eantwoording vragenlijst inzake IOB-impactevaluatie van door Nederland gesteunde programma's voor drinkwater en sanitaire voorzieningen in regio Shinyanga, Tanzania
15-02-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
1/12
IOB Evaluatie rapport Tanzania
Kenmerk: 07-BuZa-B-071
"Impact evaluation water supply and sanitation programmes
Shinyanga region, Tanzania 1990-2006"
Kamerstuk 31 250, nr.2
Lijst van vragen - totaal
Kamerstuknummer : 31250-2
Vragen aan : Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Commissie : Buitenlandse Zaken
Griffier : Van Toor
Nr Vraag Blz
1 Is er in het programma samengewerkt dan wel contact geweest met de FAO?
Zo ja, waar bestond het contact uit? Zo nee, waarom niet?
De Food and Agriculture Organisation van de Verenigde Naties is geen 'major
actor' op het gebied van Water Supply and Sanitation in Tanzania en is in de regio
Shinyanga niet actief. Er is vanuit het programma dan ook niet samengewerkt met
de FAO, noch is er sprake geweest van uitwisseling van ervaringen en andere
contacten. Gedurende de uitvoering van de diverse programmafases is wel met
andere donoren en actoren contact geweest. Dit betreft ondermeer de Wereldbank,
GTZ, de EC delegatie, Water Aid/ Simavi, World Vision, JICA en Oxfam GB.
1
2 Heeft Nederland middels haar hulp aan de water en sanitatieprogramma's in
de Shinyanga regio actief dan wel passief bijgedragen aan waterprivatisering?
Zo ja, op welke wijze?
De waterprivatisering in Tanzania is beperkt gebleven tot de urbane sector, met
name Dar es Salaam. Het 10-jarig leasecontract dat de Tanzaniaanse overheid in
2003 tekende met het privé consortium City Water is overigens in de loop van 2005
beëindigd.
In de rurale sector, inclusief het door Nederland gesteunde Shinyanga programma,
speelt de private sector een belangrijke rol als commercieel dienstverlener. De
dienstverlening heeft betrekking op het boren van waterputten, aanleg van fysieke
infrastructuur, distributie en verkoop van bouwmaterialen, pompen en onderdelen
daarvan, ontwerp en toezicht op de uitvoering van werken.
In de Shinyanga regio heeft Nederland actief gemeenschappen van watergebruikers
gesteund in het vormen van Water User Groups of Water User Associations voor
een bijdrage aan de kosten, beheer en eigendom van verbeterde
watervoorzieningen. Deze groepen zijn gehouden aan regelgeving op nationaal en
districtsniveau voor gemeenschapsorganisaties. Daarnaast heeft Nederland actief
bijgedragen aan versterking van de rol van de private sector in de uitvoering van de
2
2/12
door Nederland gesteunde programma's. Een voorbeeld van een onderneming die
het goed gedaan heeft is de Water and Environmental Development Company.
Deze is met Nederlandse steun en inzet van voormalige (Tanzaniaanse) staf van het
programma in 1999 opgezet. Het is een redelijk groot bedrijf geworden dat zowel
opdrachten voor technische werkzaamheden als diensten op het terrein van
bewustwording, begeleiding en training van lokale gemeenschappen verricht.
Daarnaast is er een toenemend aantal kleine bedrijven dat in de rurale gebieden in
de regio actief is en een beperkt aantal nationale bedrijven die semi-urbane
projecten uitvoeren in de district hoofdplaatsen (bijvoorbeeld in Bariadi, Meatu en
Maswa). De District overheden zijn geassisteerd bij de uitvoering van
aanbestedingen door gerichte trainingen betreffende contract management en de
inhoud van de Procurement Act. Daarnaast is veel aandacht besteed aan 'on-thejob'
assistentie bij aanbestedingen.
Binnen het programma is ook aandacht besteed aan het verbeteren van de relaties
tussen de publieke en de private sector. De dominante rol die de staat in het recente
verleden van Tanzania op alle maatschappelijke terreinen speelde, heeft onder
meer tot gevolg dat er een wederzijds gebrek aan vertrouwen tussen de publieke en
private sector bestaat. In een serie workshops en seminars is gestreefd de relaties te
verbeteren. Dit is echter een langzaam proces dat zeker niet als afgerond
beschouwd kan worden. Toch kan gesteld worden dat in de Shinyanga Regio de
samenwerking tussen de publieke en de private sector op het gebied van de
drinkwatervoorziening verder gevorderd is ten opzichte van vele andere regio's in
Tanzania.
3 Is deze impactstudie vergeleken met andere landen waar waterprojecten met
hetzelfde doel opgezet zijn, bijvoorbeeld Bangladesh? Zo ja, worden de
resultaten van een dergelijke vergelijkende studie ook aan de Kamer
gepresenteerd?
De impactstudie maakt deel uit van een serie impactstudies van door Nederland
gesteunde programma's. In Jemen is een dergelijke evaluatie in uitvoering en in
Egypte in voorbereiding. Daarnaast is een dergelijke evaluatie voorzien in
Mozambique en Benin. Deze studies zullen worden gebruikt als informatiebron
voor een synthese in de vorm van een beleidsdoorlichting die gepland is voor 2010.
De beleidsdoorlichting zal evenals de afzonderlijke impactevaluaties naar de
Kamer worden gestuurd.
2
4 Gaat het wat betreft de inzet op duurzaamheid van de watervoorziening om
duurzaamheid in het kader van langdurige/continue watervoorziening of gaat
het om duurzaamheid in de zin van bescherming van de natuurlijke
hulpbronnen?
In principe gaat het om beide. In Shinyanga heeft de planning voor de drinkwateren
sanitatiesector deel uitgemaakt van een nationaal programma van integraal
water- en milieubeheer. Binnen het geïntegreerde water- en milieubeleid kreeg het
voldoen aan de vraag naar drinkwater prioriteit boven andere gebruiksfuncties van
water omdat het een basisbehoefte is.
In de impactevaluatie is de duurzaamheid van de verbeterde watervoorzieningen
onderzocht. Daarbij is gelet op de beschikbaarheid van water én de duurzaamheid
van de drinkwaterfaciliteit. Dit laatste heeft vooral te maken met beheersaspecten
en 'eigendomsbesef'.
Duurzaamheid van natuurlijke hulpbronnen is uiteraard een belangrijk aspect,
omdat het veelal gaat om waterputten die alleen bij voldoende en veilig grondwater
3
3/12
op niet al te grote diepte kunnen functioneren. Vooral in het Oosten en Zuidoosten
van de regio is het grondwater dikwijls onvoldoende. Daar is bewust gezocht naar
technieken om het afspoelende regenwater op te vangen en voor langere tijd
beschikbaar te maken voor gebruik. Dit gebeurt door middel van dammen die
regenwater opvangen in een bassin, het leggen van drempels in de beddingen van
(seizoen)stroompjes en rivieren waardoor infiltratie galerijen kunnen worden
aangelegd in de rivierbodem, enz.
Ook is gestreefd naar minimale afhankelijkheid van fossiele brandstoffen door de
introductie van windenergie voor het pompen en door -waar mogelijk- gebruik te
maken van zwaartekracht en handpompen. Het gebruik van zonne-energie is in
onderzoek, maar wordt nog niet toegepast in de praktijk. Dit heeft onder andere te
maken met de extreme diefstalgevoeligheid van zonnepanelen.
5 Kunt u wat betreft de inzet op tijdsbesparing voor vrouwen aangeven op wat
voor manier vrouwen bij de opzet en uitvoer van dit project betrokken zijn en
of deze tijdsbesparing hun wens was?
De bevindingen van de impactevaluatie laten het volgende zien. De door Nederland
gesteunde programma's hebben overeenkomstig nationaal beleid actief ingezet op
een gelijke verdeling van mannen en vrouwen in management committees van
Water User Groups. Deze committees bestaan uit een voorzitter, secretaris,
penningmeester en drie andere leden. Bij het overgrote deel is er sprake van gelijke
verdeling van functies tussen mannen en vrouwen en bij een aanzienlijk deel van
de 'Water User Groups' is de voorzitter een vrouw. De programma's werken
vraaggericht d.w.z. dat op aanvraag van de gebruikersgemeenschappen, vrouwen
en mannen, een verbeterde voorziening wordt aangelegd. De vraag of
tijdsbesparing de wens was van vrouwen, is in het onderzoek niet expliciet gesteld,
maar, gelet op de berekende gemiddelde tijd van meer dan een uur per trip om
water te halen, wordt ervan uitgegaan dat dit in het algemeen wel het geval was. In
ieder geval is tijdsbesparing wel een effect geweest.
3
6 Op welke wijze wensen vrouwen de vrijgekomen tijd te besteden? Is daar
vanuit het project ook sturing aan gegeven? Zo ja, op welke wijze?
De Water User Groups in de aselecte steekproef voor het onderzoek rapporteerden
dat de vrijgekomen tijd is besteed aan huishoudelijk werk, verzamelen van
brandhout en werk op het land. In het geval van meisjes rapporteerde het
merendeel van de groepen in de steekproef, dat de vrijgekomen tijd wordt gebruikt
om naar school te gaan. Vanuit het project is geen sturing aan de besteding van de
vrijgekomen tijd gegeven.
3
7 De lange termijn duurzaamheid, alsook een gerichte aanpak van
milieugerelateerde problemen zijn nog onvoldoende verzekerd. Hoe gaat dit
aangepakt worden?
Het RWSSP programma betrof het laatste programma dat door Nederland
uitgevoerd werd in 'eigen beheer'. Toekomstige financiering van investeringen in
de drinkwater- en sanitaire/milieu gerelateerde sector zullen geschieden via
budgetsteun. De programma's zullen geheel worden beheerd door de Tanzaniaanse
overheid, waarin de Lokale Overheden (District Councils) een centrale rol zullen
spelen. Ook andere donoren zullen bijdragen door middel van budgetsteun,
waardoor de start van een nationaal programma voor 'Water Supply and Sanitation
Development' mogelijk wordt. Nederland zal in dit geheel indachtig de Verklaring
3
4/12
van Parijs m.b.t. het verhogen van de effectiviteit van de hulp door verdergaande
afstemming op het overheidsbeleid en door harmonisatie onder donoren, een Silent
Partner worden via co-financiering met de Duitse overheid (BMZ/KfW). Van
plannen om via directe betrokkenheid de gebreken aan duurzaamheid en
milieugerelateerde aspecten aan te pakken is dus geen sprake. Nederland zal echter
wel via beleidsbeïnvloeding en donoroverleg aandacht aan deze aspecten blijven
besteden.
Nederland heeft middels deze impact studie een belangrijke bijdrage geleverd aan
de inzichten in ingrediënten die nodig zijn voor duurzame voorzieningen. Het
onderzoek is in goed overleg met het Ministerie van Water en de regionale
autoriteiten uitgevoerd en het rapport is in Tanzania breed verspreid. Ook is een
workshop over het onderzoek gepland. Daarnaast is in de eindfase van het RWSSP
een eindrapport en een 'Lessons Learned' document geproduceerd, getiteld
'Building on what Works', hetgeen aan een breed publiek bekend is gemaakt.
Hoe de Tanzaniaanse centrale overheid en de districtsoverheden gebruik zullen
maken van de bevindingen en aandachtspunten is moeilijk te voorspellen en hangt
mede samen met inputs vanuit andere donoren (waaronder de Wereldbank).
8 Waarom zijn er in de evaluatie of al tijdens de uitvoering van het programma
geen gegevens verzameld over het aantal mensen dat geen toegang heeft tot
water en welke mensen dat zijn? Door wie en wanneer zal het
gebruikersparticipatie onderzoek uitgevoerd worden? Wanneer zullen de
resultaten van het gebruikersparticipatie onderzoek beschikbaar zijn?
Er zijn tijdens de evaluatie gegevens verzameld over het aantal mensen dat geen
toegang heeft tot de drinkwatervoorzieningen. Zoals aangegeven in het rapport
heeft momenteel naar schatting 43% van de bevolking toegang tot verbeterde
drinkwaterbronnen. Dit impliceert dat naar schatting 57% van de bevolking geen
toegang heeft. Op basis van de beschikbare gegevens is het echter niet mogelijk
aan te geven welke mensen dat zijn.
Vanuit de Tanzaniaanse overheid is het bijhouden van statistieken vooral gericht
op het behalen van nationale doelen (MDGs) en dientengevolge op het leveren van
faciliteiten en als afgeleide daarvan het aantal mensen dat is bereikt. Het monitoren
op informatie omtrent welke sociale segmenten van de bevolking specifiek niet zijn
bereikt / worden uitgesloten is voor de Tanzaniaanse overheid niet een eerste
prioriteit. Momenteel geldt vooral de uitdaging van 57% van de bevolking die nog
niet is bereikt (en daarbij nog eens een bevolkingstoename van 3,3% per jaar in
Shinyanga). De verdeling tussen arm en rijk in Tanzania is gelukkig niet van dien
aard dat sprake kan zijn van grootschalige uitsluiting van de allerarmsten. Het
overgrote deel van de bevolking van het platteland in Shinyanga is zonder meer
arm. De wenselijkheid van een gebruikersparticipatie onderzoek zal tijdens de
jaarlijkse Joint Sector Review met de Tanzaniaanse overheid aan de orde worden
gesteld.
3
9 Waarom is in het onderzoek gekozen voor het gebruik van een norm in tijd?
Waarom is niet gekozen om (ook) te kiezen voor een norm die gebruikt wordt
door het WHO-UNICEF 'Joint Monitoring Programme', zodat gegevens beter
met elkaar vergeleken zouden kunnen worden?
De reden om te kiezen voor de indicator 'benodigde tijd voor het halen van water'
i.p.v. de door WHO-UNICEF gehanteerde indicator 'afstand tot de verbeterde
bron', is dat deze indicator nauwkeuriger is en informatie geeft die van belang is
voor de vervolgvraag naar de besteding van de vrijgekomen tijd. Het probleem met
3
5/12
de WHO-UNICEF norm is dat deze nogal onnauwkeurig is. Een korte afstand over
een moeilijk begaanbaar terrein kan erger zijn dan een langere afstand over goed
begaanbaar terrein.
10 Gemeld wordt dat het IOB-onderzoek voor de minister aanleiding is om in het
beleid, meer dan in het verleden, aandacht te besteden aan
waterkwaliteitsaspecten in algemene zin en het opzetten van duurzame
kwaliteitsmonitoring systemen die kwaliteitsproblemen tijdig signaleren.
Waarom bestaat zo'n systeem nog niet in Tanzania? Waarom moest 17 jaar
op zo'n systeem worden gewacht? Heeft Nederland nooit aangedrongen op een
dergelijk systeem? Zo nee, waarom niet?
Tussen het streven naar kwantiteit en naar kwaliteit van het drinkwater ligt een
zeker spanningsveld, waarbij het aanleveren van basisvoorzieningen voor
onbehandeld drinkwater (grond- of oppervlaktewater) in de tijd de eerste
doelstelling (prioriteit) is en de verbetering van de kwaliteit door behandeling van
het water een latere doelstelling betreft. In Tanzania zijn er zeer veel mensen die
helemaal geen toegang hebben tot een enigszins acceptabele
drinkwaterinfrastructuur. De primaire aandacht van de Tanzaniaanse overheid is
dan ook gericht op het opleveren en rehabiliteren van basisinfrastructuur voor
drinkwater. De doelstelling daarbij is steeds geweest om zeker te stellen dat de
gehele bevolking toegang heeft tot die basisstructuur. Deze doelstelling wordt ook
onderstreept in de MDGs.
Voor Shinyanga, dat een relatieve achterstand had in het percentage van de
bevolking met toegang tot goed drinkwater, gold dit kwantitatieve aspect mogelijk
nog sterker dan in andere delen van het land. Verbeterde basisinfrastructuur voor
drinkwater levert over het algemeen, in vergelijking met de traditionele bronnen, al
een aanzienlijk betere kwaliteit van water op. Dat is echter geen garantie dat die
kwaliteit altijd volledig betrouwbaar is, zoals is gebleken.
Het meten van de kwaliteit en de verbetering ervan is voor wat betreft
ziektekiemen technisch niet al te gecompliceerd (voor goed opgeleide mensen),
maar impliceert bij enkele duizenden over het platteland verspreide waterputten
een grote logistieke organisatie. De laboratoriumcapaciteit in Shinyanga is beperkt
en de afstand tot het laboratorium is dikwijls groot. Het beschikbare 'monitoring
budget' voor de 'District Water and Sanitation Committees' is beperkt en de
beschikbare menskracht daardoor onvoldoende. Hierbij dient bedacht te worden dat
een dergelijk monitoring systeem in principe gefinancierd moet worden uit het
'eigen' (recurrent) district budget om duurzaamheid te kunnen garanderen.
De effectiviteit van een eventuele behandeling van het water (met hypo-chloriet) is
beperkt. Hypochloriet heeft voornamelijk blijvende positieve effecten als de
concentratie regelmatig wordt gecontroleerd en gecorrigeerd. Daarbij komt dat
hypochloriet onder veldomstandigheden beperkt houdbaar is, terwijl te hoge
concentraties in het water weer schadelijk zijn voor de gezondheid. Het opzetten
van een 'participatief' systeem voor monitoring en behandeling is gezien de lage
opleidingsniveaus van de bevolking op het platteland dan ook nog niet aan te
bevelen.
Er is geen sprake van een drinkwater voorziening door een kraan in huis, maar het
water wordt in 'jerrycans' en emmers getransporteerd en opgeslagen in huizen
alvorens het geconsumeerd wordt. Gedurende die handelingen kan het eenvoudig
verontreinigd worden door ziektekiemen, o.a. door aanraking met handen en
servies en via vectoren als vliegen e.d. De meest effectieve remedie tegen
verontreiniging lijkt hygiëne educatie te zijn en behandelingen binnenshuis
3
6/12
(bijvoorbeeld koken en door introductie van langzame zandfilters).
Ofschoon het chloreren en het 'volgen' van de waterkwaliteit wel in het
'draaiboek' van het programma was opgenomen is er om bovenstaande redenen
niet echt prioriteit aan gegeven en is de aandacht vooral gegaan naar hygiëneeducatie.
Dat gebeurt door middel van de Participatory Hygiene and Sanitation
Transformation (PHAST) methode en door trainingen om putten te onderhouden.
Afgezien van het feit dat de effecten van deze educatie moeilijk te meten zijn is de
uitvoering van dit PHAST programma nog te kort geleden van start gegaan om
hiervan al goed resultaten van te kunnen meten. Dit zou echter wel in de follow-up
van het programma (WSDP) moeten worden opgenomen.
Helaas wordt door de District Water and Sanitation Teams (DWSTs) vaak te laat
vastgesteld dat er sprake is van een te hoog fluorgehalte in het water van putten.
Dit heeft te maken met het feit dat dit pas wordt gemeten als de put zo goed als
gegraven is. Het is vaak moeilijk de bevolking te bewegen om opnieuw een put te
graven en bovendien is het fluor dan ook zeer waarschijnlijk in de wijdere
omgeving aanwezig. Via het registreren van de plaatsen waar te hoge fluorgehalten
zijn gesignaleerd in databases en het verwerken in GIS kunnen risicogebieden in
kaart worden gebracht en alternatieve technologieën worden aanbevolen. Dit is via
het ingevoerde monitoringsysteem technisch mogelijk, maar nog niet operationeel
geworden gedurende de uitvoering van het programma.
11 Gemeld wordt dat de tijdswinst voor vrouwen (wat betreft het halen van
water) aanzienlijk is, maar dat het onderzoek geen inzicht biedt in de totale
tijd die huishoudens aan transport van water besparen. Moet hieruit worden
geconcludeerd dat er geen nulmeting is gedaan? Zo ja, waarom is die meting
achterwege gebleven (terwijl deze tijdswinst een hoofddoelstelling van het
beleid was)?
M.b.t. tijdswinst voor vrouwen is geen nulmeting gedaan. De impactevaluatie is
gebaseerd op een vergelijking van de tijd die wordt besteed aan het halen van water
tussen een steekproef van gemeenschappen met en zonder een Water User Group
en gegevens van Water User Groups over de tijd die werd besteed voorafgaande
aan de verbeterde voorziening. Retrospectieve gegevens over een lange periode
zijn uiteraard niet erg betrouwbaar. Dit onderstreept het belang van nulmetingen.
De vraag waarom in 1990 geen nulmeting is verricht kan nu niet meer worden
nagegaan. Op initiatief van IOB en de beleidsdirectie worden thans stappen gezet
om ervoor te zorgen dat in de toekomst wel nulmetingen worden gedaan.
3
12 Moet uit de afwezigheid van een nulmeting tevens worden geconcludeerd dat
pas achteraf, bij het uitvoeren van de evaluatie, wordt verzonnen welke
indicatoren moeten worden gebruikt?
Voor de operationalisering van de IOB impactevaluatie is een evaluatiematrix
opgesteld met indicatoren voor de verschillende interventieniveaus ('input, output,
outcome, impact'). Voor een belangrijk deel gaat het daarbij om indicatoren die
ook door de programma's zijn gehanteerd, zoals bestedingen en het aantal en
percentage functionerende voorzieningen. Indicatoren voor impact waren nog niet
eerder gekozen. Impactindicatoren zijn afgeleid van programmadoelstellingen. De
beoogde effecten op gezondheid zijn voor het onderzoek vertaald in indicatoren op
basis van de belangrijke in de regio voorkomende aan water en sanitatie
gerelateerde ziektes.
3
7/12
13 De genderspecifieke benadering blijft één van de hoofdaandachtspunten. Wat
wordt daar inhoudelijk mee bedoeld? In welke activiteiten zal dit worden
vertaald?
Voor een gender specifieke benadering is allereerst een analyse van rollen,
verhoudingen en prioriteiten van mannen en vrouwen van belang. Mede op basis
daarvan en meer nog dan in het verleden, zal via de beleidsdialoog met de
Tanzaniaanse overheid, gestreefd worden naar een actieve betrokkenheid van
vrouwen gedurende de voorbereidende fase en bij de exploitatie en het onderhoud
(inclusief financieel beheer) van de drinkwatervoorzieningen, op een dusdanige
wijze dat belangen van vrouwen zo goed mogelijk en gelijkwaardig worden
behartigd.
3
14 Wat is de oorzaak van het ontbreken van het gebrek aan institutionele
capaciteit om verdere ontwikkeling van de sector in goede banen te leiden?
De oorzaak van het gebrek aan institutionele capaciteit is niet eenvoudig aan te
geven. Een aantal factoren draagt hiertoe bij:
- De 'Ujamaa' periode
· Waarin bestuur in vrijwel alle opzichten vanuit centraal niveau werd
geleid. Veel ambtenaren zijn vooral gewend aan top-down communicatie
mechanismen.
· Waarin de overheid (of de donor organisatie) zelf de uitvoering van
projecten in de hand had en van aanbesteding geen sprake was
· Waarin van waakhond functies van de civil society en de commerciële
private sector nauwelijks sprake was. De civil society sector en de private
sector zijn nog relatief jong.
· Waarin een sterk paternalisme regel was, hetgeen tot gevolg heeft gehad
dat vele overheidsfunctionarissen ook nu nog nauwelijks geloven in de
capaciteit op dorpsniveau en dorpsgemeenschappen weinig initiatiefrijk of
ondernemend zijn.
- Lage salarissen en lage kwalificaties van overheidspersoneel
Tot voor kort beschikte slechts een enkel district in Shinyanga over een
gediplomeerd water ingenieur. Inmiddels is er voor ieder district een afgestudeerd
ingenieur aangenomen Tevens heeft de Tanzaniaanse regering sinds kort de
salarissen van overheidpersoneel substantieel verhoogd. Dit biedt betere
uitgangspunten voor het opbouwen van capaciteit in de districten.
-Laag onderwijs niveau
Een groot gedeelte van de bevolking heeft niet of nauwelijks onderwijs genoten.
Dit is van invloed op de institutionele capaciteit van Water User Groups en Water
User Associations.
- Gebrekkige politieke controle
Gebrek aan interacties tussen de District Councils en de District Administratie. De
volksvertegenwoordigers houden zich maar zeer beperkt bezig met het controleren
van de lokale overheden op het gebruik van publieke gelden voor ontwikkeling van
de districten.
4
8/12
- Gebrek aan transparantie in het fiscale systeem
Ieder donorprogramma of project resulteerde in aparte bankrekeningen die door de
verschillende departementen in de districten individueel werden beheerd. Met de
invoering van het Fiscale Decentralisatie programma is hier aan een eind gekomen
en wordt een integraal boekhoudsysteem ingevoerd, waardoor
volksvertegenwoordigers direct inzicht krijgen in geldstromen en beschikbare
budgetten. Daarnaast zal budgetdelegering naar dorpsraden plaatsvinden,
waardoor een veel hogere graad van participatieve planning en controle mogelijk
wordt. Het gebrek aan transparantie leidde tot een vruchtbare voedingsbodem voor
corruptie en dientengevolge tot een diepgeworteld wantrouwen bij de District
Councils die angst hadden om verantwoordelijkheden te delegeren waardoor veel
potentiële institutionele slagvaardigheid onbenut bleef.
De impactstudie toont aan dat institutionele innovaties, zoals Water User Groups
en District Water and Sanitation Teams, hebben bijgedragen aan duurzame
resultaten. De bevindingen maken echter ook duidelijk dat er geen eenvoudige
snelle benaderingen voor het realiseren van duurzame voorzieningen zijn en dat er
een aantal specifieke aandachtspunten zijn (zie pag. 22 van het evaluatierapport)
die de duurzaamheid onder druk zetten. Deze aandachtspunten en de verdere
institutionele versterking van de sector zullen in het 'Water and Sanitation
Development Programme' aan de orde moeten komen.
15 Op welke wijze zult u blijvend aandacht besteden aan het scheppen van
voorwaarden voor een duurzaam beheer van drinkwater en sanitaire
voorzieningen?
Vanaf juli 2006 is het Ministerie van Water in Tanzania, in nauw overleg met de
donorlanden, bezig met de operationalisering van het Nationaal 'Water and
Sanitation Development Programme' (WSDP). Dit programma zal binnen de
beleidskaders die door het Ministerie van Water en het Local Government Reform
Programme zijn gesteld, door de Districten worden gefaciliteerd en beheerd. De
ervaringen uit de Shinyanga programma's hebben in grote mate bijgedragen tot de
formulering van dit beleidskader en de opzet van het WSDP. Verwacht wordt dat
het IOB rapport opnieuw een uitdaging vormt tot verdere invulling en verbetering.
Nederland zal als Silent Partner deelnemen in dit programma en haar financiële
bijdragen door Duitsland (BMZ/KfW) laten beheren en monitoren. Hiervoor is een
bedrag gecommitteerd van 50 miljoen Euro voor 5 jaar (2007-2011).
4
16 Wilt u toezeggen dat in de toekomst voor door Nederland ondersteunde
activiteiten (a) de doelstellingen vooraf zo precies worden geformuleerd dat
duidelijk is welke indicatoren bij toekomstige evaluaties moeten worden
gebruikt en (b) de uitgangspositie door middel van een nulmeting wordt
vastgelegd?
De doelstellingen van door Nederland gefinancierde activiteiten worden door de
partnerlanden en/of partnerorganisaties vastgesteld. Ook het formuleren van de
indicatoren is in eerste instantie een verantwoordelijkheid van de ontvangende
partij. Bij de beoordeling van de activiteit in het kader van een door de Minister
voor Ontwikkelingssamenwerking te nemen financieringsbesluit gaat zowel naar
de doelstellingen als de hierbij te gebruiken monitoring- en evaluatie indicatoren, te
allen tijde reeds veel aandacht uit. Het aanwezig zijn van voldoende
basisinformatie over de bestaande situatie (nulmeting) is hierbij essentieel.
4
9/12
17 In hoeverre is de toegang van de allerarmsten tot water verbeterd door de
Nederlandse bijdrage?
Een onderzoeksbevinding is dat in drievijfde van de gemeenschappen in de
steekproef alle huishoudens toegang hebben tot de verbeterde watervoorziening. In
tweevijfde van de gemeenschappen in de steekproef hebben niet alle huishoudens
toegang. De data laten echter niet een interpretatie toe dat het zou gaan om de
armste huishoudens.
Zie verder ook vraag 19.
16
rapp.
18 Hoe verklaart u dat het percentage van de populatie met toegang tot een
verbeterde waterbron minder is dan het geschatte nationale rurale
gemiddelde van 54%?
Het feit dat na lange tijd van inspanningen in de rurale watersector in Shinyanga er
nog steeds een achterstand is ten aanzien van het landelijk gemiddelde heeft in de
eerste plaats te maken met de achterstand bij aanvang van de interventies. In 1992
werd gerapporteerd dat slechts 10,5 % van de bevolking van Shinyanga toegang
had tot verbeterde drinkwaterbronnen terwijl het landelijke gemiddelde toen al
ruim boven de 42% lag. In 2002 was het percentage voor rurale gebieden in
Shinyanga opgetrokken tot 39% terwijl het landelijk gemiddelde toen op 53% was
uitgekomen, (zijnde 73% voor de urbane sector en 50% voor de rurale sector).
Terwijl het landelijke gemiddelde sinds 2002 volgens de statistieken nauwelijks is
toegenomen is het percentage in Shinyanga toegenomen tot 43%. Shinyanga heeft
daarbij te maken met een gespreide, sterk toenemende bevolking (groei 3,3% per
jaar tegen een landelijk gemiddelde van 2,9%).
16
rapp.
19 Hoe komt het dat in sommige gevallen de allerarmsten geen toegang krijgen
tot verbeterde waterfaciliteiten? Heeft de Nederlandse hulp bijgedragen aan
een oplossing (of verergering) van dit probleem? Wat zou aan dit probleem
(verder nog) gedaan kunnen worden?
Zie ook vraag 17
In het evaluatierapport staat aangegeven dat zeker niet in alle gemeenschappen de
armsten geen toegang hebben maar dat waakzaamheid op dit punt geboden is. De
meest genoemde reden dat in een deel van de gemeenschappen een aantal
huishoudens geen toegang hebben is de vereiste financiële bijdrage. Dat de vraag
of het hier gaat om de armste huishoudens niet verder is onderzocht vloeit voort uit
het feit dat deze bevinding een nieuwe feitelijke constatering bevat, die in
tegenspraak staat tot de bevindingen tijdens de voorverkenning van het onderzoek
en de testfase van het IOB onderzoek. In het geval dat huishoudens geen toegang
tot verbeterde waterbronnen hebben omdat deze zich de hiermee verbonden kosten
niet kunnen veroorloven dient de oplossing vooral gezocht te worden in de
beleidsdialoog met de Tanzaniaanse autoriteiten en overleg met de betreffende
Water User Groups inzake o.a. mogelijkheden en wenselijkheid van crosssubsidiëring.
20
rapp.
10/12
20 Aan welke speciale maatregelen moet gedacht worden om te voorkomen dat
de groeiende rol van de private sector er in resulteert dat de allerarmsten
uitgesloten worden?
In een aantal landen zijn in de loop der jaren experimenten uitgevoerd met propoor
water concessions (Bolivia, Panama, etc) waarbij is gebleken dat privatisering
en sector regulering een zeer verschillend effect kunnen hebben op de armere delen
van de bevolking. Toch zijn er een aantal belangrijke algemene lessen te trekken
die van belang zijn bij het concipiëren van pro-poor concessie contracten. In de
eerste plaats kan de overheid helpen met de formulering van duidelijke en
gemakkelijk meetbare doelstellingen en de formulering van een goed
financieringsplan. Verder is van groot belang dat een private dienstverlener wordt
geselecteerd (liefst op basis van een openbare aanbesteding) die zowel operationeel
zeer flexibel is en bereid is het niveau van de dienstverlening aan te passen aan de
specifieke wensen c.q. behoeften van de allerarmste groepen.
Met de private sector worden in het geval van Shinyanga vooral Water-boards,
Water Associations en Water User Groups bedoeld, die strikt genomen niet tot de
overheidssector behoren en verantwoordelijk zijn voor het management van de
waterfaciliteiten. Dit zijn allen organisatievormen die een belangrijke basis hebben
in de bevolking zelf en waar de centrale en lokale overheden en
volksvertegenwoordigers een regulerende rol in kunnen spelen.
Indien uitsluiting van de allerarmsten inderdaad berust op onvoldoende inkomen
zouden Districten en/of dorpsraden kunnen overwegen om de gezinnen van deze
gebruikers (gedeeltelijke) ontheffing te verlenen van eigen bijdragen in geld of
arbeid voor de constructie van de voorzieningen.
Daarnaast kunnen richtlijnen geformuleerd worden voor maximum tarieven of een
maximale maandelijkse bijdrage voor gebruikers. Ook is het mogelijk om voor
bepaalde minderbedeelde groepen speciale tarieven van toepassing te laten zijn
(cross-subsidiëring) of bijvoorbeeld een absoluut minimum van 10 liter water per
persoon per dag kosteloos te garanderen. Voor zieken (bijvoorbeeld AIDS
patiënten) zou deze norm kunnen worden aangepast. Om het participatieve proces
niet te verstoren is het hierbij echter wel van belang dat deze maatregelen in
consensus met de Water User Groups en Water Associations worden vastgelegd.
Dat zou bijvoorbeeld kunnen door op nationaal niveau richtlijnen vast te leggen die
vervolgens aan de verschillende niveaus van Local Councils (Districtsraden,
dorpsraden) worden voorgelegd om in samenspraak met de WUGs / Water
Associations zogenaamde Bye-laws te formuleren. In de beleidsdialoog met de
Tanzaniaanse overheid zal hier aandacht voor worden gevraagd.
21
rapp.
21 Wat is de reden dan wel oorzaak van het ontbreken van een resultaatgericht
monitorsysteem?
De programma's zijn sterk gericht geweest op programma-uitvoering tot het
moment dat de verbeterde watervoorziening werd overgedragen aan de Water User
Group. Veel aandacht is besteed aan de ontwikkeling en invoer van een
monitoringsysteem en een regionale database voor programma-uitvoering.
Ofschoon dit systeem vele mogelijkheden biedt heeft de invoering van
basisgegevens zeer veel tijd in beslag genomen en ontbreekt het nog aan het
volgen van de Water User Groups nadat de voorziening aan de groep is
overgedragen. In de beleidsdialoog met de Tanzaniaanse overheid zal de
wenselijkheid van het blijven volgen van de groepen worden benadrukt met het
oog op de duurzaamheid van de resultaten.
22
rapp.
11/12
22 Waarom was de betrokkenheid van internationale bedrijven in de
watervoorziening in Dar es Salaam niet succesvol? Wat zijn de gevolgen
geweest van deze (onsuccesvolle) betrokkenheid?
In eerste instantie werd de privatisering gezien als een middel ter verhoging van de
zeer gebrekkige dienstverlening en effectiviteit van betrokken
overheidsorganisaties door de beperking van de bureaucratie en de werking van het
marktmechanisme. In het geval van Dar es Salaam zijn specifieke problemen
ontstaan omdat de drinkwatervoorziening nog niet volledig was uitgebouwd en
zowel kwalitatief als kwantitatief tekort schoot en gekozen werd voor het "engelse
model" waarin de private onderneming ook verantwoordelijk is voor de
kapitaalsinvesteringen. In de praktijk bleek het lastig om voor de tekortkomingen
normen vast te leggen die door de private onderneming gehaald konden worden.
Terugkijkend op het proces had beter gekozen kunnen worden voor het "franse
model" waarin uitbreidingsinvesteringen op basis van de aanwijzingen van de
beherende onderneming, op kosten van de overheid worden verricht (infrastructuur
blijft eigendom van de overheid).
Het gevolg van de onsuccesvolle betrokkenheid van de private sector is dat de
privatisering is teruggedraaid en teruggekeerd is naar de oude situatie. Welke
gevolgen dit voor de eindgebruikers tot nu toe heeft gehad of heeft, is niet bekend.
39
rapp.
23 Wordt water in Tanzania, net zoals in Nederland, gezien als een publieke
dienst?
In Tanzania worden drinkwatervoorzieningen gezien als een publieke dienst. De
overheid faciliteert en reguleert. Op grond van slechte ervaringen met beheer door
de overheid in het verleden wordt het management tegenwoordig uitbesteed. Voor
eenvoudige voorzieningen (zoals waterputten) wordt dit in handen gegeven van de
directe gebruikers die door hun eigen bijdrage co-eigenaars zijn geworden. In het
geval van omvangrijkere drinkwatersystemen (stadswaterleidingen) is
professioneel management noodzakelijk. Dit kan worden uitgevoerd door private
commerciële bedrijven en in sommige gevallen door non-profit organisaties. Deze
bedrijven worden in principe gecontroleerd door een van overheidswege benoemde
Waterboard met een regulerende functie.
In voorzieningen van middelbare grootte worden leden van de Water Associations
vaak opgeleid om management taken van de voorzieningen uit te voeren.
In alle gevallen hebben de gebruikers vertegenwoordiging in het bestuur van de
watervoorziening. Zoals in Nederland is het mandaat en de functionaliteit van de
Water Associations, WUGs , Water boards en management companies een
onderwerp van continue discussie, veranderen inzichten en wisselen uitvoerende
instanties. De Tanzaniaanse regering is echter tamelijk vastbesloten dat het beheer
van de watervoorzieningen niet meer door de overheid zelf dient te worden
uitgevoerd.
102
rapp.
24 Kunt u aangeven in welke mate de aanwezigheid van de private sector is
gegroeid in de regio van Shinyanga gedurende de periode van de Nederlandse
hulp? Is de aanwezigheid van de publieke sector tijdens deze periode
afgenomen, gelijk gebleven of gegroeid?
De aanwezigheid van de private sector is gegroeid van niet aanwezig tot ver in de
jaren negentig, naar een steeds belangrijker rol in de uitvoering van programma's
127
rapp.
12/12
voor water en sanitaire voorzieningen. De rol van de nationale en lokale overheid is
steeds meer beperkt tot regulering, financiering/subsidieverstrekking, planning,
facilitatie van processen en monitoring. Het mandaat van de lokale overheden is
uitgebreid terwijl de rol van het ministerie en ministeriele instituties evenals van de
regionale overheid is afgenomen. De onderzoeksbevindingen wijzen tegelijkertijd
op aanzienlijke beperkingen van de private sector op financieel en technisch gebied
alsook op het terrein van het faciliteren en trainen van Water User Groups voor het
nemen van verantwoordelijkheid voor de voorzieningen. Ook speelt de private
sector nog nauwelijks een rol bij het verzekeren van de langere termijn
duurzaamheid van de watervoorzieningen.
25 Hoe kan het dat de private sector maar weinig heeft bijgedragen aan de
duurzaamheid of positieve impact op lange termijn? Welke lessen kunnen hier
uit getrokken worden?
Eén van de verklarende factoren is dat de periode dat de private sector een
groeiende rol speelt in de rurale drinkwatersector nog vrij kort is. De nadruk tot nu
toe lag op opdrachten in het kader van de uitvoering van programma's tot het
moment dat de verbeterde watervoorziening werd overgedragen aan de Water User
Group. Een beperkt aantal private ondernemingen heeft tot nu toe een bescheiden
rol gespeeld bij onderhoud, reparaties en vervanging van bijv. de handpompen. Een
complicatie daarbij is dat met goede kwaliteit handpompen wordt gewerkt
waardoor de vraag naar reserveonderdelen per district (nog) zeer beperkt is, terwijl
de afstand tot urbane centra waar handelaren zich willen vestigen groot is. De
distributie van reserveonderdelen vergt daardoor dus veel inspanning en is weinig
rendabel. Dit zal naar verwachting veranderen naarmate de hoeveelheid
waterpompen toeneemt en de pompen slijtage beginnen te vertonen. Dan zal ook
blijken in hoeverre de WUGs werkelijk duurzaam zijn.
De voornaamste les van het mislukte privatiseringsproces in de urbane sector is dat
privatisering dwingt tot een duidelijke en uitvoerige regelgeving ter bewaking van
de kwaliteit, de leveringszekerheid, het prijsniveau/tarieven en het voorkomen van
een ongemotiveerde winstonttrekking waarbij deze regels langdurig tussen
overheid en private onderneming dienen te worden vastgelegd. Essentieel is dat de
betrokken overheid zich laat bijstaan door een onafhankelijke deskundige
professionele organisatie die haar adviseert omtrent de te sluiten contracten met
betrekking tot de exploitatie en de investeringen en ook de controle op de naleving
van de contracten verzorgt.
128
rapp.
+++
Ministerie van Buitenlandse Zaken