15-4-2008
beleidsdebat "De huidige en toekomstige stand van de krijgsmacht,
inclusief het bredere kader van de NAVO"
VVD Eerste Kamerfractie Frank van Kappen 31200 X Vaststelling van de
begrotingsstaten van het Ministerie van Defensie (X) voor het jaar
2008
Voorzitter,
U kunt zich misschien voorstellen dat het voor mij, gezien mijn
achtergrond, een bijzondere gewaarwording is om hier te staan. Ik ben
mijn hele leven op de een of andere manier bezig geweest met defensie
en veiligheid, maar ik had nooit gedacht dat ik ooit een bijdrage zou
mogen leveren aan een beleidsdebat over defensie in dit huis. Ik had
ook nooit gedacht dat ik aan de andere kant van de tafel de Heer van
Middelkoop zou aantreffen. Ik herinner me nog dat wij een aantal jaren
geleden na een bijeenkomst op Clingendael samen liepen te filosoferen
over veiligheid, Defensie en de politiek. We waren het er over eens
dat al onze goede ideeën nooit tot wasdom zouden komen omdat wij niet
in een positie verkeerden om daar echt iets aan te doen. Voor de Heer
van Middelkoop is die situatie in ieder geval drastisch gewijzigd. Het
bewijst maar weer dat je nooit nooit moet zeggen in dit leven.
Voordat mijn betoog over Defensie wat al te anekdotisch wordt, wil ik
beginnen met iets dat wij allen delen en dat is de behoefte aan
veiligheid. Ieder mens heeft immers behoefte aan zekerheid en
geborgenheid voor zichzelf en voor zijn gezin.
Ieder mens wil dat zijn kinderen opgroeien in een veilige en
rechtvaardige samenleving.
Iedere samenleving verwacht dan ook dat de overheid borg staat voor
zekerheid, rechtvaardigheid en veiligheid.
Het veiligheidsbeleid en daarvan afgeleid het defensiebeleid, is dan
ook een kernverantwoordelijkheid van de overheid.
Helaas is het zo dat we leven in een onzekere wereld die bovendien in
een hoog tempo aan het veranderen is en deze veranderingen zijn niet
alleen maar positief. Dit laatste is zeker waar voor het
internationale veiligheidsklimaat dat gekenmerkt wordt door een
verwarrende vermenging van traditionele en nieuwe veiligheidsrisico's
en het vervagen van de traditionele grenzen tussen interne en externe
veiligheid door wereldwijd optredende terroristische organisaties.
Thematisch bezien wordt het internationale veiligheidsklimaat
beïnvloed door bloedige burgeroorlogen, falende staten, ernstige
vormen van grensoverschrijdende criminaliteit en het Catastrofaal
Terrorisme.
De geopolitieke invalshoek levert weer andere gezichtspunten op. Zo
krijgen we in de toekomst te maken met grote demografische
veranderingen. De voorspelling van de VN is dat de wereldbevolking zal
toenemen van de huidige 6,7 miljard mensen tot meer dan 9 miljard
mensen in het jaar 2050. De bevolking van Europa, Rusland inbegrepen,
krimpt en vergrijst echter. Het Europese aandeel in de wereldbevolking
neemt af van ongeveer 11% nu, tot 7% in 2050. De effecten van een
verdergaande globalisering in combinatie met de steeds maar groeiende
wereldbevolking, leidt tot schaarste aan grondstoffen en een stijgende
energiebehoefte. Als de klimaatverandering doorzet wordt de situatie
nog nijpender. Het zal dan ook steeds moeilijker worden om de
groeiende wereldbevolking te voeden. In het bijzonder de toegang tot
drinkbaar water wordt dan een potentiële casus belli.
Een toenemend aantal landen beschikt voorts over een aanzienlijk
militair potentieel. De proliferatie van technische kennis brengt het
risico met zich mee dat een aantal van deze landen op de middellange
termijn zal beschikken over massavernietigingswapens en de middelen om
deze in te zetten op de middel - en lange afstand.
De combinatie van thematische en geopolitieke gezichtspunten levert
een beeld op van een onoverzichtelijk en onvoorspelbaar
veiligheidsklimaat .
We zullen moeten leren omgaan met onzekerheid. Immers, de enige
constante factor in de complexe veiligheidsvergelijking is dat alles
constant verandert. Het te veel sturen op "dagkoersen" is een recept
voor mislukking. Uiteraard moeten we leren van operaties zoals in
Afghanistan, maar het volgende conflict kan totaal anders zijn.
Een complicerende factor is dat onze traditionele instrumenten en
organisaties om internationale vrede en veiligheid te garanderen en de
internationale rechtsorde te handhaven, zoals de VN, de NAVO en de EU,
onvoldoende in staat zijn gebleken om met de veranderde omstandigheden
om te gaan.
Het visionaire beeld van de VN als een organisatie die ons vrede,
veiligheid en rechtvaardigheid zou brengen is grotendeels verdampt
tijdens de slachtpartijen in Somalië, Rwanda en Bosnië. Het gebleken
onvermogen van de VN om conflicten in het hogere deel van het
geweldsspectrum te voorkomen of te beteugelen heeft het aanzien van de
VN aanzienlijk geschaad; te vaak heeft de Veiligheidsraad gefaald om
een werkbaar mandaat af te geven en te vaak heeft de VN als
organisatie gefaald om conflicten te beheersen en een blijvende vrede
te bewerkstelligen. Het ziet er helaas niet naar uit dat de VN binnen
een afzienbare termijn zodanig kan worden getransformeerd, dat de
huidige beperkingen van het systeem worden opgeheven.
De NAVO heeft dringend behoefte aan een nieuw operationeel concept om
de organisatie aan te passen aan de gewijzigde politieke en
operationele omgeving. Erg veel schot zit daar momenteel niet in. De
belangrijkste reden is het verschil in visie tussen de diverse
lidstaten over de vraag wat voor organisatie de NAVO moet zijn. Gezien
de magere resultaten van de recente NAVO top in Boekarest is de vraag
gerechtvaardigd of de NAVO-lidstaten in de huidige complexe en diffuse
veiligheidssituatie de noodzakelijke onderlinge solidariteit en
politieke wil kunnen opbrengen om de politieke, militaire en morele
last met elkaar te delen. De problemen om in de behoefte aan troepen
in Afghanistan te voorzien en om de NATO Response Force te vullen,
beloven in ieder geval niet veel goeds.
De EU heeft slechts een zeer bescheiden militaire structuur. Eigenlijk
kan Europa realistisch gezien slechts ongeveer 150.000 man op de been
brengen voor expeditionaire operaties. Dat houdt in dat Europa op
permanente basis slechts 50.000 man kan leveren voor
crisisbeheersings- en vredesondersteunende operaties. Ook van
taakspecialisatie tussen de gelijkgestemde landen in Europa valt
voorlopig niet veel te verwachten. Taakspecialisatie heeft namelijk
alleen kans van slagen op communautaire basis, dus pas als het EVDB er
daadwerkelijk is en dat moment ligt nog ver achter de tijdshorizon.
Het komt er dus op neer dat de EU slechts beperkte operaties kan
uitvoeren in het lage en middelste deel van het geweldsspectrum. Veel
meer dan dat zit er voorlopig echt niet in.
Dat is de trieste werkelijkheid. Europa is op het gebied van
veiligheid en defensie een dwerg en blijft naar het oordeel van de
VVD-fractie voor de voorzienbare termijn op veiligheidsgebied
strategisch afhankelijk van de VS. Tijdens de Algemene Politieke
Beschouwingen heeft mijn fractievoorzitter de heer Rosenthal ook al
onderstreept dat het handhaven van de Trans-Atlantische band van
levensbelang is voor Europa.
Gaarne verneemt de VVD-fractie de visie van de minister over de
strategische relatie tussen Europa en de VS.
Indien de bovengenoemde internationale ontwikkelingen worden vertaald
naar de Nederlandse situatie, tekenen de contouren voor het
Nederlandse Veiligheids - en Defensiebeleid zich af.
Hoewel na het ineenstorten van het Warschaupact de integriteit van het
Nederlandse grondgebied niet direct wordt bedreigd en Nederland als
lid van de NAVO opereert vanuit een betrekkelijk veilige positie,
kunnen ontwikkelingen aan de rand van Europa, maar ook verder weg,
direct van invloed zijn op de welvaart en stabiliteit van onze
westerse gemeenschap en dus ook op de welvaart en stabiliteit van
Nederland.
Het externe veiligheidsbeleid kan zich dus niet beperken tot de
directe omgeving, maar behoeft een bredere mondiale blik. Dit houdt in
dat ons veiligheidsbeleid als onderdeel van ons buitenlandbeleid en
daarmee ons politieke ambitieniveau op het gebied van Defensie, niet
in isolement kan worden bepaald.
De contouren van het Veiligheids- en Defensiebeleid geven aan dat het
onduidelijk is waar en wanneer toekomstige operaties zich zullen
afspelen. Wel is het duidelijk dat operaties zich over het algemeen
zullen afspelen op grote afstand van Nederland en in wisselende
bondgenootschappelijke verbanden. De reactietijd voor ingrijpen is
normaliter beperkt en de politieke en militaire risico's zijn
wisselende maar over het algemeen hogere dan in het recente verleden.
Vast staat dat Nederland voor wat betreft het te voeren
veiligheidsbeleid rekening moet houden met een grote
onvoorspelbaarheid van het toekomstige veiligheidsklimaat. In een
recent verschenen boek geschreven door een vijftal voormalige
topmilitairen getiteld Towards a Grand Strategy for an Uncertain
World, wordt dit dilemma als volgt omschreven: "To be prepared for
what cannot be predicted is going to be one of the foremost challenges
in the years ahead."
Het profiel van de Nederlandse krijgsmacht wordt in feite bepaald door
de geschetste situatie. Een traditioneel planningsmodel gebaseerd op
"De Dreiging", is gezien het diffuse en onvoorspelbare dreigingsbeeld
kansloos. De beste manier om te plannen voor een dergelijke fluïde
situatie is om een z.g. "Capability based" planningsmodel te hanteren
- en dat is nu precies wat Nederland al snel na het vallen van de muur
heeft gedaan.
Op basis van dit planningsmodel werd een nieuw profiel voor de
krijgsmacht vastgesteld. Sinds de prioriteitennota in 1993 is de
Nederlandse krijgsmacht in een aantal stappen getransformeerd van een
vrij statische op de dienstplicht gebaseerde krijgsmacht uitsluitend
gericht op het afslaan van een Sovjetaanval op West-Europa in
NAVO-verband, tot een zeer flexibele, moderne, expeditionaire en
modulair opgebouwde beroepskrijgsmacht met een hoge paraatheid, een
grote tactische mobiliteit en het vermogen om onder diverse
klimatologische en geografische omstandigheden en in een complexe
operationele en politieke omgeving op te treden. Door de modulaire
opbouw is de krijgsmacht bovendien in staat om hoogwaardige modules
aan te leveren die ingepast kunnen worden in wisselende
bondgenootschappelijke verbanden die kunnen opereren in het hele
geweldsspectrum.
De VVD-fractie is van mening dat het destijds gekozen profiel van de
krijgsmacht de juiste keus was en is. Deze keus uit het verleden heeft
geresulteerd in een Nederlandse krijgsmacht die internationaal groot
aanzien geniet. Dit geeft ons ook een stem die gehoord wordt in de
belangrijkste internationale fora.
Gaarne verneemt de VVD-fractie of de minister van mening is dat het
profiel van de huidige krijgsmacht voldoet, of dat hij voornemens is
om, gedwongen door geldgebrek of om andere redenen, dit profiel te
wijzigen.
We mogen echter niet vergeten dat het transformatieproces van de
krijgsmacht in eerste instantie vrij snel kon worden doorgevoerd omdat
het gefinancierd werd door de krijgsmacht aanzienlijk te verkleinen en
grote hoeveelheden materieel af te stoten en te verkopen. In feite
werd het transformatieproces door defensie endogeen gefinancierd.
Defensie werd in het verleden bovendien nauwelijks gecompenseerd voor
prijsstijgingen en Defensie moest ook steeds meebetalen aan algemene
budgettaire maatregelen. In feite heeft Nederland dus zonder extra
geld en in betrekkelijk korte tijd een moderne expeditionaire
krijgsmacht opgebouwd die er toe doet en waar veel landen met
bewondering naar kijken.
Het staat voor wat betreft de VVD-fractie echter als een paal boven
water dat we de effectieve krijgsmacht die we hebben opgebouwd niet in
stand kunnen houden met een al maar dalend defensiebudget.
Het defensiebudget als percentage van het BNP is namelijk sinds 1991
tot op heden constant gedaald, van ongeveer 2.8% van het BNP in 1991
tot 1,4 % van het BNP aan het begin van deze regeerperiode. Zoals
eerder gezegd zal aan het einde van deze regeerperiode het percentage
verder zijn gedaald tot 1,2% van het BNP. Vasthouden aan het profiel
wordt hierdoor steeds moeilijker, ook al omdat er steeds vaker een
beroep wordt gedaan op de krijgsmacht.
Daarbij komt dat de defensiebegroting voor een belangrijk deel wordt
gedomineerd door kosten voor personele exploitatie en pensioenen en
wachtgelden die samen meer dan 50 % van het budget in beslag nemen.
Daar komt nog bij dat de doorlooptijd voor de invoering van
defensiesystemen vrij lang is. Dit soort systemen is nu eenmaal niet
van de plank te koop en er zijn vaak complexe logistieke en personele
consequenties aan verbonden voordat deze systemen op een verantwoorde
wijze kunnen worden ingezet. Dit houdt in dat de financiële
verplichtingen van Defensie voor meerdere jaren vastliggen en er niet
veel ruimte is om tegenvallers op te vangen. Bij ieder nieuw Kabinet
moet Defensie maar afwachten hoeveel geld er ter beschikking wordt
gesteld voor de defensiebegroting. Sinds 1991 werd er Iedere keer weer
opnieuw gesneden in de defensiebegroting en omdat er echt geen
overtollig materieel meer viel te verkopen, moest er gesneden worden
in waardevolle operationele capaciteit. In een aantal gevallen werd
zelfs noodgedwongen overgegaan tot amputatie en werd met het pistool
op de borst overgegaan tot het afstoten van een volledige capaciteit.
Een voorbeeld hiervan is het opheffen van onze volledige capaciteit
aan lange afstand Orion patrouillevliegtuigen. We zijn niet alleen de
vliegtuigen kwijt, maar ook de technische en operationele kennis is
verloren gegaan. Het afstoten van capaciteit is snel gedaan, maar het
weer opbouwen van de technische en operationele expertise is uiterst
kostbaar en duurt vele jaren.
Ook in deze kabinetsperiode zien we weer hetzelfde patroon. De
minister is content met het feit dat dit kabinet 500 miljoen Euro
heeft vrijgemaakt voor Defensie. Ik begrijp eigenlijk niet waarom,
omdat deze vijfhonderd miljoen euro is opgebracht door de verkoop van
het MVK Valkenburg en defensiematerieel; wederom sigaren uit eigen
doos dus. Bovendien is de helft van dit bedrag, 250 miljoen Euro,
bestemd om de kosten te dekken voor het deelnemen aan
vredesondersteunende operaties. Onze deelname wordt dus gedeeltelijk
betaald door verkoop van de inboedel. Ook de extra 100 miljoen Euro
die via de "motie van Geel" werd toegezegd en de toezegging aan de VVD
fractie in de Tweede Kamer dat de verlenging van de missie in Uruzgan
niet zal worden gefinancierd door de krijgsmacht verder uit te hollen,
bieden volgens de VVD-fractie geen structurele oplossing.
Eigenlijk is Defensie financieel al door de bodem gezakt;
· het voortzettingsvermogen van de krijgsmacht is slechts
beperkt;
· operationele verliezen kunnen maar voor een deel worden
gecompenseerd;
· het kost grote moeite om de investeringsquote van 20% in
stand te houden;
· wapensystemen zijn niet inzetbaar door tekorten aan
reservedelen;
· schietoefeningen kunnen niet kunnen doorgaan door tekorten
aan munitie;
· er is onvoldoende geld uitgetrokken voor het personeel dat
de krijgsmacht in groten getale de rug toekeert.
Ik kan nog wel even doorgaan met deze opsomming, maar de VVD-fractie
is van mening dat we niet kunnen doorgaan op deze weg.
De kernvraag is hoeveel van onze welvaart wij willen besteden aan onze
veiligheid en in hoeverre we ook bereid zijn om anderen in de wereld
te helpen om een veilige en rechtvaardige samenleving te creëren.
Voor Ontwikkelings Samenwerking (OS), eveneens een belangrijk
instrument hiertoe, is deze vraag duidelijk beantwoord. Nederland
besteedt 0,8% van het BNP aan OS. Dat is ruim boven de internationaal
vastgestelde norm van 0,7%. Voor Defensie ligt het echter totaal
anders. Nederland haalt bij lange na niet de norm van 2% van het BNP
die door de NAVO als norm wordt gehanteerd voor de defensie-uitgaven.
Nederland voldoet ook niet aan de daaronder liggende NAVO-norm dat in
ieder geval de dalende lijn van het defensiebudget moet worden
omgebogen naar een stijgende lijn.
De VVD fractie realiseert zich maar al te goed dat de omvang van onze
bijdrage het resultaat is van een politieke afweging, tussen het
belang van het beleidsterrein Veiligheid en dat van andere
beleidsterreinen. Een redelijk uitgangspunt is naar het oordeel van de
VVD-fractie dat onze bijdrage een afspiegeling moet zijn van onze
financiële en economische draagkracht ten opzichte van andere
gelijkgestemde landen. Nederland is een zeer welvarend land en die
draagkracht is dus aanzienlijk. De Nederlandse samenleving is echter
voor het handhaven van het welvaartsniveau sterk afhankelijk van de
internationale handel. Als welvarende handelsnatie met een lange
democratische traditie heeft Nederland er dus belang bij om naast het
handhaven van de integriteit van het grondgebied van het Koninkrijk,
eveneens een zinvolle bijdrage te leveren aan de inspanningen van de
Internationale Gemeenschap om de Internationale Rechtsorde te
handhaven en vrede en veiligheid in de wereld te bevorderen. Overigens
is dit ook vastgelegd in art. 90 van onze grondwet.
De VVD-fractie is van mening dat de dalende lijn van de
defensiebegroting moet worden omgebogen naar een stijgende lijn. De
VVD-fractie pleit voor een systeem waarin het defensiebudget bestaat
uit twee delen. Een deel van het defensiebudget betreft de kosten voor
de defensieorganisatie zonder dat eenheden zijn ingezet. In dit deel
zijn tevens de noodzakelijke investeringen opgenomen die nodig zijn om
de defensieorganisatie ook in de toekomst relevant te houden. Wat dit
kost is vrij eenvoudig te berekenen. Dit deel zou in ieder geval
volledig geïndexeerd moeten zijn, en bovendien voor een langere
periode gekoppeld moeten worden aan het BNP. Dit doet recht aan het
principe dat Nederland een defensie-inspanning levert die, evenals
onze inspanning op het gebied van OS, in relatie staat tot onze
draagkracht die afgemeten wordt aan het BNP.
Ik verwijs in dit verband naar het feit dat b.v. ook Australië het
defensiebudget voor een langere periode heeft gekoppeld aan het BNP.
Het tweede deel van het defensiebudget is bestemd om de kosten voor de
daadwerkelijke inzet van de eenheden te betalen. In feite gaat het
hier om een verbeterde versie van het HGIS-budget. Dit deel van het
defensiebudget is afhankelijk van de aard en het aantal operaties
waaraan wordt deelgenomen en dient tevens ter compensatie van
oorlogsverliezen, maar ook om de door militairen te verrichten
activiteiten in het civiele domein te betalen die noodzakelijk zijn om
een bestendige vrede te creëren. In het kader van de 3D-benadering bij
vredesondersteunende operaties ligt een bijdrage van OS aan dit deel
van het budget naar het oordeel van de VVD-fractie in de rede. Er zijn
meerdere elementen van militaire ondersteuning die binnen de ODA- norm
passen. In dit verband denkt de VVD onder meer aan het bekostigen van
Security Sector Reform (SSR) door OS. SSR is immers een absolute
noodzaak indien men een blijvende vrede wil bewerkstelligen in een
conflictgebied. Het trainen van de politie in het inzetgebied valt al
onder de ODA norm, maar het trainen van militaire eenheden tot nu toe
niet.
De bovengrens van de totale defensiebegroting, dus de som van de twee
delen, zou 2% van het BNP moeten bedragen.
Graag verneemt de VVD-fractie de mening van de minister over dit
voorstel.
Voorzitter, ik rond af. Investeren in onze veiligheid vereist een
brede mondiale blik en een langere tijdshorizon dan de gemiddelde
regeerperiode. Het is hoog tijd dat we het eens worden over het
ambitieniveau voor de wat langere termijn. Immers een hoog
ambitieniveau van de regering gekoppeld aan een krachteloze
krijgsmacht die niet veel kan, geeft problemen. Een laag ambitieniveau
van de regering gekoppeld aan een krachtige krijgsmacht die veel kan,
geeft eveneens problemen. Het vinden van de juiste balans is de grote
uitdaging waar wij voor staan.
De regering onderkent weliswaar dit feit en heeft op 5 maart van dit
jaar een interdepartementaal project gestart om verkenningen uit te
voeren naar de toekomst van de krijgsmacht en het niveau van de
defensiebestedingen op de langere termijn, maar het probleem is dat de
regering al heeft besloten om het defensiebudget gedurende deze
regeerperiode te reduceren van het huidige niveau van 1.4 % van het
BNP, tot 1.2% van het BNP aan het einde van deze regeerperiode. De
VVD-fractie vindt dit onjuist. Er moet ook nu al worden opgetreden om
het verval van de krijgsmacht te stoppen. De VVD- fractie pleit er
dan ook voor om in ieder geval het defensiebudget op het huidige
niveau van 1.4 % van het BNP te handhaven, totdat uitvoering kan
worden gegeven aan de uitkomst van het project "Verkenningen".
Onze vraag aan de minister is of hij bereid is om zich hiervoor in te
zetten binnen het kabinet.
De boodschap van de VVD-fractie is in ieder geval duidelijk. Wij
vinden dat het ambitieniveau van Nederland in relatie moet staan tot
onze draagkracht en ons nationaal belang. Met dat als uitgangspunt kan
onze bijdrage gezien de omvang van onze economie en ons
welvaartsniveau per definitie geen geringe zijn. De roze bril moet af
en de dalende lijn van het defensiebudget moet worden omgebogen naar
een stijgende lijn.
Ik dank u voor uw aandacht.
VVD