Stand van zaken Nationaal Antennebeleid
23-04-2008 | kamerstuk | onderwerp: Antennebeleid | PDF document, 34 Kb
Zoals toegezegd in het Algemeen Overleg op 7 september 2006 (TK 2005-2006, 27561,
nr. 29) willen wij u met deze brief informeren over de stand van zaken ten aanzien van verbete¬ringen aangaande de uitvoering van het Nationaal Antennebeleid. Op 29 mei 2006 heeft Minister Brinkhorst (EZ), mede namens Staatssecretaris Van Geel (VROM), uw Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van de evaluatie van het Nationaal Antennebeleid door Dialogic over de periode 2000-2005 (TK 2005-2006, 27561, nr. 27).
Aan
de Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA 's-GRAVENHAGE
Datum Uw kenmerk Ons kenmerk Bijlage(n)
23 april 2008 ET/TM / 8035770
Onderwerp
Stand van zaken Nationaal Antennebeleid
Bezoekadres Doorkiesnummer Telefax
Bezuidenhoutseweg 30, Den Haag 070 - 379 7031 070 - 379 8269
Behandeld door
M. van Mens
Hoofdkantoor
Bezuidenhoutseweg 30
Postbus 20101
2500 EC 's-Gravenhage
Telefoon (070) 379 89 11
Telefax (070) 347 40 81
Email ezpost@minez.nl
Website www.minez.nl Verzoeke bij beantwoording van deze brief ons kenmerk te vermelden
Zoals toegezegd in het Algemeen Overleg op 7 september 2006 (TK 2005-2006, 27561,
nr. 29) willen wij u met deze brief informeren over de stand van zaken ten aanzien van
verbeteringen aangaande de uitvoering van het Nationaal Antennebeleid. Op 29 mei 2006
heeft Minister Brinkhorst (EZ), mede namens Staatssecretaris Van Geel (VROM), uw Kamer
geïnformeerd over de uitkomsten van de evaluatie van het Nationaal Antennebeleid door
Dialogic over de periode 2000-2005 (TK 2005-2006, 27561, nr. 27). Naast de uitkomsten
van de evaluatie is daarbij uiteengezet welke verbetertrajecten over de beleidsuitvoering al
liepen of in gang zijn gezet. Op 7 september 2006 is hierover in bovengenoemd Algemeen
Overleg door Minister Wijn (EZ) en Staatssecretaris Van Geel (VROM) gesproken met de
vaste commissies voor EZ, VROM en VWS.
Hieronder gaan wij in op de acties die zijn ondernomen in het kader van: burgers en
gemeenten, wettelijke verankering van blootstellinglimieten, communicatie en de plaatsing
van antennes op rijksobjecten. Aangezien u onlangs bij de beantwoording van vragen van de
vaste commissie van VROM over UMTS (kenmerk SAS/HSL/2008004166) al uitvoerig bent
geïnformeerd over het Kennisplatform en Onderzoeksprogramma Elektromagnetische
Velden en Gezondheid, wordt daar in deze brief verder niet op ingegaan.
Burgers en Gemeenten
In de praktijk blijkt er bij een aantal burgers ongerustheid te bestaan over antenneplaatsingen
voor mobiele communicatie. Deze ongerustheid wordt voornamelijk veroorzaakt door
twijfels over mogelijke effecten van de radiogolven van gsm- en UMTS-antennes op de
gezondheid. Onder andere door inzet van extra capaciteit voor het informeren en voorlichten
van burgers is de onrust inmiddels verminderd, maar in reactie op deze ongerustheid voert
een aantal gemeenten een terughoudend beleid voor de plaatsing van antennes. Sommige
gemeenten weigeren alle aanvragen voor een bouwvergunning voor een antennemast, andere
gemeenten hanteren een aanzienlijke afstandseis tot de bebouwing. In het merendeel van
deze gevallen is hierdoor een technisch efficiënte plaatsing van bouwvergunningplichtige
2
antennes nauwelijks nog mogelijk. Als reden voor het weigeren van de bouwvergunning
wordt doorgaans aangegeven de zorg voor mogelijke gezondheidseffecten van
elektromagnetische velden van mobiele telefonie.
De verantwoordelijkheid van de beoordeling van de effecten op mens en milieu ligt bij de
Minister van VROM. Op basis van de huidige wetenschappelijke informatie is
geconcludeerd dat uit oogpunt van volksgezondheid plaatsing van antennes verantwoord is
als de door de Europese Commissie aanbevolen en in Nederland gehanteerde
blootstellinglimieten niet worden overschreden. In het Convenant "Bouwvergunningvrije
antenne-installatie voor mobiele telecommunicatie" 1 zijn afspraken gemaakt over de
normstelling en het toezicht daarop.
Om een goed beeld te krijgen van de situatie bij gemeenten hebben VROM en EZ eind 2006
en in 2007 diverse gemeenten bezocht. Onder andere op basis van deze en andere
gesprekken met belanghebbenden, is geconcludeerd dat de huidige bepalingen in de wet en
afspraken in het bovengenoemde convenant rond de plaatsing van antennes een redelijke
basis zijn voor de uitvoering van het Nationaal Antennebeleid. Verbeteringen op onderdelen
zijn echter wel wenselijk, zoals bijvoorbeeld een goede informatievoorziening over antennes
en gezondheid. Ook de onderlinge bevoegdheden van rijksoverheid, operators en gemeenten
rond antenneplaatsingen kunnen worden verduidelijkt. Om concreet invulling aan de
verbeterpunten te geven, willen wij komend jaar acties ter verbetering oppakken of
voortzetten. De beleidsvoornemens worden hieronder uiteengezet.
1) Verbeterde informatie instemmingprocedure vergunningvrije antenne-installaties
Voor antenne-installaties hoger dan 5 meter moet een bouwvergunning worden aangevraagd
bij de betreffende gemeente. Voor antenne-installaties lager dan 5 meter is dit niet verplicht.2
Dit zijn de zogeheten bouwvergunningvrije antenne-installaties. Om huurders van een
woongebouw inspraak te geven bij deze bouwvergunningvrije antenne-installaties is in het
convenant onder meer een instemmingprocedure opgenomen. Deze houdt in dat als de
meerderheid van de huurders in een woongebouw waarop een operator een antenne wil
plaatsen, tegen de plaatsing stemt, de plaatsing geen doorgang vindt.
Uit de gesprekken met gemeenten is gebleken dat het vooral belangrijk is betere informatie
en uitleg over de instemmingprocedure te geven om verwarring en onrust bij burgers te
voorkomen. Ten eerste over het doel van de instemmingprocedure, de afspraken en de
verdeling van verantwoordelijkheden. De procedure is ingesteld om de bewoners van het
woongebouw te informeren en te betrekken bij de besluitvorming, met name in verband met
mogelijke overlast, omdat bijvoorbeeld monteurs zo nu en dan door het pand lopen. Het
voorkomen van negatieve effecten op de gezondheid is door de rijksoverheid gewaarborgd
1 Voor zorgvuldige plaatsing van vergunningvrije antennes is aanvullend op de regelgeving in 2002
een convenant opgesteld waarin afspraken zijn gemaakt over de plaatsingsplan-procedure tussen
operators en de gemeente, de instemmingprocedure voor huurders, visuele inpasbaarheid en
blootstellinglimieten. De totstandkoming van het convenant was een voorwaarde voor de vrijstelling
van de bouwvergunningplicht voor antenne-installaties tot vijf meter.
2 Voor exacte specificaties in welke gevallen een bouwvergunning noodzakelijk is moet het 'Besluit
bouwvergunningsvrije en licht bouwvergunningsplichtige bouwwerken' geraadpleegd worden.
3
door de gehanteerde blootstellinglimieten. Hierover zijn ook in het convenant afspraken
gemaakt. In de praktijk is echter de angst voor negatieve effecten op de gezondheid een
steeds belangrijkere rol gaan spelen bij de instemmingprocedure. Betere informatie over het
doel van instemmingprocedure kan duidelijkheid scheppen. Het Antennebureau - het
informatieloket van de rijksoverheid over het antennebeleid - zal hier in de
informatievoorziening aandacht aan besteden, bijvoorbeeld op hun website. De website
wordt naar verwachting de komende maanden aangepast.
Ten tweede zijn er soms onjuiste verwachtingen over de betekenis van de term
"instemmingprocedure". Deze naam kan suggereren dat de plaatsing alleen doorgaat als
daarmee ingestemd wordt, terwijl in de huidige procedure juist het aantal tegenstemmen
bepalend is voor de uitslag. De procedure als zodanig is echter in lijn met de bezwaar- en
beroepprocedure zoals gebruikt wordt bij (bijvoorbeeld) bouwvergunningen: iemand die
bezwaren heeft moet actie ondernemen en zijn protest kenbaar maken. Het Antennebureau
zal hier in zijn reguliere informatievoorziening, bijvoorbeeld tijdens
informatiebijeenkomsten en presentaties, vanaf heden nog meer aandacht aan besteden, om
toekomstige misverstanden te voorkomen.
Ten derde heeft de ervaring geleerd dat het volledig en juist invullen van het
instemmingformulier niet altijd goed verliep, waardoor circa 15% van de geretourneerde
formulieren niet geldig was. Om dit zoveel mogelijk te voorkomen wordt sinds mei 2006 een
verder vereenvoudigd instemmingformulier gebruikt. Inmiddels is duidelijk dat dit heeft
geleid tot een drastische reductie van het aantal niet-volledig of onjuist ingevulde (en
daardoor ongeldige) instemmingformulieren (van circa 15 naar minder dan 1 procent).
2) Vooraankondiging plaatsing bouwvergunningvrije antenne-installaties
Uit de gesprekken is gebleken dat veel gemeenten het een goed idee vinden om burgers
vooraf te informeren als in hun directe omgeving een bouwvergunningvrije antenne wordt
geplaatst. Op dit moment worden - voor zover aanwezig - alleen de huurders van
woongebouwen waarop een vergunningvrije antenne wordt geplaatst geïnformeerd.
Ons voornemen is de informatie over de plaatsing van een bouwvergunningvrije antenne uit
te breiden, waardoor ook omwonenden hierover vooraf worden geïnformeerd. Om dit
mogelijk te maken, dient in wetgeving te worden vastgelegd dat operators via de gemeente in
de gebruikelijke lokale media vóóraf de plaatsing van een bouwvergunningvrije antenne
aankondigen. Het streven is dit wetsvoorstel eind 2008 bij uw Kamer in te dienen.
Doel van het voorstel is om operators meer transparant en zorgvuldig informatie te laten
verstrekken aan burgers en gemeenten, over de plaatsing van een bouwvergunningvrije
antenne. Burgers kunnen met vragen over de desbetreffende antenne terecht bij het
Antennebureau of de betrokken operator. Duidelijk moet zijn dat het alleen om het vooraf
informeren gaat. Het betekent niet dat inspraak of bezwaar en beroep mogelijk is; het betreft
immers een bouwvergunningvrije antenne-installatie. Voor huurders van woongebouwen
blijft het, door de instemmingprocedure, mogelijk tegen de plaatsing van een
bouwvergunningvrije antenne te stemmen. Voor bouwvergunningplichtige antenneinstallaties
is de vooraankondiging van een nieuwe installatie overigens al via de
bouwvergunningprocedure gewaarborgd.
4
3) Opstelpunten antennes inpassen in grootschalige nieuwbouw
Uit de gesprekken met gemeenten en operators is ook het advies naar voren gekomen om de
antenne-infrastructuur meer op eenzelfde planmatige manier te behandelen als andere
infrastructuren. Het is daarom wenselijk dat gemeenten en projectontwikkelaars
voorzieningen voor draadloze communicatie direct meenemen en opnemen in plannen voor
grootschalige nieuwbouw. Ook kunnen de mogelijkheden van visuele inpasbaarheid van
antennes, zoals het combineren van antennes met reclamemasten, daarin worden
meegenomen. Gemeenten zullen worden gestimuleerd voorzieningen voor draadloze
communicatie in relevante checklisten voor grootschalige nieuwbouw op te nemen en als het
mogelijk en van toepassing is ook in het bestemmingsplan. Dit moet ertoe leiden dat
antennes al vanaf de planvorming een volwaardige plaats krijgen in de ruimtelijke
ontwikkeling, waardoor problemen in een later stadium grotendeels voorkomen kunnen
worden.
4) Toelichting op plaatsingsplanprocedure bouwvergunningvrije antenne-installaties
Voor een zorgvuldige plaatsing van bouwvergunningvrije antennes zijn in het convenant
afspraken vastgelegd over de plaatsingsplanprocedure. Deze procedure houdt in dat de
operators ter informatie een overzicht sturen van de gebieden waar de betrokken operators
tijdens de planperiode vergunningvrije antenne-installaties wensen te plaatsen en om een
geplande plaatsing op een woongebouw te motiveren. Gemeenten kunnen dit plan op
verzoek met de operators bespreken. De gesprekken van EZ en VROM met
belanghebbenden over verbeterpunten hebben geen aanleiding gegeven om het karakter van
de plaatsingsplanprocedure als zodanig te wijzigen. Alle partijen zien het nut van de
procedure als zodanig.
Wel is een nadere toelichting gewenst om het doel van de procedure, namelijk een
verbeterde samenwerking en wederzijdse informatie-uitwisseling tussen gemeenten en
operators, te verduidelijken. Daarbij is het de bedoeling dat operators zoveel mogelijk
gebruik maken van de kennis en adviezen van gemeenten over de lokale situatie voor hun
plaatsingsplan. In de praktijk blijkt dat de gesprekken tussen gemeenten en operators over
het plaatsingsplan niet altijd constructief verlopen en dat de procedure door sommige
gemeenten als een "rituele dans" wordt ervaren. Soms ontstaat er wrevel als een operator bij
het bepalen van een locatie voor een bouwvergunningvrije antenne, vanuit eigen
overwegingen andere keuzes maakt dan aanbevolen is door de gemeente. Ook kan het
bestaan van de procedure bij burgers de suggestie wekken dat gemeenten
medeverantwoordelijk zijn voor de plaatsing van bouwvergunningsvrije antennes. Dit is
echter niet het geval. In een nadere toelichting op het convenant zal de procedure meer naar
de kern worden teruggebracht en zullen de verantwoordelijkheden explicieter en duidelijker
worden benoemd, waardoor verkeerde verwachtingen bij burgers en gemeenten worden
voorkomen. Wij nemen in 2008 het voortouw om deze nadere toelichting op te stellen.
5) Verantwoordelijkheidsverdeling rijksoverheid en gemeenten
In het kader van het Antennebeleid is het Ministerie van VROM verantwoordelijk voor de
ruimtelijke ordeningaspecten, en voor de beoordeling en normstelling met betrekking tot de
effecten van elektromagnetische velden op mens en milieu. Het Ministerie van EZ maakt de
5
aanleg van netwerken voor mobiele communicatie mogelijk. De Staatssecretaris van EZ is
verantwoordelijk voor het telecombeleid, waaronder het Nationaal Antennebeleid. Daarnaast
houdt Agentschap Telecom, als agentschap van EZ, toezicht op de veiligheidsaspecten van
gebruikte apparatuur voor deze netwerken. Het agentschap geeft daarbij ook vergunningen
uit voor het gebruik van frequenties door onder andere antennes. Het Antennebureau, het
informatie- en voorlichtingsbureau van de overheid over antennes, is onderdeel van
Agentschap Telecom. Voor bouwvergunningplichtige antennes is de gemeente
verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening en bouwkundige procedures conform de
Woningwet (artt. 43 en 44) en het bouwbesluit. Indien van toepassing kan de gemeente ook
verantwoordelijk zijn voor het verlenen van een milieuvergunning.
De verdeling van verantwoordelijkheden tussen de rijksoverheid en gemeenten stoelt op een
aantal argumenten. Ten eerste is er de wens om rekening te houden met zowel het
maatschappelijk belang van de bescherming tegen de negatieve effecten op mens en milieu,
als het maatschappelijk belang van een landelijk dekkende en kwalitatief hoogwaardige
mobiele telecominfrastructuur. Beide aspecten zijn van nationaal belang en behoren op
landelijk in plaats van op lokaal niveau te worden geadresseerd.
Ten tweede is de materie, zowel over de effecten op mens en milieu als de technische
aspecten van telecommunicatie, complex te noemen. Inhoudelijke deskundigheid bij de
beoordeling is daardoor noodzakelijk, maar tevens schaars. De vereiste deskundigheid is op
lokaal niveau veelal niet aanwezig.
Uit de hiervoor genoemde evaluatie van Dialogic blijkt dat gemeenten gemiddeld genomen
redelijk positief zijn over de bouwvergunningvrije plaatsing van antenne-installaties tot vijf
meter en de afspraken in het convenant. Dit is ook bevestigd in de gesprekken met
gemeenten die vanuit EZ en VROM zijn gevoerd eind 2006 en in 2007.
Uit deze gesprekken blijkt dat het vooral wenselijk is dat de rijksoverheid duidelijk is in haar
beleid. EZ en VROM kunnen gemeenten desgewenst ondersteuning bieden, bijvoorbeeld in
de vorm van nadere informatie door het Antennebureau. Gemeenten die een lokaal beleid
voeren dat structureel afwijkt van de genoemde verantwoordelijkheidsverdeling, kunnen hier
door VROM en EZ op worden aangesproken.
Wettelijke verankering
Momenteel wordt ook gewerkt aan de (wettelijke) verankering van blootstellinglimieten, het
antenneregister en van afspraken die in het kader van het convenant zijn gemaakt. Het betreft
drie afzonderlijke trajecten die hieronder kort worden toegelicht.
1) Blootstellinglimieten.
De limieten voor blootstelling aan elektromagnetische velden die Nederland hanteert, zijn
ontwikkeld door de ICNIRP (International Commission on Non-Ionizing Radiation
Protection). Deze worden aanbevolen door de Europese Commissie en in de meeste
Europese landen toegepast. In Nederland ontbreekt op dit moment een rechtstreekse
wettelijke verankering van de blootstellinglimieten. Toepassing van en toezicht op deze
limieten in het kader van het convenant gebeurt nu door Agentschap Telecom. Binnenkort
starten wij met een aanpassing van de Telecommunicatiewet, waardoor de
blootstellinglimieten wettelijk worden verankerd. Agentschap Telecom kan dan dus op de
6
limieten toezien, in het kader van de zendvergunning. Op dit moment ligt deze bevoegdheid
bij de gemeenten. De hoogte van de te hanteren blootstellinglimieten wordt in een Algemene
Maatregel van Bestuur, van de Minister van VROM in overeenstemming met de Minister
(Staatssecretaris) van EZ, vastgelegd.
2) Antenneregister
Daarnaast heeft uw Kamer op 22 januari 2008 ingestemd met het wetsvoorstel Wijziging van
de Telecommunicatiewet (TK 2005-2006, 30661, nr. 2) ingestemd, waarin het Antenneregister
wordt vastgelegd. Het Antenneregister moet burgers volledige informatie
verschaffen over alle antennes in hun directe woonomgeving. Het nieuwe register betreft niet
alleen antennes voor UMTS en gsm, maar alle antennes die boven een bepaald vermogen
uitzenden. Dit houdt een uitbreiding en aanscherping in van de informatie die thans, conform
de afspraken in het antenneconvenant, in het huidige Antenneregister is opgenomen. Het
wetsvoorstel moet nog door de Eerste Kamer worden goedgekeurd.
3) Convenant
Verder streven we - zoals reeds opgenomen in het convenant - naar vastlegging van de
convenantafspraken in algemene zin, in wet- en regelgeving. Er worden nieuwe technieken
geïntroduceerd en nieuwe bedrijven, die het convenant niet hebben ondertekend, betreden de
markt. Daarom is onlangs in opdracht van het Ministerie van EZ een onderzoek gestart hoe
het convenant en de daarin gemaakte afspraken rond bouwvergunningvrije antenneinstallaties
het best kunnen worden verankerd in wet- en regelgeving.
Communicatie
Onzekerheid over mogelijke effecten van antennes op de gezondheid roept bij burgers en
gemeenten vragen op. Daarom is door EZ en VROM veel aandacht besteed aan
communicatie en voorlichting. Het Antennebureau geeft uitleg over techniek, wet- en
regelgeving en gezondheidsaspecten van antennes op voorlichtingsbijeenkomsten in het
land. Inmiddels is extra capaciteit beschikbaar gesteld voor het informeren en voorlichting
van burgers over antennes. Tevens is een voorlichtingsmap naar alle gemeenten gestuurd,
zijn diverse folders van de rijksoverheid verbeterd en is een voorlichtingsfilm over antennes
gemaakt. Door deze communicatieactiviteiten is verbetering opgetreden in de feitelijke
kennis rond antennes en het Antennebeleid bij ondermeer gemeenteambtenaren, waardoor
men beter in staat is uitvoering te geven aan de gemeentelijke taak.
Plaatsing van antennes op rijksobjecten
De rijksoverheid hanteert de "Gedragslijn antennes op rijksobjecten". Deze gedragslijn
maakt integraal onderdeel uit van het Nationaal Antennebeleid en regelt de voorwaarden
waaronder de beheerders van rijksobjecten deze beschikbaar behoren te stellen voor de
plaatsing van antennes voor mobiele telefonie. De gedragslijn is opgesteld om te bevorderen
dat de rijksoverheid een voorbeeldfunctie vervult over het toestaan van antenne-installaties
op rijkseigendommen. In de praktijk bleek dat deze gedragslijn op sommige punten
onvoldoende duidelijk was en daarom is in het najaar van 2006 een nadere toelichting hierop
geschreven. Hierin wordt uiteengezet dat de beoordeling van gezondheidsaspecten van
antennes voor mobiele telefonie gebeurt door de verantwoordelijke bewindspersoon van
VROM en niet door individuele (rijksoverheids)werkgevers van kantoorpersoneel. Op deze
7
wijze werkt de rijksoverheid actief mee aan de plaatsing van antennes, op een wijze zoals we
dat ook verwachten van gemeenten. Ook hebben in de afgelopen periode gesprekken
plaatsgevonden tussen de ministeries van BZK, VROM en EZ over het medegebruik van
masten voor C2000 door mobiele operators. Dit heeft in februari 2008 geleid tot een
rijksbrede notitie aangaande de richtlijnen voor het medegebruik van C2000-masten. In deze
aangepaste richtlijnen wordt zowel rekening gehouden met het veiligheidsbelang van C2000
als het belang van mobiele telefonie.
(
w.g.) drs. F. Heemskerk (w.g.) dr. Jacqueline Cramer
Staatssecretaris van Economische Zaken Minister van Volkshuisvesting;
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Ministerie van Economische Zaken