Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL
Vergaderjaar 2007-2008
31 310 Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs ter modernisering,
vereenvoudiging en beperking van de wettelijke regels over de voorzieningenplanning bij
scholen
Nr. NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen
Graag wil ik de leden van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
danken voor de opmerkingen die zij in het verslag hebben gemaakt en voor de vragen die
zij hebben gesteld.
In het onderstaande ga ik, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, in op de vragen en opmerkingen in het verslag.
Bij deze nota naar aanleiding van het verslag is een nota van wijziging gevoegd.
Bij de beantwoording van de vragen van de commissie zal zoveel mogelijk de volgorde
worden aangehouden die zij zelf hanteert.
1. Inleiding
Met genoegen constateer ik dat het wetsvoorstel in het algemeen op steun vanuit de
Kamer kan rekenen.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie vragen welke partij de laatste stem heeft bij de stichting van
scholen nu het Plan van Scholen vervalt.
Wat betreft de stichting van scholen legt dit voorstel vast dat als een wettelijk vast-
gelegd potentieel aan leerlingen is aangetoond, er een recht is op stichting. De criteria
daarvoor zijn wettelijk vastgelegd.
Het verschil met de huidige wetsbepalingen over het Plan van Scholen is, dat de
mogelijkheid voor de minister ontbreekt om ook onder dat vastgelegde potentieel aan
leerlingen toestemming te geven voor stichting, behoudens als het gaat om het
openbaar onderwijs. Ik deel de opvatting van de leden van de VVD-fractie dat het
parlement de regering behoort te controleren op het stelsel, niet op individuele
W3771.NAV 1
beslissingen over de stichting van scholen. Het wetsvoorstel laat het Plan van Scholen
en daarmee de invloed van het parlement op individuele uitvoeringsbeslissingen dan
ook vervallen. Het parlement behoudt uiteraard invloed op de wettelijke regels voor
het stelsel. Ook zal de Tweede Kamer worden geïnformeerd over de beslissingen rond
de stichting via het jaarverslag. Op basis daarvan kan de Kamer vaststellen of de
wettelijke regels aanpassing behoeven.
3. Stichtings- en opheffingsnormen
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de stichtings- en opheffingsnormen, met
uitzondering van die voor lycea, niet aangepast worden, wat de overwegingen zijn om
de gehanteerde aantallen te behouden en wat de ratio is achter de aantallen. Zijn de
genoemde aantallen reëel gezien het feit dat 35% van de scholen onder de stichtings-
norm zit?
Uit het oogpunt van levensvatbaarheid ligt het voor de hand, dat een categoriale avo-
school ten minste twee klassen per leerjaar moet kunnen vormen. Daarom is in dit
wetsvoorstel de historische norm van 65 leerlingen per leerjaar, die nu voor het mavo
geldt, ook toegepast voor de andere schoolsoorten. Daardoor komt bijvoorbeeld de
norm voor het havo circa 10% lager uit en die voor atheneum/vwo 10% hoger. Meer
dan 80% van de scholen is opgenomen in scholengemeenschappen; bij
scholengemeenschappen compenseren veelal de verlagingen per schoolsoort de
verhogingen.
Een lagere norm voor alle schoolsoorten kan er snel toe leiden dat een school eerst
wordt gesticht en hoge huisvestingskosten met zich meebrengt en bij een iets tegen-
vallende instroom van leerlingen weer moet sluiten. Dat zou hoge maatschappelijke
kosten in de huisvesting veroorzaken.
Voor het categoriale vbo wordt eveneens van 65 leerlingen per leerjaar uitgegaan als
het een school met één afdeling betreft. Als het om meer afdelingen gaat is een aantal
leerlingen vereist van 160 leerlingen. Dit omdat de programma's per afdeling sterk
verschillen en hoge afschrijvingen op inventaris met zich meebrengen.
Dat een substantieel deel van de scholen onder de stichtingsnorm zit (circa 35%),
betekent niet dat de stichtingsnorm niet reëel is. De geringere of juist grotere
belangstelling voor een nieuwe school dan geraamd kan voortvloeien uit een grotere of
juist geringere aantrekkingskracht op ouders en leerlingen van een bestaande school
in dezelfde regio. Daarnaast is het uiteraard niet te voorkomen, dat het totaal aantal
leerlingen (de basisgeneratie) in de ene regio toeneemt en in de andere regio afneemt
en daarmee ook het gemiddeld aantal leerlingen per school in de regio.
---
W3771.NAV
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de aantallen worden bepaald en indien dit bij
ministeriële regeling is, of deze dan naar de Kamer kan worden gezonden.
De stichtings- en opheffingsnormen zijn opgenomen in de wet zelf. De stichtingsnormen
zijn geregeld in het nieuwe artikel 65 WVO. De opheffingsnormen zijn geregeld in het
nieuwe artikel 107 WVO. Deze normen worden dus niet bij lagere regelgeving vastgesteld,
waarmee toezending van die lagere regelgeving aan de Kamer niet aan de orde is.
Om inzichtelijk te maken wat de stichtings- en opheffingsnormen nu zijn en wat zij
worden in dit wetsvoorstel: zie onderstaande tabellen.
Stichtingsnormen
Schoolsoort Categoriale school Scholengemeenschap
is wordt is wordt
atheneum 340 - 255 -
gymnasium 355 - - -
lyceum 460 - 460 -
vwo1 - 390 - 292
havo 360 325 270 244
mavo 260 260 195 195
vbo 1 afdeling 260 260 260 195
2 afdelingen 320 320 320 240
3 afdelingen 480 480 480 360
4 afdelingen 640 640 640 480
praktijkonderwijs 120 120 90 90
1 Vwo vervangt in de "wordt" situatie atheneum, gymnasium en lyceum, omdat zowel de
atheneum- als de gymnasiumstroom mag worden aangeboden; de nieuwe getalsnorm voor vwo
moet dus vooral met die voor het lyceum vergeleken worden.
---
W3771.NAV
Opheffingsnormen
schoolsoort Categoriale school Scholengemeenschap
is wordt is wordt
atheneum 240 - 180 -
gymnasium 240 - - -
lyceum 300 - 300 -
vwo2 - 292 - 195
havo 240 243 150 165
mavo 240 195 120 130
vbo 1 sector 240 195 120 130
2 sectoren 240 240 240 160
3 sectoren 240 240 240 240
4 sectoren 360 360 360 320
praktijkonderwijs - 90 - 66
De leden van de CDA-fractie vragen tevens of de regering bereid is de in artikel 76 WVO
voorziene ministeriële regelingen om te zetten in algemene maatregelen van bestuur met
voorhang.
Omzetting van de voorziene ministeriële regelingen in algemene maatregelen van bestuur
is niet praktisch, omdat het gaat om tamelijk gedetailleerde, technische zaken of zaken die
naar verwachting regelmatig aanpassing behoeven. Dit soort zaken leent zich bij uitstek
voor vaststelling bij ministeriële regeling. Bij de ministeriële regeling(en) op basis van het
nieuwe artikel 76 WVO moet worden gedacht aan:
- berekeningswijzen voor de prognose van het leerlingenaantal benodigd bij stichting of
splitsing,
- berekeningswijze voor het leerlingverlies van een school/vestiging indien scholen in de
omgeving nieuwe voorzieningen plannen,
- welke gegevens een school moet leveren indien men een tijdelijke nevenvestiging wil
starten (datum, adres),
enz.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering bereid is om ook voor het bijzonder
onderwijs een vergelijkbare uitzondering te maken op de stichtingsnorm in verband
met de bereikbaarheid zoals voor het openbaar onderwijs. Zou een dergelijke
uitzondering ook niet moeten gelden voor de opheffing van scholen?
2 Vwo vervangt in de "wordt" situatie atheneum, gymnasium en lyceum, omdat zowel de
atheneum- als de gymnasiumstroom mag worden aangeboden; de nieuwe getalsnorm voor vwo
moet dus vooral met die voor het lyceum vergeleken worden.
---
W3771.NAV
In de afgelopen tien jaar is niet de noodzaak gebleken van het afwijken van de
stichtingsnorm omdat anders de bereikbaarheid in het geding kwam, noch voor het
bijzonder onderwijs noch voor het openbaar onderwijs. Artikel 23, vierde lid, van de
Grondwet geeft een specifieke opdracht aan de overheid om te zorgen voor voldoende
openbaar onderwijs, met het oog waarop de garantiebepalingen van de huidige wet
zijn overgenomen in het wetsvoorstel (het nieuwe artikel 67 komt overeen met huidig
artikel 66, leden 3 en 3a, WVO). De Grondwet bevat geen vergelijkbare opdracht voor
het bijzonder onderwijs. Een bepaling die het ook voor het bijzonder onderwijs
mogelijk maakt een uitzondering te maken op de stichtingsnorm, acht ik dan ook niet
nodig.
Wat betreft de opheffing van scholen is het al mogelijk om op basis van artikel 108,
vierde lid, WVO in specifieke situaties, zoals bij eilandscholen, een uitzondering te
maken.
De leden van de CDA-fractie geven verder aan dat in de technische briefing werd
gesteld dat de aanvragen worden beoordeeld op huidige leerlingencijfers en niet op
toekomstige en vraagt de staatssecretaris dit nader toe te lichten.
Er moet onderscheid gemaakt worden tussen de berekening van het leerlingverlies bij
een uitbreiding van het onderwijsaanbod op basis van een regionaal plan onderwijs-
voorzieningen (RPO), en de berekening van leerlingenaantallen bij stichting. Bij een
uitbreiding van het onderwijsaanbod op basis van een RPO wordt er van uitgegaan dat
de uitbreiding op het moment van aanvraag al volgroeid is (alle leerjaren tellen mee).
Vervolgens wordt het leerlingverlies bij een vestiging van een omliggende school
berekend op basis van het feitelijk aantal leerlingen van die vestiging op het moment
van aanvraag van de uitbreiding. Bij aanvragen voor stichting daarentegen wordt niet
van leerlingen op het moment van aanvraag uitgegaan, maar van toekomstige
leerlingen. Er wordt een berekening gemaakt van het toekomstige aantal leerlingen
voor de middellange termijn (4 jaar na de vroegste datum aanvang bekostiging) en
langere termijn (8 jaar daarna).
De berekening op basis van een RPO sluit het dichtst aan bij de werkelijkheid. De
berekening bij stichting is noodzakelijkerwijs een meer modelmatige. Het gebied
waaruit de leerlingen feitelijk afkomstig zijn, is niet bekend en als de toekomstige
groei er niet bij wordt betrokken wordt het wel heel moeilijk in situaties van sterke
groei tijdig in scholen te voorzien.
Ook willen deze leden graag weten in hoeverre het wetsvoorstel rekening houdt met
extreme daling dan wel groei van het leerlingenaantal. Met name in de regio's
---
W3771.NAV
Limburg, Friesland, Zuid-Holland en Zeeland is in de komende periode sprake van een
extreme daling van het leerlingenaantal. In de regio Flevoland is daarentegen de
komende tijd sprake van een extreme groei van het leerlingenaantal.
Dit wetsvoorstel treft geen voorziening voor de bekostigingsgevolgen van extreme
leerlinggroei of extreme leerlingdaling bij bestaande scholen. Zoals aangegeven in het
voorgaande wordt bij stichting rekening gehouden met de afname of groei van het
aantal leerlingen over 4 en over 8 jaar. Zoals is toegezegd, zal in het kader van de
modernisering van de bekostiging worden ingegaan op de motie over de
demografische ontwikkelingen.
De leden van de CDA-fractie vragen of voor de nieuw gestichte scholen van de laatste
10 jaar, waarvoor een aantal leerlingen redelijkerwijs was aangetoond, deze
leerlingen ook na opening van de school daadwerkelijk aanwezig waren. Kan voor
scholen, waarbij dat niet het geval was, worden aangeven waardoor dat veroorzaakt
is.
In de afgelopen 10 jaar zijn er 9 scholen gesticht: 3 scholen van de evangelische
richting, 2 van de islamitische richting en 4 van andere richtingen. De 5 scholen van
de evangelische en islamitische richting zijn gesticht op basis van de directe meting
van het leerlingpotentieel, waarbij de belangstelling voor de school wordt vastgesteld
door enquêtering onder ouders van kinderen van 10 en 11 jaar. 4 van deze 5 scholen
zijn inmiddels volgroeid en tellen een aantal leerlingen dat duidelijk onder de
stichtingsnorm ligt. Van de 4 scholen van een andere richting voldoen er 2 aan de
stichtingsnorm; de andere 2 zijn pas gestart. Geen van deze 4 scholen is op basis van
directe meting gestart.
Omdat de feitelijke belangstelling voor scholen die gesticht worden op basis van
directe meting achterblijft bij de prognose zullen die ervaringscijfers voortaan worden
ingecalculeerd bij het in aanmerking nemen van de resultaten van de directe meting.
Ook vragen deze leden om aan te geven waarom de cijfers van het Centraal Bureau
voor de Statistiek gebruikt moeten worden en of deze cijfers voldoende nauwkeurig
zijn.
De cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek worden gehanteerd omdat deze
een historische reeks vormen en een betrouwbare basis bieden. Ze zijn voldoende
nauwkeurig. Ze worden door CFI zodanig bewerkt, dat deels op basis van landelijke
belangstellingspercentages en deels op basis van belangstellingspercentages per
gemeente het leerlingpotentieel voor de school of afdeling van de verlangde richting
kan worden berekend.
---
W3771.NAV
Volgens artikel 67 kunnen gedeputeerde staten een aanvraag voor een school
indienen. De leden van de CDA-fractie vragen zich af of het criterium dat
gedeputeerde staten een aanvraag in kunnen dienen "indien een naar hun oordeel
voldoende groot aantal wettelijk vertegenwoordigers van leerlingen hebben
aangegeven dat zij die school wensen" voldoende duidelijk is. In verband met de
stichtingsduur zullen de betreffende leerlingen geen gebruik maken van de school en
is het dus geheel vrijblijvend voor de wettelijke vertegenwoordigers om een aanvraag
te ondersteunen. Tevens vragen zij zich af waarom hier een ander criterium wordt
gehanteerd dan in artikel 65.
In de eerste plaats merk ik op dat het hier om een garantiebepaling in de wet gaat, die
overgenomen is uit de huidige wet en die een grote beoordelingsvrijheid geeft aan de
provincie. Dit is ook op zijn plaats omdat de provincie het verwachte aantal leerlingen
moet afwegen tegen de afstand naar andere openbare scholen. Vandaar dat hier een
ander criterium dan in artikel 65 is gehandhaafd. Overigens is deze aparte stichtings-
mogelijkheid voor de provincie bij mijn weten nog nooit toegepast.
In de tweede plaats mag ik er op vertrouwen dat als dit wel aan de orde zou zijn de
provincie er alle belang bij heeft haar beoordelingsvrijheid zo aan te wenden, dat er
een levenvatbare school tot stand komt. Anders zou de gemeente eerst de huisvesting
moeten bekostigen en zou de school vervolgens alsnog moeten sluiten. Dat zal de
provincie zeker niet nastreven.
De leden van de VVD-fractie vragen of de invoering van de opheffingsnorm voor
praktijkonderwijs er toe leidt dat er categoriale scholen van die onderwijssoort
moeten sluiten. Kan gegarandeerd worden dat er voor leerlingen die dat nodig hebben
plaats is in het praktijkonderwijs?
Er zijn momenteel 7 categoriale scholen voor praktijkonderwijs die minder leerlingen
tellen dan de opheffingsnorm. Het gaat hier veelal om scholen die heel weinig onder
die norm zitten. Deze scholen hebben (op grond van het overgangsrecht) vijf jaar de
tijd om aan de norm te gaan voldoen, terwijl normaliter een termijn van drie jaar
geldt. Lukt dat niet op eigen kracht dan ligt samenvoeging met een andere school voor
de hand. Als één van deze scholen moet worden opgeheven, is er plaats voor die
leerlingen in het praktijkonderwijs. Zonodig kan op basis van artikel 108, vierde lid,
WVO aan de minister toestemming worden gevraagd langer onder de opheffingsnorm
te mogen zitten. Bij de beoordeling van een dergelijk verzoek wordt met name
gekeken naar de reisafstand naar omliggende voorzieningen voor praktijkonderwijs.
De hoogte van de opheffingsnorm is in goed overleg met het Landelijk Werkverband
---
W3771.NAV
van het praktijkonderwijs tot stand gekomen.
4. Onderwijsaanbod
De leden van de PvdA-fractie vrezen dat het aanbieden van mavo-onderwijs door
AOC's in nieuwe tijdelijke nevenvestigingen in stedelijke gebieden de segregatie sterk
zal doen toenemen. Nu al is het vbo zoals aangeboden door AOC's de laatste jaren
sterk gegroeid, niet vanwege een toegenomen belangstelling voor groen onderwijs,
maar door autochtone leerlingen die niet naar de zwarte vmbo-scholen in de steden
gingen. Deze leden vragen hoe de regering het segregatie-effect hiervan wil voor-
komen.
In het kader van het TL-experiment is één tijdelijke nevenvestiging mavo gesticht aan
de vestiging Roermond van AOC Citaverde college. Tot de inwerkingtreding van de wet
is er nog ruimte voor maximaal twee nieuwe tijdelijke nevenvestigingen mavo
(memorie van toelichting, blz. 40). Inmiddels is ervoor gekozen het experiment te
realiseren op twee bestaande TL-vestigingen; er komen geen nieuwe tijdelijke
nevenvestigingen mavo bij. Van een segregatie-effect, waarvoor de leden van de
PvdA-fractie vrezen als gevolg van nieuwe tijdelijke nevenvestigingen, is dus geen
sprake. De minister van LNV maakt met de AOC afspraken over hun inspanningen om
tot meer culturele diversiteit te komen.
Verder vragen deze leden waarom het groene onderwijs niet geheel onder de
verantwoordelijkheid van OCW wordt gebracht nu de Rijksoverheid toch sterk aan het
vernieuwen is, regeldruk en verkokering wil bestrijden en flink snijdt in de ambtelijke
formaties?
Al sinds jaar en dag is het groen onderwijs onderdeel van een samenhangend stelsel
van onderzoek en onderwijs dat onder de verantwoordelijkheid valt van de minister
van LNV. In het Coalitieakkoord zijn geen afspraken gemaakt hierin verandering aan
te brengen. Dit stelsel staat de minister van LNV en de relevante doelgroepen ten
dienste bij het realiseren van maatschappelijke opgaven in het LNV-domein. Voor wat
betreft het algemeen onderwijsbeleid volgt de minister van LNV het beleid van OCW,
zoals onder andere aangegeven in brieven aan de Tweede Kamer in 2004 en 2005 over
harmonisatie van groen onderwijs (Kamerstukken II, 27 417 nrs. 7 en 10).
De leden van de PvdA-fractie vragen of grafimedia echt nog zo exclusief is dat deze
afdeling alleen via stichting tot stand kan komen, hoeveel de bekostiging afwijkt van
andere afdelingen binnen het vbo en wat de sanctie is als een vbo-school een afdeling
grafimedia inricht zonder een beroep te doen op extra bekostiging.
---
W3771.NAV
Op dit moment zijn er 17 afdelingen voor grafimedia. De materiële bekostiging van de
afdeling grafimedia is eenderde hoger dan die van andere vbo-afdelingen (2063 euro
tegen 1550 euro per leerling). Dat is de reden waarom voor het aanbieden van die
afdeling een leerlingpotentieel conform artikel 65 of 68 WVO moet worden aangetoond
alvorens de afdeling kan worden bekostigd.
Als een school leerlingen het onderwijs in de afdeling grafimedia aanbiedt zonder
daarvoor toestemming te hebben en de leerlingen als zodanig opgeeft bij de
leerlingtelling, worden die leerlingen niet bekostigd. Ook kunnen die leerlingen geen
examen doen in het gevolgde programma. Worden de leerlingen bij een andere
afdeling opgegeven dan grafimedia, dan leidt dat tot de (lagere) bekostiging die past
bij die afdeling. Als de inspectie discrepantie tussen het toegestane en daadwerkelijke
aanbod ontdekt, leidt dat bovendien tot terugvordering van ten onrechte voor deze
leerlingen verstrekte bekostiging.
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom het kabinet de mogelijkheid van een havo-
afdeling in de wet niet openhoudt met het oog op de doorstroming van het mavo naar het
havo. Ook de leden van de VVD-fractie vragen om een nadere motivering en merken in dit
verband op, dat er behoefte is aan een havo-afdeling.
Momenteel is er in het hele land geen enkele havo-afdeling aan een bestaande
vbo/mavo. Er is slechts van een mavo-school bekend dat men graag een havo-afdeling
wil. Bij honorering van die wens bestaat het gevaar dat de leerling op papier vier jaar
mavo volgt afgesloten met een mavo-diploma, maar in werkelijkheid de eerste drie
jaar havo in vier jaar doet en vervolgens twee jaar de havo-top. De havo-afdeling
wordt dan aangewend voor het realiseren van een zesjarige havo. Ook zonder de
mogelijkheid van een havo-afdeling wordt een goede doorstroming mavo-havo
gerealiseerd. Daarvoor is een dicht netwerk aan havo-scholen in het land beschikbaar.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het kabinet bereid is om de bestuurskracht van een
schoolbestuur te betrekken bij de stichting van nieuwe scholen. Veel nieuw gestichte
scholen kampen met grote problemen.
Het staat mijns inziens op gespannen voet met de in artikel 23 van de Grondwet besloten
liggende vrijheid van stichting om op voorhand aan een bevoegd gezag dat een nieuwe
school wil stichten, eisen te stellen met betrekking tot de bestuurskracht. Uiteraard volg ik
de onderwijskwaliteit van nieuwe scholen.
De leden van de VVD-fractie vragen wat de afschaffing van het onderscheid tussen
athenea, gymnasia en lycea betekent voor zelfstandige gymnasia.
---
W3771.NAV
Een zelfstandig gymnasium wordt een vwo-school, die de gymnasium-stroom
aanbiedt. Desgewenst kan de school ook de atheneum-stroom aanbieden. In het
maatschappelijk verkeer dient de school zorgvuldig aan te geven welk onderwijs wordt
aangeboden (nieuwe artikel 21 WVO). Zie ook het algemeen deel van de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel (blz. 8).
5. Regionaal plan onderwijsvoorzieningen
De leden van de CDA-fractie vragen waarop de verwachting is gebaseerd, dat het
merendeel van de havo/vwo scholen zal gaan deelnemen aan de regionale samenwerking
en wat de regering gaat doen als dat onverhoopt niet het geval is.
De verwachting dat het merendeel van het havo/vwo deel zal gaan nemen aan de
regionale samenwerking is gebaseerd op het volgende:
- havo/vwo maakt voor 80% deel uit van scholengemeenschappen waarin ook mavo of
vbo is opgenomen; door het deelnemen van havo/vwo nemen de uitruilmogelijkheden
toe;
- er zijn nu al diverse voorbeelden, waarbij - op aandringen van het veld - het havo/vwo
meedoet in de regionale samenwerking.
De evaluatie na vijf jaar zal aangeven in hoeverre de beoogde doelen van de wets-
wijziging worden gehaald en of er bijstellingen nodig zijn.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering de mogelijkheid aan te geven van een
hardheidsclausule in het wetsvoorstel indien kleinschaligheid, leefbaarheid en kwaliteit in
gevaar komen.
Er is veel ervaring opgedaan met regionale arrangementen. Die ervaringen waren
gunstig. Vervolgens is de regionale samenwerking opgenomen in het wetsvoorstel dat
nu aan de Kamer is voorgelegd. Daarbij is ook het advies van de Onderwijsraad over
dit wetsvoorstel verwerkt. De vormgeving van de regionale samenwerking is de
verantwoordelijkheid van de bevoegde gezagorganen van de vestigingen van de
scholen in de regio. Daarbij past geen centraal geregelde hardheidsclausule. Dat zou
ook niet passen bij de uitgangspunten van goed bestuur, die uitgaan van de zelf-
regulering van het veld.
Wat betreft de vraag naar de invloed van de grotere vrijheid op de kleinschaligheid, de
leefbaarheid en de kwaliteit het volgende. In de huidige regionale arrangementen is
noch sprake van een schaalvergroting noch van een schaalverkleining. Daarmee is er
ook geen aanleiding om te vrezen voor de leefbaarheid.
De leden van de CDA-fractie vragen verder tot welke andere instantie partijen zich
10
W3771.NAV
kunnen wenden indien zich een impasse voordoet in het overleg tussen scholen.
Scholen zijn heel goed in staat zelf een oplossing te vinden voor een impasse in het
overleg door het inschakelen van een onafhankelijke derde. Bemoeienis van de
centrale overheid, het voorschrijven van een geschillenregeling e.d. zijn daarvoor niet
noodzakelijk. Dat blijkt ook uit het gegeven, dat 75% van de vbo- en mavo-scholen al
regionaal samenwerkt bij de voorzieningenplanning zonder dat er in regelgeving een
voorziening is getroffen voor het oplossen van impasses in het overleg. Dit
wetsvoorstel draagt er aan bij om ook de laatste 25% te stimuleren om regionale
samenwerking te realiseren.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze wordt voorkomen dat een school
door andere scholen uitgesloten wordt in het overleg over regionale plannen. De leden
van de VVD-fractie stellen dat de samenwerkingsverbanden machtsblokken met elkaar
kunnen vormen en vragen zich af wat dit voor eventueel nadelige consequenties heeft
voor de scholen die buiten het verband vallen.
Idealiter doen zo veel mogelijk scholen in de regio mee met de regionale samen-
werking. In de meeste bestaande regionale arrangementen is dat ook het geval. Er is
niet geconstateerd, dat machtsblokken in het regionale samenwerkingsverband
bewust scholen uitsluiten. Om te voorkomen dat al te gemakkelijk scholen worden
uitgesloten, bepaalt het wetsvoorstel dat de vestigingen van scholen die deelnemen
tenminste 60% van de leerlingen per deelnemende gemeente moet omvatten. Een
bevoegd gezag kan echter om hem moverende redenen, bijvoorbeeld dat er voor hem
geen belang mee is gediend, buiten de samenwerking willen blijven. Voor die situaties
is het mogelijk bekostiging van een nieuwe school of afdeling te verkrijgen. Die
mogelijkheid is echter wel beperkter.
In de voorbereiding op dit wetsvoorstel is door BMC onderzocht of het nodig is nadere
regels te maken om eventuele conflicten te voorkomen. BMC concludeerde dat de
noodzaak voor een dergelijke regeling niet gebleken is.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe rekening wordt gehouden met de in- en
uitstroom van leerlingen bij gemeenten bij de bepaling van de regionale plannen en of
hierover afstemming plaatsvindt.
De grenzen van de regio, die worden bepaald door gemeentegrenzen, vallen veelal
grotendeels samen met de grenzen van de gebieden, waaruit de scholen leerlingen
betrekken. Herverdeling van leerlingen tussen regio's valt daardoor niet of nauwelijks
te verwachten. Zou die in een enkel geval wel substantieel zijn, dan geldt dat een
vestiging van een school geen leerlingverlies van 10% of meer mag ondervinden.
---
W3771.NAV
Dezelfde leden onderschrijven de opvatting van de Raad van State dat het voor-
gestelde regionale plan te weinig waarborgen heeft voor kostenbeheersing omdat de
betrokken organen geen direct belang hebben bij doelmatig gebruik van Rijks-
middelen, maar wel bij behoud of uitbreiding van hun onderwijsaanbod. De reactie
van de regering hierop gaat volgens deze leden te gemakkelijk voorbij aan de door de
Raad geopperde motivering. Zij vernemen graag een nadere toelichting van de
regering.
Het is inderdaad juist dat betrokken organen, de bevoegde gezagsorganen, er geen
direct belang bij hebben of de uitgaven van het Rijk stijgen of dalen als gevolg van de
uitbreiding van het onderwijsaanbod. Echter het bekostigingssysteem is zo ingericht,
dat uitbreiding van het aanbod met vbo-afdelingen of -programma's geen gevolgen
heeft voor de uitgaven van het Rijk. Die uitgaven zijn gekoppeld aan het aantal
leerlingen en niet aan het aantal afdelingen of programma's. Voorts moet voor de dure
afdelingen aan de stichtingsnorm worden voldaan. Ook een eventuele uitbreiding van
het aantal vestigingen heeft geen gevolgen voor de uitgaven van het Rijk.
De leden van de CDA-fractie vragen of niet het gevaar bestaat dat een RPO leidt tot
een gesloten markt en consolidatie. Zij wijzen op het belang van een pluriform en
kleinschalig onderwijsaanbod.
Van een gesloten markt is in zoverre geen sprake , dat stichting altijd mogelijk blijft.
Voorts is de ervaring met de regionale arrangementen dat die meer keuze-
mogelijkheden bieden aan ouders en leerlingen omdat scholen in onderling overleg
een eigen profiel ontwikkelen en eigen keuzes maken voor wat betreft vbo-
programma's: soms breed, soms smal, soms beide. Verder bevat het nieuwe artikel 72
WVO de voorwaarde dat ten minste twee bevoegde gezagsorganen aan de regionale
samenwerking moeten deelnemen; ook dat werkt mee om te voorkomen dat er een
gesloten markt ontstaat.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe eventuele conflicten tussen RPO's van
aangrenzende regio's worden opgelost. De leden van de VVD-fractie vragen waar de
eindverantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid liggen.
RPO's bevatten voornemens voor het onderwijsaanbod in de betrokken regio voor de
komende vijf jaar. Voordat een RPO tot stand komt, moet overleg worden gepleegd met
onder meer provincie(s) en, in geval van plannen voor het vbo, ook met het afnemend
onderwijsveld (ROC's, AOC's) en het bedrijfsleven. Deze instanties hebben vaak ook zicht
op mogelijke plannen in aangrenzende regio's, aangezien zij ook daar bij moeten worden
12
W3771.NAV
betrokken. Eventuele conflicterende onderdelen in concept-RPO's kunnen zo al worden
opgelost.
Op grond van een vastgesteld RPO moet voor elke daarin opgenomen voorziening een
aanvraag bij de minister worden ingediend. Die heeft de uiteindelijke beslissings-
bevoegheid ten aanzien van het al dan niet doorgaan van alle afzonderlijke in RPO's
opgenomen onderwijsvoorzieningen. De minister legt een voorgenomen besluit ten
aanzien van een voorziening ter inzage. Dit wordt aangekondigd in de Staatscourant. Een
potentieel benadeelde school (die dreigt meer dan 10% leerlingverlies te lijden door de
aangevraagde onderwijsvoorziening) heeft vervolgens zes weken de tijd om daarover een
zienswijze bij de minister in te dienen. Op grond van die informatie neemt de minister
uiteindelijk een besluit, waartegen overigens vervolgens weer beroep openstaat bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Langs deze weg worden eventuele
geschillen beslecht.
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom het vbo overleg moet voeren met het
bedrijfsleven. Deze leden wijzen erop dat het voorbereidend beroepsonderwijs geen
eindonderwijs is en dat het HBO, de ROC's en AOC's al intensief overleg voeren met het
bedrijfsleven.
Het vbo is inderdaad geen eindonderwijs. Niettemin is het overleg van vbo-scholen
met het bedrijfsleven van belang voor het verkrijgen van stageplaatsen en voor het
inzicht in het arbeidsmarktperspectief van leerlingen.
De leden van de SP-fractie vragen wat de gevolgen zouden zijn voor een school wanneer
deze onvrijwillig uit een RPO wordt verwijderd door andere scholen. Deze leden vragen
tevens hoe wordt voorkomen dat leerlingen in een dergelijk geval de dupe worden.
Hoe scholen hun samenwerking vormgeven, wordt niet voorgeschreven. Dat geldt ook
voor de manier waarop zij eventuele conflicten zullen oplossen. In de voorlopers van
de RPO's, de regionale arrangementen, heeft zich een dergelijke situatie overigens
nooit voorgedaan. Dat neemt niet weg dat een situatie waarin een school al dan niet
vrijwillig uit een RPO treedt, in de toekomst zou kunnen voorkomen. De in artikel 72,
eerste lid, opgenomen 60%-norm vormt wel een prikkel om zoveel mogelijk scholen
"binnenboord" te houden. Voor scholen die een school uit een RPO verwijderen
kunnen er nadelige gevolgen zijn. Niet in het RPO opgenomen voorzieningen kunnen
alleen worden aangevraagd met instemming van alle betrokken bevoegde gezags-
organen (artikel 72, vierde lid). Men beperkt dus de eigen mogelijkheden als men de
samenwerking met een school verbreekt.
Als een RPO is vastgesteld, kunnen op basis daarvan gedurende een periode van 5 jaar
13
W3771.NAV
voorzieningen worden aangevraagd. Dit geldt ook indien zich in die periode een
geschil voordoet tussen de samenwerkende bevoegde gezagsorganen. Een geschil
staat dus niet in de weg aan de realisatie van voorzieningen van een school die wordt
uitgesloten.
De uiterste consequentie van het uittreden - om welke reden dan ook - is inderdaad
dat, indien de school niet opnieuw tot een RPO toetreedt, na afloop van het
oorspronkelijke RPO (na vijf jaar) de bekostiging van de afdeling (en van de intra- en
intersectorale programma's waarvoor die afdeling vereist is) stopt. Juist met het oog
op de belangen van de leerlingen is daarbij evenwel in de wet voorzien in een
afbouwregeling. Het afdelingsonderwijs in het derde leerjaar mag nog één jaar
worden aangeboden en in vierde leerjaar nog twee jaar. Op deze manier wordt
voorkomen dat leerlingen de dupe worden, want zij worden in staat gesteld hun
opleiding af te ronden.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de SP-fractie of leraren enige vorm van
inspraak hebben bij de vorming van een RPO wordt gewezen op artikel 11, onderdeel d,
van de Wet medezeggenschap op scholen. Daarin is de adviesbevoegdheid geregeld van de
medezeggenschapsraad, waarin naast ouders/leerlingen ook het personeel is
vertegenwoordigd. Daarin is onder meer bepaald dat adviesbevoegdheid bestaat voor het
aangaan, verbreken of belangrijk wijzigen van een duurzame samenwerking, waaronder
een RPO valt.
De leden van de SP-fractie vragen hoe de regering garandeert dat onderwijs niet vanwege
concurrentiemotieven uit dorpen en kleine gemeenten verdwijnt. Wat kan een gemeente
doen als een RPO het voornemen bevat om een vestiging in de ene gemeente te sluiten en
te verplaatsen naar een andere gemeente?
Mij bereiken geen signalen dat de regionale samenwerking zou leiden tot sluiting van
vestigingen op het platteland of tot verplaatsingen naar een andere gemeente. Er is eerder
sprake van - een weliswaar beperkt aantal - nieuwe nevenvestigingen. Wat betreft de
concurrentie: als er bijvoorbeeld twee scholen zijn met hun hoofdvestiging in een
middelgrote stad, waarvan er één een nevenvestiging in een naburige kleine gemeente
heeft en de andere niet, is het uit concurrentieoverwegingen juist heel aantrekkelijk om de
enige nevenvestiging van een school in die kleine gemeente open te houden. Als een
schoolbestuur toch - in het kader van een RPO - de laatste vestiging in een kleine
gemeente wil sluiten en verplaatsen naar een andere gemeente dan geldt dat met beide
gemeenten overleg wordt gevoerd over het concept-RPO. Daarbij is het sterk afhankelijk
van de plaatselijke situatie en de beschikbaarheid van gebouwen, hoe de gemeenten
14
W3771.NAV
daarop zullen reageren. Uiteindelijk is de beslissing over eventuele sluiting of verplaatsing
aan het bevoegd gezag. De beslissing over de wijze waarop wordt voorzien in de
huisvesting ligt bij de gemeente. Dit wetsvoorstel brengt op dat punt geen wijziging aan.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af hoe het zit met de afhankelijkheid van de RPO's
van de gemeenten, die een belangrijke bevoegdheid houden met betrekking tot de
huisvesting.
Gemeenten hebben op grond van artikel 76b WVO een zorgplicht voor de huisvesting van
het voortgezet onderwijs op hun grondgebied. Als de minister een onderwijsvoorziening
voor bekostiging in aanmerking brengt, moet de gemeente voor de daarbij behorende
huisvesting zorgen. Dat verandert niet door de nieuwe regels voor de voorzieningen-
planning. Wat wel verandert, is de wijze waarop wijzigingen in het onderwijsaanbod tot
stand komen. Regionale samenwerking komt daarbij voorop te staan. Voor zover RPO's
huisvestingsconsequenties hebben - met name bij verplaatsing en bij een nieuwe
nevenvestiging is dat het geval - is het in het belang van scholen zelf om daarover in een
vroegtijdig stadium te overleggen met de betrokken gemeente(n). Daarom schrijft het
wetsvoorstel voor dat er over elk concept-RPO overleg moet plaatsvinden. In het RPO moet
ten behoeve van de gemeente ook een prognose van het aantal leerlingen per vestiging
opgenomen worden. De afhankelijkheid van de gemeente gaat echter niet zo ver dat de
gemeente kan bepalen of een voorziening er al dan niet komt. Als het gaat om een nieuwe
school, een nieuwe vestiging of om het verplaatsen van een vestiging, krijgt de gemeente
daar overigens indien nodig een aantal jaren de tijd voor.
De leden van de VVD-fractie vragen wat de meerwaarde en de rol van de provincie is bij het
opstellen van de regiovisie, en of de provincie de rol van arbiter vervult.
De provincie heeft bij de totstandkoming van het regionaal plan een procesrol. Dit
hangt onder meer samen met haar rol op het gebied van de jeugdzorg en haar kennis
van de arbeidsmarkt. De regelgeving wijst geen arbiter aan. Als de bevoegde gezags-
organen dat vragen, kan de provincie die rol wel vervullen.
6. Rol en positie van de gemeente
De leden van de CDA-fractie vragen zich af op welke wijze de gemeente de
huisvestingsgevolgen van een RPO in de toekomst gefinancierd krijgt. Indien deze lasten
leiden tot verhoging van de uitgaven ten laste van de begroting van OCW, moet dit dan toch
niet jaarlijks geraamd worden en betekent dat dan niet dat er in feite een soort jaarlijks
scholenplan is? Deze leden vragen ook of, indien de betreffende gemeente het moet
financieren, het dan niet reëel is om de gemeente ook invloed te geven op de plannen van
15
W3771.NAV
de scholen. Verder vragen zij of de huisvesting gelijk voor het totaal aantal
geprognosticeerde leerlingen geregeld moet worden of dat dit in een groeimodel kan.
De gemeente ontvangt een algemene uitkering uit het gemeentefonds. Die uitkering
wordt gebaseerd op de maatstaven in het gemeentefonds. Een van die maatstaven is
het aantal VO-leerlingen dat in de gemeente op een VO-school is ingeschreven. Uit die
algemene uitkering moeten onder meer de uitgaven voor onderwijshuisvesting voor
voortgezet onderwijs worden bestreden. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties bewaakt via de periodieke onderhoudsrapportage of de verdeling
van het gemeentefonds nog voldoende in overeenstemming is met de feitelijke
kostenstructuur bij gemeenten. Het periodieke onderhoudsrapport is een
signaleringsinstrument en leidt niet automatisch tot aanpassingen in de verdeling of
omvang van het gemeentefonds. Indien er afwijkingen gaan ontstaan tussen de
feitelijke uitgaven bij gemeenten en de omvang van het cluster educatie (waarin
opgenomen de onderwijshuisvesting) in het gemeentefonds zal door de fonds-
beheerders in overleg met het ministerie van OCW nader worden bezien hoe hiermee
dient te worden omgegaan.
Wat betreft de huisvestingsgevolgen voor de gemeente maak ik onderscheid tussen
enerzijds stichting van een school of afdeling en anderzijds verplaatsing e.d. op grond
van een RPO.
Wat betreft de stichting van een school of afdeling blijft het zo dat op grond van de wet
het bevoegd gezag het recht heeft een school of afdeling te stichten als aan het
wettelijk voorgeschreven aantal leerlingen is voldaan. De gemeente dient dan binnen
vijf jaar in huisvesting te voorzien. Het wettelijk regime is niet veranderd en er zijn
dus geen gevolgen voor de uitgaven van de gemeente voor onderwijshuisvesting.
Wat betreft verplaatsing, nieuwe nevenvestiging, afsplitsing of uitbreiding onderwijs-
aanbod op bestaande vestigingen merk ik het volgende op. Afsplitsing en uitbreiding
van het onderwijsaanbod op bestaande vestigingen hebben meestal geen invloed op
het aantal leerlingen dat schoolgaat in de betreffende gemeente. Met andere woorden
voor deze leerlingen moest altijd al in huisvesting worden voorzien; ze worden alleen
anders verdeeld over de vbo-programma's (binnen dezelfde vestiging) en wellicht over
de vestigingen. Als het om verplaatsing en nieuwe nevenvestigingen gaat, kan de
gemeente bij het overleg over het concept-RPO daarop haar visie geven. Voorts heeft
de gemeente op basis van haar huisvestingsverordening en de weigeringsgronden van
artikel 76k WVO voldoende instrumenten in handen om te voorkomen, dat er enerzijds
leegstand ontstaat en anderzijds nieuwbouw moet worden gepleegd. Voor de
gemeente kan het opstellen van een regionaal plan voor vijf jaar grote voordelen
hebben omdat een veel beter beeld ontstaat van de huisvestingsbehoefte gedurende
16
W3771.NAV
die periode dan in de situatie dat schoolbesturen los van elkaar elk jaar opnieuw
aanvragen indienen.
De prognose van het aantal leerlingen per vestiging opgenomen in het RPO geeft de
gemeente inzicht in de verwachte tekorten en overschotten in de huisvesting per
vestiging. Of dat moet leiden tot het voorzien in extra huisvesting is afhankelijk van de
beschikbaarheid, de ligging en de kwaliteit van de gebouwen beschikbaar voor
onderwijshuisvesting in die gemeente en ook van de regels die daarvoor zijn
opgenomen in de huisvestingsverordening.
De leden van de CDA-fractie vragen wat er gebeurt indien een gemeente weigert de
huisvestingsgevolgen te realiseren of de huisvestingsgevolgen traineert via de bouw-
en ruimtelijke ordening procedure.
Het bevoegd gezag kan zich dan tot de bestuursrechter wenden. Tegen de afwijzing
van een verzoek om opname op het programma huisvestingsvoorzieningen (artikelen
76e, 76f en 76g WVO) staan bezwaar en beroep open. Via deze bestuursrechtelijke
rechtsgang kan de gemeente gedwongen worden te zorgen voor huisvesting.
De leden van de PvdA-fractie achten het van belang dat gemeenten instemmingsrecht
hebben op de RPO's, omdat deze gevolgen hebben voor de mate waarin segregatie in
een verzorgingsgebied wordt bevorderd of juist afgeremd. Deze leden vragen hoe de
regering hier tegenover staat. Voorts menen zij dat de onderwijshuisvestingstaak van
de gemeenten beter kan worden gerealiseerd in overleg met de schoolbesturen, zoals
thans trouwens ook het geval is. Schoolbesturen en gemeenten moeten van elkaars
wensen en problemen op de hoogte zijn bij het ontwikkelen van een regionaal plan. Zij
kunnen bij de eigen planvorming veel beter rekening houden met elkaars
overwegingen en omstandigheden. Bovendien draagt dit bij tot de ontwikkeling van
brede scholen, communityscholen en wat dies meer zij. Deze leden vragen hoe de
regering dit ziet.
Zoals bekend heeft de gemeente de taak om overleg te plegen met de bevoegde
gezagsorganen over het tegengaan van segregatie (artikel 118a WVO). Daarbij kunnen
tussen betrokkenen op vrijwillige basis ook afspraken over het handhaven of sluiten
van vestigingen worden gemaakt. Ik hecht daar veel belang aan. Die wettelijke
bepaling wordt niet gewijzigd met dit voorstel.
De discussie over wel of niet voorschrijven dat de gemeente in moet stemmen met de
huisvestingsgevolgen van wijzigingen in het onderwijsaanbod bij regionale samen-
werking is een andere. Het gaat dan om de gevolgen voor de huisvestingsuitgaven van
de gemeente. Zoals ik in de beantwoording van vragen van leden van de CDA-fractie al
17
W3771.NAV
heb aangegeven, zijn er bij afsplitsing en uitbreiding van het onderwijsaanbod geen
huisvestingsgevolgen te verwachten, aangezien het daar gaat om een andere
verdeling van leerlingen over de bestaande vestigingen in de gemeente. Bij
verplaatsing en de vorming van nieuwe nevenvestigingen bieden de
overlegverplichting met betrekking tot het concept-RPO, de huisvestingsverordening,
de weigeringsgronden van artikel 76k WVO en de vijfjaarstermijn voor realisatie van
de huisvesting voldoende waarborg voor de beheersbaarheid van de uitgaven voor
onderwijshuisvesting.
Het wetsvoorstel (zie artikel 72) schrijft voor dat over het concept plan - voortvloeiend
uit de regionale samenwerking - overleg wordt gepleegd met onder meer de gemeente,
zodat scholen en gemeente van elkaars wensen en plannen op de hoogte zijn en
daarmee rekening kunnen houden. Dat draagt ook bij aan de ontwikkeling van brede
scholen, communityscholen e.d.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of de bepaling in het overgangsrecht dat
alle bestaande dislocaties van scholen voor voortgezet onderwijs binnen vijf jaar
moeten worden omgezet in nevenvestigingen of tijdelijke nevenvestigingen er toe leidt
dat gemeenten dan minder flexibel kunnen voorzien in extra huisvesting voor scholen
voor voortgezet onderwijs.
Op basis van het overgangsrecht worden de huidige dislocaties binnen 3 kilometer
hemelsbreed van een andere vestiging van een school omgezet in tijdelijke neven-
vestigingen en buiten de 3 kilometer in een nevenvestiging.
Voor tijdelijke nevenvestigingen gelden soortgelijke regels als nu gelden voor
dislocaties. Ik zie dan ook niet in waarom de omzetting van dislocaties naar tijdelijke
nevenvestigingen er toe zou leiden, dat gemeenten minder flexibel kunnen voorzien in
extra huisvesting voor scholen.
Wel verdwijnt de mogelijkheid om een tijdelijke nevenvestiging (voorheen dislocatie)
op een afstand groter dan 3 kilometer hemelsbreed van een andere vestiging te
handhaven. Deze mogelijkheid is als noodoplossing in het verleden in het leven
geroepen toen het nog niet mogelijk was om een nevenvestiging te verbinden aan een
categoriale school of een scholengemeenschap, die niet alle schoolsoorten omvatte
(niet breed was). Deze vestigingen hebben in het algemeen een permanent karakter,
er is geen sprake van tijdelijke huisvestingsnood. Ze hebben dezelfde kenmerken als
andere nevenvestigingen en daarom is het beter ze ook als zodanig te benoemen om
verwarring te voorkomen. Door de omzetting naar een nevenvestiging kan de
gemeente niet langer besluiten om die vestiging te sluiten als er op een andere
vestiging (op meer dan 3 kilometer afstand hemelsbreed) voldoende huisvestings-
18
W3771.NAV
ruimte beschikbaar komt om de leerlingen op te vangen. Bij de status van dislocatie
kon de gemeente daartoe wel besluiten.
Sommige van de dislocaties die op meer dan 3 kilometer afstand liggen van een
vestiging, liggen in een andere gemeente; enkele daarvan zijn op verzoek van het
bevoegd gezag en de gemeente al omgezet in nevenvestigingen.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af waar een gemeente bezwaar kan aantekenen
als in een RPO meer of minder vestigingen van scholen komen dan de gemeente nodig acht
en waar de uiteindelijke beslissing zal vallen.
Voordat een RPO tot stand komt, moeten de samenwerkende scholen overleg plegen
met onder meer de gemeente(n) in de regio. Tijdens dat overleg kan de gemeente al
haar visie naar voren brengen. Tegen een vastgesteld RPO kan geen bezwaar worden
aangetekend omdat dit plan geen besluit in de zin van de Awb is. Wel kan een
gemeente, formeel gezien, bezwaar en beroep aantekenen tegen het besluit van de
minister omtrent bekostiging van een voorziening die is opgenomen in het RPO. Wat
dit betreft is er geen verschil met de huidige situatie waarin tegen besluiten van de
minister over verplaatsing e.d. ook opgekomen kan worden door gemeenten (zie
bijvoorbeeld ABRvS 1 februari 2006, LJN-nr. AV0947). Hierbij moet wel bedacht
worden dat in de procedure tegen het bekostigingsbesluit van de minister de
huisvestingsaspecten geen rol (kunnen) spelen. De huisvestingsaspecten kunnen in
een eventuele bestuursrechtelijke procedure over de afwijzing van een verzoek om
opname in het gemeentelijk programma voor huisvestingsvoorzieningen (artikelen
76e, 76f en 76g WVO) aan de orde komen.
De leden van de SP-fractie vragen hoe de gemeente invloed houdt op de planning van
scholen, nevenvestigingen en tijdelijke vestigingen. Zij vragen waarom niet is
ingegaan op deze wens van de VNG.
De huidige wet en ook dit wetsvoorstel gaan er bij stichting van een school van uit dat
het Rijk beslist over de aanvang van de bekostiging en dat de gemeente, binnen vijf
jaar, moet voorzien in de huisvesting. Zou de gemeente op dat punt instemmingsrecht
krijgen, zou van het recht op stichting weinig terecht kunnen komen.
Uitgaande van de wenselijkheid om het prerogatief van stichting te handhaven, ligt
het niet voor de hand om voor de minder ingrijpende huisvestingsgevolgen van een
regionaal plan instemmingsrecht wettelijk voor te schrijven. Wel is, in overeen-
stemming met het advies van de Raad van State, ervoor gekozen om voor de
huisvestingsgevolgen van verplaatsing en nevenvestiging aan te sluiten bij de
bepalingen voor stichting. De gemeente krijgt maximaal vijf jaar de tijd om in de
19
W3771.NAV
huisvesting te voorzien. De gemeente houdt invloed op het regionaal plan, omdat
overleg met de gemeente over het concept-plan is voorgeschreven. Bij de tijdelijke
nevenvestiging (voorheen dislocatie) behoudt de gemeente een grote invloed. De
tijdelijke nevenvestiging wordt bekostigd als het bevoegd gezag heeft aangetoond dat
burgemeester en wethouders de benodigde huisvesting ter beschikking zullen stellen
(zie het nieuwe artikel 71, vijfde lid). De tijdelijke nevenvestiging is mede naar
aanleiding van het standpunt van de VNG - in de wet opgenomen om de gemeente
dezelfde ruimte te geven om flexibel met de huisvesting om te gaan als voorheen. Dit
om de gemeente in staat te stellen te voorzien in een tijdelijk huisvestingsprobleem.
De leden van de SP-fractie vragen zich af of het wetsvoorstel niet tot hogere
huisvestingskosten leidt.
In de beantwoording van vragen van de leden van de CDA-fractie aan het begin van
deze paragraaf heb ik toegelicht waarom ik van mening ben dat de gemeente
voldoende instrumenten in handen heeft om de uitgaven voor de huisvesting van de
onderwijsvoorzieningen beheersbaar te houden.
De leden van de SP-fractie vragen vervolgens hoe vrij de gemeente is om zelf te
bepalen waar in de gemeente een nieuwe nevenvestiging wordt gevestigd.
Het is in de eerste plaats aan het bevoegd gezag om aan te geven, waar behoefte
bestaat aan een nieuwe nevenvestiging. Het bevoegd gezag zal daarbij overigens
afstemmen met de andere deelnemers aan het regionaal plan. Ook zal de gemeente
haar visie geven op het concept plan. De gemeentelijke visie op de noodzaak en de
gewenste vestigingsplaats van een nieuwe nevenvestiging zal het plan veelal
beïnvloeden, al was het alleen al vanwege de beschikbaarheid van gebouwen en (de
snelheid) van het tot stand komen van eventuele nieuwbouw. Ook het overleg over het
tegengaan van segregatie kan invloed hebben op het openen van nieuwe neven-
vestigingen of het sluiten van vestigingen.
De leden van de SP-fractie vragen hoe (door de gemeente) kan worden gestuurd bij
afsplitsing, uitbreiding van het onderwijs op een nevenvestiging met de bovenbouw en
een nieuwe afdeling in het vmbo, waar de termijn van vijf jaar niet geldt.
Bij afsplitsing, uitbreiding van het aanbod op een nevenvestiging met de bovenbouw of
een nieuwe afdeling voor vbo is er weinig of geen invloed op de huisvesting. Dergelijke
wijzigingen in het aanbod per vestiging houden een beperkte herverdeling in van de
leerlingen over de vestigingen. De totale huisvestingsbehoefte neemt niet toe; wellicht
is enige herverdeling van de beschikbare huisvesting nodig. Er is dus geen reden om de
20
W3771.NAV
gemeente hiervoor een termijn van maximaal vijf jaar te geven.
De leden van de SP-fractie vragen verder of het wetsvoorstel genoeg ruimte laat voor
gemeenten om flexibel om te gaan met tijdelijke huisvestingsbehoeften nu de
dislocatie verdwijnt.
Het opnemen in de wet van de tijdelijke nevenvestiging (voorheen dislocatie genoemd)
is bedoeld om allerlei onduidelijkheden rond de status weg te nemen. Het voorstel
beoogt tevens om de gemeente dezelfde ruimte te geven om flexibel met de
huisvesting om te gaan als voorheen, zoals ik hiervoor al heb aangegeven.
7. Uitvoering, handhaving en rechtsbescherming
De leden van de PvdA-fractie hebben een aantal vragen over mogelijke interpretatie-
problemen bij diverse vraagstukken rondom stichting, omzetting, splitsing, verplaatsing en
vorming van nieuwe nevenvestigingen. Zij vragen ook in hoeverre nog vaker dan voorheen
uitsluitsel zal worden gevraagd bij de bestuursrechter.
Er is geen aanleiding om te verwachten dat vaker dan voorheen uitsluitsel zal worden
gevraagd bij de bestuursrechter. Het wetsvoorstel leidt niet tot meer voor bezwaar en
beroep vatbare beslissingen. Zowel volgens de huidige wet als volgens het wets-
voorstel staat beroep op de bestuursrechter open tegen besluiten van de minister
omtrent stichting van scholen en wijzigingen van het onderwijsaanbod bij bestaande
scholen. Er is reden om te verwachten dat door het wetsvoorstel samen met de
onderliggende regelingen een verheldering van de normering gerealiseerd zal worden,
waardoor er minder interpretatieproblemen zullen ontstaan. Ten aanzien van de
directe en indirecte meting, het verzorgingsgebied bij stichting en splitsing en de
berekening van 10% leerlingverlies zullen in de ministeriële regeling zo eenduidig
mogelijke bepalingen opgenomen worden. Voor wat betreft verplaatsing en vorming
van nieuwe nevenvestigingen bevat het voorgestelde artikel 72 WVO een duidelijke
verheldering van de normering.
Naar aanleiding van een aantal vragen van de leden van de PvdA-fractie over de hand-
having, wat de sanctie is en of daarbij bestuursdwang zal worden gehanteerd en
daarbovenop nog een bestuurlijke boete zal worden geheven, wordt allereerst opgemerkt
dat de handhaving van deze bepalingen met de reeds bestaande instrumenten zal
geschieden. De bepalingen in dit wetsvoorstel zijn bekostigingsvoorwaarden. De inspectie
constateert of het op een locatie aangeboden onderwijs, is toegestaan. Als daarbij
onregelmatigheden worden geconstateerd, kunnen bekostigingssancties getroffen worden.
De bekostiging kan worden ingehouden indien op een locatie onderwijs wordt verzorgd
21
W3771.NAV
waarvoor geen toestemming is verleend. Ook kan bekostiging worden teruggevorderd
indien in het verleden zonder toestemming onderwijs werd verzorgd.
De WVO kent de minister niet de bevoegdheid toe bestuursdwang toe te passen of een
bestuurlijke boete op te leggen. Deze instrumenten staan dus niet ter beschikking.
De leden van de PvdA-fractie verwijzen naar de opmerking in de memorie van toelichting
(blz. 39) dat is gekozen voor een exclusief bestuursrechtelijke rechtsbescherming, en
vragen hoe daarmee de gang naar de civiele rechter wordt voorkomen door school-
besturen, ouders en/of andere betrokkenen.
Met de door de leden van de PvdA-fractie aangehaalde opmerking in de memorie van
toelichting is bedoeld dat belanghebbenden besluiten van de minister over de bekostiging
van onderwijsvoorzieningen alleen bij de bestuursrechter kunnen aanvechten en niet
tevens bij de burgerlijke rechter. Uit de jurisprudentie blijkt dat de burgerlijke rechter een
vordering niet-ontvankelijk pleegt te verklaren voor zover deze zich richt tegen een besluit
waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open
staat of heeft gestaan. Dit is vaste rechtspraak sinds het arrest van de Hoge Raad in de
zaak Plassenschap Loosdrecht (HR 25 november 1977, AB 1978, 1).
Het voorgaande laat onverlet dat er in andere rechtsverhoudingen, bijvoorbeeld die tussen
bevoegde gezagsorganen en ouders, geschillen over het onderwijsaanbod kunnen ontstaan
waarvoor men wel bij de burgerlijke rechter terecht kan.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de PvdA-fractie over de casus Grave wordt
opgemerkt dat in de zaak van het Merletcollege de voorzieningenrechter te Breda
uitspraak heeft gedaan in het geschil tussen het schoolbestuur en de ouders. Met het oog
op de belangen van ouders en leerlingen heeft de voorzieningenrechter besloten dat het
bevoegd gezag het vwo-bovenbouwonderwijs voorlopig dient te blijven verzorgen op de
vestiging in Grave. De overheid heeft het bevoegd gezag - gelet op het feit dat geen
toestemming is verkregen voor vwo-bovenbouw op de vestiging in Grave - laten weten dat
leerlingen die dat onderwijs volgen in Grave niet voor bekostiging in aanmerking komen.
De casus Grave is geen aanleiding om de wet aan te passen.
8. Overig
De leden van het CDA-fractie vragen waarom een tijdelijke nevenvestiging
hemelsbreed niet verder dan 3 kilometer gelegen mag zijn van de vestiging, waarvoor
in de tijdelijke huisvestingsbehoefte wordt voorzien. Waarom is gekozen voor de
afstand hemelsbreed en niet via de weg? De af te leggen afstand kan feitelijk veel
hoger uitkomen als gevolg van rivieren e.d.. Deze leden denken hierbij bijvoorbeeld
---
W3771.NAV
aan de provincie Zeeland.
Dat een tijdelijke nevenvestiging niet meer dan 3 kilometer verwijderd mag zijn van de
vestiging waarvoor in de tijdelijke huisvestingsbehoefte wordt voorzien, hangt samen
met het feit dat die vestiging niet gauw zal leiden tot oneigenlijke concurrentie met
vestigingen van andere scholen, maar buiten die grens van 3 kilometer wel. Zie in dit
verband ook de vrijheid die scholen hebben om een vestiging over een afstand van
minder dan 3 kilometer te verplaatsen (artikel 71, eerste lid, WVO). Deze vrijheid
bestaat overigens al een aantal jaren op basis van een beleidsregel. Opgemerkt zij dat
de grens van 3 kilometer hemelsbreed een verruiming betekent van het gebied waarin
een tijdelijke nevenvestiging mag worden gevestigd. Bij dislocaties wordt de afstand
van 3 kilometer gemeten over de weg.
Gekozen is voor het hemelsbreed meten van afstanden om een einde te maken aan de
voortdurende discussies over de te hanteren route (per fiets of per auto). Uitgaan van
de hemelsbrede afstand heeft uiteraard voor- en nadelen. Echter niet valt in te zien
waarom gebieden met geografische barrières zoals Zeeland daardoor worden
benadeeld. Immers een tijdelijke nevenvestiging mag op 3 kilometer hemelsbreed
worden gevestigd, eventueel aan de andere kant van een spoorlijn of rivier, maar dat
hoeft niet. De keuze is aan bevoegd gezag en gemeente.
De leden van de CDA-fractie vragen of er aan het nieuwe criterium van hemelsbreed
een maximum is gesteld.
Voor een tijdelijke nevenvestiging wordt 3 kilometer hemelsbreed aangehouden. Het
voedingsgebied bij stichting van een school is het gebied dat hemelsbreed gemeten ligt
binnen een afstand van 10 kilometer van het beoogde vestigingsadres.
De leden van de CDA-fractie vragen of voor elke tijdelijke nevenvestiging toestemming
nodig is van de minister. Zo ja, waarom is dit en betekent dat niet meer regelgeving in
verhouding tot de huidige situatie met een tijdelijke dislocatie?
Als een bevoegd gezag bekostiging wenst voor een tijdelijke nevenvestiging moet dat
bij de minister worden gemeld en moet worden aangetoond dat de gemeente in die
tijdelijke huisvestingsbehoefte gaat voorzien. De toekenning van de bekostiging is dan
een automatisme. Ook nu is voorgeschreven dat het vestigingsadres van de dislocatie
tijdig moet worden gemeld.
De leden van de CDA-fractie vragen vervolgens waarom in een tijdelijke nevenvestiging
geen instroom in het eerste leerjaar mag plaatsvinden.
De bepaling dat er op een tijdelijke nevenvestiging geen instroom in het eerste
23
W3771.NAV
leerjaar mag plaatsvinden, zou bij nader inzien een niet beoogde beperking inhouden
ten opzichte van de huidige situatie bij vergelijkbare dislocaties. De bepaling was
opgenomen, omdat in de huidige situatie op een dislocatie die meer dan 3 kilometer
van de hoofd- of nevenvestiging ligt, geen instroom in het eerste leerjaar is
toegestaan. Een tijdelijke nevenvestiging ligt echter altijd binnen 3 kilometer van de
hoofd- of nevenvestiging en op een dislocatie binnen die afstand is ook in de huidige
situatie instroom in het eerste leerjaar wél toegestaan.
In de bij deze nota naar aanleiding van het verslag gevoegde nota van wijziging wordt
de beperkende bepaling over de instroom in het eerste leerjaar op een tijdelijke
nevenvestiging daarom geschrapt.
De leden van de CDA-fractie vragen daarnaast of het bevoegd gezag niet zelfstandig kan
beslissen over fusie, omdat dit onderwerp niet wordt genoemd in de artikelen 70 en 71.
In artikel 71, tweede, derde en vierde lid, zijn diverse bepalingen opgenomen over
samenvoeging (de officiële benaming voor fusie). Het bevoegd gezag kan inderdaad
niet zelfstandig beslissen over fusie. Elke fusie van scholen vereist de toestemming
van de minister, die hierbij in ieder geval toetst of de voedingsgebieden waaruit de
fuserende scholen leerlingen betrekken, in voldoende mate met elkaar overlappen. Dit
om calculerend gedrag tegen te gaan, waarbij alleen om reden van de hogere
bekostiging scholen op papier worden samengevoegd, maar feitelijk apart
functioneren. Overigens ziet de wettelijke regeling alleen op de fusie van scholen, niet
op de fusie van bevoegde gezagsorganen.
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom de subsidieregeling voor schoolbesturen
die een RPO tot stand brengen met het van kracht worden van deze wet niet
onmiddellijk wordt opgenomen in de reguliere bekostiging van scholen.
Het voorstel is om de subsidie voor bevoegde gezagsorganen om een RPO tot stand te
brengen nog twee jaar te handhaven. Dit om bevoegde gezagsorganen die de subsidie
al hebben gekregen en bevoegde gezagsorganen die nog moeten aanvangen zo veel
mogelijk gelijk te behandelen. Daarna wordt de subsidie in de reguliere bekostiging
opgenomen.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe het kabinet de aangekondigde discussie over
de toekomst van de onderwijshuisvesting wil vormgeven. Waarom onderschrijft het
kabinet dit onderdeel van aanbeveling 4 van het advies van de Onderwijsraad?
Er wordt een onderzoek ingesteld naar de opvattingen van bevoegde gezagsorganen
en gemeenten over de wensen op het gebied van onderwijshuisvesting. Over de
24
W3771.NAV
uitkomst van dat onderzoek zal de Kamer worden geïnformeerd (rond de zomer 2008).
Ook zal daarover overleg plaatsvinden met het veld.
De behoefte aan dat onderzoek vloeit voort uit de grotere planningsvrijheid voor het
bevoegd gezag. Dat roept immers de vraag op of daar ook niet bij past dat het zelf
verantwoordelijk wordt voor de huisvesting. Deze wens is ook uit het veld naar voren
gekomen bij de gesprekken over de modernisering van de bekostiging.
De leden van de PvdA-fractie willen weten in hoeverre deze wetswijziging gevolgen
heeft voor aanpalende wetten in het onderwijs.
Ik voorzie geen andere gevolgen voor de onderwijswetgeving dan de wijzigingen in de
Wet educatie en beroeponderwijs die al in dit voorstel zijn meegenomen.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het kabinet bereid is om een onafhankelijke
inschatting te doen geven voor de gevolgen van deze wetswijziging voor de segregratie en
de gemiddelde schoollocatiegrootte?
Dit wetsvoorstel bouwt voort op de verworvenheden van de regionale arrangementen. Ik
heb geen aanwijzing dat de regionale arrangementen wezenlijke gevolgen hebben gehad
voor de segregatie of de schaalgrootte. Dergelijke gevolgen zijn ook niet naar voren
gekomen in het rapport van BMC over de ervaringen met de regionale arrangementen. Dit
rapport, "Regionaal perspectief", is op 21 november 2005 aan de Kamer gezonden
(Kamerstukken II 2005/06, 30 079, nr. 4).
De wet zal vijf jaar na invoering worden geëvalueerd. Daarbij zal ik ook de eventuele
gevolgen voor de segregatie en schoolgrootte laten onderzoeken.
De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre het onderhavige wetsvoorstel
consequenties zal hebben voor de voorzieningenplanning bij scholen op de Nederlandse
Antillen in verband met de komende nieuwe staatkundige verhoudingen.
Op dit moment wordt alle Nederlandse regelgeving en de nu op Bonaire, Saba en Sint
Eustasius geldende regelgeving doorgelicht, waarna een beslissing zal worden genomen
over de toepasselijkheid. Er kan nu nog niet worden aangegeven of en zo ja hoe of wanneer
dit wetsvoorstel gevolgen zal hebben op die eilanden.
De leden van de SP-fractie vragen hoe de democratische controle gewaarborgd blijft
wanneer er geen toetsing vooraf meer is, maar slechts achteraf.
De democratische controle is gewaarborgd, omdat het beleid rond stichting en voor het
RPO wordt vastgelegd in wet en amvb. Scholen kunnen daaraan rechten ontlenen;
toestemming voor stichting moet worden gegeven als aan de wettelijke criteria wordt
25
W3771.NAV
voldaan. De Kamer kan achteraf controleren of het beleid de gewenste effecten heeft op
basis van het jaarverslag waarin gerapporteerd zal worden over de stichting van scholen.
De leden van de VVD-fractie vragen waar de staatssecretaris het vertrouwen op baseert,
dat een tussen scholen bestaand wantrouwen in het voorgestelde systeem, met subsidie,
vanzelf zal worden opgelost?
Het probleem van het eventuele wantrouwen tussen partijen bij de start van de
samenwerking kan door een onafhankelijke derde - de provincie, een externe adviseur of
een andere instantie - worden opgelost. In het merendeel van de gevallen is tot nu toe een
beroep gedaan op een externe adviseur. Het is dan behulpzaam als er een startsubsidie is,
waaruit deze kan worden betaald. Overigens is die startsubsidie in alle gevallen
beschikbaar ook als er een beroep wordt gedaan op de provincie of een andere instantie.
Op de vraag van de leden van de VVD-fractie naar de mogelijkheden voor ouders om
invloed uit te oefenen wanneer de school wil omzetten, splitsen of verplaatsen, wordt
gewezen op de artikelen 11 en 14 van de Wet medezeggenschap op scholen. Daarin is de
adviesbevoegdheid van de medezeggenschapsraad respectievelijk de instemmings-
bevoegdheid van het ouders/leerlingendeel van de medezeggenschapsraad bij een VO-
school geregeld. Daarin is onder meer bepaald dat voor omzetting instemmings-
bevoegdheid bestaat en voor belangrijke inkrimping van de werkzaamheden van de school
(waaronder splitsing kan vallen) adviesbevoegdheid. Tevens bestaat adviesbevoegdheid
voor het aangaan, verbreken of belangrijk wijzigen van een duurzame samenwerking,
waaronder een RPO valt.
De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart
26
W3771.NAV