Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
Nr. WJZ/2008/3708 (3811)
(Hoofd) Afdeling
DIRECTIE WETGEVING
EN JURIDISCHE ZAKEN
Nader rapport inzake het voorstel van Wet, Den Haag, 3 april 2008
houdende instelling van een College voor
examens, alsmede houdende wijziging van
de Wet op het onderwijstoezicht en de Wet
op het voortgezet onderwijs (Wet College
voor examens)
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 oktober 2007, nr.
no.07003330, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het
bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 20 december 2007, nr. no.WO5.07.0371/I, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen.
1. Het College voor examens als zelfstandig bestuursorgaan
Naar aanleiding van de opmerking van de Raad dat de memorie van toelichting niet ingaat op
een eerder wetsvoorstel dat ertoe strekte een zelfstandig examenorganisatie op te richten
(hierna: wetsvoorstel Regeling Stichting Centraal bureau examens), is in de memorie van
toelichting een paragraaf 1.2.5 ingevoegd. Dit wetsvoorstel is ingetrokken omdat er destijds
twijfel bestond over de wenselijkheid om de verantwoordelijkheid voor examens grotendeels
bij het onderwijsveld te leggen. De minister had te weinig mogelijkheden om sturend te
kunnen optreden. Daarnaast kreeg het parlement geen wettelijke mogelijkheden om de
minister hierop doeltreffend aan te spreken. De private organisatie van de examens waarop
het wetsvoorstel Regeling Stichting Centraal bureau examens zag, is echter niet
vergelijkbaar met het publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorgaan (hierna: zbo) dat tevens
deel uitmaakt van de Staat, bedoeld in voorliggend wetsvoorstel.
Een belangrijk verschil is dat het wetsvoorstel Regeling Stichting Centraal bureau examens
minder informatie-, sturings- en toezichtsinstrumenten kent dan de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen (hierna: kaderwet). Laatstgenoemde wet biedt een minimumpakket aan
sturingsbevoegdheden voor de betreffende minister, waarborgt de democratische controle
8
93 AAN DE KONINGIN
OCW 10
op het functioneren van zbo's en strekt ertoe het organisatierecht voor zbo's te
harmoniseren. Een beperkt aantal bevoegdheden komt overeen. Net als de kaderwet bevatte
het wetsvoorstel Regeling Stichting Centraal bureau examens bepalingen over een
(ontwerp)begroting, informatieplicht en jaarverslag. Daarnaast was er in dat wetsvoorstel
een artikel opgenomen voor het indienen van een jaarrekening en een artikel op grond
waarvan de stichting zou kunnen worden ontbonden. De kaderwet bevat echter ook een
groot aantal bevoegdheden voor de minister en plichten voor het zbo die niet in het
genoemde wetsvoorstel waren opgenomen, namelijk extra sturingsbepalingen op grond
waarvan:
- het jaarverslag van een zbo moet worden gezonden aan beide kamers der Staten-
Generaal. De volksvertegenwoordiging wordt op deze manier zo goed mogelijk
geïnformeerd (artikel 18, tweede lid, van de kaderwet),
- een zbo de plicht heeft goed zorg te dragen voor zaken als kwaliteit, dienstverlening en
klachtprocedures. Dat zbo moet zich verantwoorden over deze zaken in het jaarverslag
(artikel 19 van de kaderwet),
- de minister de mogelijkheid heeft om via algemene beleidsregels een kader vast of bij te
stellen waarbinnen de taakuitoefening door het zbo moet plaatsvinden (artikel 21 van de
kaderwet). Deze bevoegdheid biedt de minister een handvat om inhoud te kunnen geven
aan zijn ministeriële verantwoordelijkheid voor een zbo,
- de minister de mogelijkheid heeft een besluit van een zbo te vernietigen (artikel 22 van de
kaderwet). In dit kader is artikel 10:43 van de Algemene wet bestuursrecht van belang.
Ingevolge dit artikel kan een besluit van een zbo worden geschorst tijdens het onderzoek
dat moet vaststellen of er gronden zijn om een besluit te vernietigen,
- de minister noodzakelijke voorzieningen kan treffen indien een zbo zijn taken ernstig
verwaarloost (artikel 23 van de kaderwet). Het gaat om tijdelijke maatregelen waarbij het
zbo de gelegenheid wordt geboden de taak alsnog uit te voeren, tenzij er sprake is van een
spoedgeval. Het parlement wordt van dergelijke maatregelen direct op de hoogte gesteld,
- een zbo de plicht heeft tot het melden van aanmerkelijke verschillen die zijn ontstaan of
dreigen te ontstaan tussen de werkelijke en de begrote baten en lasten dan wel inkomsten
en uitgaven gedurende het jaar. Het zbo geeft hierbij de oorzaak van de verschillen aan
(artikel 30 van de kaderwet).
Verder is een belangrijk verschil dat het onderhavige wetsvoorstel alleen ziet op het beleggen
van de uitvoerende taken met betrekking tot examens bij een zbo. Anders dan in het
wetsvoorstel Regeling Stichting Centraal bureau examens is er voor het College voor
examens geen plicht opgenomen zorg te dragen voor voorstellen voor de ontwikkeling en
wijziging van examenprogramma's. Door deze expliciete wettelijke zorgplicht werd een
mogelijkheid gecreëerd een niet geringe invloed uit te oefenen op de
stelselverantwoordelijkheid van de minister voor de examens. Dit is bij het onderhavige
wetsvoorstel nadrukkelijk niet aan de orde.
Ook betrekt de Raad in dit verband het rapport `Standpunt van de Resonansgroep wiskunde
ten aanzien van de wiskundevoorstellen havo en vwo voor 2007 en later' d.d. 13 november
2007 (Kamerstukken II 2006/2007, 30 187, nr. 41, paragraaf 3.1). Ik vermoed dat de Raad
hierbij doelt op de passage uit dit rapport waarin wordt opgemerkt dat de inhoud en het
---
niveau van de examenstof in overleg met het veld en Centrale examencommissie vaststelling
opgaven (hierna: CEVO) moeten worden vastgesteld. Het is een taak van de CEVO om vast te
stellen welke hulpmiddelen zijn toegestaan bij welke examens; het is in deze context dat de
Resonansgroep een tweedeling van de examinering voor het vak wiskunde bepleit, waarbij
één gedeelte zonder hulpmiddelen door de leerling zou moeten worden gemaakt. Op basis
hiervan constateert de Resonansgroep dat de CEVO meer doet dan het uitvoeren van door de
minister vastgesteld beleid. Deze opmerking in het rapport van de Resonansgroep mist
echter een belangrijke nuance. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat de CEVO vaststelt
wat wordt geëxamineerd. De minister stelt middels de examenprogramma's (eindtermen) bij
ministeriële regeling vast wat een leerling per vak aan vaardigheden en kennis moet
beheersen. Waar dat wenselijk is om kennen en kunnen goed te waarborgen, is ook sprake
van een meer nauwkeurige omschrijving van de vereiste (basis)kennis, zoals bij wiskunde en
geschiedenis. Het is aan de CEVO om in de syllabi een toelichting en een beschrijving te
geven bij de exameneisen en aan te geven welke hulpmiddelen toegestaan zijn. In deze
verantwoordelijkheidsverdeling tussen de minister en de CEVO verandert niets bij de
instelling van het College voor examens.
Verder merkt de Raad op dat er voorbij wordt gegaan aan de vraag of de voordelen van de
voorgestelde verzelfstandiging opwegen tegen de nadelen van de verminderde mogelijkheden
van controle door de Staten-Generaal. In dit verband is van belang dat de CEVO op dit
moment al geattribueerde taken op het terrein van de uitvoering van examens heeft en deze
taken zelfstandig en op eigen naam uitoefent. Daar staat tegenover dat de CEVO hiërarchisch
ondergeschikt is aan de minister. Deze constructie is tweeslachtig, waardoor de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen minister en CEVO onduidelijk is. De
Staatsexamencommissie voortgezet onderwijs is op dit moment al een zelfstandig
bestuursorgaan. Er bestaat overigens geen onduidelijkheid over de politieke
verantwoordelijkheid die de minister heeft voor de kwaliteit en het functioneren van het
examenstelsel in zijn totaliteit.
De geattribueerde taken van de CEVO en de taken van de Staatsexamencommissie voortgezet
onderwijs komen grotendeels overeen met de in voorliggend wetsvoorstel voorgestelde taken
van het College voor examens. Het College voor examens krijgt de vorm van een zbo dat
onderdeel uitmaakt van de rechtspersoon Staat. De Staten-Generaal zijn in de gelegenheid
zich uit te spreken over de organisatie van het College voor examens door de behandeling van
voorliggend wetsvoorstel. Daarnaast zal de organisatie van het College voor examens in lijn
moeten zijn met de artikelen uit de kaderwet die zien op zelfstandige bestuursorganen
zonder eigen rechtspersoonlijkheid. Dat betekent onder meer dat de minister de
noodzakelijke voorzieningen kan treffen als het College voor examens zijn taak ernstig
verwaarloost; de Staten-Generaal worden hiervan onverwijld in kennis gesteld. Verder
krijgen de Staten-Generaal de jaarverslagen van het College voor examens toegezonden. De
minister blijft uiteraard politiek verantwoordelijk voor en dus aanspreekbaar door de Staten-
Generaal op de kwaliteit en het functioneren van het examenstelsel in zijn totaliteit.
Geconcludeerd kan worden dat de Staten-Generaal mogelijkheden van controle houden wat
betreft de uitvoerende taken op het terrein van de examens, waarbij meer duidelijkheid
---
ontstaat over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen minister en uitvoerende instantie
dan in de huidige situatie.
De Raad wijst er terecht op dat de in hoofdstuk 1.2 van de memorie van toelichting
genoemde organisaties thans vertegenwoordigd zijn in het algemeen bestuur van de CEVO.
Anders dan de Raad meent, is er toch sprake van een verandering. Deze verandering vloeit
vooral voort uit de meer gewaarborgde - en dus verbeterde - positie van deze
maatschappelijke organisaties. De geattribueerde taken van de CEVO staan nu in het
Eindexamenbesluit v.w.o.-h.a.v.o.-m.a.v.o.-v.b.o. en het Besluit staatsexamens vwo-havo-
mavo 2000. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de minister en de CEVO is, zoals
hierboven aangegeven, tweeslachtig. Het op laten gaan van de CEVO en de
Staatsexamencommissie voortgezet onderwijs in het College voor examens maakt een einde
aan deze tweeslachtige verantwoordelijkheidsconstructie en sluit beter aan bij de huidige
feitelijke taakverdeling tussen de minister en de CEVO. Bovendien is dan de benoeming van
de leden van de Staatsexamencommissie voortgezet onderwijs in lijn met de kaderwet. De
vertegenwoordiging van de maatschappelijke onderwijsorganisaties in een organisatie die
verantwoordelijk is voor de uitvoering en ontwikkeling van examens, is een groot goed waar
het betrokken onderwijsveld veel waarde aan hecht. Dit temeer omdat het alternatief - het
neerleggen van de geattribueerde taken van de CEVO bij de minister - voorbij gaat aan het
participatiebelang. Juist het betrokken onderwijsveld heeft de kennis voor de ontwikkeling
van de examenopgaven. Paragraaf 1.2.1 van de memorie van toelichting is naar aanleiding
van deze opmerking van de Raad aangescherpt, mede gelet op het advies van de Raad is de
instelling van het College voor examens als zelfstandig bestuursorgaan nader bezien.
2. Verantwoordelijkheidsverdeling tussen minister en het College voor examens
Paragraaf 1.2.2 van de memorie van toelichting is verduidelijkt naar aanleiding van de
opmerking van de Raad. De verantwoordelijkheid van de minister voor de kwaliteit en de
inhoud van de examenprogramma's komt tot uitdrukking door het vaststellen van de
examenprogramma's. In deze examenprogramma's bepaalt de minister wat een leerling in
het voortgezet onderwijs moet kennen en kunnen als hij of zij de school verlaat: daarmee
geeft de minister richting aan de inhoud van het onderwijs op de school en kan hij zijn
verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs ook waarmaken. Anders ligt het bij
de inhoud van de examenopgaven en de procedures over de beoordeling en de normering. De
hiervoor noodzakelijke deskundigheid is in de huidige situatie ook al aanwezig bij
professionals van de CEVO en de Cito. Die deskundigheid vertaalt zich onder andere in een
syllabus die het door de minister vastgestelde examenprogramma uitwerkt en toelicht. Ook
geeft die syllabus aan wat de toegestane hulpmiddelen zijn, wat het aantal, de duur en de
aard van de zittingen van het centraal examen zijn, en welke vakspecifieke regels er zijn voor
de beoordeling van het examenwerk. Ten onrechte bestaat de indruk dat de minister -
vanwege zijn verantwoordelijkheid voor de examens - zich ook daadwerkelijk bezighoudt met
de dagelijkse uitvoeringspraktijk. Ook nu al ligt de verantwoordelijkheid daarvoor bij de CEVO
en houdt de minister afstand van de normering en de concrete formulering van
examenvragen. Het instellen van het College voor examens als zbo is anders dan de Raad
meent geen beperking van de verantwoordelijkheid van de minister voor deugdelijk
---
onderwijs. Die verantwoordelijkheid houdt immers niet in dat de minister alle uitvoerende
activiteiten zelf ter hand neemt.
3. Eén college
Het voorstel van de Raad om ten aanzien van het opnemen van de taken van het College voor
examens in het wetsvoorstel op te nemen, is overgenomen. De taken van het College voor
examens zijn opgenomen in artikel 2 en worden toegelicht in paragraaf 1.2.3 van de memorie
van toelichting.
4. Educatieopleidingen
Artikel 2 is in lijn met het advies van de Raad aangepast. In het nieuwe artikel 2 zijn de taken
van het College voor examens expliciet opgesomd. Deze taken zien ook op de opleidingen
voortgezet algemeen volwassenenonderwijs en Nederlands als tweede taal I en II (hierna
NT2).
Op dit moment wordt er al nagedacht over de juridische organisatievorm van de
Staatsexamencommissie NT2 in het kader van de rijksbrede operatie tot aanpassing van de
wetgeving inzake zbo's naar aanleiding van de op 1 februari 2007 in werking getreden
kaderwet. Het voorstel van de Raad om de Staatexamencommissie NT2 onder te brengen in
het College voor examens past in deze operatie. Aansluiting bij de examens voor inburgering,
bedoeld in de Wet inburgering is ook overwogen, maar dat ligt minder voor de hand. De aard
van de staatsexamens NT2 is een andere dan die van de inburgeringsexamens. De
inburgeringsexamens zijn een verplichting voor nieuwkomers met als doel aan te tonen dat
nieuwkomers voldoende Nederlands beheersen en voldoende kennis van de Nederlandse
samenleving hebben. Het staatsexamen NT2 is op vrijwillige basis en is bedoeld voor mensen
met een andere moedertaal die op latere leeftijd Nederlands hebben geleerd en hun positie in
het onderwijs of op de arbeidsmarkt willen versterken. Zij kunnen met het staatsexamen NT2
laten zien dat zij de Nederlandse taal voldoende beheersen om in Nederland te kunnen leren,
studeren of werken. Programma I van het staatsexamen NT2 toetst of iemand voldoende
Nederlands beheerst om een beroepsopleiding te volgen op het niveau van het middelbaar
beroepsonderwijs of voor een baan op dit niveau. Programma II toetst of iemand voldoende
Nederlands beheerst om een opleiding te volgen op het niveau van het hoger
beroepsonderwijs of op universitair niveau, of voor een baan op deze niveaus. Net als het
reguliere onderwijs beogen de staatsexamens NT2 de toegang tot de arbeidsmarkt te creëren
en te bevorderen. De memorie van toelichting is wat betreft de ruimere reikwijdte van het
wetsvoorstel aangepast.
Ook de inwerkingtredingsbepaling is gewijzigd. De beslissing om een zelfstandige
examenorganisatie in te richten was in eerste instantie alleen gericht op de examens in het
voortgezet onderwijs en op de examens voortgezet algemeen volwassenenonderwijs, en niet
op de staatsexamens NT2. Maar om een goede overheveling van de werkzaamheden van de
staatsexamencommissie NT2 mogelijk te maken, is waarschijnlijk een jaar extra nodig. Het is
van belang zorgvuldig te werk te gaan en de kwaliteit en de opgebouwde expertise van de
commissie niet verloren te laten gaan. Bovendien vinden op dit moment al twee belangrijke
vernieuwingen plaats bij de afname van de staatsexamens NT2: de overgang naar
---
permanente examinering en digitalisering. Om daarbovenop ook nog een organisatorische
vernieuwing in gang te zetten, is niet in het belang van de kwaliteit van de staatsexamens
NT2. Het verdient de voorkeur de overheveling van taken pas door te voeren nadat beide
andere vernieuwingen zijn afgerond.
5. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen. De kanttekening die de Raad
maakte bij artikel 9, derde lid, van het wetsvoorstel heeft aanleiding gegeven om de
formulering tekst verder dan de Raad suggereert aan te passen. Van de gelegenheid is
gebruik gemaakt om de memorie van toelichting op enkele punten te verduidelijken. In
paragraaf 1.2.1 van de memorie van toelichting wordt bijvoorbeeld ingegaan op de positie
van de leerling in het voortgezet onderwijs.
Ik moge U, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verzoeken het hierbij gevoegde
gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart
---