Kamerbrief inzake de evaluatie IOB over beleidsbeïnvloeding van
Medefinancieringsorganisaties
22-04-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Hierbij bied ik u de IOB-evaluatie aan "Chatting and Playing Chess
with Policymakers: Influencing Policy via the Dutch Co-Financing
Programme", alsmede de reactie van Hivos, Oxfam/ NOVIB, ICCO en
Cordaid hierop. Het betreft een evaluatie van beleidsbeïnvloeding via
het Medefinancieringsprogramma (MFP). Het hoofddoel van dit programma
is armoedebestrijding. De kernfilosofie van het MFP is dat directe
armoedebestrijding niet voldoende is om armoede structureel aan te
pakken. Daarvoor is ook beleidsbeïnvloeding en maatschappijopbouw
nodig. Om deze reden is beleidsbeïnvloeding één van de drie
interventiestrategieën van het MFP (2002-2006) en van het huidige
Medefinancieringsstelsel (MFS 2007-2011) zoals die door de Tweede
Kamer zijn goedgekeurd.
Opzet en beperking van de evaluatie
De evaluatie heeft zich geconcentreerd op beïnvloeding van economisch
beleid en lobbycampagnes beoordeeld die in de periode 2000-2004
(doorlopend tot 2007) hebben plaatsgevonden. Daarnaast maakte een
bureaustudie van projectfinancieringen door vier
Medefinancieringsorganisaties (Hivos, Oxfam Novib, ICCO en Cordaid)
deel uit van de evaluatie. In totaal heeft de IOB circa EUR 20 miljoen
(12% van het totale bedrag van alle projecten) aan bestede gelden
grondig kunnen bestuderen middels dossierstudies van 62 projecten en
case-studies van 6 grote campagnes.
Rekening moet worden gehouden met de volgende beperkingen van de
evaluatie:
- de evaluatie heeft zich niet gericht op de vraag wat de bijdrage is
van beleidsbeïnvloeding op armoedebestrijding, maar heeft zich
geconcentreerd op de vraag of er sowieso sprake is van
beleidsbeïnvloeding;
- de evaluatie heeft zich gericht op één thema: beïnvloeding van
economisch beleid;
- de evaluatie heeft zich geconcenteerd op beleidsbeïnvloeding in het
noorden.
Belangrijkste conclusies evaluatie
De eerste conclusie die IOB trekt is dat de rapportage op
projectniveau onvoldoende is waardoor op basis van louter
dossierstudies van de projecten geen conclusies over effectiviteit en
efficiëntie getrokken kunnen worden. Doelen zijn niet altijd
specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd. De door IOB
uitgevoerde case studies van de zes campagnes laten echter zien dat
dit niet hoeft te betekenen dat er geen (positieve) effecten zijn.
De tweede conclusie van IOB is dat bij alle zes bestudeerde
lobby-campagnes sprake is van kleine successen en tussentijdse
resultaten. Echter, bij slechts twee campagnes heeft de beoogde
beleidsverandering ook daadwerkelijk plaatsgevonden.
De derde conclusie van IOB is dat niet bij alle campagnes sprake is
geweest van een systematische voorbereiding (middels onderzoek,
interne en externe consultaties, analyse van het krachtenveld,
positionering). Tegelijkertijd laat de IOB-evaluatie zien dat een
dergelijke voorbereiding geen garantie is voor succes.
De vierde conclusie heeft betrekking op de grote verschillen tussen
MFO's in de samenwerking met de zuidelijke partnerorganisaties bij
campagnes. Het rapport stelt dat grote betrokkenheid van
partnerorganisaties een verlies aan efficië ntie kan betekenen.
Belangrijkste aanbevelingen evaluatie
IOB komt op grond van bovenstaande conclusies tot twee
hoofdaanbevelingen. De MFO's dienen een realistische campagnestrategie
te ontwikkelen en realistische doelen te formuleren. Bij de
beoordeling dient uitgegaan te worden van beleidsbe ïnvloeding als
schaakspel: m.a.w. je niet alleen richten op het eindresultaat, maar
ook op de voorbereiding en het tussenspel. Het gaat hierbij kort
gezegd om de drie C´s:
1. Capaciteit van een MFO om realistische strategieën en realistische
doelen te formuleren;
2. Concrete resultaten in de vorm van realisatie van tussenstappen en
-doelen die specifiek, meetbaar en tijdgebonden zijn;
3. Contextuele factoren (en met name het tegenspel van lobbygroepen
of anderen) die kunnen verklaren in welke fase van het proces van
4. beleidsbeïnvloeding veranderingen optreden. Het lobbyproces kan
haperen, versnellen of plotseling een andere wending krijgen.
Commentaar
Effectiviteit en efficiëntie
Met de evaluatoren constateer ik dat er ruimte is voor verbetering van
de effectiviteit en efficiëntie van beleidsbeïnvloedingscampagnes en
projecten. Dit begint bij het ontwikkelen van een realistische
campagnestrategie en bijbehorende doelstellingen voor een
lobbycampagne op basis van een gedegen contextanalyse. Daarnaast is
het van belang dat er tussentijdse stappen en doelstellingen worden
geformuleerd, vooral wanneer er meerdere partijen zijn betrokken bij
een complex onderwerp. Het monitoren van resultaten op basis van
specifiek, meetbaar en tijdgebonden indicatoren van tussentijdse
doelstellingen draagt bij aan een adequate voortgangsbewaking zodat
tijdige bijsturing van activiteiten en beoogde resultaten kan
plaatsvinden. Dit biedt de beste garantie dat de strategische
doeleinden daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd. Het komt tevens
de verantwoording ten goede. De MFO's hebben op dit punt reeds
maatregelen genomen die ik van harte toejuich (zie hierna).
Dilemma's
Het is echter wel van belang te onderkennen dat er op het punt van
concrete doelstellingen vaak sprake is van een dilemma. Uit
strategisch lobby-oogpunt en vanwege snel veranderende omstandigheden
kunnen vage doelstellingen juist de voorkeur verdienen. Tegelijkertijd
is deze optie moeilijk verkoopbaar in termen van verantwoording
afleggen. Concrete doelstellingen zijn misschien wel specifiek,
meetbaar en tijdgebonden geformuleerd, maar uit strategische
overwegingen niet altijd wenselijk. Van geval tot geval zal daarom
moeten worden bekeken wat de beste optie is.
In hun rapport vragen de evaluatoren ook aandacht voor een tweetal
andere dilemma's. Zo is het de vraag of een MFO stug dient vast te
houden aan zijn beleidsaanbevelingen indien de campagne vastloopt op
de even stugge houding van een overheid of zich flexibel moet
opstellen danwel zijn lobby dient te richten op een andere kwestie die
gevoeliger is voor kritische vragen en negatieve publiciteit. De
IOB-studie laat bijvoorbeeld zien dat campagnes die zich richten op
bedrijven effectiever zijn dan campagnes die zich richten op nationale
overheden of internationale organisaties.
Hieraan gekoppeld is het dilemma of een MFO zich vooral moet richten
op beleid dat heel complex is en moeilijk te veranderen, maar wel
wordt gezien als beleid dat armoede structureel instandhoudt of zich
moet richten op typen of onderdelen van beleid die makkelijker zijn te
veranderen.
Deze dilemma's geven aan dat beleidsbeïnvloeding geen gemakkelijke
opgave is waarvan de resultaten bij voorbaat vaststaan. Het vereist
een flexibele aanpak en het is een kwestie van lange adem. Dat is
zeker het geval bij beleidsbeï nvloeding over complexe economische
onderwerpen waarbij vele actoren betrokken zijn.
Samenwerking met zuidelijke partners
Het evaluatie rapport vermeldt dat er grote verschillen bestaan in de
wijze waarop en de mate waarin MFO's met zuidelijke partners
samenwerken in campagnes. Het rapport stelt dat grote betrokkenheid
van partnerorganisaties een verlies aan efficiëntie kan betekenen.
Enerzijds omdat de behoefte aan coördinatie groter wordt, anderzijds
doordat partnerorganisaties vaak over onvoldoende capaciteit
beschikken. Dit kan een vertraging in het proces tot gevolg hebben.
Participatie van zuidelijke partners in zowel de ontwerp- als
uitvoeringsfase acht ik echter van groot belang. Wanneer
partnerorganisaties systematisch betrokken worden bij campagnes zullen
deze aan effectiviteit en relevantie winnen. Daarnaast draagt
participatie bij aan capaciteitsversterking van partnerorganisaties en
leidt tot meer draagvlak, meer transparantie en betere
verantwoordingsmechanismen.
Reactie Medefinancieringsorganisaties (MFO´s)
In bijgaande brief van de MFO´s van 14 februari 2008 gaan de MFO´s
uitgebreid in op de IOB evaluatie. Zij onderschrijven het belang van
een systematische aanpak van de lobby inclusief het stellen van
realistische doelen en krachtenveldanalyses. Dat krachtenveld is
evenwel complex en de MFO´s zijn uiteindelijk maar één factor in dit
krachtenveld. Volgens de MFO´s blijft beleidsbeïnvloeding daarom een
riskante strategie.
De MFO´s plaatsen wel twee kanttekeningen bij de evaluatie. Ten eerste
moeten een betere strategische planning en documentatie primair ten
dienste staan van een grotere effectiviteit en niet van een betere
evalueerbaarheid zoals de evaluatoren voorstaan. Een betere planning
kan overigens wel op gespannen voet staan met de flexibiliteit en
actiegerichtheid die nodig is om een lobbystrategie te laten slagen.
Ten tweede moet volgens de MFO's onderscheid worden gemaakt tussen de
lobbytrajecten die zij zelf uitvoeren (in Nederland, in de EU en
andere internationale instellingen) en de beleidsbeïnvloeding van hun
zuidelijke partnerorganisaties met financiële steun van de MFO's.
De case studies van de zes campagnes gaan over de eigen
MFO-activiteiten en leveren waardevolle informatie op. Voor de
bureaustudie van de projectfinancieringen die grotendeels betrekking
heeft op de activiteiten van de zuidelijke partners geldt dit echter
niet. De bureaustudie is uitsluitend op basis van dossieronderzoek
uitgevoerd. Er heeft geen veldonderzoek plaatsgevonden om informatie
te verkrijgen om de resultaten van een project goed te kunnen
beoordelen. Dit leidt bij IOB vervolgens tot de conclusie dat in
80-90% van de gevallen de effectiviteit van de projecten niet kon
worden vastgesteld. Dit deel van de studie is volgens de MFO's aan
beperkingen onderhevig.
Ondanks deze tekortkomingen biedt het evaluatierapport voor de MFO's
aanknopingspunten voor hun werk op het terrein van
beleidsbeïnvloeding. De vier organisaties hebben daartoe inmiddels een
aantal stappen gezet. Door het invoeren van een beter en fijnmaziger
project- en monitoringsinstrumentarium worden resultaten nauwkeuriger
geformuleerd en gedocumenteerd. Het grootste probleem dat uit de
bureaustudie naar voren komt, is daarmee ondervangen.
Een ander punt, het stellen van realistische doelen op basis van
gerichte analyses, is onder meer opgevolgd door de invoering of
verbetering van een specifiek op het lobbywerk toegesneden planning-,
monitoring- en evaluatiesysteem. Voor meer informatie wordt
kortheidshalve verwezen naar bijgevoegde brief waarbij per MFO
gedetailleerd wordt ingegaan op de genomen en geplande maatregelen.
Slotopmerkingen
Het IOB-rapport biedt nuttige aanknopingspunten voor het vergroten van
de effectiviteit en efficiëntie van beleidsbeïnvloedingsprojecten en
lobbycampagnes. De evaluatie laat enerzijds zien hoe moeilijk het is
(voor evaluatoren) om effecten van beleidsbeïnvloeding te meten en
anderzijds hoe moeilijk het is (voor de medefinancieringsorganisaties)
om effectief te zijn. De eerder geschetste dilemma's geven aan dat bij
beleidsbeïnvloeding goed moet worden gelet op een juiste balans tussen
strategische planning en praktische uitvoerbaarheid.
De MFO's zijn met de aanbevelingen inmiddels aan de slag gegaan en
hebben aangegeven welke concrete vervolgacties zij ondernemen. Ik zal
toezicht houden op de uitvoering en effecten van de genomen en
geplande maatregelen en op de door de MFO's geplande werkconferentie
over beleidsbeïnvloeding gericht op de versterking van de organisatie
en inhoud van lobbytrajecten.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Bert Koenders
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken