Programmatisch Handhaven Natuurwetgeving; CITES
07 maart 2008 - kamerstuk
Directie Juridische Zaken
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 596
2500 EA DEN HAAG
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
TRCJZ/2008/596 7 maart 2008
onderwerp bijlagen
Programmatisch Handhaven 1
Natuurwetgeving; CITES
Geachte Voorzitter,
In mijn brief van 19 september 2007 (Kamerstukken II 2007/08, 31200 XIV, nr. 7) heb ik
toegezegd om u voor 1 maart van dit jaar te informeren over de eindresultaten van het
project Programmatisch Handhaven Natuurwetgeving en u de nadere resultaten van het
internetrechercheproject toe te zenden voor zover opsporingsbelangen dit toelaten. In
deze brief zal ik u informeren over:
- het deelrapport Handhavingsveldanalyse;
- de uitgevoerde nalevingsmetingen op het terrein van Convention on International
Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) alsmede het internetre-
chercheproject;
- afspraken die ik met de handhavingspartners heb gemaakt over versterking van de
handhaving op CITES-terrein;
- de besteding van de bij het amendement van het lid Jacobi (Pvda) aan de begrotings-
staat van de Algemene Inspectiedienst toegevoegde gelden (Kamerstuk II 2007/08,
Ministerie van Landbouw, 31200 XIV, nr 14);
Natuur en Voedselkwaliteit - bestuurlijke handhaving CITES;
Directie Juridische Zaken - internationale samenwerking;
Bezuidenhoutseweg 73
Postadres: 20401 - strafvorderingsbeleid CITES-overtredingen.
2500 EK Den Haag
Telefoon: 070-3786868 In de brief van 19 september 2007 heb ik tevens aangegeven het beeld van het veld (met
Fax: 070-3786127 name van de CITES-handhaving) te zullen complementeren door de niet-gouvernementele
Telegramadres: Landvis organisaties (NGO's) een reactie te vragen op de uitkomsten van de risico- en doelgroe-
Web: www.minlnv.nl penanalyses. Inmiddels heb ik belanghebbende organisaties uitgenodigd voor een bijeen-
komst half april. Doel van de bijeenkomst is om met ambtenaren van mijn ministerie en
handhavende diensten van gedachten te wisselen over de (voorlopige) uitkomsten van het
Programmatisch Handhaven voor het terrein van CITES. De resultaten van deze bijeen-
komst zullen uiteraard worden betrokken bij de afronding van het project Programmatisch
Handhaven Natuurwetgeving.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
7 maart 2008 TRCJZ/2008/596 2
1. Programmatisch Handhaven en de handhavingsveldanalyse
In de brief van 19 september 2007 ben ik nader ingegaan op het project Programmatisch
Handhaven Natuurwetgeving en op de daarbij gevolgde methode. Onder andere is een
`handhavingsveldanalyse' gemaakt, d.w.z. een verkennende beschrijving van de wijze
waarop de natuurwetgeving wordt uitgevoerd en gehandhaafd in de praktijk. Verder zijn
risico-analyses en doelgroepenanalyses uitgevoerd. Doelgroepen en andere belangheb-
benden zijn geconsulteerd. Op basis van deze informatie wordt thans bepaald welke mix
van middelen (voorlichting, toezicht, opsporing, etc.) het meest efficiënt is en aan welke
randvoorwaarden voldaan moet zijn om de naleving van de wetgeving te verbeteren. Dit
zal worden neergelegd in een Nalevingsstrategie Natuurwetgeving.
Op 12 september van het vorig jaar vond een bestuurlijke werkconferentie met hoge ver-
tegenwoordigers van alle handhavingspartners (LNV, provincies, openbaar ministerie,
politie en douane) plaats. Zelf was ik ook bij de conferentie aanwezig. Op de conferentie is
het commitment van partijen aan het project bevestigd en is de intentie uitgesproken om
bindende afspraken te maken over de uitvoering van de nalevingsstrategie. Het streven is
om deze afspraken te gieten in de vorm van een convenant.
Het resultaat van de genoemde handhavingsveldanalyse bied ik u hierbij aan. Het is een
rapport van het aan de Rijksuniversiteit Groningen gelieerde onderzoeksbureau Pro Facto.
Het rapport is overwegend gebaseerd op gesprekken met medewerkers op uitvoerend en
beleidsniveau binnen de onderzochte organisaties. Deze gesprekken vonden de eerste
maanden van 2007 plaats. De rapportage werd afgesloten in het najaar. Zoals de onder-
zoekers in de inleiding aangeven zijn de beschrijvingen en analyses niet zonder meer ge-
neraliseerbaar en hebben ze daarmee niet een representatieve pretentie voor de uitvoe-
ring en handhaving van de natuurwetgeving in Nederland. Dat neemt niet weg dat ze naar
mijn oordeel een waardevolle beschrijving van de handhavingspraktijk geven.
Uit het onderzoek komt een gemengd beeld naar voren. Enerzijds blijkt dat er tussen de
diensten veel wordt samengewerkt en overlegd en dat in netwerken en kennisopbouw
wordt geïnvesteerd. Ook de betrokkenheid en inzet van medewerkers (zoals de boa's,
buitengewone opsporingsambtenaren) is groot. Anderzijds is er een grote diversiteit in de
manieren van samenwerking, organisatie en uitvoering van de handhaving. Dit levert in
bepaalde gevallen het beeld op van een gefragmenteerde organisatie van de handhaving
niet alleen tussen de diensten (verzuiling) maar ook daarbinnen. 'De belangrijkste conclu-
sie van het onderzoek is dan ook dat er inderdaad voldoende aanleiding is om over te
gaan tot het opstellen van afgestemd en systematisch handhavingsbeleid', aldus de on-
derzoekers (p. 68).
Ik beschouw het Pro Facto rapport als een belangrijke ondersteuning van mijn beleid om
te komen tot een verdere rationalisering en professionalisering van de handhaving op
natuurterrein. Er worden veel positieve constateringen gedaan over communicatie en
samenwerking tussen diensten, afstemming op lokaal of regionaal niveau en deskundig-
heid en inzet van individuele handhavers. Tegelijk toont het onderzoek duidelijk de nood-
zaak aan van een op landelijk niveau afgestemd handhavingsbeleid tussen de verschillen-
de handhavingsorganisaties, gebaseerd op een gedeelde visie en op risico- en doelgroe-
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
7 maart 2008 TRCJZ/2008/596 3
penanalyses. De methode van programmatisch handhaven is precies híerop gericht. Zon-
der vooruit te lopen op het nog te sluiten convenant kan ik stellen dat inmiddels, mede
naar aanleiding van het Pro Facto onderzoek, veel stappen naar zo'n afgestemd handha-
vingsbeleid zijn gezet en de nodige verbeterpunten zijn geïdentificeerd (zie ook § 3 hier-
na). Ik streef ernaar u hierover in het najaar nader te informeren.
2. Nalevingsmetingen CITES en internetrechercheproject
Conform mijn toezegging in de brief van 19 september heeft de Algemene Inspectiedienst
(AID) in samenwerking met de douane nalevingsmetingen - in de vorm van aselecte con-
troles - uitgevoerd. Deze hadden betrekking op de thema's 'handel in exoten', 'reptielen-
beurzen', 'passagiers en cargo' en 'tropisch (CITES) hardhout'. Bij de selectie van de adres-
sen is steeds gewaakt voor objectiviteit. Ook zijn in dit kader controles naar internethan-
del in beschermde soorten uitgevoerd.
Om operationele en tactische redenen kan ik niet ingaan op de details van de uitgevoerde
controles. Wel kan ik een aantal voorzichtige conclusies trekken:
1. Er is een groot draagvlak voor CITES, maar er bestaat toch nog veel onbekendheid
over de feitelijke regelgeving. Een goede voorlichting in combinatie met steek-
proeven en handhavingscommunicatie kan bijdragen aan een betere naleving op
dat gebied.
2. Er zijn aanwijzingen dat het grote publiek de regels goed naleeft. Bij een steek-
proef bij het reizigersverkeer op Schiphol en particulieren die adverteren op het
internet, werden niet of nauwelijks overtredingen geconstateerd. Het is zaak dit
gedrag blijvend te ondersteunen met voorlichtingscampagnes.
3. Op reptielenbeurzen zijn buitenlandse handelaren actief. Hoewel zeker niet ge-
zegd kan worden dat al die buitenlandse handelaren zich met illegale praktijken
bezig houden, verdient het aanbeveling deze handel regelmatig onder de loep te
nemen. CITES is per definitie een internationale aangelegenheid. De AID zal de
komende jaren nog meer dan nu al het geval is in internationale handhavingnet-
werken participeren. Op dit moment neemt de AID deel aan het Europese netwerk
de "CITES enforcement workinggroup" en aan een reptielenwerkgroep van inter-
pol. Er zijn ook bilaterale contacten met de Bondsrepubliek Duitsland, België en
het Verenigd Koninkrijk.
4. Binnen de aselecte steekproef waren drie (CITES) houtverwerkende bedrijven gese-
lecteerd. Bij al deze bedrijven werden overtredingen vastgesteld. Er is reden om te
veronderstellen dat de naleving op dit terrein niet goed is. Alle betrokkenen zul-
len hier het komende jaar meer inzet op plegen. Voorlichting zal daarin ook een
prominente rol moeten vervullen. De AID heeft de kennis van controleurs op dit
terrein vergroot door vorig jaar deel te nemen aan een houtseminar in Duitsland.
5. In de steekproef zijn 19 particulieren en handelaren bezocht die op internet adver-
teerden. Hierbij zijn drie overtredingen op twee adressen vastgesteld. Op het in-
ternet zijn verder oplichters actief die bepaalde soorten aanbieden zonder feitelijk
te willen of kunnen leveren.
6. Door het Dienstonderdeel Opsporing is een marktverkenning CITES uitgevoerd.
Deze marktverkenning geeft aanleiding om een aantal thema's die ook in de ase-
lecte steekproeven naar voren zijn gekomen verder uit te diepen en de informa-
tiepositie met betrekking tot die thema's te verbeteren. De illegale handel in rep-
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
7 maart 2008 TRCJZ/2008/596 4
tielen en in beschermde houtsoorten biedt daarvan voorbeelden. Bovendien zal
meer aandacht besteed worden aan de handel in illegale kaviaar. Signalen vanuit
het buitenland geven aan dat hier mogelijk sprake is van een probleem. Om tacti-
sche en operationele redenen zal het integrale verslag van de marktverkenning
vertrouwelijk blijven.
Uit de onderzoeken is tenslotte gebleken dat er steeds voldoende kennis aanwezig was
om de gestelde taken goed te kunnen uitvoeren. Omdat de vraag naar soorten sterk
trendgevoelig is, blijft het wel zaak alle handhavers periodiek bij te scholen en goed te
laten netwerken om ze van de nieuwste ontwikkelingen op de hoogte te brengen.
Het is van groot belang langs verschillende sporen (toezicht en opsporing) actief in het
handhavingsveld aanwezig te zijn. De illegale en legale internationale handel in be-
schermde soorten speelt snel in op wisselende omstandigheden. Vraag en aanbod kunnen
van jaar tot jaar betrekking hebben op andere, vaak trendgevoelige soorten. Om effectief
te kunnen optreden is het nodig een goede informatiepositie te hebben. Het Dienston-
derdeel Opsporing (DO) vervult daarom een centrale rol in alle opsporingsonderzoeken en
werkt daartoe samen met het Functioneel Parket van het openbaar ministerie (het be-
voegd gezag over de opsporing) en het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). Bij het DO
is een infodesk, die alle mogelijk fraudesignalen verzamelt en in samenwerking met poli-
tie en justitie veredelt ten behoeve van onderzoeken. Deze methodiek zal in combinatie
met aselecte steekproeven steeds meer inzicht opleveren in de aard en de omvang van de
problematiek. De inzet van betrokken diensten kan hiermee steeds beter worden afge-
stemd op de problematiek.
Over de internetrecherche deel ik u verder nog het volgende mee. Het CITES secretariaat in
Geneve heeft eind vorig jaar de lidstaten gevraagd hun vorderingen op het terrein van
internetrecherche middels een notificatie te melden. Dit ter voorbereiding van een inter-
nationale workshop over dit onderwerp. Het initiatief tot deze workshop is vorig jaar ge-
nomen tijdens de 14e CITES-conferentie in Den Haag.
3. Afspraken met de handhavingspartners over CITES
De beoogde Nalevingsstrategie Natuurwetgeving is een programma op hoofdlijnen. Ze
dekt de handhaving van de hele natuurwetgeving, dat wil zeggen Flora- en faunawet,
Natuurbeschermingswet 1998 en Boswet, af. Het is nadrukkelijk de bedoeling om de ruim-
te te laten aan bevoegde instanties om, binnen de kaders van deze strategie, eigen hand-
havingsprogramma's op te stellen afgestemd op de eigen situatie en het (geografische)
gebied. Specifiek voor het CITES-terrein geldt dat landelijk gezien dezelfde partners be-
trokken zijn en dezelfde problematiek speelt.
Om deze reden zijn binnen het project Programmatisch Handhaven Natuurwetgeving,
parallel aan de algemene Nalevingsstrategie, specifieke afspraken gemaakt ter versterking
van de handhaving van de CITES-regelgeving. Hierbij zijn alle handhavingspartners op dit
terrein betrokken: de betrokken LNV-diensten (o.a. AID en Dienst Regelingen), het open-
baar ministerie (het functioneel parket), de politie en de douane. Deze handhavingsaf-
spraken zijn mede gebaseerd op de marktverkenning CITES, de nalevingsmetingen en het
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
7 maart 2008 TRCJZ/2008/596 5
internetrechercheproject. Ik verwacht dat deze afspraken nog voor de zomer kunnen wor-
den bekrachtigd. In het kort gaat het hierbij om het volgende.
Doel van programmatisch handhaven op het terrein van CITES is om een bijdrage te leve-
ren aan de ambitie van de overheid om het verlies aan biodiversiteit te stoppen. Dit wordt
bereikt door een significante bijdrage te leveren aan het verbeteren van het nalevingsni-
veau door de onderscheiden doelgroepen van de CITES-regelgeving. Uitgangspunten hier-
bij zijn het zo optimaal mogelijk benutten van expertise, beschikbare capaciteit, het sa-
menwerken, het coördineren, het delen van kennis en het ontsluiten van onderzoeksge-
gevens van de verschillende handhavende partners.
Deze brede ambities zijn nader uitgewerkt in de volgende onderdelen:
1. Verbetering informatie-uitwisseling
2. Verbetering dienstverlening en administratieve lastenvermindering
3. Verbetering kennis van risico's/doelgroepen
4. Communicatie/voorlichting
5. Borging kennis en expertise
6. Internationale samenwerking
Allereerst zijn voor het terrein van CITES de aansturingsrelaties en de regie over de hand-
having helder in kaart gebracht. Vervolgens zijn met behulp van de uitkomsten van de
risico-analyses (T-11 sessies), de marktverkenning CITES, de gedane nalevingsmetingen, de
doelgroepenanalyses en andere relevante informatie verschillende typen interventies ge-
inventariseerd. Ook is bepaald welke interventies (eventueel in een 'mix' met andere) bij
bepaalde doelgroepen het meest effectief zijn om het gewenste nalevingsniveau te berei-
ken. Deze mix aan interventies, die per onderscheiden doelgroep is beschreven, vormt een
zeer belangrijk onderdeel voor het optreden van de handhavende partners voor de ko-
mende periode.
Binnen deze interventiemix zijn een aantal actiepunten geïdentificeerd, zoals:
- het communicatieplan voor CITES (in overleg met alle partners);
- het digitaliseren van het systeem voor de uitgifte en de registratie van ringen voor
gefokte vogels behorende tot een beschermde diersoort (dit betreft niet alleen CITES-
soorten maar ook inheemse soorten);
- een elektronisch systeem voor de aanvraag van vergunningen;
- een Rijkssysteem van E-inspecties/digitaaldossier voor de ontsluiting van informatie
voor alle betrokken partijen;
De realisatie van deze punten (inclusief de financieringsmogelijkheden) wordt momenteel
aan een nader onderzoek onderworpen.
4. De 'Jacobi-gelden'
Uw Kamer heeft met de aanname van het amendement van het lid Jacobi (Pvda) (Kamer-
stuk 31.200 XIV, nr 14) 1,5 miljoen euro vrijgemaakt om de handhavingscapaciteit op CI-
TES-terrein uit te breiden. Indachtig de toelichting op het amendement komt de besteding
van deze gelden ten goede aan de onderscheiden interventies zoals hierboven onder 3.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
7 maart 2008 TRCJZ/2008/596 6
beschreven, die tot doel hebben het nalevingsniveau van de CITES-regelgeving te verbete-
ren. In hoofdlijnen worden de middelen aan een drietal onderdelen besteed:
- verbeteren van de informatiepositie van de AID en het uitvoeren van aselecte steek-
proeven;
- verbeteren van de coördinatie en afstemming tussen de handhavende partners en
communicatie;
- internationale afstemming en samenwerking.
5. Bestuursrechtelijke handhaving CITES
In 2007 is versneld gestart met de bestuursrechtelijke handhaving van CITES, mede naar
aanleiding van de rondetafelgesprekken en het Algemeen Overleg in de Tweede Kamer
over CITES-handhaving. Dit heeft reeds geresulteerd in de succesvolle bestuursrechtelijke
afhandeling van een grootschalige, illegale handel in bloembollen (cyclamen). Het gaat
hierbij om drie grote zendingen (uit het wild afkomstige) bloembollen (400.000) van Tur-
kije naar Nederland zonder de vereiste in- of uitvoervergunningen of gezondheidsverkla-
ringen (fytosanitair certificaat). Deze partijen zijn op mijn last langs bestuursrechtelijke
weg in bewaring genomen. Alle kosten die gepaard gaan met deze herstelactie zullen
worden verhaald op de overtreder. Inmiddels is een tweede CITES-handhavingszaak (be-
treffende Tillandsia's) bestuursrechtelijk opgepakt.
6. Internationale samenwerking
Mijn ministerie heeft tijdens de 14e CITES-Conferentie zijn automatiseringssysteem voor
vergunningverlening CITES aan andere landen gepresenteerd. Daarop is door verschillen-
de landen met interesse gereageerd. LNV, het CITES-Secretariaat in Genève en meerdere
partnerlanden zijn inmiddels (februari 2008) een initiatief gestart om dit systeem vrij be-
schikbaar te maken voor derden. Hierbij wordt meegenomen een project over het digitali-
seren van aanvragen, rapportages en informatie-uitwisseling tussen CITES-landen.
7. Strafvorderingsbeleid CITES-overtredingen
Tijdens het Algemeen Overleg van oktober vorig jaar heb ik u toegezegd om in overleg
met het openbaar ministerie na te gaan of in de strafmaat voor CITES-overtredingen meer
rekening kan worden gehouden met de waarde van beschermde soorten en de omvang
van de handel. Door het OM is aan mijn ambtgenoot van Justitie gemeld dat in de loop
van 2008 het strafvorderingsbeleid zal worden geactualiseerd. De economische waarde
van beschermde soorten en het economisch voordeel voortkomend uit de overtreding van
de CITES-regelgeving zullen daarbij worden opgenomen als algemene criteria voor het
bepalen van de hoogte van de transactie, dan wel de eis van het OM ter zitting.
8. Tot slot
Het project Programmatisch Handhaven Natuurwetgeving is bijna afgerond. Ik heb nog
overleg met de handhavingspartners (provincies, openbaar ministerie, douane en politie)
over een aantal acties die uit de projecten voortvloeien. Uiteraard zullen ook nog de uit-
komsten van de hierboven in de inleiding aangekondigde consultatiebijeenkomst met
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
7 maart 2008 TRCJZ/2008/596 7
belanghebbende organisaties bij de afronding worden betrokken. Ook in de nauw met het
Programmatisch Handhaven samenhangende Evaluatie Natuurwetgeving vinden nog af-
rondende werkzaamheden plaats, in het bijzonder in verband met de afstemming op en-
kele andere trajecten zoals de Gemengde Commissie Decentralisatievoorstellen Provincies
en de voorbereiding van het kabinetsstandpunt op het rapport van de Commissie Door-
lichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen. Ik streef ernaar u de eindresultaten van
de Evaluatie en het Programmatisch Handhaven Natuurwetgeving in het najaar toe te
zenden.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Deelrapport Handhavingsveldanalyse
Rapport | 07-03-2008 | PDF-Document, 571 kB
Voor downloaden van PDF-bestanden:
Zie het origineel
http://www.minlnv.nl/cdlpub/servlet/CDLServlet?p_file_id=25806
---- --
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit