Kamerbrief inzake clustermunitie
16-04-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Graag informeren wij u met deze brief over de inzet van Nederland
gedurende de laatste bijeenkomst in het kader van het Oslo proces in
Dublin van 19 tot en met 30 mei, waar de formele diplomatieke
onderhandelingen over een verdrag over clustermunitie zullen
plaatsvinden.
Gedurende de vierde en laatste voorbereidende conferentie over
clustermunitie in het kader van het `Oslo proces', heeft de
Nederlandse regering de Wellington Verklaring onderschreven. Hiermee
heeft de Nederlandse regering nogmaals steun uitgesproken voor de
totstandkoming, in 2008, van een juridisch bindend instrument over
clustermunitie die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt. Dit is
in lijn met de aanvaarding, in Oslo op 23 februari 2007, van de
zogenaamde `Oslo Verklaring' door Nederland en 45 andere landen.
Indien de onderhandelingen in Dublin succesvol kunnen worden afgerond,
zal in december 2008 in Oslo een nieuw verdrag over clustermunitie
ondertekend kunnen worden.
Conceptverdrag en compendium
In de door Nederland gesteunde Wellington Verklaring wordt verwezen
naar een conceptverdragstekst en een compendium. Beide zijn het
product van de vier opeenvolgende `issue based discussions' in Oslo,
Lima, Wenen en Wellington en zullen als basis worden gebruikt voor de
formele onderhandelingen in Dublin. Het compendium bevat alternatieve
tekstvoorstellen van diverse landen, waaronder de voorstellen van de
`gelijkgezinde landen'1. Nederland heeft samen met andere
gelijkgezinde landen gedurende de Wellington Conferentie benadrukt dat
de voorstellen zoals gevat in het compendium als volwaardige
alternatieven dienen te worden besproken.
De bijeenkomst in Dublin zal worden voorgezeten door Ierland, hierbij
ondersteund door de andere landen van de zogenaamde `kerngroep' (Nieuw
Zeeland, Noorwegen, Peru, Mexico, Oostenrijk en de Heilige Stoel).
Landen dienen, teneinde volwaardig deel te kunnen nemen aan de
onderhandelingen in Dublin, de Wellington Verklaring te
onderschrijven. Tevens kunnen NGO's en andere landen als waarnemers
deelnemen.
Tijdens de Wellington Conferentie bleek dat alle daar aanwezige landen
inmiddels uitgaan van een verdrag dat gebaseerd is op een algemeen
verbod met uitzonderingen. De Nederlandse inzet voor Dublin is dan ook
op basis van deze opzet geformuleerd. In de uitzonderingsbepalingen
zal nader omschreven moeten worden welke clustermunitie uitgezonderd
blijft van het algemene verbod. Op deze wijze zal, conform de
Oslo-verklaring, een onderscheid worden gemaakt tussen clustermunitie
die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt, en dient te worden
verboden, en clustermunitie die van een verbod dient te worden
uitgezonderd.
De huidige conceptverdragstekst bevat op dit moment slechts een aantal
minimale uitzonderingen. Zo is overeenstemming over het feit dat
clustermunitie met een niet-explosieve lading (bijvoorbeeld
rookbommen) van het algemene verbod dient te worden uitgezonderd. In
Wellington is nader gesproken over aanvullende criteria die bepalend
kunnen zijn bij het formuleren van verdere uitzonderingen op de
verbodsbepaling. Toen is een hoge betrouwbaarheid als één van de
criteria genoemd die in Nederlandse optiek als zelfstandig criterium
voor aanvaardbare clustermunitie zou moeten gelden. Verder lijkt er
overeenstemming te bestaan in de groep van gelijkgezinden dat
clustermunitie met een beperkt aantal submunities niet onder het
algemeen verbod zou moeten vallen. Betrouwbaarheid, precisie en het
aantal submunities spelen een belangrijke rol bij het bepalen welke
clustermunitie onder een verbod dient te vallen. Deze factoren bepalen
namelijk het uiteindelijke effect van clustermunitie op het moment en
na afloop van inzet.
Onderzoek Ministerie van Defensie
De afgelopen periode hebben deskundigen van het Ministerie van
Defensie in samenwerking met TNO en het Nationaal Lucht- en
Ruimtevaartlaboratorium (NLR) onder meer onderzoek gedaan naar de
mogelijkheid om betrouwbaarheid en precisie als criteria voor de
aanvaardbaarheid van clustermunitie te hanteren. Een hoge
betrouwbaarheid is van belang voor het voorkomen van explosieve
oorlogsresten, die vooral na het conflict een risico kunnen vormen
voor de burgerbevolking. Precisie is van belang om de kans op
burgerslachtoffers en nevenschade bij inzet, tijdens een gewapend
conflict, te kunnen beperken.
Door de veelheid aan mogelijke inzetsituaties is het lastig de
betrouwbaarheid van een clusterwapen éénduidig vast te stellen. Het
blijkt bovendien zeer kostbaar om middels een lot acceptance test
statistische zekerheid te verkrijgen over een zeer hoge
betrouwbaarheid. Daarom acht de regering een algemeen
betrouwbaarheidscriterium in een toekomstig verdrag hanteerbaar noch
wenselijk. Beter is om technische eigenschappen die een hoge
betrouwbaarheid waarborgen op te nemen in een verdrag. Hierbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan verbeterde ontstekingen, of
zelfvernietigings- of zelfneutraliseringsmechanismen in de
submunities. In Dublin zal de regering zich inzetten om in een verdrag
de grens tussen aanvaardbare en niet-aanvaardbare clustermunitie te
trekken op basis van dergelijke objectief vast te stellen technische
criteria.
Wat betreft precisie is vooral het te verwachten uitwerkingsgebied, de
zogenaamde `footprint', van belang. Indien de footprint voldoende
nauwkeurig is te bepalen voordat een clusterwapen wordt ingezet, kan
de kans op burgerslachtoffers worden beperkt. Hierdoor is het mogelijk
inzet van een clusterwapen zorgvuldig af te wegen. Een keuze voor
inzet kan dus mede afhankelijk zijn van de zekerheid waarmee de
footprint vooraf is te bepalen. Deze footprint is echter ook
afhankelijk van de weersomstandigheden en de nauwkeurigheid van de
systemen van het wapenplatform. Een verbod op clustermunitie op basis
van de mate waarin de footprint kan worden voorspeld, heeft daarom een
beperkte meerwaarde. De regering zet daarom in op aanvullende
inzetbeperkingen op het gebruik van clustermunitie.
Daarnaast is nader bezien voor welk type doelen en onder welke
omstandigheden clustermunitie geschikt is en of voor dergelijke doelen
alternatieven beschikbaar zijn. Voor bepaalde typen doelen, zoals
verspreide gepantserde eenheden en luchtafweerinstallaties, is geen
operationeel realistisch alternatief beschikbaar. Voor andere doelen,
zoals bijvoorbeeld geparkeerde vliegtuigen, kunnen, door een
substantiële extra inspanning, zoals de inzet van extra vliegtuigen in
combinatie met een vergroting van de logistieke capaciteit van de
operatie en met inachtneming van hogere directe risico's van eigen
eenheden en burgerbevolking, bepaalde typen munitie een soortgelijk
effect bereiken. Ook wordt in bepaalde specifieke omstandigheden voor
inzet van clustermunitie gekozen, bijvoorbeeld bij een aanval op
bewegende doelen, wanneer het zicht slecht is. Precisiemunitie heeft
in dergelijke gevallen onvoldoende kans op effect. In dergelijke
situaties kan clustermunitie het enige reële effectieve middel zijn.
Beoordeling clustermunitie in de Nederlandse krijgsmacht
De Nederlandse krijgsmacht beschikt op dit moment over twee typen
clustermunitie, namelijk de CBU-87 vliegtuigbom voor het F16
jachtvliegtuig en de M261 raketkop voor de AH-64 Apache
gevechtshelikopter. Het Ministerie van Defensie heeft de afgelopen
jaren geïnvesteerd in het verbeteren van de systemen van de F16 en de
Apache. Door deze investeringen kan de footprint van de clusterwapens
vooraf accuraat worden voorspeld. De regering is daarom van mening dat
de footprint van de clustermunitie in de Nederlandse krijgsmacht
voldoende zeker te bepalen is om verantwoorde inzet onder bepaalde
omstandigheden mogelijk te maken.
De CBU-87 bestaat uit een container met 202 submunities. De
submunities zijn uitgerust met een mechanische ontsteking en
beschikken niet over een zelfdestructie- of
zelfneutraliseringsmechanisme. Daarmee voldoet het wapen niet aan de
door de regering gewenste uitzonderingen in een mogelijk verbod op
clustermunitie die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt.
Eerder heeft de regering besloten de CBU-87 en de M261 tot nader order
niet te gebruiken behoudens uitzonderlijke omstandigheden en de Kamer
tijdig te informeren indien inzet aan de orde is. Dit besluit blijft
voor de CBU-87 gehandhaafd tot de krijgsmacht beschikt over een
adequaat alternatief, dan wel het tijdstip waarop de CBU-87 op grond
van verbodsbepalingen in een toekomstig verdrag moet worden
afgeschaft.
De regering streeft naar uiteindelijke afschaffing van de CBU-87.
Indien de uitkomst van de conferentie in Dublin leidt tot een verbod
op de CBU-87, zal dit de regering er niet van weerhouden zich bij het
verdrag aan te sluiten. Hierbij dient te worden opgemerkt dat in de
verdragsonderhandelingen een mogelijke overgangstermijn voor verboden
clustermunitie onderwerp van discussie is. Aldus kunnen landen de
gelegenheid krijgen zich direct bij het verdrag aan te sluiten en zich
daarmee te committeren aan afschaffing van bepaalde typen
clustermunitie, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de slagkracht van
de krijgsmacht. Op korte termijn zal worden bezien hoe op adequate
wijze de operationele gevolgen van het verwijderen van de CBU-87 uit
het arsenaal ondervangen kunnen worden.
De M261 raketkop beschikt over 9 submunities. Door het lage aantal
submunities is de te verwachten footprint beperkt en zal het aantal
achtergebleven explosieve oorlogsresten niet substantieel hoger zijn
dan bij inzet van unitaire munitie. De regering acht het daarom niet
noodzakelijk de M261 te verbieden.
De Nederlandse inzet nader omschreven
Nederland sluit zich aan bij de groep van gelijkgezinde landen die een
verbod nastreven op clustermunitie die onaanvaardbaar humanitair leed
veroorzaakt. Humanitaire overwegingen zijn richtinggevend om te komen
tot een verdrag over clustermunitie. Dat betekent dat het huidige
arsenaal van de krijgsmacht niet bepalend is voor het Nederlandse
standpunt. De regering zal een afweging maken tussen humanitaire
overwegingen aan de ene kant en het belang van de operationele
slagkracht van de krijgsmacht aan de andere kant. Daarmee kiest de
Nederlandse regering er voor vast te houden aan de Oslo-verklaring. In
een verdrag dient volgens de regering de grens tussen aanvaardbare en
niet-aanvaardbare clustermunitie te worden getrokken door objectieve
technische criteria voor clustermunitie vast te stellen. Hierbij denkt
de Nederlandse regering aan moderne, elektrische ontstekingen, omdat
deze betrouwbaarder zijn dan mechanische, en aan zelfdestructie- en
zelfneutraliseringsmechanismen voor clustermunitie met veel
submunities. Gezien de huidige stand van de techniek betekent dit dat
bijvoorbeeld de huidige generatie sensor fused wapens volgens de
Nederlandse regering niet onder een verbod moet vallen. Dergelijke
wapens zijn uitgerust met sensoren om doelen te herkennen, moderne
ontstekingen en beschikken over een zelfdestructie- of
zelfneutraliseringsmechanisme. Hierdoor wordt de kans op explosieve
oorlogsresten sterk verminderd.
Clustermunitie met weinig submunities verschilt in beperkte mate van
unitaire munitie in het veroorzaken van onbedoelde nevenschade en
burgerslachtoffers. De footprint van een dergelijk wapen is beperkt en
het risico van onontplofte oorlogsresten in absolute termen blijft
binnen een acceptabele grens. Hoewel ieder maximum arbitrair kan
worden vastgesteld, lijkt bij voor Nederland belangrijke partners in
het Oslo proces een maximum van 10 submunities aanvaardbaar te zijn.
Nederland zal zich in Dublin bij deze groep aansluiten.
Behalve bovenstaande criteria als uitzonderingsbepalingen op het
verbod, acht Nederland het wenselijk om te komen tot preciezere
voorschriften voor het gebruik van clustermunitie. Hoewel er binnen
het internationale recht voldoende instrumenten voorhanden zijn die
het gebruik van wapens reguleert, heeft de praktijk uitgewezen dat
nadere bepalingen voor clustermunitie wenselijk zijn. De regering zet
daarom in op beperkingen voor het gebruik van clustermunitie, waarbij
protocol III van het Conventionele Wapenverdrag als voorbeeld kan
dienen.
De Nederlandse regering acht het van belang dat optreden in
bondgenootschappelijk verband ook in het hoogste deel van het
geweldsspectrum mogelijk en werkbaar blijft. Toetreding van alle NAVO
bondgenoten tot een nieuw verdrag acht de regering echter voorlopig
onwaarschijnlijk. Hierdoor kunnen in het toekomstige optreden met
bondgenoten interoperabiliteitsproblemen ontstaan. Zoals beschreven in
de brief van 11 maart 2008 (Kamerstuk 21501-02, nr. 802 ) aan uw Kamer
is het voor Nederland en gelijkgezinde landen van belang dat een
bepaling in het verdrag wordt opgenomen die deze mogelijke
interoperabiliteitsproblemen voorkomt.
Draagvlak en betekenis
Of bovenstaande standpunten op voldoende steun van de kerngroep en de
overige deelnemers aan het Oslo proces kunnen rekenen zal in Dublin
moeten blijken. Over een groot aantal zaken dient overeenstemming te
worden bereikt, waaronder de retro-activiteit van artikel 4 (ruiming),
het op voorraad houden van clustermunitie voor onderzoek en training
en inwerkingtreding. De regering acht de kans op een succesvolle
afsluiting van Dublin met een betekenisvol en internationaal breed
gedragen verdrag groot, indien overeenstemming kan worden bereikt over
relevante uitzonderingen op de verbodsbepaling en de militaire
interoperabiliteitskwestie.
Voor de uiteindelijke effectiviteit van het verdrag is het van groot
belang dat relevante landen willen en kunnen deelnemen. Daarom hecht
Nederland veel waarde aan een toekomstig verdrag dat breed wordt
gedragen door relevante EU- en NAVO-partners die betrokken zijn bij
het Oslo-proces. Nederland zal dan ook in de voorbereidingen op en
gedurende de onderhandelingen in Dublin nauw samenwerken en optreden
met de zogenaamde "gelijkgezinde" landen. Deze groep heeft een vaste
kern van een aantal landen dat clustermunitie produceert en/of bezit,
waaronder het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland, Canada,
Zweden, Zwitserland en Japan. De steun van deze landen voor een nieuw
verdrag zal in belangrijke mate de uiteindelijke effectiviteit
bepalen.
Veel landen die clustermunitie produceren en/of bezitten, zoals China,
India, Pakistan, Rusland en de Verenigde Staten, hebben tot nu toe
niet deelgenomen aan het Oslo-proces en de verwachting is dat zij ook
in Dublin niet aanwezig zullen zijn. Een verbod op clustermunitie die
onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt zou sterk aan effectiviteit
winnen als deze landen partij zouden zijn. Om deze reden blijft de
regering zich tevens inzetten in het kader van de `Convention on
Certain Conventional Weapons' (CCW).
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
De minister van Defensie,
E. van Middelkoop
1: Van de informele groep gelijkgezinden waren in Wellington, naast
Nederland, de volgende landen aanwezig: Australië, Canada, Duitsland,
Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Zweden, Finland, Tsjechië,
Slowakije, Denemarken, Japan en Zwitserland.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken