Kamerbrief over ontwikkelingen in het Grote Merengebied
07-03-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Onder verwijzing naar de brief van de vaste commissie voor
Buitenlandse Zaken van 1 februari jl., met kenmerk 08-BuZa-B-015,
informeer ik u hierbij over de ontwikkelingen in het Grote
Merengebied. Ik bouw daarbij voort op het Algemeen Overleg over de
Grote Merenregio van 3 oktober 2007 en mijn brieven van 8 juni 2007
(29237, nr. 61) en 1 oktober 2007 (29237, nr. 64), waarin ik verslag
doe van mijn werkbezoeken aan de regio.
Recente ontwikkelingen
Sinds het Algemeen Overleg van 3 oktober 2007 heeft zich een aantal
belangrijke ontwikkelingen voorgedaan die van direct belang zijn voor
de vrede en stabiliteit in het Grote Merengebied: er liggen nu
concrete akkoorden en actieplannen voor de aanpak van de grootste
regionale spoilers: het Front Démocratique pour la Libération du
Rwanda (FDLR, waaronder een harde kern van génocidaires uit 1994), de
troepen van ex-generaal Nkunda in de DRC, het Ugandese Lord Resistance
Army (LRA) en het Burundese Front National de Libé ration (FNL).
In de DRC is enige voortgang geboekt in de stabilisatie van het
oosten. In reactie op de geweldsuitbarstingen in oktober vorig jaar,
tekenden de DRC en Rwanda op 9 november 2007 een joint communiqué voor
de gezamenlijke en gelijktijdige aanpak van de FDLR en de troepen van
ex-generaal Nkunda. Beide partijen erkenden dat de FDLR en Nkunda's
troepen de voornaamste bedreiging vormen voor de veiligheid en
stabiliteit van de regio. De nederlaag die het Congolese leger
vervolgens heeft geleden tegen Nkunda heeft pijnlijk duidelijk gemaakt
dat langs militaire weg geen definitieve oplossing van de conflicten
te bereiken is. Het mislukken van het militair offensief tegen Nkunda
heeft de weg vrij gemaakt voor de meer op dialoog gerichte krachten in
Congo, zoals de Congolese parlementsvoorzittter Kamerhe en de
voorzitter van de kiescommissie Malu Malu. Op hun initiatief is begin
januari een vredesconferentie voor de Kivu 's gestart. Deze heeft,
tegen de verwachting in, geresulteerd in de ondert ekening van de
zogeheten akkoorden van Goma tussen de Congolese regering en alle
binnenlandse gewapende groepen in de Kivu-provincies.
Ook Uganda heeft historische stappen gezet voor de oplossing van het
LRA-vraagstuk en de wederopbouw en ontwikkeling van Noord-Uganda. In
Juba (Zuid-Sudan) zijn de onderhandelingen over een alomvattend
vredesakkoord tussen de Ugandese regering en de LRA een laatste fase
ingegaan. Op alle onderdelen hebben partijen inmiddels overeenstemming
bereikt en vastgelegd. Tevens hebben partijen zich verbonden voor 28
maart 2008 het vredesakkoord te tekenen. Nederland is steeds
voorstander geweest van een oplossing langs vreedzame weg. Nederland
heeft dan ook de vredesbesprekingen sinds hun start in zomer 2006
gesteund, zowel politiek als financieel.
De onderhandelingen tussen Burundi en FNL zijn begin dit jaar nieuw
leven ingeblazen: het Regionaal Initiatief, dat het vredesproces
begeleidt, heeft het mandaat van de Zuid-Afrikaanse facilitator
verlengd en uitgebreid, de FNL is teruggekeerd naar de
onderhandelingstafel en drie weken geleden is in Kaapstad een
ambitieus actieplan overeengekomen om de afspraken van het
Comprehensive Ceasefire Agreement van september 2006 nog voor medio
2008 daadwerkelijk uit te voeren en de FNL tot een politieke partij om
te vormen.
Een nieuwe fase: van verkiezingen via het Pact naar de akkoorden van
Goma
De akkoorden van Goma vormen een belangrijk moment in het lange proces
van vrede en verzoening in de regio, dat in gang is gezet met de
succesvol verlopen democratische verkiezingen in de DRC, in juli en
oktober 2006. De installatie van een legitieme regering in Kinshasa
maakte immers de weg vrij voor de ondertekening in december 2006 van
het Pact voor Veiligheid, Stabiliteit en Ontwikkeling van de Grote
Merenregio, dat de basis vormt voor het Joint Communiqué en de
Goma-akkoorden.
De beginnende stabilisering van Oost-Congo en de akkoorden die
gesloten zijn met en over gewapende troepen in de Kivu-provincies,
zetten ook druk op gewapende groepen elders in de regio om tot een
politieke oplossing van hun geschillen en grieven te komen. Bij het
vlottrekken van de vredesbesprekingen met de LRA en het FNL heeft
zeker ook de hernieuwde belangstelling van en versterkte coördinatie
binnen de internationale gemeenschap een aanjagende rol gespeeld.
De ontwikkelingen in de Grote Meren gaan langzaam in positieve
richting; er is een momentum ontstaan voor vreedzame oplossing van
binnenlandse en grensoverschrijdende geschillen. Een goede afloop is
echter nog lang niet gegarandeerd.
Succesvolle uitvoering is niet vanzelfsprekend: rol van de
internationale gemeenschap
Of de akkoorden van Nairobi, Goma, Juba en Kaapstad daadwerkelijk
zullen leiden tot duurzame vrede en stabiliteit in de Grote Merenregio
zal primair afhangen van de politieke wil in Kinshasa, Kigali, Kampala
en Bujumbura om de overeenkomsten naar letter en geest uit te voeren.
Daarnaast is eensgezinde en geïntegreerde internationale ondersteuning
onontbeerlijk, zowel op het diplomatieke, militaire als
ontwikkelingsvlak, om het momentum vast te houden.
De eerste prioriteit ligt bij de gelijktijdige en geïntegreerde aanpak
van de FDLR en Nkunda. De internationale gemeenschap zal daartoe druk
moeten houden op zowel Rwanda als de DRC om de gezamenlijke aanpak van
FDLR en Nkunda voortvarend uit te voeren. Daarnaast zal internationale
ondersteuning nodig zijn voor het herstel van het wettig gezag in de
DRC. Verder dient MONUC, de VN-vredesmissie in de DRC, adequaat
toegerust te zijn voor de uitvoering van haar mandaat, met name voor
de bescherming van de burgerbevolking. Ik heb in dit verband eind
2007, 19 mln euro aan MONUC toegekend specifiek voor Oost-Congo. De
Speciaal Vertegenwoordiger van de Europese Unie voor de Grote Meren,
de Nederlander Roeland van de Geer, speelt een cruciale rol bij de
coördinatie van internationale ondersteuning voor de uitvoering van de
akkoorden.
De regering zal de inspanningen van de EU Speciaal Vertegenwoordiger
voor de Grote Meren, Roeland van de Geer, krachtig ondersteunen, juist
nu er historische kansen liggen, die de internationale gemeenschap
zich niet mag laten ontglippen. Nederland zal aandringen op een
eensgezinde EU-lijn en, als lid van de Grote Meren Contactgroep,
actief bijdragen aan optimale coördinatie en samenwerking tussen EU,
VN en VS. Daarnaast zal Nederland, als co-voorzitter van de Vrienden
van de Grote Merenconferentie, de daadwerkelijke naleving van het
Grote Meren Pact bevorderen. Reeds nu is duidelijk dat het Pact geen
dode letter is: DRC en Uganda hebben erop teruggegrepen om te komen
tot een vreedzame oplossing van hun geschil over de olievoorraden
onder het Albertmeer; Rwanda en DRC om te komen tot een gezamenlijke
aanpak van FLDR en Nkunda.
Rol van Nederland : De Grote Merenregio blijft prioritair
De Grote Meren zullen voor de komende jaren een prioritaire regio
blijven voor het Nederlandse geïntegreerde buitenlandbeleid. De landen
in dit gebied behoren immers tot de allerarmste ter wereld, de
millenniumdoelstellingen worden hier bij lange na niet gehaald, het
gevaar van terugval naar gewapend (etnisch) conflict is voortdurend
aanwezig. Daarom is een van mijn speerpunten: meer aandacht voor
fragiele staten, voor landen voor, in en na conflict.
De Nederlandse inzet in deze landen is gericht op het creëren van
randvoorwaarden voor ontwikkeling en, waar mogelijk, het wegnemen van
onderliggende oorzaken van conflict. Het aanpakken van onderliggende
oorzaken van conflict vergt langdurige betrokkenheid van de
internationale gemeenschap, goede internationale samenwerking, een
geïntegreerde aanpak en meer maatwerk.
Intensivering Grote Merenbeleid: evenwichtiger en landenspecifieker
De onderliggende oorzaken van conflict zijn grensoverschrijdend; de
problemen moeten dan ook vanuit een regionaal perspectief aangepakt
worden. Dat betekent niet dat de inzet van Nederland in alle landen
van de regio dezelfde zal zijn: elk land (DRC, Burundi, Rwanda,
Uganda) bevindt zich in een andere post-conflict- of ontwikkelingsfase
en de Nederlandse meerwaarde is in elk van deze landen anders. Daarom
vallen de DRC en Burundi vooralsnog onder de categorie `veiligheid en
ontwikkeling' waar de Nederlandse inzet primair is gericht op het
verminderen van fragiliteit en het creëren van randvoorwaarden voor
ontwikkeling. Voor Rwanda en Uganda is het kernprobleem niet langer
meer alleen fragiliteit. De primaire focus van de Nederlandse inzet in
die landen is dan ook het bereiken van de millenniumdoelen, goed en
democratisch bestuur en het bevorderen van groei en verdeling.
Juist nu er een nieuwe fase is aangebroken, met meer ingangen voor
vreedzame geschilbeslechting en een voorzichtig begin van wederopbouw
en normalisatie, acht de regering de tijd rijp om de inspanningen in
Burundi en DRC te intensiveren en verbreden. De ervaring leert dat
juist in pre- en post-conflictlanden een alomvattende aanpak van
onderliggende problemen cruciaal is. Het gaat in deze landen niet
alleen om veiligheid en stabiliteit, maar ook om herstel van
bestuursstructuren en democratische instituties, en om
sociaal-economische wederopbouw.
In Burundi heeft Nederland een leidende rol, van oudsher op het
FNL-dossier en sinds vorig jaar als co-sponsor (met Noorwegen) van de
Wederopbouwconferentie. Er zijn weinig andere donoren in Burundi en
Nederland heeft een bijzondere vertrouwensrelatie opgebouwd. Dat
rechtvaardigt de inzet van overwegend bilaterale instrumenten, in
nauwe samenwerking met Europese partners. Het gaat dan onder andere om
de detachering van SSR-experts bij het ministerie van defensie en de
nationale politie van Burundi.
In de DRC daarentegen is Nederland een kleinere speler en is onze
capaciteit in verhouding tot de omvang en complexiteit van de
problematiek beperkt. Om effectief te kunnen opereren, moet Nederland
zich dan ook toeleggen op de gebieden waar Nederland specifieke
meerwaarde en ervaring heeft: vrouwenrechten, humanitaire hulp,
innovatieve hulpvormen voor de overgang van humanitaire hulp naar
eerste fase van wederopbouw, DDR en SSR (defensie), bossen en duurzame
energie. Bij voorkeur werkt Nederland met multilaterale en
invloedrijke bilaterale partners. Bilaterale activiteiten in de DRC
zijn vooral ondersteunend en complementair.
Rwanda heeft ruim tien jaar na de genocide opmerkelijke vorderingen
gemaakt op het gebied van sociaal-economisch herstel. Tegelijkertijd
blijf ik zorgen houden over de politieke ruimte en
mensenrechtensituatie in dat land. Nederland was een van de eerste
donoren na de genocide en heeft daarmee een vertrouwensrelatie
opgebouwd. Daarop kunnen we nu voortbouwen door de samenwerking te
intensiveren op het gebied van economische groei en MDG-bereiking, en
tegelijkertijd daaraan een kritischer politieke dialoog te koppelen,
samen met andere donoren, over democratisering, mensenrechten en
verdelingsvraagstukken. Zo heeft Rwanda onder internationale druk in
2007 de doodstraf afgeschaft en het gevangenisregime dusdanig
verbeterd dat het volgens het Internationaal Rwanda Tribunaal voldoet
aan internationale standaarden, waardoor overname van in detentie
verblijvende ICTR-verdachten nu mogelijk is. Op het gebied van
politieke vrijheid is een stap in de goede richting gezet door de
inwerkingtreding van de wet op politieke campagnevoering op lokaal
niveau. Ook de terughoudende opstelling van Rwanda ten aanzien van de
gevechten in Oost-Congo en de toenemende bereidheid van Rwanda actief
en constructief bij te dragen aan het oplossen van het FDLR- en
Nkunda-probleem in DRC is voor een belangrijk deel terug te voeren op
de voortdurende internationale druk op Kigali in de afgelopen jaren.
Uganda is al jaren een partnerland voor Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking. De reden hiervoor is dat het een land is
waar met ontwikkelingsmiddelen de MDGs bereikt kunnen worden.
Natuurlijk kent ook Uganda nog elementen van fragiliteit, maar die
nemen zienderogen af naarmate het vredes- en wederopbouwproces voor
Noord-Uganda vordert. Zoals ik hiervoor al heb aangegeven, heeft
Nederland dit vredesproces ondersteund, zowel politiek als financieel
(met bijdragen aan het Juba Initiative Fund van EUR 0,9 miljoen in
2006 en EUR1 miljoen in 2007). Nederland vormde samen met de VS, het
VK en Noorwegen de zogenaamde Kerngroep voor Noord-Uganda die
diplomatieke druk bleef uitoefenen voor een vreedzame oplossing.
Daarnaast is Nederland een van de eerste en grootste donoren voor de
wederopbouw van het noorden (met bijdragen van EUR 8,1 miljoen in 2006
voor het opzetten van de civiele politie in Noord-Uganda
(army-out-police-in), EUR 1,9 miljoen extra in 2006 voor een
beurzenprogramma voor kinderen die door LRA gekidnapt zijn geweest dan
wel anderszins door het conflict zijn getroffen en EUR 5 miljoen in
2007 voor het Ugandese wederopbouwplan (Peace, Recovery and
Development Plan) ten behoeve van verdere wederopbouw van de politie,
gerechtsgebouwen en gevangenissen. Ook bij de uitvoering van het
vredesakkoord kan Nederland een leidende rol spelen, door
intensivering van wederopbouwactiviteiten van het Noorden, maar ook
als leidende donor (o.a. in de Justice, Law and Order sector).
Tegelijkertijd heb ik grote zorgen over de mate van `goed bestuur', in
het bijzonder wat betreft politieke ruimte en accountability, het
functioneren van de rechtsstaat en corruptiebestrijding. Persoonlijk
heb ik hierover in mei 2007 met president Museveni gesproken, mijn
standpunt duidelijk gemaakt en heldere afspraken gemaakt, met name op
het gebied van goed bestuur en het behalen van betere resultaten in de
sectoren. Ik geef dus aan Uganda geen blanco cheque. Sinds 2005 krijgt
Uganda bovendien geen algemene begrotingssteun meer. De steun aan
Uganda koppel ik namelijk aan het bereiken van de gezamenlijk
overeengekomen doelen in de door Nederland gesteunde sectoren
(Onderwijs en Justice, Law and Order). Zo heb ik de uitbetaling van de
begrotingssteun voor de sector Onderwijs dit jaar afhankelijk gemaakt
van het behalen van concrete resultaten die worden gemeten door middel
van indicatoren die we met de regering van Uganda zijn overeengekomen.
In de reguliere politieke dialoog met de Ugandese overheid wordt deze
koppeling aan resultaten en zorgen over goed bestuur door Nederland
prominent op de agenda gezet. Nederland is hierin een voorloper, maar
handelt hierin niet alleen en werkt nauw samen met andere donoren
(bijvoorbeeld in het kader van de recent opgestarte Joint Budget
Support Operation).
Bevorderen regionale samenwerking
Naast regionale, grensoverschrijdende problemen, zijn er ook regionale
kansen, zoals het gezamenlijk beheer en gebruik van natuurlijke
hulpbronnen. Onderlinge economische afhankelijkheid vermindert immers
de kans op gewapend conflict tussen landen. Nu er meer openheid lijkt
voor regionale dialoog en samenwerking (Grote Meren Conferentie,
uitbreiding van de East African Community met Rwanda en Burundi,
doorstart van de Communité Economique des Pays des Grands Lacs), bouwt
de regering het huidige programma voor duurzaam beheer van natuurlijke
hulpbronnen verder uit. Nederland steunt het gezamenlijk beheer van
het Virungapark, dat door de drie parkautoriteiten van de DRC, Rwanda
en Uganda op 20 februari jl. in Kampala werd gelanceerd. Daarnaast
worden in het kader van het kabinetsbrede beleid voor duurzame energie
momenteel mogelijkheden geï dentificeerd om ook regionale initiatieven
te steunen op het gebied van duurzame energie-opwekking in de Grote
Merenregio.
Conclusie
De recente ondertekening van de akkoorden van Nairobi en Goma is nog
geen garantie voor duurzame vrede in het Grote Merengebied: zolang de
onderliggende oorzaken van conflict niet structureel worden aangepakt,
blijft de kans op nieuwe geweldsuitbarstingen in Oost-Congo bestaan,
met mogelijke destabiliserende gevolgen voor de hele regio. Niettemin
is de situatie wezenlijk anders dan vier jaar geleden door de
verkiezingen in de DRC, positieve groei en ontwikkeling in Rwanda en
het sluiten van een aantal vredesakkoorden. Ook de toegenomen
belangstelling voor de regio van de internationale gemeenschap, en met
name de VS, heeft een positief effect op de regionale leiders.
Tenslotte heeft de Grote Merenconferentie en de totstandkoming van het
Pact voor Veiligheid, Stabiliteit en Ontwikkeling een belangrijke
vertrouwenwekkende uitwerking gehad en de basis gelegd voor
normalisering van betrekkingen.
Het is nu zaak dat de kernlanden van de Conferentie elkaar aan hun
afspraken houden en de politieke wil tonen om de diverse akkoorden
daadwerkelijk uit te voeren. Daarbij is eensgezinde en geïntegreerde
ondersteuning van de internationale gemeenschap onontbeerlijk. Als
co-voorzitter van de Vrienden van de Conferentie zal ik aandringen op
spoedige ratificatie door alle kernlanden en daadwerkelijke naleving
van het Pact. Ik zal daarnaast in bilateraal en multilateraal verband
aandringen op effectieve internationale coördinatie ten aanzien van de
ondersteuning van de vredesprocessen in Oost-Congo, evenals in Burundi
en Noord-Uganda.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken