de registerverplichtingen
ingevolge het Kyoto-Protocol kan blijven naleven, service aan de
bedrijven kan blijven leveren, en nationale initiatieven zoals een
emissiehandelssysteem voor de glastuinbouw kan verwezenlijken. (zie
ook onder punt 4b en 7).
Tot slot zal het hele voorstel kritisch worden beoordeeld op de
gevolgen voor de administratieve lasten van alle partijen, een
voorbeeld hiervan is de introductie van de revisieverplichtingen voor
de emissievergunning voor ETS.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken