Beantwoording vragen van het lid Irrgang over beleidsvoorwaarden van de
Wereldbank en het IMF
07-04-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Graag bieden wij u hierbij de antwoorden aan op de schriftelijke
vragen gesteld door het lid Irrgang over beleidsvoorwaarden van de
Wereldbank en het IMF. Deze vragen werden ingezonden op 18 maart 2008
met kenmerk 2070815030.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
De minister van Financiën,
Wouter Bos
Antwoorden van de heer Koenders, minister voor
Ontwikkelingssamenwerking, en de heer Bos, minister van Financiën, op
vragen van het lid Irrgang (SP) over beleidsvoorwaarden van de
Wereldbank en het IMF.
Vraag 1
Herinnert u zich mijn eerdere vragen over de beleidsvoorwaarden van de
Wereldbank nog?
Antwoord
Ja.
Vraag 2
Kent u de analyse die Benedicte Bull in opdracht van de Noorse
overheid heeft gemaakt van het Wereldbankrapport Conditionality in
Development Policy Lending en het Eurodadrapport Untying the knots:
How the World Bank is failing to deliver real change on
conditionality. Wat is uw reactie op deze analyse? Deelt u de mening
dat het Wereldbankrapport een te rooskleurig beeld schept voor wat
betreft het gebruik van beleidsvoorwaarden? Zo neen, waarom niet?
Antwoord
Ja, deze analyse is ons bekend. Wij achten onafhankelijke studies naar
het gebruik van conditionaliteiten door de Wereldbank waardevol. De
analyse door Bull is een dergelijke onafhankelijke studie, uitgevoerd
in opdracht van de Noorse regering.
De uitkomsten van de studie door Bull bevatten waardevolle
inhoudelijke inzichten. Het rapport concludeert dat het Eurodadrapport
en het Wereldbankrapport tot verschillende uitkomsten komen als het
gaat om de wijze waarop de Wereldbank de Good Practice Principles
heeft toegepast in haar beleid. De studie stelt dat beide rapporten
uitwijzen dat de Wereldbank vooruitgang heeft geboekt, maar
verschillen over de mate waarin dat is gebeurd. Dit heeft onder meer
te maken met het feit dat de rapporten gebaseerd zijn op verschillende
datasets en dat definities verschillend geïnterpreteerd worden
(bijvoorbeeld op het gebied van politiek gevoelige condities).
De studie wijst op sterke en zwakke elementen in beide rapporten. Een
eerste belangrijke conclusie is de constatering dat niet alleen naar
het oordeel van de Wereldbank zelf (en anders dan het
Eurodad-rapport), maar ook de studie van Benedicte Bull aangeeft dat
er sprake is van een significante verbetering met betrekking tot het
terugdringen van het aantal politiek gevoelige conditionaliteiten,
zoals privatisering van staatsbedrijven en handelsliberalisering. Een
tweede waardevolle conclusie betreft de constatering dat de Wereldbank
bij het categoriseren van conditionaliteiten in haar rapport de
definities te eng heeft toepast, waardoor er een rooskleuriger beeld
ontstaat van de mate waarin politiek gevoelige condities door de
Wereldbank worden gebruikt. Wij vinden dit zorgelijk en zullen hier
tijdens de bespreking van de evaluatie van de IEG naar het gebruik van
conditionaliteiten binnen de Poverty Reduction Support Credits extra
aandacht aan geven. Ditzelfde geldt voor de komende evaluatie van de
ontwikkelingsleningen van de Bank (de zogenaamde Retrospective on
Development Policy Lending). Deze evaluatie zal ingaan op de vraag hoe
conditionaliteiten hebben bijgedragen aan de ` leverage' van de Bank
op het ontwikkelingsprogramma van een land.
Wel zij opgemerkt dat, in tegenstelling tot het Eurodadrappport, het
rapport van de Wereldbank volledig transparant is in het gebruik van
de definitie van politiek gevoelige condities en de lezer deze zelf
kan toepassen aangezien het rapport een samenvatting bevat van alle
projecten. Door deze transparantie, die bij Eurodad ontbreekt, stelt
de Wereldbank zich kwetsbaar op, ook omdat over definities getwist kan
worden. Bull komt overigens op een totaal van 40% van Bankoperaties
die politiek gevoelige condities bevatten bij toepassing van een
strikte definitie, ten opzichte van 30% als conclusie van het rapport
zelf. Een belangrijke les hieruit is dat een definitie van politiek
gevoelige conditionaliteiten zou moeten worden gehanteerd, die recht
doet aan het karakter van deze condities. Deze moet vervolgens zo
transparant mogelijk worden toegepast, zodat verschillen van mening
zoals deze geminimaliseerd worden.
De evaluatie van de Poverty Reduction Support Credits (het algemene
begrotingssteuninstrument van de Bank) is nu gaande en wordt
uitgevoerd door de onafhankelijke evaluatiedienst van de Bank, de
Independent Evaluation Group (IEG). Deze evaluatie biedt een
uitgelezen kans om de discussie over conditionaliteiten
onafhankelijker en daarmee beter te voeden.
Vraag 3
Deelt u de aanbevelingen van het rapport met betrekking tot lokaal
eigenaarschap, het toelaten van beleidsruimte voor ontwikkelingslanden
en niet langer samenvoegen van beleidsvoorwaarden? Zo neen, waarom
niet? Zo ja, wat gaat u hiermee doen?
Antwoord
Ja, deze aanbevelingen delen wij. In de recente bespreking in de Raad
van Bewindvoerders heeft de bewindvoerder namens Nederland duidelijk
gemaakt dat conditionaliteiten aantoonbaar moeten bijdragen aan het
versterken van nationale verantwoordingssystemen. De evolutie van
ex-ante betalingsvoorwaarden naar ` mutual terms of engagement' is
cruciaal voor het versterken van de vraag- en klantgerichtheid van de
Bank. Transparantie bij de totstandkoming van indicatoren voor het
meten van voortgang (de zogenaamde matrices) en volledige
synchronisatie met de begrotings- en beleidscyclus van een land zijn
daarvoor eerste vereisten. Donoren en de ontvangende overheid hebben
daarnaast een belangrijke taak om de versterking van de rol van het
parlement in de beleidsdialoog waar te maken. Bij de aanstaande
evaluatie van de ontwikkelingsleningen van de Bank zal de vraag naar
de samenhang tussen conditionaliteit en versterking van `domestic
accountability' ook aan de orde komen.
De Wereldbank heeft in de recente bespreking van dit onderwerp in de
Raad van Bewindvoerders toegezegd de richtlijnen met betrekking tot de
openbaarheid van documenten te versoepelen, waarbij ook informeel
analytisch werk openbaar wordt en er meer beleidsruimte wordt
gecreëerd. Tevens zal lokale capaciteit intensiever worden ingezet bij
het analytische werk.
Wat betreft het samenvoegen van beleidsvoorwaarden adviseert Bull de
Noorse overheid dit zoveel mogelijk te voorkomen, omwille van de
transparantie in het gebruik van kritieke en niet-kritieke
beleidsvoorwaarden. Ook wij zijn geen voorstander van het samenvoegen
van beleidsvoorwaarden. Ondanks het feit dat de studie van Bull weinig
concrete onderbouwing biedt voor haar advies op dit punt, nemen wij
haar conclusie serieus. Dit onderwerp zal bij komende evaluaties van
Wereldbank conditionaliteiten onze bijzondere aandacht hebben.
Vraag 4
Kunt u aangeven welke wezenlijke verschillen in uitwerking u ziet in
de One size fits all liberaliseringen en privatiseringen en de
richtlijnen van de armoede impact analyses (PSIA's)?
Antwoord
One size fits all liberaliseringen en privatiseringen en PSIA's zijn
niet zomaar te vergelijken. PSIA is een analyse-instrument dat
ontwikkeld is om verdelingseffecten van hervormingen voor armen in
kaart te brengen. Brede consultatie van belangengroepen is een
integraal onderdeel van de methode. Bij de Wereldbank vormen PSIA's
onderdeel van het leningenbeleid (Operational Policy for Development
Policy Lending: OP 8.60). Samen met andere donoren heeft Nederland de
ontwikkeling van PSIA's ondersteund. PSIA's worden ook wel gezien als
een reactie op wat u omschrijft als "One size fits all
liberaliseringen en privatiseringen". Nederland vindt PSIA een goed
instrument, maar er zijn wel een paar kanttekeningen te maken.
Allereerst is het belangrijk dat het niet alleen een instrument is dat
door de Wereldbank toegepast kan worden. Nationale overheden zouden
dit ook moeten kunnen laten uitvoeren of moeten kunnen aansturen. Het
`Network for PSIA-capacity building' probeert in ontwikkelingslanden
de capaciteit te versterken. Een aantal bilaterale donoren, waaronder
Nederland, en de Wereldbank zijn hiervan lid. Ten tweede is PSIA een
tamelijk complex instrument dat zes tot achttien maanden kan duren.
Soms is deze periode nodig maar soms is ze ook te lang en moeten er
sneller beslissingen worden genomen. In OESO-DAC verband is daarom een
verwant instrument ontwikkeld: Poverty Impact Assessment (PIA). Dit
instrument is in ongeveer drie weken toe te passen en wordt momenteel
verspreid en uitgetest. Nederland is lid van de OESO-DAC PIA
taskforce. De Wereldbank is daarnaast momenteel bezig met een
herziening van de richtlijnen voor het gebruik van PSIA's. In
samenhang hiermee wordt de staftraining aangepast.
Vraag 5
Kunt u aangeven waarom u heeft besloten een hogere bijdrage te geven
aan IDA-15 dan aan IDA-14? Welke concrete veranderingen heeft u
voorgesteld voor het IDA-beleid tijdens de diverse IDA-bijeenkomsten
en welke resultaten zijn er volgens u geboekt?
Antwoord
Op 28 maart jl. hebben wij een verslag aan de Kamer gezonden over de
uitkomsten van IDA-15, de Nederlandse inzet tijdens de besprekingen
over de IDA-15 middelenaanvulling en over de resultaten die tijdens
IDA-15 zijn geboekt. Graag verwijzen wij u voor een uitgebreid
antwoord op deze vraag naar deze brief. In het kort: Nederland had aan
het begin van de onderhandelingen voor zichzelf een aantal resultaten
in de IDA-15 middelenaanvulling als doel gesteld, waaronder een
heldere afbakening van IDA's rol in de internationale
hulparchitectuur, inclusief haar rol in fragiele staten, verdere
verbetering van de effectiviteit van IDA op landenniveau en een
versterkte financiële inzet met behoud van soliditeit. Wij zijn
tevreden over de positieve uitkomsten van de beleidsmatige en
financiële discussies. Gelet hierop, op de ontwikkelingsresultaten die
IDA behaalt en op de door Nederland gesteunde strategie van
Wereldbank-president Zoellick, heeft Nederland aangegeven zijn aandeel
te bepalen op 3,0%.
Vraag 6
Kunt u een aantal voorbeelden geven van consultaties van het
maatschappelijk middenveld in aanloop naar IDA-15? Mogen
(vertegenwoordigers van) ontwikkelingslanden bij de
IDA-onderhandelingen aanwezig zijn? Zo ja, welke status hebben zij
hierbij?
Antwoord
In de aanloop naar en tijdens de onderhandelingen over IDA-15 heeft de
Nederlandse delegatie enkele malen van gedachten gewisseld met het
maatschappelijk middenveld in Nederland. Daarnaast zijn
vertegenwoordigers van Afrikaanse maatschappelijke organisaties, op
uitnodiging van de Wereldbank, geconsulteerd tijdens een deel van de
tweede onderhandelingssessie, die plaats had in Maputo, Mozambique van
28 tot 30 juni 2007. Zij hebben zich toen uitgesproken over de thema's
die tijdens IDA-15 behandeld werden. Ook heeft het internationale
maatschappelijk middenveld onder meer de gelegenheid gekregen (en daar
ook gebruik van gemaakt) om vóór de laatste onderhandelingsronde te
reageren op het concept-IDA Deputies Report, dat hiertoe op de website
van de Wereldbank was geplaatst. De opmerkingen op het
concept-rapport, afkomstig van het maatschappelijk middenveld, zijn
bij die vergadering besproken en zijn uiteindelijk ook voor een groot
deel in het daartoe aangepaste IDA-15 rapport verwerkt. Het rapport is
op 28 februari jl. door de Raad van Bewindvoerders goedgekeurd
('Report form the Executive Directors of the International Development
Association. Additions to IDA Resources: Fifteenth Replenishment').
Sinds IDA-13 nemen vertegenwoordigers van de ontvangende IDA-landen
deel aan (alle rondes van) de IDA-onderhandelingen, naast de
vertegenwoordigers van de donorlanden. Zij brengen daarbij hun visie
op de voorliggende onderwerpen in. In de IDA-15 onderhandelingen waren
negen vertegenwoordigers van ontwikkelingslanden aanwezig. Alhoewel
zij de titel `Borrower Representative' hebben i.p.v. `IDA Deputy',
hebben zij evenveel recht van spreken en maken daar ook gebruik van.
Formeel zijn de aanbevelingen in het eindrapport echter alleen van de
`IDA Deputies'.
Vraag 7
Wat is uw reactie op de evaluatie van het onafhankelijke
evaluatiebureau van het IMF over structurele beleidsvoorwaarden? Kunt
u hierin uw oordeel meenemen over het feit dat er blijkbaar sprake is
van een gering eigenaarschap bij IMF-hervormingsprogramma's aangezien
deze programma's slechts kleine en kortdurende hervormingen
teweegbrengen?
Antwoord
De evaluatie toont aan dat het IMF beter moet uitleggen waarom
structurele condities worden opgenomen in programma's en dat condities
slechts spaarzaam zouden moeten worden gesteld. Het IMF zou alleen
condities moeten stellen op beleidsterreinen waarop het expertise
heeft: dit zijn begrotingsbeleid en monetair beleid, en sommige
aspecten van financieel en handelsbeleid (zoals wisselkoersbeleid). Op
andere terreinen, zoals publieke sector hervormingen, zou het IMF zich
vooral moeten laten leiden door de Wereldbank. Het kabinet steunt deze
lijn.
Het rapport stelt ook dat op dit terrein al de nodige vooruitgang
geboekt. Zo is het IMF vanaf 2001 met name in lage-inkomenslanden
terughoudender geworden met het opnemen van condities ten aanzien van
privatisering en liberalisering. Condities richten zich nu meer op
belastingheffing, openbare financiën en begrotingsbeheer en (toezicht
op) de financiële sector. Het IMF heeft zich dus meer geconcentreerd
op gebieden die direct betrekking hebben op zijn kernmandaat. Deze
gewijzigde focus van condities is positief. Met grotere aandacht voor
openbare financiën en begrotingsbeheer en het mobiliseren van
binnenlandse middelen heeft het IMF binnen zijn kernmandaat de agenda
van ontvangende landen en donoren gesteund. Hiermee lijkt ook succes
te worden geboekt; zo zijn belastinginkomsten de afgelopen jaren in
veel landen in Sub Sahara Afrika gestegen.
De beperkte mate waarin condities worden nageleefd en effectief zijn,
kan duiden op gering eigenaarschap bij IMF-hervormingsprogramma's. Dit
baart ons zorgen. Het rapport stelt dat de IMF staf met de overheid
van het partnerland zou moeten bepalen wat de hoofddoelen van ieder
programma moeten zijn om vervolgens alleen structurele condities te
stellen die hier significant aan bijdragen en die worden gedragen door
die overheid. Ook kan het management van zowel Wereldbank als IMF een
bijdrage leveren door landen te helpen bottlenecks te identificeren en
homegrown strategies for reform voor te bereiden. Een open en
transparante dialoog met de overheden in kwestie, waarbij deze, met
steun van Wereldbank en IMF, hun eigen ontwikkelingspad kiezen en ten
uitvoering brengen, is van cruciaal belang voor het welslagen van
landenprogramma's. Wij steunen daarom deze aanbevelingen.
Vraag 8
Acht u de kritiek van het bureau, dat het aantal beleidsvoorwaarden
deels niet is afgenomen doordat deze onder meer voor hulpprogramma's
van (andere) donoren en het Europese uitbreidingsproces gebruikt
bleven worden, ook van toepassing op Nederland? Zo neen, waarom niet?
Zo ja, wat gaat u met deze kritiek doen?
Antwoord
Neen, dit is niet van toepassing op Nederland.
Het rapport zegt hierover het volgende. Het gegeven dat er geen sprake
is van een afname van het totaal aantal condities in de
IMF-programma's, is deels het gevolg van het gebruik van
IMF-programma's als signalerings- en of monitoringinstrument voor
HIPC-schuldkwijtschelding en EU-toetreding. Dit is dus niet specifiek
op verzoek van Nederland of andere bilaterale donoren. Bovendien heeft
Nederland altijd binnen het IMF gepleit voor het gebruik van een
beperkt aantal conditionaliteiten.
Vraag 9
Wat gaat u doen met de aanbevelingen van het rapport? Hoe gaat u
voorkomen dat de verplichtingen die al in 2002, bij de goedkeuring van
de richtlijnen voor de beleidsvoorwaarden, zijn aangegaan slechts
herhaald gaan worden?
Antwoord
We kunnen ons in grote lijnen vinden in de conclusies van het rapport
en zullen er op blijven toezien dat het IMF voortgang boekt op het
terrein van het terugdringen van het aantal conditionaliteiten.
Overigens is van belang op te merken dat er op dit terrein wel
degelijk positieve ontwikkelingen gaande zijn, zoals in het antwoord
op vraag 7 is toegelicht. De Nederlandse bewindvoerder heeft binnen
het IMF met succes aangedrongen op verdere voortgang in het
terugbrengen van het aantal beleidsvoorwaarden. De Raad van
Bewindvoerders heeft IMF staf opgedragen terughoudendheid als
uitgangspunt te nemen bij het opnemen van voorwaarden wanneer met de
autoriteiten wordt gesproken over een programma. Het stellen van een
expliciete numerieke grens aan het aantal voorwaarden, zoals gesteund
door de Nederlandse bewindvoerder, kon niet op voldoende steun rekenen
binnen de voltallige Raad.
Vraag 10
Kunt u deze vragen beantwoorden vóór het algemeen overleg
IMF/Wereldbank van 9 april aanstaande?
Antwoord
Ja.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken