Aan de Staatssecretaris van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid
Dhr. A. Aboutaleb
Postbus 90801
2509 LV Den Haag
Datum
Uw kenmerk Ons kenmerk
4 februari 2008 W&B/SFI/08/2483 Rfv 2008-0000003644
Inlichtingen bij Doorkiesnummer
Gerlant Kooistra (070) 426 7246
Bijlagen
0
Onderwerp
Advies naar aanleiding van de evaluatie van de
Wet werk en bijstand (verdeelmodel
inkomensdeel)
Geachte heer Aboutaleb,
Met uw brief van 29 januari 2008 (kenmerk W&B/SFI/08/2483) vroeg u
de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) om advies naar aanleiding
van de evaluatie van de financieringssystematiek van het inkomensdeel
(I-deel) van de Wet werk en bijstand (WWB). Hierbij ontvangt u het
gevraagde advies.
1.
Inleiding en samenvatting
Met ingang van 2004 is de Wet werk en bijstand van kracht. Een
belangrijk onderdeel van de wet betreft de verdeling van de voor
bijstandsuitkeringen beschikbare rijksmiddelen over de gemeenten. Het
hiervoor gebruikte verdeelmodel is onlangs geëvalueerd. De Raad voor de
financiële verhoudingen adviseert u in deze brief over de conclusies die
kunnen worden verbonden aan de uitkomsten en aanbevelingen van deze
evaluatie.
De evaluatie leert dat het verdeelmodel een neutrale rol heeft gespeeld in
de werking van de wet; er kan geen positieve of negatieve prikkelwerking
van het model worden afgeleid. Verder staat vast dat het model bij
sommige partijen bestuurlijke onrust oproept. Met name bestaan twijfels
over de stabiliteit en de plausibiliteit van de door het model aangewezen
middelenverdeling.
Fluwelen Burgwal 56 Telefoon 070-4267540
Postbus 20011 Telefax 070-4267625
2500 EA`s-Gravenhage E-mail rob-rfv@minbzk.nl
De Raad adviseert u om de aanbevelingen uit de evaluatie over te nemen.
De aangereikte oplossingen om de plausibiliteit van de modeluitkomsten te
verbeteren, vindt de Raad wat mager. Te overwegen valt bij de toewijzing
van de beschikbare rijksmiddelen meer rekening te houden met de
feitelijke uitgaven die gemeenten aan bijstandsuitkeringen kwijt zijn. De
tegenwerping dat zo'n aanpassing de prikkelwerking die van het
verdeelmodel uit gaat te veel zou uithollen, gaat niet op. Van die
prikkelwerking is immers bij de evaluatie van de wet immers niet gebleken.
Het concept van de Wet werk en bijstand blijft dus overeind.
2.
Terugblik
De Wet werk en bijstand bepaalt dat de rijksoverheid aan gemeenten de
middelen ter beschikking stelt die nodig zijn voor de reguliere
bijstandsuitkeringen. Daarnaast ontvangen gemeenten voor de bijzondere
bijstand een uitkering uit het gemeentefonds. De voor de reguliere
bijstandsuitkeringen uitgetrokken rijksmiddelen worden over de
gemeenten verdeeld met behulp van een verdeelmodel. Dit model is niet
onomstreden, omdat het in een aantal gevallen uitkomsten oplevert waarin
gemeenten zich moeilijk kunnen herkennen. In zijn advies van 21 juni
2007 toonde de Raad zich kritisch over de werking van het verdeelmodel.
De Raad gaf aan dat hij twijfelde aan de plausibiliteit en de werkelijke
verklaringskracht van het model. Punten van kritiek waren de moeilijk te
doorgronden achterliggende techniek en het ontbreken van een band tussen
de toegewezen middelen en de feitelijke bijstandsuitgaven van individuele
gemeenten. Deze kostenoriëntatie is echter problematisch: gemeenten
zouden niet langer een prikkel ervaren om het beroep op de bijstand terug
te dringen, omdat de uitgaven toch door "Den Haag" worden vergoed.
Anderzijds ligt het voor de hand om te veronderstellen dat verschillen in
het waargenomen niveau van de bijstandsuitgaven vrijwel steeds voor een
deel worden verklaard door bijzondere omstandigheden (in een deel van de
gemeenten), die het verdeelmodel hoe ook gespecificeerd niet of
onvoldoende kan honoreren. Bij de verdeling van de middelen voor
reguliere bijstandsuitkeringen over de ruim vierhonderd gemeenten moet
dus een gulden middenweg worden gevonden tussen prikkelwerking en
kostenoriëntatie. Het is de vraag of het nu gebruikte verdeelmodel wel
voldoende aan deze eis voldoet.
Ook vond de Raad in zijn eerdere advies de destijds voorgestelde
aanpassingen van het verdeelmodel voor 2008 zo marginaal, dat hij u
adviseerde te volstaan met het actualiseren van het in 2007 gebruikte
model. Dit mede in afwachting van een plausibiliteitsonderzoek (door
2
Cebeon) dat na de zomer zou worden afgerond, en van de uitkomsten van
een algehele evaluatie van het verdeelmodel.
In het najaar is het bedoelde plausibiliteitsonderzoek verschenen. Dit
diende als input voor de algehele evaluatie van het verdeelmodel van het
inkomensdeel (het geld voor de uitkeringen) van de Wet werk en bijstand.
De evaluatie is een coproductie van de bureaus Andersson Elffers Felix
(AEF) en SEO Economisch Onderzoek (SEO).
De Raad is positief over de inspanningen die sinds de zomer van 2007 zijn
geleverd om het verdeelmodel kritisch te evalueren.
2.
Plausibiliteitsonderzoek (Cebeon)
De toonzetting van het plausibiliteitsonderzoek is uitgesproken kritisch.
Cebeon concludeert dat er geen eenduidige relatie bestaat tussen de
richting van de herverdeeleffecten en die van de gemeentelijke output. De
verdeling van een aanzienlijk deel van het budget voor
bijstandsuitkeringen is daarmee niet plausibel. Ook acht Cebeon de
plausibiliteit van het model in relatie tot andere uitgangspunten
transparantie, actualiteit, stabiliteit en voorspelbaarheid, en de werking van
het stelsel in dynamisch opzicht voor verbetering vatbaar.
Voor de Raad was deze kritiek grotendeels herkenbaar, al beseft hij dat u
vraagtekens zet bij de door Cebeon gehanteerde methode van onderzoek.
De Raad wil zich niet mengen in een methodologische discussie. Hij
constateert dat het rapport van Cebeon op zijn minst aanknopingspunten
biedt voor een verdere verbetering van het verdeelmodel. Voor de Raad
zijn in het bijzonder de navolgende punten van belang:
· Het zoeken van een andere mix van uitgangspunten die de
betrouwbaarheid, voorspelbaarheid en stabiliteit van het model kan
vergroten.
· Het model meer kostengeoriënteerd maken.
· Het zoeken van een alternatief voor COROP-regio's om de basis van
de banengerelateerde maatstaven te verbeteren.
· Het nader specificeren van de maatstaf "huurwoningen" naar
"goedkope huurwoningen".
3
3.
Evaluatie van de financieringssystematiek Wet werk en bijstand
(AEF en SEO)1
Conclusies
De bureaus AEF en SEO concluderen dat de Wet werk en bijstand vooral
werkt dankzij de volledige budgettering van het bijstandsbudget in
combinatie met het eigen risicodragerschap. Bestuurders schrijven aan het
verdeelmodel vooral een dienende rol toe; het hoort dienstbaar te zijn aan
het goed functioneren van het bestuurlijk arrangement. Uit de evaluatie
kan geen positieve of negatieve prikkelwerking van het objectieve
verdeelmodel van de Wet werk en bijstand worden afgeleid.2
De belangrijkste criteria voor de beoordeling van het objectieve
verdeelmodel zijn (1) de plausibiliteit van de herverdeeleffecten en (2) de
stabiliteit van de modeluitkomsten. Als het model goed scoort op deze
criteria dan heeft dit de gunstigste uitwerking op de effectiviteit van het
bestuurlijke arrangement.
Bij de plausibiliteit van de (her)verdeeleffecten gaat het hoofdzakelijk om
hun uitlegbaarheid, die volgens enkele (vooral nadeel-)gemeenten
ontbreekt. Gemeenten met een sociale dienst die bij de best presterende
van Nederland behoort, zouden niet binnen de groep nadeelgemeenten
moeten voorkomen.
Bestuurders benadrukken daarnaast in toenemende mate het belang van de
stabiliteit van het model. Dit criterium heeft zowel betrekking op het
verdeelmodel als op het voor de gemeenten beschikbare macrobudget.
Voortdurende tussentijdse aanpassingen waarvan de reden vaak
onduidelijk is leiden bij gemeenten tot te veel uitvoerings- en
bestuurlijke onrust. Enkele recente aanpassingen komen al aan deze kritiek
tegemoet.
Aanbevelingen
De bestuurlijke beoordeling in combinatie met het literatuuronderzoek en
de kwantitatieve analyse laten zien dat nog geen consensus bestaat dat het
1 Evaluatie verdeelmodel Wet werk en Bijstand. Conclusies en aanbevelingen, 28 januari
2008
2 De gezamenlijke gemeenten hielden in de jaren 2004 tot en met 2007 per saldo circa
600 miljoen over van de rijksuitkering voor het I-deel (de uitkeringen) van de WWB.
Dit kan worden gezien als de investering van het Rijk in de nieuwe opzet van de
bijstandswetgeving. De Raad vraagt zich af in hoeverre deze investering op de meest
doelmatige manier vorm heeft gekregen.
4
verdeelmodel optimaal werkt. Een aantal punten van kritiek behoeft
aandacht om alle betrokkenen voldoende inzicht te geven in de werking
van het model.
SEO en AEF adviseren het huidige model te handhaven en niet op zoek te
gaan naar een geheel nieuw model. Het bestaande model is nog relatief
jong, want eerst in 2006 volledig toegepast. Het model moet de kans
krijgen volledig uit te kristalliseren. Resultaten van nader onderzoek zullen
het model slechts marginaal verbeteren en de overstap naar een alternatief
model zal alleen maar leiden tot nieuwe herverdeeleffecten, bestuurlijke
onrust en discussies. Dat leidt de aandacht af. Volgens AEF en SEO is het
nu van belang om de focus te verleggen naar het optimaal functioneren van
de bestuurlijke afspraken.
De Raad kan meegaan in deze redenering. Hoewel hij nog steeds van
mening is dat de verdelende werking van het model te wensen over laat, is
hij ook tot het inzicht gekomen dat een andere verdelingsmethodiek dan de
regressiemethode niet zal leiden tot een betere verdeling. Bovendien
ontbreekt een duidelijke norm die bepaalt welke verdeling objectief strookt
met de onvermijdelijke uitgaven van gemeenten. Er is geen
referentiekader.
Toch is het aantrekkelijk om een aantal ongemakken van het model op te
lossen. AEF en SEO adviseren om deze oplossingen niet per definitie te
zoeken in aanpassingen van het model, maar (bovenal) bestuurders een
beter inzicht te geven in (de stabiliteit van) het model en de plausibiliteit
van de verdeling te vergroten.
De Raad kan zich vinden in de conclusies van SEO en AEF, dat op dit
moment vooral de plausibiliteit en de stabiliteit van het verdeelmodel de
belangrijkste verbeterpunten zijn.
In bestuursakkoord tussen rijk en gemeenten van 4 juni 2007 is al
afgesproken om het macrobudget van de WWB voor de komende
kabinetsperiode te stabiliseren. Tussentijdse schommelingen in de door
individuele gemeenten ontvangen uitkering zullen vanaf nu dus vooral het
gevolg zijn wijzigingen in de uitkomsten van het verdeelmodel zelf. De
wijzigingen in de verdeelmaatstaven van het objectieve verdeelmodel zijn
sinds 2006 beperkt gebleven. Het blijft echter van belang om gemeenten
tijdig, uitgebreid en individueel inzicht te geven in de uitkomsten van het
model. Om frustratie in gemeentelijke kring te voorkomen is het essentieel
dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid periodiek en
uitgebreid communiceert over de ontwikkelingen in het model, de
verschillende budgettaire gevolgen voor gemeenten toelicht en de
5
(toekomstige) gevolgen van relevante macro-economische ontwikkelingen
aangeeft.
De Raad deelt de mening van SEO en AEF dat tijdige en uitvoerige
communicatie naar individuele gemeenten, en een goede uitleg van de
verschillen in uitkomsten door de jaren heen, bij kunnen dragen aan een
grotere acceptatie van het model en zijn uitkomsten. Met aanpassingen op
het model moet de komende jaren spaarzamer om worden gegaan dan in
het verleden; ze hebben in het verleden meer tot onrust dan tot verbetering
geleid.
AEF en SEO adviseren de komende periode te focussen op het verbeteren
van de plausibiliteit van de herverdeeleffecten. De nadruk zal daarbij
moeten liggen op de verklaring van de ongewenste herverdeeleffecten. De
belangrijkste modeltechnische aanpassing waartoe AEF en SEO adviseren
hangt samen met onderzoek naar een andere afbakening van economische
regio's. Uit onderzoek en ervaring in andere projecten blijkt dat de
COROP-indeling niet altijd actueel is, terwijl zij wel effect heeft op
uitkomsten. De COROP-indeling is een belangrijke invalshoek voor
bepaalde maatstaven in het huidige WWB-verdeelmodel. Onderzoek naar
alternatief afgebakende economische regio's zal een maatstaf moeten
opleveren die dient ter vervanging van de huidige COROP-maatstaven.
Deze aanzet voor verbetering van de plausibiliteit acht de Raad een goede.
Waar dit aangewezen is, moet het model zeker verbeterd worden door het
toevoegen van nieuwe, andere of verbeterde maatstaven. Toekomstige
vervanging van de COROP-gerelateerde maatstaven moet dus wel een
evidente verbetering opleveren.
AEF en SEO adviseren daarnaast om groter vertrouwen in de plausibiliteit
van het model te realiseren door het toepassen van een verscherpte toetsing
conform de methodiek van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet.
Zo'n toetsing biedt een opening om gemeenten die veel op het
I-deel van de WWB moeten toeleggen (wat) ruimhartiger tegemoet te
komen. Deze wens leeft bij lokale bestuurders. Zomaar een ruimhartiger
vangnet spannen zonder dat aan gemeenten de eis wordt gesteld
duidelijk te maken aan welke oorzaken geconstateerde nadelige
verdeeleffecten te wijten zijn is volgens AEF en SEO niet gepast. Een
ruimere compensatieregeling moet samen gaan met een verscherpte
toetsing. Zo kan ook de vraag worden beantwoord of een tekort
samenhangt met achterblijvende gemeentelijke prestaties en/of het gevolg
is van tekortkomingen van het verdeelmodel zelf.
6
De Raad staat positief tegenover deze oplossingsgerichte benadering van
de problematiek, maar is niet van mening dat de aanpassing direct zal
bijdragen aan een grotere plausibiliteit van het model of meer vertrouwen
in zijn uitkomsten. De plausibiliteit van het verdeelmodel zit aan de
voorkant; in de budgetverdeling. De verruiming van het vangnet is nodig
om de grote tekorten van bepaalde gemeenten achteraf op te vangen, dus
om er voor te zorgen dat zij niet in allerlei uitvoerings- of financiële
problemen terecht komen. Uit de toets kan ook blijken dat een gemeente
een tekort heeft, omdat zij initieel te weinig budget heeft ontvangen.
Afhankelijk van de bijzondere omstandigheden van het geval zou het model
op onderdelen gerepareerd kunnen worden, of is een individuele oplossing
geboden. Zo kan de constructie op langere termijn wél bijdragen aan de
plausibiliteit van het verdeelmodel.
Afhankelijk van de uitwerking van de constructie zou u een adviserende rol
van de Raad bij het toetsingsproces, zoals bij de "reguliere" artikel 12
toepassing, kunnen overwegen.
Van belang is het om in uw verdere communicatie duidelijk te maken dat
de constructie niets te maken heeft met het gemeentefonds; dat eventuele
compensatie in het kader van de artikel 12-achtige constructie ten laste
komt van het budget van de Wet werk en bijstand zelf, en niet van het
gemeentefonds.
De Raad wil hier nog aan toevoegen dat hij in de huidige systematiek de
eis dat het gerealiseerde tekort groter moet zijn dan 10%, om in
aanmerking te komen voor compensatie, te zwaar vindt. In combinatie met
een onvoldoende plausibele verdeling is het niet verantwoord gemeenten
een dergelijk groot financieel risico te laten lopen. Waar een gemeente een
eenmalig tekort doorgaans hoogstwaarschijnlijk nog wel kan opvangen,
kunnen cumulatieve tekorten een gemeente in grote problemen brengen,
waardoor de uitvoering van de bijstand en de activiteiten op andere
beleidsterreinen op een onaanvaardbare manier in de verdrukking raken.
Ook bij de artikel 12-achtige constructie kan de Raad zich voorstellen dat
u een meerjarig perspectief meeweegt, en niet alleen de 10%-grens per
jaar toepast.
4.
Meer kostenoriëntatie
Behalve door het overnemen van de voorstellen van SEO en AEF, valt aan
de voorkant van het traject nog meer winst te behalen om de plausibiliteit
van het verdeelmodel te vergroten. Bijvoorbeeld door het
verbeterpotentieel van de specificatie van de maatstaf "huurwoningen"
naar "goedkope huurwoningen" te onderzoeken.
7
De Raad bepleit, in het verlengde van zijn advies van 21 juni 2007 en het
Cebeon-rapport, de optie van een meer kostengeoriënteerde financiering
nader te onderzoeken, ter verbetering van de verdelende werking van het
model en om de plausibiliteit van de modeluitkomsten te vergroten.
Hij benadrukt daarbij dat een kostengeoriënteerde verdeling niet hetzelfde
is als een declaratiesysteem. Met kostenoriëntatie bedoelt de Raad dat de
verdeling beter gaat aansluiten op de onvermijdbare bijstandsuitgaven van
afzonderlijke gemeenten. De huidige modelmatige benadering gaat er van
uit dat alle bijstandsuitgaven samenhangen met objectieve,
onbeïnvloedbare factoren. De Raad vraagt erkenning voor het feit dat een
deel van de (variatie in de) bijstandslasten per gemeente niet benaderd kan
worden door objectieve factoren en ook niet of nauwelijks beïnvloed wordt
door gemeentelijk beleid. De Raad verwacht dat met een groter accent op
kostenoriëntatie niet alleen (onterechte) tekorten worden beperkt, maar
ook (onterechte) overschotten voor een deel verdampen. Gemeenten die
jarenlang te veel ontvingen, zouden daarmee ook een impuls krijgen om
(nog) scherper naar hun bijstandsbeleid te kijken.
Het belang van de prikkelwerking van de financiering voor de daling van
het aantal bijstandsontvangers in de afgelopen jaren kan naar aanleiding
van de evaluatie worden gerelativeerd. Het geringe belang van de
prikkelwerking in het geheel biedt u ruimte om gemeenten, die in
financiële problemen raken door de uitvoering van de WWB, financieel
tegemoet te komen. Daarnaast kan de objectiviteit van de verdeling
worden gerelativeerd, gezien de grote impact die de ex ante inperking
heeft op de jaarlijkse verdeling van de budgetten. Deze ex ante inperking
verstoort de werking van het verdeelmodel. Met de inperking wordt het
politieke signaal afgegeven dat ex ante herverdeeleffecten groter dan 7,5%
en kleiner dan -7,5% in feite niet acceptabel zijn. De Raad verwacht dat
met een meer kostengeoriënteerd model de werking van de ex ante
inperking kan afnemen.
In zijn advies van 21 juni 2007 noemt de Raad "het invoeren van variabele
die een zekere constante van de bijstanddruk weerspiegelt" als een
mogelijke verfijning van de verdeelsleutel. Er moet aansluiting gezocht
worden bij de groep bijstandsontvangers die niet of nauwelijks doorloopt.
Het is daarbij van groot belang dat er een goede definiëring van deze groep
komt, omdat deze tussen gemeenten verschilt. Ook de suggestie van
Cebeon voor gedeeltelijke honorering van het aantal bijstandsontvangers
als maatstaf, is een optie.
Bij kostenoriëntatie blijft de budgettering, die volgens de evaluatie het
belangrijkste effect heeft gehad op het succes van de Wet werk en bijstand,
8
overeind. Immers, het financiële belang van gemeenten wijzigt niet; het
blijft voor gemeenten aantrekkelijk om zo weinig mogelijk uit te geven
aan de bijstand, omdat de overgebleven middelen vrij besteedbaar zijn.
De Raad is zich er van bewust dat kostenoriëntatie in het verleden door de
Tweede Kamer is afgewezen, omdat men het soms weinig daadkrachtige
bijstandsbeleid van gemeenten van vóór de invoering van de WWB niet
wilde belonen. De Raad is echter van mening dat, met de huidige
inzichten, de situatie nu wezenlijk anders is dan toen.
De Raad voor de financiële verhoudingen,
Mr. M.A.P. van Haersma Buma, voorzitter
Dr. C.J.M Breed, secretaris
9
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid