Kamerbrief over de Nederlandse deelname aan de EVDB-missie in Kosovo, EULEX
Kosovo
20-03-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Conform de afspraken in de notitie "Inzet Nederlandse politie en
Koninklijke marechaussee bij internationale civiele politie-operaties"
(brief aan de Tweede Kamer 27 476, nr 1, d.d. 27 oktober 2000),
informeren wij u hierbij over de Nederlandse deelname aan de
EVDB-missie in Kosovo, EULEX Kosovo.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
De minister van Defensie,
E. van Middelkoop
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Mw. dr. G. ter Horst
De minister van Justitie,
Dr. E.M.H. Hirsch Ballin
Op 16 februari besloot de Raad van de Europese Unie tot de ontplooiing
van de EVDB-missie in Kosovo, EULEX Kosovo. De regering acht een
Nederlandse bijdrage aan deze missie mogelijk en wenselijk. Nederland
ambieert een bijdrage van 40 tot 60 functionarissen aan de missie. Het
heeft, onder voorbehoud van politieke goedkeuring, totaal 68
kandidaten voorgedragen, waarvan 23 zijn aangenomen. Het gaat hierbij
om twaalf marechaussees, één burgermedewerker van Defensie, zes
civiele politiefunctionarissen en vier justitiële experts.
Nederland overweegt eveneens, naast bovengenoemde bijdrage, om samen
met Frankrijk een geïntegreerde politie-eenheid (totale omvang 120
personen) bij te dragen. Deze bijdrage is mede afhankelijk van lopende
gesprekken met Frankrijk. Nederland zal hieraan maximaal 60
marechaussees bijdragen.
De totale Nederlandse bijdrage aan EULEX Kosovo zal in ieder geval
niet boven de 120 personen uitkomen.
Hieronder wordt uw Kamer geïnformeerd over de politieke context, de
grondslag voor de Nederlandse deelname en de opzet van deze missie. Uw
Kamer is reeds op de hoogte gesteld van de beoogde Nederlandse
deelname aan de missie in de kamerbrieven van 7 en 11 mei 2007, inzake
de geannoteerde agenda RAZEB van 14/15 mei 2007 en het daarop volgend
schriftelijk overleg. (Uw kenmerk Kamerstuk 2150 1-02, nr. 751 en 752,
4 en 15 mei 2007).
Hoewel dit een civiele missie betreft, worden in deze
informatievoorziening alle relevante elementen uit het Toetsingskader
2001 behandeld.
Grondslag Nederlandse deelname en politieke context
Politieke context
De internationale gemeenschap heeft Servië en Kosovo tot het uiterste
ondersteund bij het vinden van een oplossing voor de statuskwestie van
Kosovo. VN-gezant Martti Ahtisaari heeft een voorstel voor de
statusoplossing van Kosovo gedaan, maar daarover is in de
VN-Veiligheidsraad geen overeenstemming bereikt. De onderhandelingen
zijn daarop voortgezet door de Trojka van de Contactgroep. Eind
november 2007 heeft deze Trojka aangegeven dat de onderhandelingen
tussen de partijen geen akkoord hebben opgeleverd. De Trojka heeft
vervolgens een rapport aangeboden aan de Secretaris-generaal van de
Verenigde Naties (SGVN). De VN-Veiligheidsraad heeft op 19 december
2007 en op 16 januari 2008 gesproken over de conclusies van dit
rapport en het meest recente rapport van de SGVN over UNMIK. Tijdens
deze besprekingen kon de Veiligheidsraad geen overeenstemming bereiken
over een nieuwe resolutie ten aanzien van Kosovo.
Kosovo heeft vervolgens, in het licht van de voortdurende impasse in
de onderhandelingen tussen de partijen en in de Veiligheidsraad, op 17
februari de onafhankelijkheid uit geroepen. Een groot aantal landen,
waaronder de VS, het VK, Duitsland, Frankrijk, Italië, Australië en
Turkije heeft Kosovo inmiddels erkend. Op 4 maart heeft Nederland
bekend gemaakt eveneens tot erkenning over te gaan.
Rechtsgrondslag en mandaat missie
Europese besluitvorming
De Europese Raad heeft afgelopen december te kennen gegeven dat de EU
een toenemende verantwoordelijkheid wacht voor de kwestie Kosovo, niet
alleen vanwege het Europese belang stabiliteit in de regio te
bevorderen en geweld te voorkomen, maar ook gezien het Europees
perspectief voor de landen in de regio. In dat licht heeft de Europese
Unie de bereidheid geuit een civiele missie te ontplooien op het
gebied van opbouw van de politie, het justitie-apparaat en de
grensbewaking.
Op 4 februari ging de Raad akkoord met het Gemeenschappelijk Optreden
voor de missie. Op 16 februari stemde de Raad in met het Operationeel
Plan voor de missie. De Raad nam daarmee het besluit EULEX Kosovo te
ontplooien.
De Nederlandse regering onderschrijft de rol van de EU in de
ondersteuning van de ontwikkeling van de rechtsstaat in Kosovo. Een
duurzame oplossing voor Kosovo zal bijdragen aan de stabiliteit op de
Balkan, een van de prioriteiten in het Nederlands buitenlands beleid.
Daarnaast is een versterkte Kosovaarse rechtsstaat een voorwaarde voor
het bestrijden van grensoverschrijdende misdaad, illegale migratie en
andere zaken waarmee de EU te kampen heeft. Om deze redenen acht de
Nederlandse regering het wenselijk een bijdrage te leveren aan EULEX
Kosovo.
VNVR-Resolutie 1244
De missie ontleent, zoals ook gesteld in het Gemeenschappelijk
Optreden, haar rechtsgrondslag en mandaat aan de VN-Veiligheidsraad
resolutie 1244 (aangenomen op 10 juni 1999 en hierna resolutie 1244
genoemd).
Paragraaf 19 van deze resolutie stelt dat de Veiligheidsraad:
"Decides that the international civil and security presences are
established for an initial period of 12 months, to continue thereafter
unless the Security Council decides otherwise".
De resolutie is met deze bepaling van kracht voor onbepaalde tijd,
totdat de Veiligheidsraad anders besluit. Dat Kosovo zich nu tot
onafhankelijke staat heeft uitgeroepen doet aan deze bepaling niet af.
Resolutie 1244 machtigt de SGVN om een civiele presentie op te zetten
en laat open welke internationale organisaties daar invulling aan
geven. Tot dusverre heeft de VN deze taak op zich genomen door de
United Nations Mission In Kosovo (UNMIK) te ontplooien. UNMIK is
indertijd echter opgezet als een substitutiemissie (voert taken uit
voor Kosovaarse autoriteiten) en is in mindere mate gericht op
ondersteuning, monitoring en advisering. In de nieuwe realiteit die de
onafhankelijkheidsverklaring met zich meebrengt, is het wenselijk dat
een andere en nieuwe missie de Kosovaren ondersteunt bij de opbouw van
een rechtsstaat. De EU neemt nu haar verantwoordelijkheid en heeft
zich bereid verklaard tot inzet van een EVDB-missie. De afgelopen
maanden is uit zijn handelen en uit zijn woorden gebleken dat de SGVN
impliciet medewerking verleent aan de ontplooiing van EULEX Kosovo.
Zo stelt de SGVN in zijn rapport (3 januari 2008) over de activiteiten
van UNMIK in de maand december 2007:
"The United Nations, with the support of the relevant international
organizations, is committed to assisting Kosovo in the path towards
sustainable stability. In this regard, [the United Nations
Secretary-General notes] the readiness of the European Union to play
an enhanced role in Kosovo, as reflected in the conclusions of the
European Council on 14 December. The European Union's growing
institutional commitment to Kosovo is important, as is its continuing
provision of a European perspective to Kosovo."
Op 18 februari heeft de SGVN een brief van HV Solana ontvangen, waarin
deze hem informeert over de beslissing van de Raad om EULEX Kosovo te
ontplooien. De SGVN zei daarover het volgende:
"Today, I have received a letter from Javier Solana, the European
Union' s High Representative for CFSP, informing me of the decision by
the European Union to deploy a rule of law mission within the
framework provided by resolution 1244.
It is my intention to act in an effective, realistic and concrete
manner. In doing so, pending Security Council guidance, I might have
to adjust to developments and changes on the ground. `
Humanitaire overweging
Tot slot acht de regering deelname aan EULEX Kosovo niet alleen
wenselijk met het oog op behoud van stabiliteit op de Balkan, maar ook
ter voorkoming van humanitair leed.
Nederland heeft zich, in dat licht, er voor ingezet dat de volgende
paragraaf in het Gemeenschappelijk Optreden is opgenomen:
"There is a need to prevent, on humanitarian grounds, possible
outbreaks of violence, acts of persecution and intimidation in Kosovo,
taking account, as appropriate, of the responsibility towards
populations as referred to in Resolution 1674 by the United Nations
Security Council on 28 April 2006."
Doelstelling en opzet van de missie
Een goed functionerende rechtsstaat is van groot belang voor het
bereiken van duurzame stabiliteit in Kosovo. De afgelopen jaren is
veel werk verzet. Een analyse van de huidige stand van de rechtsstaat
maakt echter ook duidelijk dat nog de nodige stappen moeten worden
gezet. De Kosovaarse politie (KPS) is onder leiding van UNMIK getraind
en heeft inmiddels de verantwoordelijkheid van UNMIK deels
overgedragen gekregen. De politie kampt (nog altijd) met corruptie en
incompetentie. Executieve taken zoals bestrijding van georganiseerde
misdaad, oorlogsmisdaden en financiële misdaad en uitoefening van
enkele speciale politietaken als achtervang bij rellenbestrijding en
getuigenbescherming worden momenteel niet door de KPS, maar door UNMIK
uitgevoerd. Veel van deze taken worden aan de KPS overgedragen. Een
deel zal na de transitieperiode van 120 dagen, waarin EULEX Kosovo
wordt opgebouwd, onder de verantwoordelijkheid van deze missie vallen.
De justitiesector is zwak. Rechters en officieren van justitie zijn of
jong en onervaren, dan wel bijna pensioengerechtigd. De procedure die
ten grondslag lag aan de selectie van de huidige rechterlijke macht
liet te wensen over. De zittende magistraten worden op korte termijn
doorgelicht en eventueel herbenoemd. De rechterlijke macht heeft een
achterstand van 130.000 zaken. De penitentiaire instellingen hebben te
kampen met verouderde systemen en onvoldoende opgeleid personeel.
EULEX Kosovo heeft tot doel een bijdrage te leveren aan de
bestendiging van regionale vrede, veiligheid en stabiliteit en aan de
ontwikkeling van duurzame, democratische lokale instellingen. De
missie zal de Kosovaarse autoriteiten, het justitiële systeem en de
rechtshandhavingsinstellingen bijstaan hun taken op verantwoorde wijze
uit te oefenen en in de ontwikkeling van een multi-etnisch
onafhankelijk justitie- en politieapparaat en een douanedienst. Deze
instellingen moeten vrij van politieke bemoeienis zijn en voldoen aan
internationale standaarden en Europese `best practises'. De missie zal
in nauwe samenwerking met de Europese Commissie haar mandaat
implementeren door te monitoren, te adviseren en als mentor op te
treden, terwijl de missie daarnaast als gemeld enkele executieve en
corrigerende bevoegdheden zal hebben.
Met de onafhankelijkheid draagt UNMIK een groot deel van de
verantwoordelijkheden over aan de Kosovaarse autoriteiten, voor zover
zij dat nog niet had gedaan. Een deel van de taken op adviserend
gebied en enkele taken op eerder genoemd executief gebied worden aan
EULEX overgedragen.
EULEX Kosovo komt onder leiding te staan van een Hoofd van de Missie,
de Fransman Yves de Kermabon, en bestaat uit vier pijlers: politie,
justitie, douane en missie-ondersteuning. De missie zal ongeveer 2000
internationale medewerkers tellen, inclusief vier politie-eenheden.
Mogelijk zal de missie met twee extra politie-eenheden voor
Noord-Kosovo worden uitgebreid, die voor reguliere politie-taken en
rellenbestrijding kunnen worden ingezet.
De missie zal een deel van de uitgezonden functionarissen voor hun
mentortaak plaatsen bij de Kosovaarse instellingen zoals
gerechtshoven, openbaar ministerie, politiekorpsen, penitentiaire
inrichtingen, het ministerie van Binnenlandse Zaken en het ministerie
van Justitie. Anderen zullen vanuit het hoofdkwartier van EULEX Kosovo
werken.
Operationele aspecten
Het hoofd van EULEX Kosovo rapporteert aan de Civiele Operatie
Commandant in Brussel. Deze rapporteert aan Hoge Vertegenwoordiger/SG
Solana. Het Politieke en Veiligheids Comité (PSC) oefent politieke en
strategische controle uit over deze missie. Daarnaast zal de EU
Speciaal Vertegenwoordiger (EUSV), de Nederlander Pieter Feith, de
mogelijkheid hebben om politieke aanwijzingen te geven aan het hoofd
van EULEX Kosovo. Deze rapporteert eveneens aan Hoge
Vertegenwoordiger/SG Solana.
De EUSV is tevens benoemd als International Civilian Representative
(ICR). Hij zal met een kantoor van ongeveer 200 internationale staf
(International Civilian Office- ICO) toezien op de implementatie van
de grondwet en het Ahtisaariplan.
De betrokken ministers (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Defensie, Justitie en Financiën) behouden het arbeidsrechtelijke gezag
over het Nederlandse uitgezonden personeel.
KFOR en andere internationale organisaties
Ook de NAVO-geleide troepenmacht KFOR ontleent haar mandaat aan
Resolutie 1244. KFOR draagt de verantwoordelijk voor de algehele
veiligheid in Kosovo. KFOR telt een omvang van ongeveer 16.000
militairen. Nederland neemt met vier staffunctionarissen deel aan
KFOR.
KFOR's verantwoordelijkheid voor het creëren van een veilige omgeving
is van groot belang in deze kwetsbare periode na de
onafhankelijkheidsverklaring. KFOR heeft zich goed op de verschillende
scenario's voorbereid.
Goede samenwerking in het veld is cruciaal voor het succes van EULEX
Kosovo. Nederland heeft binnen de EU herhaalde malen gewezen op het
belang van goed overleg met KFOR en andere internationale organisaties
als de OVSE bij de opzet en uitvoering van deze missie.
Tussen EULEX Kosovo en KFOR worden afspraken gemaakt op het gebied van
rellenbestrijding, inlichtingenuitwisseling, grensbewaking en
evacuatie.
Status van deelnemend personeel
Het personeel van EULEX Kosovo zal dezelfde status toegekend krijgen,
inclusief de privileges, immuniteiten en verdere garanties, als het
UNMIK- personeel (UNMIK resolutie no 2000/47). Daartoe zal een Status
Of Mission Agreement worden gesloten, bij voorkeur met de Kosovaarse
autoriteiten, mogelijk met de VN of de ICO. Het Gemeenschappelijk
Optreden laat ruimte voor de verschillende opties. Het personeel van
EULEX Kosovo beschikt niet over volledige maar slechts over
functionele immuniteit. De betrokken ministers achten dit regime
toereikend, omdat in alle gevallen persoonlijke arrestatie en
gevangenhouding zijn uitgesloten.
Geweldgebruik
Een deel van de Nederlandse marechaussees wordt ingezet voor
executieve taken zoals grenspolitietaken, getuigenbescherming en
bestrijding van georganiseerde misdaad. De Use of Force Policy die is
vastgesteld voor het personeel van EULEX Kosovo schrijft voor dat dit
personeel bewapend moet kunnen optreden.
Het andere deel van de marechaussees wordt ingezet voor
niet-executieve taken (monitoren, adviseren en als mentor optreden).
De Head of Mission kan echter besluiten om hen in te zetten voor
executieve taken. Daarom zullen alle Nederlandse marechaussees
gewapend worden uitgezonden. Op basis van de Use of Force Policy zal
een Nederlandstalige instructiekaart geweldsgebruik worden
vastgesteld.
Veiligheidssituatie en risico-analyse
Reactie onafhankelijkheidsverklaring
De Kosovaarse onafhankelijkheidsverklaring heeft in Servië tot
onlusten geleid gericht tegen de internationale gemeenschap. Daarnaast
zijn in Noord-Kosovo enkele grensovergangen door Servische milities
aangevallen, worden demonstraties gehouden en is recent het
gerechtsgebouw in Mitrovica bestormd door Kosovo-Serviërs. Ook is er
uit deze hoek sprake van provocaties en incidenten, vooral gericht
tegen de internationale gemeenschap. Naar verwachting zal dit de
komende tijd niet veranderen. Tot nu toe hebben de KPS, UNMIK en KFOR
adequaat kunnen optreden en hebben zich geen verrassingen voorgedaan.
De Servische regering heeft Kosovaarse Serviërs opgeroepen in Kosovo
te blijven. Ook heeft Belgrado enkele beperkte diplomatieke
maatregelen getroffen jegens landen die Kosovo hebben erkend (o.a.
terugroepen van ambassadeurs voor overleg). Daarnaast is kort na de
onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo door Belgrado een actieplan in
werking gesteld als reactie op deze stap van Pristina. Dit plan is
gebaseerd op een Servisch regeringsbesluit waarin een unilaterale
onafhankelijkheidsverklaring van Pristina nietig wordt verklaard en de
bereidheid wordt geuit om de Servische grondwet en wetgeving alsmede
het volledig rechtssysteem van Servië ten uitvoer te leggen in Kosovo.
Gewelddadigheden op grote schaal doen zich in Kosovo echter niet voor.
Evenmin is sprake van grootscheepse maatregelen, zoals afsluiting van
gas en elektriciteit of een economische boycot. Daarnaast heeft Servië
aangegeven dat het de voortzetting van de OVSE-missie in Kosovo, zij
het in andere vorm, wenselijk vindt.
Verwacht wordt dat het in de overige delen van Kosovo (voornamelijk
etnisch Albanees) rustig zal blijven. De Kosovaarse autoriteiten
hebben zich verantwoordelijk opgesteld en goed gereageerd op Servische
provocaties. De getroffen maatregelen zullen de stabiliteit in Kosovo
echter wel beïnvloeden, vooral door de beperkte mate waarin Pristina
gezag kan uitoefenen in Noord-Kosovo. Daar lijkt een versterkte
parallelle structuur te ontstaan, explicieter dan voorheen
gefinancierd door Belgrado. Enkele Servische overheidsfunctionarissen,
waaronder enkele politiefunctionarissen in KPS, hebben zich
teruggetrokken uit de Kosovaarse structuren. Een mogelijk gevolg
hiervan zal zijn, dat in de etnisch-Servische meerderheidsgebieden
geen veiligheidsstructuur meer zal zijn waar UNMIK dan wel Pristina
vat op heeft. Als dit inderdaad gebeurt, zullen de politietaken in de
eerste instantie door UNMIK en later, na overdracht van de autoriteit,
door EULEX Kosovo moeten worden overgenomen in nauwe samenwerking met
KFOR.
Situatie Kosovo algemeen
Kosovo kent een hoge mate van corruptie (ook binnen de KPS) en
grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. Vertegenwoordigers van de
Internationale Gemeenschap kunnen onbedoeld slachtoffer worden van
gewelddadigheden met een crimineel motief. Daarnaast zullen de door
EULEX Kosovo te ontplooien activiteiten op het gebied van bestrijding
van georganiseerde criminaliteit niet alleen op weerstand stuiten van
de misdadige organisaties, maar ook van de aan die organisaties
gelieerde politieke elite. Voor functionarissen van EULEX Kosovo die
met deze taken worden belast, voorziet de missie in speciale
beveiligingsmaatregelen.
Veiligheid missieleden
Voor de missie is een "Mission Security Plan" opgesteld, dat aansluit
op het bestaande plan van UNMIK. Het "Mission Security Plan" wordt
ondersteund door KFOR en specificeert de verantwoordelijkheden op
gebied van veiligheid en beveiliging van al het werkzame personeel.
EULEX Kosovo krijgt een eigen medische component (level 1 en level 2).
Daarnaast zal een overeenkomst worden gesloten met KFOR over het
gebruik van KFOR-faciliteiten.
Op grond van het dreigingsniveau en voorziene maatregelen worden de
risico's van deelname aan EULEX Kosovo door de betrokken ministeries
aanvaardbaar geac ht.
Karakter en omvang van de Nederlandse bijdrage
Nederland ambieert een bijdrage van 40 tot 60 functionarissen aan de
missie. Het heeft, onder voorbehoud van politieke goedkeuring, totaal
68 kandidaten voorgedragen, waarvan uiteindelijk 23 zijn aangenomen.
Het gaat hierbij om twaalf KMAR, één burgermedewerker van Defensie,
zes civiele politiefunctionarissen en vier justitiële experts.
De uitgezonden civiele politiefunctionarissen zullen geen executieve
taken in de missie verrichten.
Nederland overweegt eveneens, naast bovengenoemde bijdrage, om samen
met Frankrijk een geïntegreerde politie-eenheid (totale omvang 120
personen) bij te dragen. Deze bijdrage is mede afhankelijk van lopende
gesprekken met Frankrijk. Nederland zal hieraan maximaal 60
marechaussees bijdragen.
De totale Nederlandse bijdrage aan EULEX Kosovo zal in ieder geval
niet boven de 120 personen uitkomen.
Bijdragen andere landen
Vrijwel alle lidstaten leveren een bijdrage aan EULEX Kosovo.
Duitsland, Italië , Zweden en het VK leveren het grootste aandeel. Ook
derde landen als VS, Kroati ë, Noorwegen en Zwitserland nemen aan de
missie deel.
Duur van de missie
Nu het officiële besluit tot ontplooiing van de missie is genomen, is
op 16 februari de transitieperiode van 120 dagen ingegaan. In deze
periode wordt EULEX Kosovo opgebouwd. Na 120 dagen is op genoemde
terreinen de overdracht van autoriteit van UNMIK aan EULEX Kosovo
voorzien.
EULEX Kosovo zal in beginsel een duur hebben van twee jaar, gerekend
vanaf 16 februari 2008. De voortgang en het functioneren van de missie
zal halfjaarlijks door de EU worden geëvalueerd.
Financiële aspecten
Het grootste deel van de kosten van de missie, inclusief 'per diems'
voor de deelnemende functionarissen, wordt gedragen door de EU.
Nederland betaalt de salariskosten en de additionele uitgaven die niet
door de EU worden gedragen.
De additionele uitgaven die gemoeid zijn met de bijdrage van Defensie,
zullen afhankelijk van de omvang en de duur van de bijdrage, maximaal
EUR 2,5 miljoen bedragen, waarvan EUR 0,9 miljoen in 2008. De kosten
voor de eventuele inzet van een extra Frans-Nederlandse
politie-eenheid bedragen EUR 1,8 miljoen.
De uitgaven die gemoeid zijn met de bijdrage van het ministerie van
BZK, zullen afhankelijk van de omvang en de duur van de bijdrage,
maximaal EUR 2 miljoen bedragen, waarvan EUR 0,6 miljoen in 2008.
Deze additionele uitgaven komen, voor wat betreft de deelname aan
EULEX Kosovo door BZK en Defensie, ten laste van de structurele
voorziening " uitvoeren crisisbeheersingsoperaties" van de Homogene
Groep Internationale Samenwerking (HGIS).
Voor uitzending van personen in de justitie- en douanesector geldt dat
salariskosten en additionele kosten uit het Stabiliteitsfonds
gefinancierd zullen worden. Voor deelname aan EULEX Kosovo is hiervoor
totaal nog EUR 895.866,14 gereserveerd (oorspronkelijke bedrag op 4
december 2006 was EUR 973.318,00). Uitgaande van de ambitie van
uitzending van 10 personen in deze sector zal voornoemd bedrag geheel
worden ingezet in 2008. Voor 2009 zal additioneel een bedrag van
maximaal EUR 1.4 miljoen moeten worden gereserveerd.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken