Kamerbrief inzake notitie over de betrekkingen met de Russische Federatie
15-02-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Naar aanleiding van het verzoek van uw Kamer van 19 oktober 2007
(kenmerk 07-BuZa-B-058) doe ik u, met het oog op de reis van de vaste
commissie voor Buitenlandse Zaken naar Rusland, hierbij, mede namens
de minister van Economische Zaken, een notitie over de betrekkingen
met de Russische Federatie toekomen.
In de notitie wordt, zoals verzocht, onder meer ingegaan op de relatie
tussen de EU en Rusland, de binnenlandse politieke situatie, de
situatie van de mensenrechten, vraagstukken van veiligheidsbeleid en
energie en de positie van Rusland in de regio. Vanzelfsprekend kan in
dit kader geen sprake zijn van een uitputtend overzicht van de
bilaterale en multilaterale betrekkingen met Rusland. Wel zal aandacht
worden besteed aan de meest in het oog springende aspecten van deze
relatie, mede in het licht van de actuele politieke ontwikkelingen. In
de paragrafen 6 t/m 9 zullen beleidsvoornemens worden geformuleerd,
waarna in de afsluitende paragraaf 10 de wijze waarop deze gestalte
dienen te krijgen wordt behandeld. De beleidsvoornemens zullen de
komende periode nader worden uitgewerkt en geconcretiseerd. U zult
hier nader over worden geïnformeerd worden.
Een algemeen beeld van de betrekkingen tussen de EU en Rusland is
geschetst in de brief van mijn ambtsvoorganger van 7 februari 2007
(Kamerstuk 21 501-02, nr. 728), waarover ik met uw Kamer op 12 april
2007 uitvoerig van gedachten heb kunnen wisselen (waarvan verslag is
gedaan in Kamerstuk 21 501-02, nr. 749).
Over het bezoek van de minister-president aan Rusland, begin november
2007, bent u geïnformeerd door het verslag dat hij u op 13 november
2007 toestuurde (Kamerstuk 31 200-3, nr. 9).
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
1. Inleiding
Nederland onderhoudt goede bilaterale betrekkingen met Rusland. Deze
worden in eerste instantie bepaald door het economisch profiel dat
Nederland als één van Ruslands grootste investeerders en
handelspartners geniet, maar zij grijpen evenzeer terug op sterke
historische banden. De kwaliteit van deze betrekkingen vertaalt zich
in samenwerking op tal van overige terreinen, van cultuur en onderwijs
tot justitie en binnenlandse zaken. Ten aanzien van de betrekkingen
van het westen met Rusland doet zich thans echter een paradox voor:
economische en commerciële relaties ontwikkelen zich ook hier
voorspoedig, terwijl er op politiek en maatschappelijk terrein juist
meer frictie ontstaat. Als actief lid van de internationale
gemeenschap ondervindt Nederland uiteraard ook deze spanningen.
In deze context staat ons een duidelijk doel voor ogen ten aanzien van
de ontwikkeling van onze betrekkingen met Rusland. Nederland streeft
naar een duurzaam en breed partnerschap met Rusland, het grootste land
op het Europese continent, met cruciale natuurlijke hulpbronnen, een
groeiend economisch potentieel en een internationale positie als
speler van formaat op het wereldtoneel. Nederland wil zich ervoor
inspannen dat Rusland zich als een constructieve internationale
partner opstelt, die zijn verantwoordelijkheden wil dragen en die
respect heeft voor mensenrechten, democratie en de internationale
rechtsorde. De goede bilaterale relaties die Nederland met Rusland
onderhoudt kunnen hierbij behulpzaam zijn.
Naar de mening van de regering is het van belang het Russische
zelfbeeld vanuit zijn historische context te begrijpen en te zien hoe
dit zelfbeeld zich verhoudt tot het gesignaleerde spanningsveld.
Vervolgens is het nodig te komen tot een realistische benadering ten
behoeve van de verdere vormgeving van de betrekkingen met Rusland.
2. Het Russische historisch perspectief: de Jeltsin-jaren
De aanslag die in de jaren `90 is gepleegd op het Russische gevoel van
eigenwaarde is nauwelijks te overschatten. De gemiddelde Rus zag in
een korte tijdsspanne vrijwel alle zekerheden om zich heen worden
weggeslagen, zag zijn le vensstandaard dramatisch dalen, moest getuige
zijn van een ongecontroleerde privatisering van staatsbezit en zag dat
zijn land internationaal in feite slechts een figurantenrol speelde.
Terwijl deze periode, die in wezen een aanvang nam onder Gorbatsjov,
in het westen werd beschouwd als de geboorte van een breed gedragen,
op westerse leest geschoeide democratie in Rusland, is zij in menig
opzicht te beschouwen als een atypische tussenfase in Ruslands jongste
geschiedenis. Waar moderniseringspogingen in Rusland traditioneel
sterk centralistisch van karakter zijn en veelal een eigen, uniek
"Russisch" patroon volgen, leunde president Jeltsin aanvankelijk zwaar
op westers advies en gaf zijn beleid juist ruimte aan
middelpuntvliedende krachten in de nieuwe Federatie. Deze jaren hebben
in het land zelf de overtuiging doen postvatten dat de uit het westen
"geïmporteerde" democratie in de Russische context staat voor
wetteloosheid, instabiliteit, roofbouw en zelfs moreel verval. De
eerste, dramatisch verlopen oorlog in Tsjetsjenië (1994-96) droeg bij
aan dit beeld van ontreddering.
In de Russische publieke opinie leeft breed de opvatting dat de
Jeltsin-periode ook de internationale positie van Rusland heeft
aangetast. Hieruit komt een sterk besef voort van internationale
miskenning van de plaats die Rusland in de wereld toekomt.
Bij de beoordeling van de internationale positie van Rusland wordt
overigens soms voorbijgegaan aan het feit dat formeel de Russische
positie nooit in het geding is geweest: Rusland was en is een
permanent lid van de Veiligheidsraad van de VN en de G-7 is uitgebreid
met Rusland tot de G-8. Tevens is Rusland in 1997 een partnerschap met
de NAVO aangegaan. Ook heeft Rusland een aantal belangrijke stappen
gezet om zich verder te committeren aan de bredere internationale
rechtsorde, zoals het Russische lidmaatschap van de Raad van Europa.
De contractuele relatie met de EU, waarin naar deze rechtsorde wordt
verwezen, dient ook in dit licht te worden bezien.
Dit is in de eigen perceptie echter iets geheel anders dan de status
van militaire supermacht die de Sovjetunie een generatie geleden had.
In de praktijk kon Rusland zijn visie in de negentiger jaren dan ook
niet tot gelding brengen, zoals onder meer bleek uit de uitbreiding
van de NAVO en de Kosovo-oorlog in 1999.
3. Ontwikkelingen in de rechtsorde en de mensenrechtensituatie
Met de komst van president Poetin is van meet af aan gewerkt aan
herstel van de macht en de integriteit van de Russische staat. Om te
beginnen werd in Tsjetsjenië een voorlopig einde aan een
separatistische opstand gemaakt. De regio's, die onder Jeltsin steeds
meer zeggenschap naar zich toe hadden getrokken, zijn gaandeweg weer
onder het gezag van Moskou gebracht. Gouverneurs worden niet langer
lokaal gekozen maar centraal benoemd en het nieuwe proportionele
kiesstelsel voorziet slechts in kandidaatstelling voor het parlement
via centraal geregistreerde partijen, waarmee zetels niet langer
kunnen worden ingenomen door onafhankelijke kandidaten uit de regio's.
Ook in de economie is, na een aantal jaren van actief
hervormingsbeleid, stevig ingegrepen, onder meer door economische
oligarchen de wacht aan te zeggen en een re-nationaliseringsprogramma
in strategische sectoren van de economie door te voeren, in eerste
instantie in de energiesector. Door nieuwe presidentiële bevoegdheden
m.b.t. benoeming en ontslag van rechters is de rechterlijke macht weer
minder onafhankelijk geworden. Een en ander ging in toenemende mate
gepaard met kritiek op zowel het beleid van president Jeltsin als
tegen het westen in het algemeen, al was het maar om het eigen
karakter van het beleid onder president Poetin kracht bij te zetten.
In dit proces zijn veel van de democratische verworvenheden c.q.
uiterlijkheden uit de jaren '90 onder druk komen te staan. Met behulp
van een snel gegroeid veiligheidsapparaat zijn radio en televisie
vrijwel volledig onder controle van het Kremlin gebracht, is de
manoeuvreerruimte voor politieke oppositie sterk aan banden gelegd en
worden niet-gouvernementele organisaties scherp in de gaten gehouden
en in hun werkzaamheden gehinderd door invoering van vergaande
administratieve eisen. Dit heeft geresulteerd in een gebrek aan
democratische controle op de staat. Tegelijkertijd heeft Rusland als
lid van de Raad van Europa (en als deelnemende staat in de OVSE)
echter ook verplichtingen op zich genomen die belangrijk zijn voor de
uitoefening van burger- en politieke rechten. Russische burgers vinden
inmiddels de weg naar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in
Straatsburg. Hoewel de naleving en uitvoering van de aangegane
verplichtingen soms tekortschieten, is er dus ook een belangrijke
politieke en maatschappelijke dynamiek in gang gezet, die niet meer
weg te denken is uit de Russische samenleving.
In de visie van de Russische regering is in deze context een compromis
gevonden in de vorm van een "eigen weg". Daar waar bijvoorbeeld
Nederland de universaliteit van mensenrechten vanzelfsprekend acht,
geeft Rusland tot dusver op eigen wijze gestalte aan de invulling van
democratie en mensenrechten, maar ook aan de werking van de vrije
markt.
Deze nieuw verklaarde "soevereiniteit" van de Russische democratie
kwam recent nog tot uitdrukking in de Doema-verkiezingen van december
2007, die door velen als niet in overeenstemming met internationale
normen van vrijheid en eerlijkheid zijn gekwalificeerd en die slechts
in beperkte mate door internationale waarnemers konden worden
bijgewoond.
Meer in het algemeen raakt westerse kritiek op de
mensenrechtensituatie en de kwaliteit van de democratische rechtsorde
in Rusland gevoelige snaren, mede omdat deze als oneigenlijke
bemoeienis wordt beschouwd en inmenging in binnenlandse
aangelegenheden. De politieke omwentelingen in Georgië in 2003 en
Oekraïne in 2004 (waarachter buitenlandse bemoeienis wordt
verondersteld) hebben in deze context een grote invloed gehad in
Rusland. NGO's die zich, al dan niet met buitenlandse hulp,
manifesteren op het terrein van democratisering en mensenrechten
worden nauwlettend in de gaten gehouden.
De Russische autoriteiten onderkennen het belang van het bredere
proces van voortgaande hervormingen, zij het dat volgens hen het
respect voor de grondrechten en de ontwikkeling van de rechtsorde in
Rusland slechts geleidelijk kunnen worden vormgegeven. Rusland vraagt
hier begrip voor. Ook hier geldt de sterke overtuiging om vanuit een
eigen behoefte dit ingrijpende proces gestalte te geven; niet omdat
het westen dit zou voorschrijven. Dit wordt geïllustreerd door het
feit dat ook Russische politici zeggen "civil society" en NGO's te
willen versterken als mogelijke controleurs van het optreden van de
autoriteiten. Maar op eigen wijze, zonder buitenlandse bemoeienis en
met inachtneming van Russische omstandigheden en gebruiken. De
kritische houding van de Russische regering ten aanzien van NGO's is
dus niet alleen ingegeven door hun onafhankelijke karakter, maar ook
door het (al dan niet vermeende) feit dat zij buitenlandse steun
genieten. Nederland blijft overigens activiteiten van Russische NGO's
in het kader van het MATRA-programma ondersteunen.
4. Sociaaleconomische uitdagingen
President Poetin heeft gedurende zijn twee ambtstermijnen (2000-2008)
de Russische Federatie nieuw leven ingeblazen en is tegemoet gekomen
aan de sterke behoefte om, na jaren van instabiliteit en
achteruitgang, een gevoel van eigenwaarde te herwinnen en respect af
te dwingen. Gedragen door sterk gegroeide energie-inkomsten en een
forse toename van zowel binnenlandse als buitenlandse kredietverlening
heeft Rusland zich ontwikkeld tot een in economisch aanzien gegroeide
mogendheid die internationaal weer volop meetelt. De sterke
groeicijfers beginnen langzaam maar zeker in steeds bredere sectoren
van de Russische economie positieve effecten te genereren, hetgeen
bijdraagt aan de populariteit van de president.
De huidige hoogconjunctuur die Rusland doormaakt en het zelfvertrouwen
van de Russische leiders laten onverlet dat het land met formidabele
uitdagingen wordt geconfronteerd. Om er slechts enkele te noemen: de
hoognodige diversificatie van de economie en het daarmee terugdringen
van importafhankelijkheid, een dringende behoefte aan grootschalige
investeringen en buitenlandse technologie in de energiesector (gas,
olie, elektriciteit, stadsverwarming) om aan de groeiende vraag te
kunnen voldoen, de verdelingsproblematiek die economische groei met
zich meebrengt, modernisering van de binnenlandse infrastructuur
(incl. woningbouw), het verbeteren van de volksgezondheid, het
vraagstuk van de snelle bevolkingsafname en modernisering van de
strijdkrachten.
Het blijft een opgave een zo groot land met zoveel etnische
diversiteit te besturen. De doorgevoerde centralisatie van de macht
heeft het gezag van Moskou in de regio's weliswaar versterkt, maar de
doelmatigheid, objectiviteit en verantwoording van het bestuurlijk
handelen aan het volk zijn nog steeds problematisch, zoals ook de
corruptie welig tiert en sprake blijft van belangenverstrengeling
tussen de publieke sector en particuliere belangen. Alleen door een
verdere ontwikkeling van de nog jonge democratie, de rechtsstaat en
actieve maatregelen om machtsmisbruik tegen te gaan kan de werking van
de staat op den duur beantwoorden aan de behoeften van de bevolking en
de markt.
5. Russisch buitenlands beleid anno 2008
Op buitenlandspolitiek terrein laat de hernieuwde gedaante die Rusland
heeft aangenomen zich sterk voelen. Dit komt tot uiting in een
"autonoom" geformuleerde, dus "niet opgelegde" visie op het
buitenlands beleid. Rusland baseert zich formeel weliswaar op
democratische waarden en marktwerking, maar benadrukt zijn eigen weg.
Internationale verplichtingen kunnen in deze visie dan ook maar ten
dele of onder voorwaarden worden overgenomen.
Dat dit gemakkelijk kan leiden tot fricties is inmiddels in de
afgelopen jaren al wel gebleken: contracten voor energiewinning zijn
onder druk heronderhandeld, onderdelen van de internationale
veiligheidsarchitectuur worden ter discussie gesteld en de
implementatie van bepaalde internationale overeenkomsten waaraan
Rusland tien jaar geleden nog constructief meewerkte, wordt
moeilijker. Vanuit Russisch perspectief is dit voor de hand liggend
omdat naar het huidige oordeel destijds te weinig met legitieme
Russische belangen rekening is gehouden en Rusland niet in een positie
verkeerde de respectering daarvan af te dwingen. Thans is dat in de
Russische visie anders.
De Russische buitenlandspolitieke filosofie zegt gebaseerd te zijn op
de vooronderstelling dat in de globaliserende wereld van na de Koude
Oorlog alleen een non-confrontationeel buitenlands beleid succesvol
kan zijn. Daarbij streeft Rusland naar flexibele vormen van collectief
leiderschap, gebaseerd op onderling begrip voor elkaars belangen.
Hierbij zou in eerste instantie een rol weggelegd zijn voor de twee
oude supermachten, de VS en Rusland, die een bijzondere
verantwoordelijkheid hebben voor de wereldwijde stabiliteit, maar in
toenemende mate ook voor de EU: in de Euro-Atlantische zone zou een
"drievoudig concert' tot stand moeten worden gebracht, waarbij de VS,
de EU en Rusland op gelijkwaardige wijze samenwerken. Uitgaande van
gezamenlijke analyse en besluitvorming zou vervolgens gezamenlijke
verantwoordelijkheid voor de internationale stabiliteit kunnen worden
gedragen. Positieve voorbeelden van constructies waarin dit mogelijk
is zijn de VNVR, de G-8 en de NAVO-Rusland Raad. In die gremia is
besluitvorming alleen mogelijk indien op Russische betrokkenheid en
medewerking kan worden gerekend; de internationale positie van Rusland
is daarmee verzekerd. De noties van collectiviteit en
gelijkwaardigheid reflecteren ook hoezeer de behoefte aan erkenning
meespeelt in de buitenlandspolitieke agenda die Rusland nastreeft.
Een bijzonder terrein waarop naar Russische mening het beginsel van
gelijkwaardigheid wordt geschonden, vormt het terrein van democratie
en mensenrechten. Op dit vlak zijn Rusland naar eigen zeggen in de
laatste jaren van de vorige eeuw wezensvreemde standaarden
opgedrongen. In het kader van de OVSE wordt hierbij vooral gedoeld op
de activiteiten van ODIHR ten aanzien van de organisatie van vrije en
eerlijke verkiezingen. Dit orgaan, dat zou moeten handelen op basis
van verzoeken van de OVSE-landen dan wel van de Permanente Raad (met
collectieve besluitvorming), stelt zich volgens Moskou op als een
onafhankelijk, autonoom orgaan en zou zich in de praktijk lenen voor
politiek geïnspireerd misbruik. Daarmee zou een fundamenteel principe
van gelijkwaardige samenwerking in OVSE-kader worden geschonden. Bij
OVSE-hervormingen zou in de Russische visie dan ook het
intergouvernementele gezag van de collectieve besluitvorming moeten
worden versterkt c.q. hersteld, en zou ODIHR onder politieke controle
van de Permanente Raad moeten worden gebracht. Nederland deelt deze
visie niet.
Dit geldt, mutatis mutandis, eveneens voor de Raad van Europa waar
Rusland zich niet automatisch aansluit bij de, voorheen min of meer
vanzelfsprekende, consensus over normen en waarden op het gebied van
mensenrechten, democratie en rechtsstaat. Zo blokkeert het land
vooralsnog noodzakelijke hervormingen van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens. Ook hier mag begrip voor Russische nationale
belangen niet leiden tot afzwakking van de afspraken waar alle 47
lidstaten zich aan hebben gebonden.
In de ook door president Poetin nadrukkelijk uitgedragen nieuwe
Russische visie op de internationale politieke ordening, speelt
kritiek op het optreden van de VS een rol. Daar waar sprake is van het
gebruik van geweldsmiddelen zijn de grenzen van het unilateralisme
voor Rusland duidelijk aangetoond (Irak). Daarom moet nu het respect
voor collectieve veiligheid worden versterkt en alle gewapend optreden
exclusief worden gesanctioneerd door de Veiligheidsraad van de VN,
waarin Rusland als een gelijkwaardige partner aanzit. Indien het
Russische optreden en de Russische inzet in de VN in bredere zin
worden beschouwd, valt echter op dat hier niet als zodanig de
versterking van dit bij uitstek multilaterale orgaan wordt
nagestreefd. Veeleer gaat het om het aanwenden van de Veiligheidsraad,
waar met het wapen van het vetorecht in de hand Rusland wil voorkomen
dat de Veiligheidsraad besluiten neemt die strijdig zijn met het
Russische belang.
Op het terrein van sociaaleconomische onderwerpen binnen de VN
beschouwt Rusland zich als tegenwicht tegen de overheersende positie
van de VS en EU en werpt zich op als belangenbehartiger van de
ontwikkelingslanden. Onderwerpen als globalisering, eerlijker
internationale economische betrekkingen, mogelijke externe bemoeienis
van buitenaf (lees: buitenlandse donoren) met nationaal beleid worden
aangegrepen om de standpunten van de ontwikkelingslanden (G-77) te
steunen. Rusland is tot nu toe geen voorstander van hervormingen van
de VN op ontwikkelingsterrein, zoals het "One UN"-concept. Rusland
vreest dat een krachtiger VN haar ontwikkelingsactiviteiten in
toenemende mate zal onttrekken aan intergouvernementeel toezicht. Ook
vindt het dat de eigen regering moet bepalen welke activiteiten de VN
ter plaatse moet uitvoeren, zonder een speciale rol daarbij voor
NGO's.
Voor deze houding bestaat ontegenzeggelijk een beleidsmatige basis: de
Russische weerzin tegen internationale bemoeienis met interne
aangelegenheden vindt weerklank bij een groot deel van het
VN-lidmaatschap, vooral de ontwikkelingslanden.
Op veiligheidspolitiek terrein gaat Rusland sterk uit van de eigen
geopolitieke strategische belangen, waarbij het in de jaren '90
verloren gegaan terrein wenst terug te winnen. Hierbij worden veel
veiligheidspolitieke dossiers geplaatst in het kader van een
geopolitieke concurrentiestrijd met de VS. Dit geldt ten aanzien van
de benadering van wapenbeheersing, de Amerikaanse
raketverdedigingsplannen, Amerikaanse bases in Oost-Europa, maar ook
de verhouding tot de buurlanden en de oplossing van bevroren
territoriale conflicten in die regio.
Deze vraagstukken worden door Moskou in onderling verband gezien,
waarbij ernaar wordt gestreefd de inhoudelijke dialoog over de
oplossing ervan in eerste instantie bilateraal met de Verenigde Staten
te voeren. De NAVO wordt hierbij vooral gezien als een verlengstuk van
het Amerikaanse beleid en de EU wordt voorlopig op deze terreinen nog
niet als een serieuze buitenlandspolitieke speler beschouwd.
Rusland toont ten slotte bijzondere belangstelling voor het zogenaamde
nabije buitenland, de benaming voor de Rusland omringende voormalige
sovjetstaten, onder meer vormgegeven in het Gemenebest van
Onafhankelijke Staten (GOS). Enerzijds is het realistischer geworden
ten aanzien van de beperkte maakbaarheid van het GOS, omdat de meeste
lidstaten zich inderdaad doorgaans onafhankelijk opstellen. Anderzijds
heeft Rusland er aanzienlijke economische en politieke invloed, met
het bestaan van Russische minderheden en betrokkenheid bij de bevroren
territoriale conflicten in Georgië, Azerbeidzjan en Moldavië. Rusland
gebruikt zijn economische positie om indien gewenst deze landen onder
druk te zetten. Vooral de relaties met buurland Georgië zijn
gespannen, niet in de laatste plaats vanwege de NAVO-ambities van de
onlangs herkozen president Saakasjvili. Ook de relatie met Oekraïne,
dat langdurig in een politieke impasse heeft verkeerd, maar waar de
recent aangetreden regering-Timosjenko een formeel verzoek tot
Membership Action Plan-status bij de NAVO heeft ingediend, zou wederom
kunnen verslechteren. Het feit dat ook de EU voor de meeste van deze
staten een Europees Nabuurschapsbeleid heeft ontwikkeld c.q. een
speciale strategie formuleert (Centraal-Azië) bevestigt de Russische
indruk dat er sprake is van toenemende westerse bemoeienis bij zijn
onmiddellijke buurlanden.
6. Uitgangspositie voor de betrekkingen met de Russische Federatie
Het gaat tegen deze achtergrond dus om de vraag hoe Rusland in de
hierboven geschetste omstandigheden het best kan worden geëngageerd,
hoe te stimuleren dat Rusland zich opstelt als een actieve,
constructieve en verantwoordelijke partner. Dit betekent dat de eerder
gesignaleerde paradox, nl. veel gemeenschappelijke belangen, maar
relatief weinig overeenstemming over de benadering daarvan, moet
worden opgeheven.
Dit vergt in eerste instantie dat wij onze ambities ten aanzien van
deze betrekkingen op een realistisch niveau brengen. Wij dienen uit te
gaan van Rusland zoals het zich thans voordoet - inclusief zijn
tekortkomingen - , en daarnaar te handelen. Daarbij dienen wij te
beseffen dat Rusland slechts op eigen voorwaarden een partnerschap met
het westen wil aangaan. Het toenemend aantal gemeenschappelijke
belangen nodigt er toe uit om constructief samen te werken. Door deze
samenwerking zal het onderling vertrouwen gestaag groeien, hetgeen
positief zal kunnen uitwerken op onze betrekkingen met Rusland in de
volle breedte. Dit biedt ook ruimte voor een openhartige dialoog over
belangrijke meningsverschillen. Zo is overeenstemming nodig over een
aantal uitgangspunten, zowel ten aanzien van principes van
marktordening, mededinging en handel (incl. markttoegang en
investeringsvoorwaarden), rechtsstaat en rechtsgang als ten aanzien
van non-proliferatiebeleid en wapenbeheersing.
Vanuit Europese optiek zal een belangrijke toetssteen voor de toekomst
van de economische betrekkingen zijn of Rusland toetreedt tot de WTO.
Op energiegebied zal moeten blijken in hoeverre Rusland zich wil
conformeren aan regels van de Europese interne markt. Ook op
veiligheidspolitiek gebied is de ontwikkeling van de Russische
opstelling een belangrijke toetssteen, zoals de opstelling op het
gebied van conventionele wapenbeheersing. Vanzelfsprekend zijn hierbij
de rol van de VS en de staat van de Russisch-Amerikaanse betrekkingen
ook van groot belang.
7. Bilaterale betrekkingen
Nederland geniet goede bilaterale betrekkingen met de Russische
Federatie, zoals recent nog bleek tijdens het staatsbezoek van
president Poetin aan Nederland in 2005 en het bezoek van premier
Balkenende aan Moskou in november 2007. Deze relatie, die vrijwel alle
beleidsterreinen omvat, wordt in hoge mate bepaald door het economisch
profiel van Nederland als één van Ruslands grootste investeerders en
handelspartners. Dit leidt zonder meer tot een speciale band die tot
uitdrukking komt in de ruime aandacht die Nederlandse politici en
zakenmensen tot op het hoogste niveau ten deel valt. Rusland beschouwt
Nederland derhalve als een serieuze partner. Met een voorziene
aanhoudende economische groei en toenemende binnenlandse vraag in
Rusland is er ruimte om deze relatie verder te ontwikkelen, waarbij in
het kielzog van grote bedrijven een rol is weggelegd voor het MKB.
Nederlandse ondernemers in Rusland zien inmiddels niet slechts kansen
in grote steden als Moskou en Sint Petersburg, maar richten zich de
laatste jaren ook op Russische regio's. Diverse Russische regio's
zijn, gevoed door de snelle economische groei die ook zij doormaken,
actief op zoek naar buitenlandse zakenpartners (investeerders,
leveranciers en afnemers) en/of naar specifieke technologie en
expertise. De Nederlandse overheid is hier alert op en staat open voor
het aanknopen van contacten met Russische regio's. De recente opening
van een `Netherlands Business Support Office' in de stad Jekatarinburg
(regio Sverdlovsk, Oeral) past in deze regionale focus van Nederland.
Nu Nederland zich voorbereidt op de overgang van zijn rol als
gas-exporteur naar gasdistributeur in Europa, zijn ook voor Nederland
de energierelaties met Rusland van groot belang. Nu reeds importeert
Nederland 4 miljard kubieke meter gas per jaar uit Rusland. De recente
overeenkomst tussen Gasunie en Gazprom (november 2007) is in dit licht
een belangrijke stap. Met deze overeenkomst heeft Gasunie een aandeel
van 9% verworven in de Nordstream-gaspijpleiding. Deze pijpleiding zal
de Russische en Noord-West Europese gasmarkten rechtstreeks met elkaar
verbinden. Op zijn beurt kan het Russische Gazprom een aandeel van 9%
verwerven in de Balgzand-Bacton-Pijpleiding. Hierdoor verkrijgt
Gazprom ook een aandeel in de transportleiding die aansluiting geeft
op de gasmarkt van het Verenigd Koninkrijk.
Nederland is voor Rusland echter niet alleen een vragende, maar ook
een biedende partij. Een groot aantal Nederlandse bedrijven is actief
in Rusland. Vele daarvan zijn actief in de upstream energiesector
(exploratie en productie) en in de daaraan gerelateerde
service-industrie (logistiek, transport en distributie, maritieme
technologie), maar downstream (raffinage, verkoop) nemen ook
Nederlandse activiteiten toe. Nederland heeft op dit terrein aan
Rusland de nodige kennis en expertise te bieden. Dit komt onder andere
tot uiting in een Memorandum of Understanding dat Nederland heeft met
Rusland op het gebied van uitwisseling van kennis en ervaring op het
gebied van energiebesparing. Buitenlandse investeringen en expertise
zijn op korte termijn benodigd om de Russische olie- en gasproductie
op peil te houden. Dat vergt overigens wel een verdere verbetering van
het investeringsklimaat in Rusland en meer transparantie en
rechtszekerheid.
De hechte economische banden (naast de groeiende energiesamenwerking
verdient uiteraard ook de agro-industriële sector speciale vermelding)
stellen Nederland in staat ook op andere terreinen intensieve
contacten te onderhouden. De feestelijke herdenkingen van het bezoek
van Peter de Grote aan Nederland (1997) en van het 300-jarig bestaan
van St. Petersburg (2003) hebben de traditioneel intensieve bilaterale
samenwerking op tal van terreinen belangrijke impulsen gegeven. De
breedte van onze bilaterale betrekkingen wordt overigens weerspiegeld
in een Gemeenschappelijk Actie Programma, dat het institutionele
raamwerk vormt voor tal van samenwerkingsactiviteiten van
verschillende ministeries, bijvoorbeeld die van Verkeer en Waterstaat,
van Justitie en van Binnenlandse Zaken.
Ook op breder maatschappelijk gebied vinden steeds vaker contacten en
uitwisselingen plaats, die onder meer in het kader van het
MATRA-programma van overheidswege worden ondersteund. Deze
maatschappelijke samenwerking vormt onderwerp van overleg met de
Russische autoriteiten, die zoals hierboven aangegeven, met bijzondere
aandacht de activiteiten van buitenlandse of door het buitenland
gesteunde NGO's volgen.
Nederland zal deze goede betrekkingen met Rusland blijven gebruiken om
zorgen aan de orde te stellen op het gebied van de democratische
rechtsorde en mensenrechten.
8. Multilaterale betrekkingen: de Europese Unie en Rusland
Van de multilaterale betrekkingen vraagt de relatie van de EU met
Rusland in eerste instantie de aandacht. De EU is verreweg de grootste
handelspartner van Rusland, mede als gevolg van de grote
energie-exporten van Rusland. De formele relatie wordt thans bepaald
door de Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst (PSO) uit 1997,
een belangrijk juridisch kader dat dient te worden vernieuwd en
uitgebreid. Hiernaast bestaan de vier Gemeenschappelijke Ruimten op
het gebied van economie, vrijheid veiligheid en justitie, externe
veiligheid en wetenschap en onderwijs. In deze context zijn er
talrijke werkgroepen op expertniveau, waarin wordt gewerkt aan de
intensivering van de betrekkingen tussen de EU-27 en haar grootste
buurland. Deze werkzaamheden verlopen echter moeizaam als gevolg van
conceptuele verschillen.
Het onderhandelingsproces over een nieuw strategisch
samenwerkingsakkoord tussen de EU en Rusland is in het afgelopen jaar
niet van start gegaan, mede als gevolg van bilaterale geschillen van
enkele EU-lidstaten met Rusland. Deze geschillen lijken inmiddels voor
een goed deel te zijn of te worden opgelost, zodat het naar
verwachting binnenkort mogelijk zal zijn met de formele
onderhandelingen te beginnen. Nederland is hiervan ene sterk
voorstander. Deze onderhandelingen zullen complex en daardoor
vermoedelijk ook langdurig zijn. Na toetreding van Rusland tot de WTO
zal een vrijhandelsakkoord onderdeel kunnen uitmaken van de nieuwe
PSO.
Nederland streeft in de verdere ontwikkeling van de relatie tussen de
EU en Rusland naar duurzaamheid en de lange termijn, gezien het
groeiend aantal gemeenschappelijke belangen. Dit veronderstelt dat
noch de actualiteit van de dag, noch de lidstaat met het grootst
aantal bilaterale geschilpunten het tempo van ontwikkeling van die
relatie bepaalt. Gemeenschappelijke Europese belangen moeten voorop
staan. Als sprake is van een dergelijke balans zullen voor Rusland
minder makkelijke onderwerpen op zinvolle wijze ter tafel kunnen
komen.
Het is voor Nederland zaak in EU-verband aansluiting te vinden bij die
lidstaten die een dergelijke pragmatische, op de lange termijn
gerichte benadering voorstaan. Daarbij blijft het van fundamenteel
belang dat de EU zich manifesteert als een zelfstandige internationale
actor die handelt op basis van een rechtsorde, hetgeen de spelregels
van strategische samenwerking bepaalt. Immers niet alleen op politiek
en economisch gebied, maar ook voor samenwerking op het gebied van
justitie en interne veiligheid zijn de noodzakelijke rechtsstatelijke
waarborgen in de betrekkingen met Rusland van belang.
Eén van de instrumenten waarover de EU in dit kader beschikt is de
tweejaarlijkse EU-Rusland mensenrechtendialoog. Nederland zal zich
ervoor inspannen dat deze dialoog serieus wordt gevoerd. Het onderwerp
mensenrechten maakt overigens deel uit van vrijwel alle
geïnstitutionaliseerde bilaterale en EU-contacten en consultaties met
Rusland en doorgaans vinden deze besprekingen in een constructieve
sfeer plaats. Hierbij worden onder meer thema's als mediavrijheid,
versterking van de rechtsstaat, xenofobie en de mensenrechtensituatie
in de Noord-Kaukasus besproken. Opvallend is overigens dat Rusland
hierbij steeds vaker mensenrechtenkwesties binnen de lidstaten van de
EU aan de orde stelt.
Wat betreft het Europese Nabuurschapsbeleid zal Rusland ervan moeten
worden overtuigd dat dit voor de Europese Unie geen `zero-sum game'
is: de EU heeft er belang bij dat Rusland en de EU beide goede
relaties hebben met hun gezamenlijke buren, en dat deze landen zich in
vrijheid verder kunnen ontwikkelen.
Het streven van Nederland blijft ook gericht op een goede
energierelatie tussen Rusland en Europa. Rusland zal de grootste
energieleverancier van Europa blijven op grond van zijn reserves,
terwijl Europa de grootste afzetmarkt voor Rusland zal blijven,
ondanks toenemende exporten naar Azië. De Russische economie is in
hoge mate afhankelijk van inkomsten uit de export van energie naar
Europa. Voor een verdere intensivering van deze relatie is aansluiting
bij internationale juridische kaders van beide zijden nodig. Nederland
blijft daarom belang hechten aan de Russische ratificatie van het
Energiehandvestverdrag (EHV), dat bijdraagt aan marktwerking,
vrijhandel en investeringsbescherming. Het feit dat Rusland het EHV
vooralsnog niet wenst te ratificeren behoeft aandacht bij de
strategiediscussie die in EHV-kader binnenkort van start zal gaan.
Daarnaast blijft Nederland hechten aan het voeren van een
energiedialoog tussen de EU en Rusland en, meer in het algemeen,
binnen het Internationale Energie Forum. Binnen deze kaders zal het
belang van openheid, transparantie, non-discriminatoire markttoegang
alsmede van het investeringsklimaat worden benadrukt. Voor de werking
van de interne markt is het derde pakket liberalisatievoorstellen van
de Europese Commissie met bijbehorende mededingingsvoorwaarden van
groot belang.
Het voltooien van de interne markt voor energie, zowel voor wat
betreft regulering als interconnectiviteit van pijpleidingen en
netwerken, zal een eenduidig regime kunnen opleveren dat naar buiten
toe een goede uitgangspositie biedt en intern, bijvoorbeeld in geval
van noodsituaties, de nodige solidariteit kan waarborgen. Op basis
hiervan wordt een helder kader geboden waarbinnen eventuele Russische
participatie in de Europese interne markt kan plaatsvinden.
9. Multilateraal veiligheidsbeleid
Op het gebied van conventionele wapenbeheersing in Europa streeft
Rusland naar een correctie van de situatie die met het CSE-verdrag en
het Aangepaste CSE-verdrag is ontstaan. In Russische optiek is hierbij
indertijd te weinig met Russische belangen rekening gehouden. Dit
geldt ook de " Istanboel-verplichtingen" die voorschrijven dat Rusland
zijn troepen uit Georgi ë en Moldavië terugtrekt. Toen het afgelopen
jaar hierover geen overeenstemming kon worden bereikt, zag Rusland
hierin aanleiding de uitvoering van zijn verplichtingen onder het
CSE-verdrag op te schorten.
Nederland heeft als depositaris van bovengenoemde verdragen een
speciale verantwoordelijkheid om te zorgen dat dit
wapenbeheersingskader niet verloren gaat, wat zou kunnen leiden tot
ondoorzichtigheid en instabiliteit. Dit laat onverlet dat na
inwerkingtreding van het Aangepaste CSE-verdrag gesproken zou kunnen
worden over een verdere aanpassing van het conventionele
wapenbeheersingsregime.
Ook de Amerikaanse plannen voor plaatsing van onderdelen van een
nationaal systeem van raketverdediging in Midden-Europa hebben tot
negatieve reacties in Moskou geleid. Amerikaanse initiatieven om te
werken aan een meer gezamenlijke aanpak, al dan niet gekoppeld aan
systemen waarover in de NAVO en de NAVO-Rusland Raad wordt gesproken,
hebben vooralsnog niet tot resultaat geleid. Het blijft echter in
Nederlandse optiek wenselijk te proberen tot een gezamenlijke
benadering van deze problematiek te komen, dat wil zeggen: samen met
Rusland.
Nederland zal ernaar blijven streven in de NAVO-Rusland Raad tot een
meer gezamenlijke aanpak van veiligheidspolitieke problemen te komen.
De realiteit gebiedt echter er voorlopig vanuit te gaan, dat bij de
huidige spanningen tussen de VS en Rusland zulks slechts beperkt
mogelijk zal zijn.
Naast samenwerking op het terrein van het tegengaan van risico's van
terrorisme, is het de afgelopen jaren ook goed mogelijk gebleken samen
te werken met Rusland op het gebied van non-proliferatie van
massavernietigingswapens. Naast een bilaterale Amerikaans-Russische
dialoog hierover, komt dit ook in bredere multilaterale kaders
nadrukkelijk aan de orde. Samenwerking blijkt hier soms eenvoudiger
dan op andere terreinen, hoewel Russische commerciële belangen
(bijvoorbeeld de levering van nucleaire brandstof aan Iran) een
complicerende factor kunnen vormen. Ten slotte blijft het van belang
om samen met Rusland te werken aan nucleaire en chemische ontwapening,
aangezien oude voorraden en verouderde systemen ook een gevaar kunnen
vormen voor de gemeenschappelijke veiligheid en het milieu.
Bij de komende onderhandelingen over een nieuw strategisch
samenwerkingsakkoord tussen de EU en Rusland (als opvolger van het
Partnerschaps- en Samenwerkingsakkoord) zal in Nederlandse optiek
speciale aandacht moeten worden besteed aan de samenwerking op
veiligheidspolitiek gebied. Deze samenwerking, gebaseerd op enkele
terreinen die zijn geï dentificeerd in de Gemeenschappelijke Ruimte
voor Externe Veiligheid, is thans zeer beperkt. Wanneer de EU een
sterker Europees Veiligheids- en Defensiebeleid zal hebben ontwikkeld,
biedt dit nieuw uitzicht op concrete samenwerking met Rusland.
Ook in overige multilaterale fora waarvan Rusland deel uitmaakt (zoals
de Raad van Europa en de OVSE) zal rekening moeten worden gehouden met
de eerder in deze notitie geschetste Russische inzet. Ook hier zal het
motto moeten zijn " samenwerking waar mogelijk en kritiek waar nodig"
waarbij ervoor moet worden gewaakt dat multilateraal acquis door
Russisch toedoen geweld wordt aangedaan.
10. Conclusie en handelwijze n.a.v. de beleidsvoornemens
Rusland heeft uitgesproken opvattingen over de eigen, legitieme
positie in de internationale arena en draagt deze visie consequent en
krachtig uit. Dat schept duidelijkheid, maar maakt het niet
noodzakelijkerwijs eenvoudiger om het partnerschap in de door ons
gewenste richting verder te ontwikkelen. Er is een paradox tussen het
bestaan van veel gemeenschappelijke belangen, maar relatief weinig
overeenstemming over de benadering daarvan. Zoals aangegeven in
paragraaf 6 noopt dit tot een realistische benadering van onze
betrekkingen. Rusland zal zich niet zonder meer ontwikkelen tot een
democratie als de onze. Wij moeten er van uitgaan dat er onderwerpen
zijn waarover verschillen van inzicht blijven bestaan, maar waarover
wij wel met elkaar in gesprek willen blijven, of het nu
rechtsstatelijke, economische of buitenlandspolitieke kwesties
betreft.
Het door Nederland gewenste brede en duurzame partnerschap met Rusland
kan het best worden ontwikkeld op basis van concrete samenwerking op
terreinen waar wij kansen zien voor succes en waar een duidelijke
meerwaarde ligt voor alle betrokken partijen.
Tegen deze achtergrond en met inachtneming van de beleidsvoornemens,
geformuleerd in de paragrafen 6 t/m 9 kan de volgende handelwijze naar
aanleiding van de beleidsvoornemens ten aanzien van Rusland worden
geformuleerd:
* Het aantal gemeenschappelijke lange termijn belangen neemt,
ondanks actuele geschilpunten, toe: onze inspanningen moeten in
belangrijke mate hierop zijn g ericht.
* Deze lange termijnvisie laat de Nederlandse fundamentele
uitgangspunten onverlet: wij gaan uit van het voortdurende belang
van een democratische rechtsorde en de respectering van de
burgerlijke en politieke rechten als fundamenten van
internationale samenwerking, als essentiële elementen voor het
scheppen van vertrouwen en als grondslag voor de Europese
veiligheid.
* Wij willen Rusland op die wijze bejegenen waarop ook wijzelf in de
internationale arena willen worden gezien: als een serieuze,
volwaardige en effectieve partner.
* Het partnerschap, voortvloeiend uit de toenemende
belangengemeenschap en verbrede en verder verdiepte samenwerking
met Rusland zal zowel op bilaterale als op multilaterale leest
gestalte worden gegeven.
* Teneinde de effectiviteit van het EU-beleid jegens Rusland te
vergroten dienen in algemene zin zoveel mogelijk
gemeenschappelijke Europese posities te worden opgebouwd. Dit
maakt de EU in Russische ogen tot een serieuze gesprekspartner.
* De kwaliteit van onze bilaterale economische betrekkingen is een
belangrijk gegeven; het is een illustratie van het feit dat
Nederland en Rusland goed met elkaar "zaken kunnen doen". Deze
notie van constructieve zakelijkheid vormt het fundament waarop
een bredere dialoog kan worden gebaseerd waarin ook gevoelige
onderwerpen in een openhartige gedachtewisseling aan de orde
kunnen komen.
* Via het MATRA-programma zal Nederland blijven ijveren voor
samenwerking op het gebied van maatschappelijke ontwikkeling,
inclusief bevordering van de rechtsstaat, democratisering en
mensenrechten.
* Een volwaardig partnerschap veronderstelt overeenstemming over
fundamentele economische spelregels en de beginselen van
marktwerking gekenmerkt door vrije mededinging. De kwaliteit van
de rechtsstaat is in dit verband van grote betekenis voor de
ontwikkeling van het economisch klimaat in algemene zin.
* Meer in het algemeen is economische vervlechting, mede op het
gebied van energie, eerder een kans dan een bedreiging. Deze
uitdrukking van een bijzonder concrete belangengemeenschap, waarin
lange termijn betrekkingen centraal staan, zal ons uiteindelijk in
staat stellen, met gebruikmaking van toegenomen wederzijds
vertrouwen, ook op politieke en maatschappelijke dossiers
voortgang te boeken.
* De mogelijkheden om deze belangengemeenschap uit te breiden en om
concreet samen te werken doen zich voor op het terrein van
gezamenlijke uitdagingen, zoals klimaatverandering en milieu,
bedreigingen voor de volksgezondheid, problematische demografische
ontwikkelingen, duurzame economische ontwikkeling en de noodzaak
voor het tegengaan van externe bedreigingen.
* Bovendien moet blijvend worden gewerkt aan een meer
gemeenschappelijke benadering van de internationale politieke
agenda en de daaruit voortvloeiende maatregelen. Daarbij valt te
denken aan het tegengaan van de verbreiding van de invloed van
radicaal islamitische stromingen zoals in Afghanistan, Pakistan,
Centraal-Azië en het Midden Oosten, een extra inspanning in het
tegengaan van proliferatie van massavernietigingswapens, het
voorkomen van een nucleaire dreiging uit Iran en het ondersteunen
van het vredesproces in het Midden-Oosten.
* Nederland, als lid van de EU, en Rusland hebben gemeenschappelijke
buren, waarvoor in het kader van de EU een Europees
Nabuurschapsbeleid is ontwikkeld. Zowel de EU als Rusland hebben
belang bij goede en stabiele betrekkingen met deze landen en hun
voorspoedige economische en maatschappelijke ontwikkeling.
Inspanningen om op dit punt tot een gezamenlijke visie en
eventuele samenwerking te komen dienen te worden geïntensiveerd,
waarbij voor Nederland voorop blijft staan dat deze landen in
vrijheid hun eigen keuzes kunnen maken.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken