Mededeling Consulaire bescherming in derde landen
Voorstel: Mededeling van de Commissie inzake consulaire bescherming in
derde landen
Datum Commissiedocument: 5 december 2007
Nr. Commissiedocument: COM(2007) 767 Final
Pre-lex:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0767:FI
N:EN:PDF
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
SEC(2007)1600/1604
http://ec.europa.eu/governance/impact/cia_2007_en.htm
Behandelingstraject Raad: februari Comité Consulaire (Cocon), verdere
traject nog niet bekend
Eerstverantwoordelijk ministerie: BZ
* Essentie voorstel
* Subsidiariteit en proportionaiteit
Essentie voorstel
Overeenkomstig artikel 20 van het Verdrag tot oprichting van de
Europese Gemeenschap (hierna: EG) geniet iedere burger van de Unie in
derde landen waar zijn eigen lidstaat niet vertegenwoordigd is, de
bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere
andere lidstaat die daar wel vertegenwoordigd is, onder dezelfde
voorwaarden als de onderdanen van die andere lidstaat.
De Commissie acht artikel 20 EG van bijzonder belang omdat het aantal
reizen van EU-burgers naar derde landen fors is toegenomen, en omdat
steeds meer EU-burgers in deze landen gaan wonen. Maar niet alle
lidstaten hebben in elk derde land een permanente en toegankelijke
vertegenwoordiging.
De Commissie oordeelt dat het huidige acquis communautaire op dit
gebied weinig ontwikkeld is en stelt oplossingen voor om de
voorlichting aan de burgers te verbeteren, doet suggesties voor
verbeterde consulaire bijstand alsmede voor verbeteringen van de
institutionele structuren.
Subsidiariteit en proportionaiteit
In de mededeling stelt de Commissie maatregelen voor inzake consulaire
bescherming in derde landen. Het betreft voorstellen met betrekking
tot voorlichting, omvang van de bescherming van burgers, structuren en
middelen en toestemming van de autoriteiten van derde landen.
De eerste vraag is in hoeverre de Gemeenschap bevoegd is om op te
treden op het gebied van diplomatieke en consulaire bescherming voor
Unieburgers in derde landen. Het antwoord luidt dat het EG-verdrag de
Gemeenschap hiertoe weinig bevoegdheden geeft. Een
Gemeenschapsoptreden kan het best gebaseerd worden op artikel 22 EG.
Lidstaten kunnen op grond van dit artikel bij besluitvorming niet
gepasseerd worden: niet alleen beslist de Raad met eenparigheid van
stemmen, de besluiten moeten ook nog door elke lidstaat worden
goedgekeurd.
Het lijkt er op dat voor een aantal van de in het Actieplan
voorgestelde maatregelen een expliciete rechtsgrondslag ontbreekt. Het
verlenen van consulaire bijstand is met name een verantwoordelijkheid
van de lidstaten zelf. Het voorlopige subsidiariteits- en
proportionaliteitsoordeel over de onderdelen waarvoor wel een
bevoegdheid bestaat, is in het algemeen positief. Goede samenwerking
tussen de EU-lidstaten en verbeterde coördinatie in EU-optreden in
derde landen blijft van groot belang. Wel dient de proportionaliteit
van deze maatregelen goed in de gaten te worden gehouden. Nederland
zal de besprekingen van het Actieplan in Raadskader nauwlettend en
constructief volgen.
Financiële gevolgen zijn nog niet vast te stellen, maar zullen naar
verwachting bescheiden blijven. Niet iedere EU-burger komt in de regel
in de problemen in het buitenland en consulaire bijstand kost per
geval weinig.
1) Voorstellen Commissie m.b.t. voorlichting (§ 5.1)
1.1) Voorlichting over het recht op diplomatieke en consulaire
bescherming
De Commissie doet in paragraaf 5.1 voorstellen die tot doel hebben het
informeren en voorlichten van de EU-burger over de mogelijkheid om
bijstand te vragen aan een andere EU¬ vertegenwoordiging bij
afwezigheid van een vertegenwoordiging van het land waarvan hij
onderdaan is. Deze maatregelen betreffen de verspreiding van
brochures, het plaatsen van informatie op de site "Europa" en op de
website van de delegaties van de Commissie in derde landen, het
ophangen van affiches in luchthavens, havens, stations of op andere
geschikte plaatsen en het instellen van informatiediensten ten behoeve
van de burgers.
Nederland is - net als de Commissie - voorstander van goede
voorlichting aan de Nederlander (dan wel de EU-burger) in het algemeen
over de consulaire bijstand die hij in de EU of een derde land kan
verwachten van zijn eigen vertegenwoordiging of - bij afwezigheid
daarvan - van een andere EU-vertegenwoordiging. Hetzelfde geldt voor
betere coördinatie tussen de lidstaten ten aanzien van die
voorlichting. Voorlichting door de lidstaten kan gezien worden als
logisch uitvloeisel van de toepassing van artikel 20 EG, eventueel in
samenhang met artikel 10 EG (loyale samenwerking tussen lidstaten en
Gemeenschap).
Nederland is echter terughoudend ten aanzien van informatiecampagnes,
waarbij de instellingen zich rechtstreeks tot de burgers van de
lidstaten wenden. Gezien de verschillen tussen de lidstaten en de
doelgroepen zijn dergelijke Europa-brede campagnes weinig zinvol.
1.2) Informatie over de vertegenwoordiging van lidstaten in derde
landen
De Commissie heeft voorts voorgesteld om de contactgegevens van de
ambassades en consulaten van de lidstaten in derde landen bekend te
maken en bij te werken. Nederland heeft geen bezwaar tegen dit
voorstel; een lijst met contactgegevens van alle
EU-vertegenwoordigingen in derde landen wordt nuttig geacht. Een
EU-telefoonnummer als voorgesteld in paragraaf 5.1.6 heeft evenwel
weinig toegevoegde waarde, gezien het ontbreken van relevante
competenties op consulair terrein bij de Commissie.
1.3) Gebruik van het paspoort voor voorlichtingsdoeleinden
De bevoegdheid van de Commissie tot het doen van een aanbeveling om
artikel 20 EG over te nemen in paspoorten is twijfelachtig wegens het
ontbreken van een expliciete rechtsgrondslag. Nederland staat echter
in beginsel welwillend tegenover de aanbeveling van de Commissie en
wil eventuele voorstellen terzake nader bestuderen. Nederland tekent
hierbij aan alleen de eerste zin van artikel 20 EG of de strekking
ervan op te willen nemen. In deze zin is het recht van de burger
verwoord. Nederland acht de tweede zin, gericht op de uitwerking door
de lidstaten, niet relevant. Nederland is van mening dat het de
voorkeur verdient om afspraken over de wijze van opnemen in het
paspoort in een resolutie neer te leggen. Gedoeld wordt op de precieze
tekst, op aantal en keuze van talen, op de soorten paspoorten (de
verschillende soorten nationale paspoorten waaronder ook de
noodpaspoorten) en eventueel over de uiterste termijn waarop de tekst
in het paspoort vermeld zal staan.
1.4) Bekendmaking van alle ter uitvoering van artikel 20 van het
EG-Verdrag genomen maatregelen
Nederland staat ten slotte in principe positief tegenover het voorstel
van de Commissie om alle maatregelen in verband met de uitvoering van
artikel 20 EG bekend te maken. Ook dit kan gezien worden als een
logisch uitvloeisel van de toepassing van genoemd artikel.
2) Voorstellen Commissie m.b.t. de omvang van de bescherming van
burgers (§ 5.2)
De Commissie is van mening dat het nuttig zou zijn om na te gaan of
het mogelijk is de burgers ongeacht hun nationaliteit dezelfde
bescherming te verlenen. De omvang van de diplomatieke en consulaire
bescherming wordt nu door de lidstaten zelf bepaald.
Nederland zal afwijzend reageren ten aanzien van voorstellen van de
Commissie voorzover deze inhouden dat hiermee een recht op consulaire
bijstand zou worden geïntroduceerd voor EU-burgers die, bij
afwezigheid van een eigen vertegenwoordiging in een derde land, bij
een Nederlandse vertegenwoordiging zouden aankloppen. Nederland kent
een dergelijk recht niet voor de eigen burgers, in tegenstelling tot
andere EU-landen.
2.1) Bescherming van EU-burgers die in derde landen wonen en werken
De Commissie stelt in paragraaf 5.2.2 voor om in bilaterale
overeenkomsten gesloten tussen lidstaten en derde landen, bepalingen
ter bescherming van EU-burgers die in deze landen werken en wonen op
te nemen, teneinde ten volle toepassing te geven aan Beschikking
88/384/EEG. Nederland staat niet afwijzend tegenover dit voorstel.
2.2) Identificatie en repatriëring van stoffelijke resten
Nederland heeft geen bezwaar tegen het bevorderen dat lidstaten die
nog geen partij zijn bij de Overeenkomst van Straatsburg van 1973
alsnog toetreden tot deze overeenkomst.
2.3) Vereenvoudiging van de procedures voor financiële voorschotten
Nederland is in het algemeen zeer terughoudend bij het verstrekken van
financië le voorschotten aan Nederlanders in het buitenland. Dit
gebeurt slechts in schrijnende situaties, waarbij duidelijk is dat de
Nederlander zelf op geen enkele wijze aan geld kan komen.
Nederland is geen voorstander van een onderzoek door de Commissie naar
mogelijkheden voor een gecentraliseerde afhandeling van dossiers door
een gemeenschappelijk bureau in het derde land en het vereenvoudigen
van de in Besluit 95/553/EG beschreven administratieve procedures,
wanneer dit inhoudt dat dit stringente beleid wordt versoepeld.
3) Voorstellen Commissie m.b.t. structuren en middelen (§ 5.3)
3.1) Pilot met het oog op oprichting van gemeenschappelijke bureaus
Naar het oordeel van Nederland is het verlenen van consulaire bijstand
met name een verantwoordelijkheid van de lidstaten zelf en dient dit
in beginsel uitgangspunt te blijven. De lidstaten hebben immers in de
loop der jaren de nodige ervaring opgedaan met het verlenen van
consulaire bijstand in allerlei situaties. Acties van de Commissie
zouden bovendien lastiger te controleren zijn door nationale
parlementen. Consulaire bijstand (waar mogelijk) door de
vertegenwoordiging van de eigen lidstaat heeft als (groot) voordeel
dat de burger in de eigen taal kan worden geholpen. Dit is met name
waardevol bij ingrijpende gebeurtenissen.
Nederland erkent de kostenbesparende elementen in een gezamenlijk
opereren, maar ziet hiervoor eerder een rol weggelegd voor de
lidstaten zelf, gezien het ontbreken van voldoende verdragsbasis voor
een zelfstandige rol van de Commissie. Nederland is van oordeel dat
een bijdrage van de Commissie alleen dient te geschieden op verzoek
van de lidstaten. De Commissie kan in die gevallen een waardevolle rol
vervullen op het gebied van informatievoorziening en logistieke
ondersteuning.
Gezamenlijke acties tijdens crisissituaties in derde landen worden tot
nog toe in Cocon-verband door de lidstaten onderling afgestemd. Hoewel
elke crisis leermomenten met zich meebrengt en de samenwerking op
punten kan worden verbeterd, functioneert dit systeem naar het oordeel
van Nederland naar tevredenheid. Nederland is geen voorstander van
nieuwe institutionele structuren in dit verband.
4) Voorstellen Commissie m.b.t. toestemming van de autoriteiten van
derde landen (§ 5.5)
Het is juridisch mogelijk om in met derde landen gesloten
overeenkomsten een standaardclausule betreffende toestemming op te
nemen.
Er bestaat geen plicht voor de lidstaten tot het verlenen van
diplomatieke bevoegdheid door delegaties van de Commissie. De in het
Actieplan aangehaalde grondslag voor het bestaan van deze plicht, een
arrest van het Gerecht, is hiervoor te smal. De aangehaalde passage
komt in andere arresten niet meer terug.
De noodzaak van dergelijke voorstellen van de Commissie wordt
betwijfeld door Nederland. Toestemming van de autoriteiten van derde
landen wordt in de praktijk ad hoc verkregen. Dit levert voor zover
bekend nimmer problemen op.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken