Evaluatie verdeelmodel Wet werk en bijstand
Andersson Elffers Felix
Amsterdam, februari 2008
In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Evaluatie verdeelmodel Wet werk en bijstand
Peter Berkhout (SEO)
Niels Niessen (SEO)
Walter Etty (AEF)
Rob van de Lustgraaf (AEF)
Anouk Op het Veld (AEF)
Andersson Elffers Felix
Roetersstraat 29 - 1018 WB Amsterdam - T (+31) 20 525 1630 - F (+31) 020 525 1686 - www.seo.nl - secretariaat@seo.nl
ABN-AMRO 41.17.44.356 - Postbank 4641100 . KvK Amsterdam 41197444 - BTW 800943223 B02
"De wetenschap dat het goed is"
SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven.
Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd
aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben
geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het
uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.
SEO-rapport nr. 2008-13
ISBN 978-90-6733-434-1
Copyright © 2008 SEO Economisch Onderzoek Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport
te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.
EVALUATIE VERDEELMODEL WET WERK EN BIJSTAND
Inhoudsopgave
Conclusie en aanbevelingen.................................................................................................i
1 Op zoek naar de juiste prikkels. Bestuurlijke evaluatie verdeelmodel WWB..............1
2 Literatuurstudie kwaliteitscriteria .............................................................................31
3 Kwantitatieve effectevaluatie verdeelmodel WWB....................................................57
Literatuur...........................................................................................................................73
Bijlage A Mate van objectieve budgettering..................................................................75
Bijlage B Berekening budgetten....................................................................................77
Bijlage C Leden klankbordgroep...................................................................................79
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
EVALUATIE VERDEELMODEL WET WERK EN BIJSTAND
Conclusies en aanbevelingen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN iii
Inleiding
Sinds 2004 is de Wet Werk en Bijstand (WWB) in werking getreden. Een belangrijk onderdeel
van deze wet betreft de wijze waarop het budget dat beschikbaar is voor de bijstandslasten over
de gemeenten wordt verdeeld. Voor kleinere gemeenten vindt deze verdeling plaats op basis van
historische uitgaven, voor grotere gemeenten op basis van een objectief verdeelmodel. Met de
VNG en de Tweede Kamer is afgesproken dat de kwaliteit van dit verdeelmodel in 2007 wordt
geëvalueerd. De bureaus SEO Economisch Onderzoek en Andersson Elffers Felix (AEF)
hebben in opdracht van het ministerie van SZW de evaluatie van het WWB-verdeelmodel
uitgevoerd.
Bij de introductie van het objectief verdeelmodel zijn acht kwaliteitscriteria geformuleerd, die een
centrale rol spelen bij deze evaluatie:
1. Plausibiliteit van de verdeelkenmerken: er bestaat een logisch verband tussen de verdeelkenmerken
en de onvermijdelijke bijstandsuitgaven van een gemeente.
2. Plausibiliteit van de herverdeeleffecten: herverdeeleffecten (verschillen tussen de objectief
modelmatig berekende uitkeringslasten en de feitelijke bijstandsuitgaven) dienen plausibel te
zijn.
3. Omvang herverdeeleffecten: omvang herverdeeleffecten moet `acceptabel' zijn.
4. Verdeling op basis van voor gemeenten niet-beïnvloedbare factoren: uitgangspunt is om gemeenten
te belonen die goed presteren (het bijstandsvolume reduceren). Verdeling op basis van
bijstandsgerechtigden zou er bijvoorbeeld voor zorgen dat gemeenten die een hoge
volumedaling realiseren, het jaar daarop een lager budget krijgen.
5. Stabiliteit: het is van belang dat het verdeelmodel redelijk voorspelbare uitkomsten voor
gemeenten oplevert. Dit betekent dat veranderingen van herverdeeleffecten van het ene op
het andere jaar beperkt van omvang dienen te zijn.
6. Actualiteit: er wordt gebruik gemaakt van de meest recente data.
7. Transparantie van het model: de werking van het model is ook voor niet-ingewijden inzichtelijk
en gemeenten zouden in principe in staat moeten zijn om hun eigen budgetten te berekenen.
Dat betekent onder meer dat het model gebaseerd moet zijn op openbare en betrouwbare
beleidsinformatie.
8. Bestand tegen gemeentelijke herindelingen: de som van de budgetten op basis van individuele
budgettering is gelijk aan het budget bij gezamenlijke budgettering.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
iv
Onderzoek
Het onderzoek naar de kwaliteit van het WWB-verdeelmodel kent de volgende
onderzoeksvragen:
· Hoe luidt het overall oordeel over de kwaliteit van het verdeelmodel in het licht van het doel
van de WWB (een prikkel te bieden voor reductie van het bijstandsvolume) en de bij het
verdeelmodel gehanteerde criteria?
· Geeft dit oordeel aanleiding tot (een) andere (weging van) criteria, wederom gelet op het doel
van de WWB?
· Kan volstaan worden met verbeteringen van het verdeelmodel en zo ja welke?
De bovenstaande hoofdvragen worden vanuit drie perspectieven beantwoord:
· kwalitatief: een bestuurlijke beoordeling van de werking van het model (AEF);
· literatuurstudie: een beoordeling van de werking aan de hand van de bestaande literatuur over
het model (SEO);
· kwantitatief: een econometrische evaluatie van de effectiviteit van het verdeelmodel (SEO).
De drie perspectieven zijn uitgewerkt in twee rapporten die zijn bijgevoegd.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN v
Conclusies
Inleiding: bestuurlijk arrangement en WWB-
verdeelmodel
De invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) gaat niet alleen gepaard met een objectief
verdeelmodel, maar ook met een geheel nieuw bestuurlijk arrangement rond de financiering van
bijstandsuitgaven en reïntegratietrajecten.
Onder het bestuurlijk arrangement van de WWB wordt vooral verstaan de 100% budgettering
van bijstandslasten voor gemeenten, het zogenaamde I-deel, in combinatie met de vergroting van
de gemeentelijke beleidsvrijheid bij uitvoering van de bijstand. Voorheen (onder de Algemene
Bijstandswet) konden gemeenten tot 2001 90% van de bijstandslasten declareren bij het Rijk.
Tussen 2001 en 2003 was dit 75%.
Die budgettering is niet voor alle gemeenten hetzelfde. Voor kleinere gemeenten geschiedt de
verdeling van budgetten op basis van historische uitgaven ("historisch model"). Voor grotere
gemeenten op basis van een daartoe ontwikkeld objectief WWB-verdeelmodel. Tot slot is een
"vangnet" ingesteld, waarbij gemeenten onder bepaalde voorwaarden een aanvullende uitkering
kunnen krijgen voor tekorten boven de 10%.
In dit onderzoek (drie perspectieven) staat de rol van het objectief verdeelmodel centraal. Vanuit
elk van deze perspectieven is een conclusie geformuleerd. In de afsluitende paragraaf worden
deze conclusies met elkaar verbonden ten behoeve van te formuleren aanbevelingen.
Kwalitatief onderzoek: bestuurlijke beoordeling
Aan de hand van interviews met wethouders met sociale portefeuilles, een enquête onder kleinere
gemeenten, een presentatie bij de VNG-commissie Werk & Inkomen en een bestuurlijke
conferentie met een aantal wethouders en de staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid is een beeld gevormd van de bestuurlijke beoordeling van de werking van het
objectief WWB-verdeelmodel in de praktijk. Op basis van het onderzoek komt AEF tot de
volgende conclusies:
Geen nieuw verdeelmodel, maar focus op stabiliteit en plausibiliteit
Er is onder bestuurders overwegend geen behoefte aan een geheel nieuwe opzet of zeer
ingrijpende herziening van het verdeelmodel. De verwachting is dat een alternatief model met
eenzelfde type knelpunten, schommelingen en onvolmaaktheden zal kampen als het huidige
model, alleen dan misschien voor andere categorieën gemeenten. De bestuurders pleiten voor het
handhaven van het huidige model, maar wel dit model waar mogelijk beperkt aan te passen
zodat het behouden van de huidige situatie niet betekent dat eventuele onrechtvaardige
uitgangsposities gehandhaafd blijven. Daarbij gaat specifieke aandacht uit naar de plausibiliteit
van de verdeelmaatstaven, de plausibiliteit van de herverdeeleffecten en de stabiliteit van zowel
het macrobudget als de uitkomsten van het model voor individuele gemeenten.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
vi
Verdeelmodel ondergeschikt aan bestuurlijk arrangement
Het bestuurlijk arrangement staat bij betrokkenen niet ter discussie. Het overgrote deel van de
gesprekspartners is van mening dat het bestuurlijke arrangement (volledige budgettering) een
grote invloed heeft gehad op de reductie van het bijstandsvolume. De WWB heeft gewerkt, zoals
door Tweede Kamer en SZW voorzien c.q. berekend en zoals uit onderzoek is gebleken1.
Voor een goede werking van het bestuurlijk arrangement is een objectief verdeelmodel
onmisbaar. Zo'n objectief verdeelmodel moet resulteren in een eerlijke verdeling van financiering
van bijstandslasten, kan op zijn best de werking van het bestuurlijke arrangement ondersteunen,
maar vormt geen doel in zichzelf. De gebruikte objectieve WWB-verdeelmodellen hebben
volgens de bestuurders op zichzelf overigens nauwelijks invloed gehad op het hoofddoel van de
WWB: reductie van het bijstandsvolume.
Objectiviteit staat niet ter discussie
De objectiviteit van het model is niet een van de hoogste geprioriteerde criteria onder de
bestuurders, maar is wel een belangrijk gespreksonderwerp bij de ingewijden van ministeries en
enkele instituties. Objectiviteit is voor alle ingewijden het uitgangspunt: in het objectieve
verdeelmodel komen de onvermijdelijke uitgaven tot uitdrukking (dat kan verschillen met de
feitelijke uitgaven). Dit past weer in de lijn van de bestuurders, die veel belang hechten aan de
plausibiliteit van de herverdeeleffecten. Tekorten en overschotten moeten de prestaties van elke
gemeente reflecteren: goed werkende gemeenten moeten worden beloond, slecht werkende
gemeenten gestraft. Als de herverdeeleffecten in dat licht niet goed te verklaren zijn, kan de
aandacht ook verschuiven naar de mate van objectiviteit van het model.
Uitkristalliseren van model moet samengaan met ruimhartig vangnet
De ex ante en ex post correcties in het model worden door bestuurders als te conservatief
ervaren. Bestuurders beoordelen dat de tussentijdse schommelingen van de (verwachte)
ontvangsten binnen een jaar en herverdeeleffecten een ruimhartigere regeling rechtvaardigen.
Literatuurstudie
Op basis van een studie van de beschikbare documenten en onderzoeken over het objectief
verdeelmodel is de kwaliteit van het model beoordeeld. De afgelopen periode zijn er veel
onderzoeken uitgevoerd naar de werking van het model. Door alle documenten naast elkaar te
leggen, wordt inzicht verkregen in de kwalitatieve beoordeling van het model door de
verschillende onderzoeksbureaus met name in het licht van de acht kwaliteitscriteria.
Beoordeling prestaties verdeelmodel
Uit de literatuurstudie volgt dat het model overwegend goed scoort op het kenmerk plausibiliteit
van de verdeelkenmerken. Alleen Cebeon doet enkele suggesties om verdeelkenmerken te
wijzigen of toe te voegen. De plausibiliteit van de herverdeeleffecten is volgens APE goed, maar
dit wordt door Cebeon betwist. SEO plaatst kanttekeningen bij deze bevindingen van Cebeon.
1 Bosslaar e.a., Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten: werkt de
WWB?
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN vii
De mate waarin de omvang van de herverdeeleffecten bestuurlijk wordt geaccepteerd, krijgt
invulling via de vaststelling, in overleg met VNG en parlement, van de ex-ante inperkingsgrenzen.
In de literatuur wordt weinig geschreven over het criterium transparantie. Actualiteit en stabiliteit
zijn daarentegen wel twee prominente thema's. Het model is in de loop der jaren minder actueel
geworden, ten faveure van de stabiliteit en van de mogelijkheid de definitieve budgetten eerder
vast te stellen. Daarmee is de stabiliteit van het verdeelmodel toegenomen. Niettemin zal de
toegenomen stabiliteit het belang van de plausibiliteit van de herverdeeleffecten niet wegnemen.
Uit de literatuur volgt dat het model in de loop der jaren minder bestendig is geworden tegen
gemeentelijke herindelingen. De voornaamste notie over de objectieve werking is dat de ex ante
inperking de objectieve werking voor een aantal gemeenten fors dempt.
Modelmatig perspectief
Modeltechnisch gezien is een goed objectief verdeelmodel een model dat aansluit bij de
onvermijdelijke bijstandsuitgaven van gemeenten. Dat impliceert een model dat gemeenten
beloont die relatief effectief beleid voeren en gemeenten bestraft die relatief ineffectief beleid
voeren. De modelontwikkelaars zullen daarom in eerste instantie streven naar een optimalisatie
van de plausibiliteit van de herverdeeleffecten. Aangezien onbekend is wat per gemeente
onvermijdelijke bijstandsuitgaven zijn wordt gestreefd het budget te verdelen aan de hand van
objectieve verdeelkenmerken, waarbij impliciet wordt verondersteld dat het gemeentelijke
bijstandsbeleid onafhankelijk is van deze verdeelkenmerken.
Bestuurlijk perspectief
Op Rijksniveau wordt in overleg met de VNG en het parlement een aantal belangrijke
afwegingen gemaakt ten aanzien van de werking van het model. Een van de afwegingen heeft
betrekking op de beslissing over de ex-ante inperking. Deze beïnvloedt de mate van objectiviteit
van het verdeelmodel. Het is uiteindelijk een politieke beslissing die wordt gemaakt door de
minister van SZW in nauw overleg met de VNG en de Tweede Kamer. Vanuit dit standpunt
bezien weegt de trade-off tussen het criterium omvang herverdeeleffecten en het criterium
objectieve werking van het model het zwaarst. Vanwege de forse omvang van de
herverdeeleffecten bij toepassing van het objectief verdeelmodel heeft daarbij altijd sterk het
accent gelegen op de plausibiliteit van die herverdeeleffecten. Er is gezocht naar een
verantwoorde balans tussen objectief verdelen en beheersen van financiële risico's voor
gemeenten (instrumenten: ex ante aftopping en ex post voorziening van aanvullende uitkering).
Daarbij speelt het criterium actualiteit een rol, hoe actuelere de gebruikte gegevens des te beter
sluiten in principe de budgetten aan bij de onvermijdelijke bijstandsuitgaven in enig jaar. Echter
de afgelopen jaren heeft stabiliteit in toenemende mate de voorkeur gekregen boven actualiteit.
Uit de literatuur kan geconcludeerd worden dat vier criteria sterk met elkaar samenhangen: het
streven naar zo plausibel mogelijke herverdeeleffecten gaat vaak samen met de plausibiliteit van
de verdeelkenmerken, de actualiteit en met name objectiviteit.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
viii
Kwantitatief perspectief: discontinuïteitenanalyse
In het kwantitatieve onderzoek is het effect van de wijze waarop het budget wordt bepaald op het
bijstandsvolume in de gemeenten geanalyseerd. De getoetste vraagstelling luidde: leidt vergroting van
het aandeel van het budget dat objectief bepaald is tot meer volumereductie?
Op basis van de analyses kan het volgende geconcludeerd worden:
In de uitgevoerde analyses wordt in de gebruikte data een positief noch
een negatief effect van het objectief verdeelmodel gevonden.
Dit suggereert dat de prikkelwerking die van de WWB uitgaat (voor de onderzochte gemeenten)
niet zozeer vanuit het objectief verdeelmodel komt, maar eerder vanuit het gehele bestuurlijke
arrangement rond de WWB. Van belang is overigens ook dat er geen perverse prikkels van het
objectief verdeelmodel uitgaan. Enkele oorzaken van het vooralsnog uitblijven van bedoelde
prikkelwerking:
· het gehele bestuurlijke arrangement rond de WWB kan zo'n grote verandering zijn geweest,
dat daarbij vergeleken het effect van specifiek het objectief verdeelmodel in de beginperiode
klein was
· de geanalyseerde periode loopt tot en met 2006. De objectieve verdeling is pas in 2006 (voor
de grotere gemeenten) ten volle toegepast.
· het verdeelmodel is de afgelopen jaren veelvuldig bijgesteld. Van de gemeenten die in de
voorbije jaren maximaal objectief gebudgetteerd werden, maakten alleen de relatief kleine
gemeenten (25.000-75.000 inwoners) deel uit van de dataset. Mogelijkerwijs heeft het
verdeelmodel wel effect gesorteerd in grotere gemeenten. Op basis van de discon-
tinuïteitenanalyse kunnen daar echter geen uitspraken over worden gedaan.
In medische termen: zowel de dosis als de samenstelling van het medicijn is aan fluctuatie
onderhevig geweest, iets wat de werking ervan mogelijkerwijs heeft belemmerd. Het is niet
uitgesloten dat er een effect wordt gesignaleerd als het model is gestabiliseerd.
Conclusie
Zowel in de literatuur als door bestuurders wordt het bestuurlijk arrangement geroemd. De Wet
Werk en Bijstand werkt bovenal door de intrede van volledige budgettering en daarmee eigen
risicodragerschap. Over het algemeen kennen de bestuurders een dienende rol toe aan het
objectief verdeelmodel: het model is noodzakelijk voor en hoort dienstbaar te zijn aan het goed
functioneren van het bestuurlijk arrangement.
Uit het onderzoek kan niet direct een positieve of negatieve prikkelwerking van het objectieve
verdeelmodel van de Wet Werk en Bijstand worden afgeleid. Zowel de kwantitatieve analyse als
het bestuurlijke oordeel wijzen in deze richting. De verwachting is dat in de loop der jaren als
het model in een stabiel vaarwater is gekomen het effect van het model beter te meten is.
De belangrijkste criteria voor de beoordeling van het objectieve verdeelmodel zijn de criteria
plausibiliteit van de herverdeeleffecten en stabiliteit, boven alle andere criteria. Als het model
goed scoort op met name deze twee criteria dan heeft dit de beste uitwerking op de effectiviteit
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ix
van het bestuurlijke arrangement. Bij plausibiliteit van de herverdeeleffecten gaat het
hoofdzakelijk over de uitlegbaarheid van de effecten die volgens enkele vooral nadeel
gemeenten ontbreekt. Vooral gemeenten die een dienst hebben die bij de best presterende
diensten van Nederland behoren, zouden niet binnen de groep nadeelgemeenten moeten
voorkomen. Onzekerheid over de plausibiliteit leidt tot een bestuurlijke correctie van de
uitkomsten (de ex ante aftopping).
Bestuurders benadrukken ook in toenemende mate het belang van stabiliteit. Het criterium
stabiliteit heeft zowel betrekking op het verdeelmodel als het macrobudget. De voortdurend
tussentijdse aanpassingen waarvan de oorzaak vaak onduidelijk is leidt tot te veel uitvoerings-
en bestuurlijke onrust. Recente wijzigingen hebben daar al in voorzien. Dat het model een
objectief karakter moet hebben, staat niet ter discussie. Zowel ingewijden van ministeries, VNG
en Divosa als de gemeentelijke bestuurders zelf vinden het van belang dat het model gebaseerd is
op niet door individuele gemeenten beïnvloedbare factoren.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
x
Aanbevelingen
De bestuurlijke beoordeling in combinatie met het literatuuronderzoek en de kwantitatieve
analyse laten zien dat er nog geen consensus is dat het verdeelmodel optimaal werkt. Er is een
aantal kritiekpunten die aandacht behoeven om voldoende vertrouwen te behouden in de
werking van het model zodat het bestuurlijk arrangement ten volle kan functioneren.
SEO en AEF adviseren het huidige model te handhaven en niet op zoek te gaan naar een nieuw
alternatief model. Het huidige model is nog relatief jong (volledige implementatie in 2006 en met
name tot 2006 relatief veel veranderingen in gehanteerde verdeelkenmerken). Het model moet de
kans krijgen om zichzelf te bewijzen en te ontwikkelen. Nieuwe onderzoeken zullen het model
slechts marginaal verbeteren en een alternatief model zal alleen maar leiden tot nieuwe
herverdeeleffecten, onrust en discussies. Dat leidt de aandacht af. Volgens AEF en SEO is het nu
van belang om de focus te verleggen naar het optimaal functioneren van het bestuurlijk
arrangement.
Om het bestuurlijk arrangement optimaal tot zijn recht te laten komen, zal een aantal
ongemakken van het model opgelost moeten worden. AEF en SEO adviseren om deze
oplossingen niet per definitie te zoeken in de modelmatige sfeer, maar (bovenal) bestuurders een
aantal handvatten te bieden om (inzicht in) de stabiliteit van het model en de plausibiliteit van de
herverdeeleffecten te vergroten.
Stabiliteit
De gemeentelijke budgetten kenden met name in de periode 2004 tot en met 2006 zowel van jaar
op jaar als binnen het jaar forse fluctuaties. Weliswaar vloeiden die voort uit de gehanteerde
systematiek (regelmatige aanpassing van macrobudget, ingroei van historische verdeling naar
objectieve verdeling, onderhoudstraject verdeelmodel), maar dit heeft het vertrouwen in de
kwaliteit van het verdeelmodel geen goed gedaan.
De stabiliteit is het afgelopen jaar sterk verbeterd: bij de gefaseerde invoering naar 100%
objectieve budgettering waren er veel meer schommelingen dan nu het geval is. Het ministerie
van SZW is inmiddels tegemoet gekomen aan de wens voor meer stabiliteit en heeft medio 2007
een bestuursakkoord afgesloten waarin is afgesproken dat het inkomensdeel (macro)meerjarig
wordt vastgezet. Dat betekent dat een volumedaling (binnen de bandbreedte) in jaar t niet zal
leiden tot afroming in jaar t+1. Daarnaast wordt de verdeling van het macrobudget over
gemeenten al in september t-1 vastgelegd en gedurende het uitvoeringsjaar niet meer aangepast.
Met deze maatregelen is SZW tegemoet gekomen aan de wens van de bestuurders om meer
stabiliteit.
De wijzigingen in de verdeelmaatstaven van het objectief verdeelmodel zijn sinds 2006 beperkt
gebleven. Echter het blijft van belang om gemeenten tijdig, uitgebreid en individueel inzicht te
geven in de uitkomsten van het model. Om frustratie in gemeentelijke kring te voorkomen is het
essentieel dat SZW periodiek en uitgebreid communiceert over de ontwikkelingen in het model,
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN xi
de verklaringen voor de verschillende budgettaire gevolgen voor gemeenten en de (toekomstige)
gevolgen van de macro-economische omstandigheden.
Plausibiliteit van de herverdeeleffecten
SEO en AEF adviseren de komende periode te focussen op het verbeteren van de plausibiliteit
van de herverdeeleffecten. De nadruk zal daarbij moeten liggen op de verklaring van de
ongewenste herverdeeleffecten. Dat zal niet (alleen) modelmatig opgelost kunnen worden.
De belangrijkste modeltechnische aanpassing die AEF en SEO adviseren is een onderzoek naar
nieuwe economische regio's. Uit onderzoek en ervaring in andere projecten blijkt dat de
COROP-indeling niet altijd actueel is, terwijl die wel effect heeft op uitkomsten. De COROP-
indeling is een belangrijke invalshoek voor bepaalde maatstaven in het huidige WWB-
verdeelmodel. Een onderzoek naar nieuwe economische regio's zal moeten leiden naar een
maatstaf die dient ter vervanging van de huidige COROP-maatstaven.
AEF en SEO adviseren om de vergroting van het vertrouwen in de plausibiliteit van het model te
realiseren door het toepassen van een verscherpte toetsing, welke kan lijken op de toetsing zoals
bij artikel 12 van het Gemeentefond. Een dergelijke toetsing kan de basis bieden voor de wens
van bestuurders om te komen tot een ruimhartiger ex post beleid. Zomaar een ruimhartiger
vangnet zonder dat duidelijk wordt gemaakt waar de nadelige effecten aan te wijten zijn is
volgens AEF en SEO niet gepast. Een ruimere regeling dient samen te gaan met een verscherpte
toetsing. Met een verscherpte toetsing kan ook de vraag beantwoord worden of een tekort
samenhangt met gemeentelijke prestaties en/of het gevolg is van verdeelfouten.
Verscherpte toetsing conform Artikel 12 Gemeentefonds
In de huidige situatie kunnen gemeenten met een ex post tekort van meer dan 10%, een verzoek
voor aanvullende middelen indienen bij de Toetsingscommissie WWB. In de huidige situatie blijft
de analyse van de Toetsingscommissie beperkt tot een zeer gelimiteerd aantal objectieve criteria.
Hierdoor ontstaat het risico dat een deel van de verklaring van het tekort niet boven water komt.
Hiaten in beleid en uitvoering of hiaten in het model als gevolg van regiospecifieke
omstandigheden zijn nu geen onderdeel van de toetsing.
SEO en AEF adviseren om de wens van de bestuurders om het vangnet te verruimen samen te
laten gaan met een verscherpte toetsing "à la de artikel 12 toets van het Gemeentefonds". Als
gemeenten gebruik willen maken van de mogelijkheden van het vangnet, dan zullen ze ook
volledige openheid moeten bieden over de wijze waarop nu invulling wordt gegeven aan de
uitvoering van de WWB om zo te voorkomen dat slecht beleid beloond wordt.
De hoogte van een verruimde vangnetregeling moet in zijn ontwikkeling worden bezien. Het ligt
voor de hand om bij de start van de verscherpte toetsing een ruime regeling te treffen. Periodieke
evaluatie en daarmee eventuele herziening van de regeling ligt voor de hand: de verwachting is dat
in de loop van de tijd het model verbetert waardoor een ruimhartige vangnetregeling minder
noodzakelijk is en de marges rond de uitkomsten van het WWB-verdeelmodel kunnen slinken.
Een beleidstoets maakt onlosmakelijk deel uit van een herziene vangnetdiscussie voor
problemen, die het verdeelmodel niet blijkt op te lossen. In navolging van artikel 12-steun zou
dat gepaard moeten gaan met geborgde goede prestaties van het betrokken apparaat. Daar waar
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
xii
het apparaat jaar in jaar uit goed blijkt te scoren, maar waarbij de gemeente nog steeds slecht uit
het verdeelmodel komt vanwege unieke omstandigheden, zullen meerjarige maatwerk
oplossingen gezocht moeten worden om een "jaarlijks terugkerend artikel 12-circus" te
voorkomen.
Samenvatting uitwerking verscherpte toetsing
Overwegingen:
· bestuurlijke wens ten aanzien van verruiming vangnet koppelen aan verscherpte toetsing;
· huidige analyse toetsingscommissie blijft beperkt tot klein aantal criteria, waardoor verklaring
te kort onvoldoende is.
Verscherpte toetsing met als resultaat inzicht in:
· eventuele verdeelfouten in het model als gevolg van ontbreken maatstaven of regiospecifieke
omstandigheden;
· doeltreffendheid van het beleid van gemeente(n).
Consequenties gemeenten:
· gemeenten zullen bij aanvraag om aanvulling op budget een strenge toets net als bij artikel
12 Gemeentefonds moeten doorstaan;
· legitimatie: saneringsbijdrage wordt gefinancierd uit macrobudget van alle gemeenten
Implementatie, formuleren van:
· criteria waaraan gemeenten moeten voldoen om in aanmerking te komen voor verruimde
vangnet
· criteria waarop gemeenten getoetst worden
· criteria waaraan toetsingscommissie moet voldoen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK ANDERSSON ELFFERS FELIX
1. Op zoek naar de juiste
prikkels
Bestuurlijke evaluatie verdeelmodel WWB
Utrecht, 5 februari 2008
Andersson Elffers Felix
Inhoud
1 Inleiding 3
1.1 Nieuw arrangement voor bijstandsverlening 3
1.2 Opdracht 3
1.3 Uitvoering 3
1.4 Leeswijzer 4
2 Bestuurlijk oordeel objectief verdeelmodel 5
2.1 Werking verdeelmodel 5
2.2 Kwaliteitscriteria 6
2.2.1 Plausibiliteit van de verdeelkenmerken 7
2.2.2 Plausibiliteit van de herverdeeleffecten 8
2.2.3 Stabiliteit 9
2.2.4 Transparantie en actualiteit 9
2.2.5 Omvang herverdeeleffecten 9
2.2.6 Objectiviteit 10
2.2.7 Gemeentelijke herinrichting 10
2.3 Toekomstbestendigheid van het model 10
2.4 Conclusie 11
3 Opgaven volgens AEF 13
3.1 Bestuurlijke doelmatigheid 13
3.2 Bestuurlijke uitlegbaarheid 13
3.3 Bestuurlijke tevredenheid 13
3.4 Bestuurlijke druk 14
3.5 Nuancering Cebeon-rapportage 14
4 Aanbevelingen en overwegingen 16
4.1 Bestuurlijke ongemakken: Maatwerk 16
4.2 Op weg naar stabiliteit 17
4.3 Uitbreiding arrangement: verruiming vangnet, verscherpen condities 18
4.3.1 Verscherpte toetsing à la artikel 12 19
Bijlagen 21
Bijlage 1 Gesprekspartners 22
Bijlage 2 Enquête Evaluatie verdeelmodel WWB 23
Bijlage 3 Respondenten enquête 25
Bijlage 4 Deelnemers bestuurlijke conferentie d.d. 23 januari 2008 26
Bijlage 5 Korte impressie bestuurlijke conferentie 28
Andersson Elffers Felix
1 Inleiding
1.1 Nieuw arrangement voor bijstandsverlening
De Wet Werk en Bijstand is nu ruim 3,5 jaar van kracht. Aan de Tweede Kamer is toegezegd
dat deze wet binnen 4 jaar wordt geëvalueerd1, waarbij in ieder geval gekeken zal worden naar
doeltreffendheid van de wet en de effecten in de praktijk. Verder is met de VNG in het
Bestuursakkoord afgesproken om naast de evaluatie van de WWB ook het verdeelmodel te
evalueren. Met de invoering van de nieuwe wet per 1 januari 2004 dragen gemeenten op een
andere manier dan voorheen het risico voor bijstandsuitgaven en inkomenssteun. Vóór 2004
konden gemeenten 75% van de bijstandsuitgaven declareren bij het Rijk. Sinds de invoering op
1 januari 2004 dragen gemeenten volledige financiële verantwoordelijkheid voor de uitvoering
van de bijstand. Met de invoering van de WWB hebben de gemeenten de beschikking gekregen
over twee budgetten:
- inkomensdeel: op basis van een verdeelmodel ontvangen de gemeenten een budget waaruit zij
de bijstandsuitkeringen volledig moeten betalen
- werkdeel: gemeenten ontvangen een budget voor de financiering van de ondersteuning bij
arbeidsinschakeling van WWB-uitkeringgerechtigden, niet-uitkeringsgerechtigden en mensen
met een ANW-uitkering.
1.2 Opdracht
AEF en SEO hebben in gezamenlijkheid en in opdracht van het ministerie van SZW een
evaluatie naar het verdeelmodel van de Wet Werk en Bijstand (WWB) uitgevoerd. Het
onderzoek gaat uitsluitend over het inkomensdeel dat met behulp van het objectieve
verdeelmodel wordt verdeeld over de grotere (40.000+ in 2004 en 2005 en 30.000+ in 2006)
gemeenten. Het onderzoek beantwoordt de volgende twee hoofdvragen:
a Hoe luidt het overall oordeel over de kwaliteit van het verdeelmodel in het licht van het doel
van de WWB (zijnde een prikkel bieden voor reductie van het bijstandvolume) en de bij het
verdeelmodel gehanteerde kwaliteitscriteria?
b Geeft dit oordeel aanleiding tot (een) andere (weging van) kwaliteitscriteria, gelet op het doel
van de WWB?
De bovenstaande hoofdvragen worden vanuit drie perspectieven beantwoord:
- kwantitatief: een econometrische evaluatie van de effectiviteit van het verdeelmodel
- kwalitatief: een bestuurlijke beoordeling van de werking van het model
- literatuurstudie: een beoordeling van de werking aan de hand van de bestaande literatuur over
het model.
SEO doet verslag van het kwantitatieve onderzoek en de literatuurstudie.
1.3 Uitvoering
In deze rapportage doet AEF verslag van het tweede perspectief: de bestuurlijke toetsing. Wat
is het bestuurlijke oordeel over (1) de nieuwe relatie tussen rijk en gemeenten en (2) de
uitkomsten van de verdeling van de beschikbare middelen over de gemeenten.
Daarvoor zijn de volgende activiteiten ondernomen:
1
Zie eindrapport Mecano.
p 3
Andersson Elffers Felix
1 Interviews: er is een groot aantal gesprekken gevoerd met ingewijden in het veld.
- In overleg met de leden van de klankbordgroep is een aantal gemeenten geselecteerd. De
selectie representeert de diversheid: kleine en grote gemeenten en zogenoemde nadeel- en
voordeelgemeenten. Er zijn gesprekken gevoerd met wethouders Sociale Zaken en Financiën,
vaak vergezeld door de medewerkers van de sociale dienst.
- Alle gesprekken zijn gevoerd vanuit de bestuurlijke invalshoek. Echter er is niet alleen
gesproken met bestuurders. Er zijn ook gesprekken gevoerd met ingewijden van
departementen (BZK, SZW, Financiën), Raad voor de Financiële Verhoudingen, Vereniging
Nederlandse Gemeenten en de Toetsingscommissie WWB.
In de gesprekken stonden de volgende onderwerpen centraal:
1 bijdrage van het verdeelmodel aan het doel volumereductie (verhouding bestuurlijk
arrangement versus rol verdeelmodel)
2 rangschikking van kwaliteitscriteria vanuit bestuurlijke invalshoek
3 bestuurlijk beoordeling toekomstbestendigheid verdeelmodel, verder onderverdeeld in
vragen naar de behoefte aan een ander model, een (grondige of lichte) aanpassing model of
het handhaven van het huidige model.
2 Enquête: onder 30.000+ gemeenten
Onder ruim 100 gemeenten is een enquête uitgezet met de vraag om het verdeelmodel
bestuurlijk te beoordelen aan de hand van 8 kwaliteitscriteria die zijn geformuleerd bij de
totstandkoming van de WWB. Deze criteria hebben invloed gehad op de totstandkoming van
het verdeelmodel. In de enquête is gevraagd om de rangorde van de 8 kwaliteitscriteria aan te
geven: welke criteria hebben prioriteit en welke minder.
Op deze wijze is inzicht gekregen in de ervaringen van een groot aantal bestuurders met de
werking van het objectief verdeelmodel.
3 Presentatie bijeenkomst VNG-commissie Werk & Inkomen
Op 17 januari 2008 heeft AEF een presentatie verzorgt tijdens de commissievergadering Werk
& Inkomen van de VNG. Op deze bijeenkomst zijn de voorlopige bevindingen, conclusies en
aanbevelingen gepresenteerd. Na afloop van de presentatie heeft er een korte discussie
plaatsgevonden.
4 Bestuurlijke conferentie
Op 23 januari 2008 is in aanwezigheid van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid een bestuurlijke conferentie georganiseerd met enkele wethouders (zie
bijlage 4), hun ambtelijke ondersteuning en een vertegenwoordiging van de leden van de
klankbordgroep. Ter voorbereiding op deze bijeenkomst hebben alle deelnemers een
presentatie ontvangen met daarin een korte uiteenzetting van bevindingen, conclusies en
aanbevelingen. Tijdens de bestuurlijke conferentie is onder leiding van AEF aan de hand van
een zestal stellingen (zie bijlage 5) een discussie gevoerd met de aanwezige wethouders.
1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 worden de bevindingen uit de gesprekken weergegeven: wat is het bestuurlijke
oordeel over de werking van het verdeelmodel, is het model toekomstbestendig en bij welke
kwaliteitscriteria liggen het primaat. In hoofdstuk 3 worden de bevindingen door AEF
geanalyseerd en gewogen. In hoofdstuk 4 presenteert AEF enkele scenario's en mogelijke
vervolgstappen.
p 4
Andersson Elffers Felix
2 Bestuurlijk oordeel objectief verdeelmodel
Het huidige verdeelmodel is opgebouwd uit 14 objectieve verdeelmaatstaven (o.a. lage
inkomens, eenouderhuishoudens, allochtonen, laagopgeleiden, huurwoningen). Deze
maatstaven zijn omgevingskenmerken die een relatie hebben met bijstandsuitgaven in een
gemeente. Door de methodiek van regressieanalyse kan een koppeling worden gelegd tussen
maatstaven en uitgaven: wat zou de omvang van de bijstandsuitgaven moeten zijn, gezien de
kenmerken van de omgeving. Er is gekozen voor een objectief verdeelmodel1 om, onder
andere:
- te voorkomen dat (bij de start van de WWB) goed beleid of goede uitvoering wordt bestraft en
slecht presteren wordt beloond
- te vermijden dat het volume van de toe te kennen budgetten door de gemeenten zelf beïnvloed
kan worden.
In gesprekken met bestuurders kwamen vooral de volgende drie onderwerpen naar voren:
- beoordeling van de werking van het verdeelmodel in relatie tot het doel volumereductie
- prioritering van de kwaliteitscriteria
- toekomstbestendigheid van het model.
In dit hoofdstuk komen uitsluitend de bestuurders aan het woord: in grote lijnen wordt hun
beoordeling - langs bovenstaande onderwerpen - weergegeven. De weging van AEF van deze
beoordeling vindt plaats in hoofdstuk 3.
2.1 Werking verdeelmodel
In de gesprekken is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het verdeelmodel (onderwerp
van dit onderzoek) en het bestuurlijk arrangement. Onder het bestuurlijk arrangement wordt
verstaan het volledige eigen risicodragerschap van de gemeenten. Het objectieve verdeelmodel
is het model waarmee het macrobudget over de gemeenten wordt verdeeld2.
Bestuurlijk arrangement
De bestuurders zijn unaniem positief over de werking van het arrangement. Vooral de grotere
eigen verantwoordelijkheid en keuzevrijheid, de financiële prikkel en het onderscheid tussen het
werkdeel en inkomensdeel worden geprezen. Het gevolg is dat gemeenten streven naar een
grotere effectiviteit van hun sociale dienst, maatregelen treffen die instroombeperkend en
uitstroombevorderend zijn en een scherpere afweging maken bij de inkoop van
reïntegratietrajecten. Er is bij de bestuurders dan ook geen twijfel: de prikkelwerking die van het
bestuurlijk arrangement uitgaat heeft een overtuigend effect op de volumereductie.
1
Een andere mogelijkheid is een declaratiesystematiek of verdelen op basis van
historische gegevens. Beide systemen dragen het risico in zich dat slecht beleid beloond
wordt.
2
In de verhouding bestuurlijk arrangement versus verdeelmodel geldt dat het bestuurlijke
arrangement niet zou kunnen werken zonder een bepaalde vorm van verdelen. Het
arrangement maakt het model noodzakelijk.
p 5
Andersson Elffers Felix
Verdeelmodel
Over het verdeelmodel zijn de meningen minder unaniem. Voor de gesprekspartners is het in
elk geval duidelijk dat een bepaalde vorm van objectief verdelen in de Nederlandse bestuurlijke
verhouding noodzakelijk is voor een goede werking van het bestuurlijk arrangement (geen
verdeling op basis van willekeur of beloning van slechte prestaties). Over het algemeen wordt
beoordeeld dat de werking van het verdeelmodel ondergeschikt is aan de werking van het
bestuurlijk arrangement.
De meeste bestuurders zijn van mening dat er in hun beleving geen duidelijke of juiste
prikkelwerking van het model uit gaat. De gedachte dat bestuurders streven naar een reductie
van het bijstandsvolume zodat ze meer aansluiten bij de omvang van het bijstandsvolume dat
past bij de kenmerken van de gemeente waarin ze bestuurder zijn, wordt niet bevestigd. De
uitkomsten van het verdeelmodel worden wel in het licht geplaatst van de omgevingskenmerken
van de gemeente. Echter niet als prikkel voor reductie maar veel meer als verklaring van de
omvang: waarom ontvangt een gemeente meer of minder dan de daadwerkelijke uitgaven. Het
net uitgebrachte Cebeon-rapport en alle berichten er omheen zijn veelvuldig aangevoerd als
illustratie voor de bestuurlijk gevoelde mankementen.
Overall beoordelen de bestuurders dat er nauwelijks sprake van een relatie tussen het doel van
de nieuwe WWB (volumereductie) en het objectief verdeelmodel. Voor hen staat het
bestuurlijke arrangement gelijk aan prikkelwerking en het verdeelmodel is voor de werking van
het arrangement een noodzakelijke voorwaarde. Als er al sprake zou zijn van prikkelwerking
van het model, dan wordt dit volgens hen sterk vertroebeld door de herverdeeleffecten.
2.2 Kwaliteitscriteria
Voor de beoordeling van het objectief verdeelmodel zijn in het verleden, in nauw overleg met
betrokken partijen, acht kwaliteitscriteria geformuleerd:
Kwaliteitscriteria Toelichting kwaliteitscriteria
Plausibiliteit van In hoeverre hebben de gehanteerde verdeelmaatstaven in het
verdeelkenmerken verdeelmodel een logisch verband met de relatieve omvang
van de bijstandsuitgaven van gemeenten?
Plausibiliteit van In hoeverre zijn de verschillen tussen de objectief
herverdeeleffecten modelmatige berekende uitkeringslasten en de feitelijke
bijstandsuitgaven logisch te verklaren?
Omvang van de In hoeverre is de omvang van herverdeeleffecten acceptabel?
herverdeeleffecten
Verdeling op basis van door In hoeverre is het verdeelmodel een prikkel voor reductie van
gemeenten niet- bijstandsuitgaven?
beïnvloedbare factoren
Stabiliteit van het model In hoeverre zijn de uitkomsten van het verdeelmodel redelijk
voorspelbaar?
Actualiteit van het model In hoeverre maakt het verdeelmodel gebruik van meest
recente gegevens?
Transparantie van het model In hoeverre is uw gemeente in staat eigen budgetten te
berekenen? In hoeverre is het model gebaseerd op openbare
en betrouwbare beleidsinformatie?
Bestendigheid t.a.v. In hoeverre de budgetten voor en na een gemeentelijke
gemeentelijke herindelingen herindeling niet sterk van elkaar afwijken?
p 6
Andersson Elffers Felix
Deze criteria zijn aan de bestuurders voorgelegd (zowel tijdens de gesprekken als in
enquêtevorm) met het verzoek om deze te rangschikken naar prioriteit: welke criteria zijn het
belangrijkst in het licht van de beoordeling van het verdeelmodel. De volgorde ziet er als volgt
uit:
Prioriteit
Plausibiliteit van de verdeelkenmerken
Plausibiliteit van de herverdeeleffecten
Stabiliteit
Middenmoot
Transparantie van het model
Omvang van de herverdeeleffecten
Actualiteit van het model
Verdeling op basis van door gemeenten niet-beïnvloedbare factoren
Minste prioriteit
Bestendigheid ten aanzien van gemeentelijke herindelingen
Uit de gesprekken en uit de enquête volgt dat de plausibiliteit van de verdeelkenmerken en
herverdeeleffecten samen met het criterium stabiliteit voor de bestuurders de belangrijkste
criteria zijn. Deze criteria worden het meest genoemd.
Daarna volgen de criteria die ondergeschikt zijn aan de bovenste drie criteria, maar nog wel
regelmatig genoemd worden. De criteria transparantie en de omvang van de herverdeeleffecten
worden door de bestuurders herhaaldelijk gekoppeld aan het criterium plausibiliteit van de
herverdeeleffecten. Als de plausibiliteit van de herverdeeleffecten duidelijk is, dan zijn naar de
beoordeling van de bestuurders de criteria transparantie en de omvang van de
herverdeeleffecten minder van belang.
Het criterium bestendigheid ten aanzien van gemeentelijke herindelingen volgt steevast op de
laatste plaats.
Hieronder wordt het oordeel van de bestuurders over de belangrijkste criteria kort
weergegeven.
2.2.1 Plausibiliteit van de verdeelkenmerken
Specifiek
De verdeelmaatstaven die nu worden gebruikt als basis voor het objectieve verdeelmodel
worden over het algemeen wel plausibel gevonden door de bestuurders. Bij elke maatstaf
weten de bestuurders wel een verband met de bijstandsuitgaven aan te geven. Echter de
maatstaven zijn volgens hen onvoldoende specifiek en niet compleet. Specifieke regionale
kenmerken (zoals kenmerken in relatie tot een asielzoekerscentrum, voormalige mijnstreek,
studentenstad, scherpere definiëring centrumfunctie) hebben volgens de bestuurders wel
degelijk een effect op het bijstandsvolume. Toch komen deze volgens hen nu niet of
onvoldoende tot uitdrukking in het verdeelmodel, waardoor de betrokken gemeente te laag
scoort. Veelvuldig passeren ook de door Cebeon bepleite aanpassingen aan verdeelkenmerken
de revue. Het effect van deze aanpassingen op de totale verdeling is bij de bestuurders niet
bekend.
p 7
Andersson Elffers Felix
Zwaarte
De verdeelmaatstaven (en daarmee het verdeelmodel) houden volgens de bestuurders
onvoldoende rekening met de zwaarte van het bestand. Bij de start van de WWB waren er
verschillende gradaties van cliënten: fase 1 tot fase 4. Deze gradaties zijn losgelaten. Het is nu
aan de gemeenten zelf om het W-deel zo te besteden dat ook de voormalig fase 4 cliënten uit
de bijstand stromen. Enkele bestuurders geven aan dat ze een groter zogenaamd "granieten1"
bestand hebben dan andere gemeenten. Hierdoor veronderstellen zij dat volumereductie zeer
moeilijk is en de kosten hoger zijn dan de resultaten van het verdeelmodel. De omvang van het
granieten bestand hangt volgens hen (voor een deel) samen met regiospecifieke kenmerken.
Weging
De weging van de huidige maatstaven in het model zijn voor de bestuurders onvoldoende
helder: op welke wijze wordt bepaald dat bijvoorbeeld de maatstaf allochtonen een groter effect
heeft op het bijstandsvolume dan bijvoorbeeld regionaal cliëntenpotentieel of vice versa.
De Cebeonrapportage is goed ontvangen bij de bestuurders. Velen beschouwen het rapport als
een bevestiging van de juistheid van hun bestuurlijke intuïtie, dat er iets in het verdeelmodel niet
klopt.
Vooral de notie dat de verklarende kracht van het model - vooral ten aanzien van de
herverdeeleffecten - laag is, bevestigt hen in hun oordeel dat de plausibiliteit van de
verdeelmaatstaven onvoldoende is. Enkele bestuurders pleiten ervoor om het model aan te
passen aan de nieuwe bevindingen zodat de plausibiliteit van de verdeelmaatstaven wordt
vergroot en dat er een groter verband is tussen werkelijke uitgaven en uitkomsten van het
model.
2.2.2 Plausibiliteit van de herverdeeleffecten
Uitlegbaarheid
De bestuurders geven aan dat het vaak onnavolgbaar is waarom een gemeente een nadeel- of
voordeelgemeente is. De (soms grote) discrepantie tussen de uitkomsten van het model en de
daadwerkelijke uitgaven zijn voor veel bestuurders niet te verklaren. De uitlegbaarheid van de
herverdeeleffecten is voor de bestuurders belangrijker dan de uiteindelijke omvang. Als zij
kunnen uitleggen waarom er een nadelig effect optreedt voor hun gemeente, dan is de omvang
vaak een logisch gevolg. Echter als de uitlegbaarheid ontbreekt, dan gaat op dat moment ook
de omvang meetellen. Dat laatste geldt volgens de bestuurders bovenal als de uitkomsten
binnen een jaar nogal variëren voor een gemeente, zowel in termen van minder budget als
omslag van voor- naar nadeelgemeente (zie ook vervolg).
(Contra)productiviteit
Een enkele bestuurder geeft aan dat de positie van een nadeelgemeente ook een
contraproductief effect op de prikkelwerking kan hebben. Het risico is aanwezig dat de
schuldvraag van de tekorten op het bijstandsbudget buiten de gemeente zelf geplaatst wordt.
De discussies in Raad en College gaan niet over de mogelijkheden van volumereductie maar
over de nadelen van het verdeelmodel. Daarmee vervalt volgens de bestuurders per definitie de
mogelijkheden om het verdeelmodel intern in te zetten als sturingsinstrument voor de prestaties
van het apparaat, aangezien het model volgens hen vergelijkenderwijs - geen realistisch
beeld geeft van de omvang van het noodzakelijke budget voor het I-deel.
1
Een cliëntenbestand dat bestaat uit een grote groep cliënten die zeer moeilijk
uitstromen.
p 8
Andersson Elffers Felix
Aan de andere kant zijn er ook voorbeelden ter sprake gekomen waarin het zijn van een
nadeelgemeente ertoe heeft geleid dat voorgenomen verbetermaatregelen eerder dan gepland
geïmplementeerd werden.
2.2.3 Stabiliteit
Schommelingen
De WWB is per 1 januari 2004 ingevoerd. De bestuurders geven aan dat gedurende deze
periode het verdeelmodel voortdurend is aangepast. Ook al bestaat het model al vier jaar het
model is volgens hen voortdurend in ontwikkeling en beweging. De bestuurders geven aan dat
het zeer lastig is om te anticiperen op uitkomsten. De verschillen tussen de berekeningen aan
het begin van het jaar en de uiteindelijke ontvangst worden als veel te groot ervaren. Daarbij
kan het gebeuren dat er in het begin van het jaar nog rekening gehouden wordt met een
voordeel terwijl bij de uiteindelijke uitkering blijkt dat er bij nader inzien sprake is van een
nadeel.
Oorzaken tussentijdse aanpassingen
De bestuurders geven aan dat de reden van de tussentijdse schommelingen en correcties voor
hen niet duidelijk zijn. Het is volgens hen vaak een uitruil tussen:
- de macro ontwikkelingen, of
- de veranderingen aan het model of
- wijzigingen in de waarden voor een gemeente van verdeelmaatstaven.
Welke van de bovenstaande drie elementen uiteindelijk leiden tot een wijziging van het budget
voor het I-deel voor een bepaald jaar is voor hen vaak niet helder. Het is voor bestuurders en
ambtelijke toppen daardoor onvoorspelbaar welke ontwikkelingen en kenmerken invloed
hebben op de toekomstige omvang van het budget. Enkele bestuurders geven aan dat deze
onvoorspelbaarheid geregeld leidt tot een discontinuïteit in de gemeentelijke financiële
huishouding en hebben daarmee invloed op bestuurlijke keuzes met meerjarige financiële
gevolgen.
2.2.4 Transparantie en actualiteit
Actualiteit wordt door de bestuurders minder belangrijk gevonden dan stabiliteit. De laatste
nieuwe (economische) ontwikkelingen hoeven voor hen niet op elk moment in het model
verwerkt te worden als dit ten koste gaat van de stabiliteit. Echter dit geldt niet voor gemeenten
die een meer dan gemiddelde groei doormaken - zoals Almere. Hiervoor geldt dat actualiteit
een cruciaal criterium is, waarbij de ex ante aftopping aan de bovenkant (voor groeigemeenten)
nog eens een extra nadeeleffect kan veroorzaken.
Overwegend geven de bestuurders een lichte voorkeur aan transparantie boven actualiteit:
uitlegbaarheid en uitrekenbaarheid (mogelijkheden om te anticiperen op de ontwikkelingen)
worden belangrijker gevonden dan de laatste nieuwe aanpassingen in het model. Daarbij is wel
regelmatig vermeld dat het standpunt van macro-economische stabiliteit - onder de huidige
economische omstandigheden - makkelijker is in te nemen dan op het moment dat het
economische tij keert. Op dat moment wordt actualiteit belangrijker vanwege de verwachte
volumegroei en de daarmee verband houdende financiële (organisatorische) knelpunten.
2.2.5 Omvang herverdeeleffecten
De bestuurders geven aan dat de acceptatie van de omvang van de herverdeeleffecten een
rechtevenredig verband hebben met de uitlegbaarheid van de herverdeeleffecten. Als de
herverdeeleffecten te verklaren zijn, dan doet de omvang (tot een bepaalde hoogte) er voor hen
minder toe.
p 9
Andersson Elffers Felix
2.2.6 Objectiviteit
Het belang van een objectief verdeelmodel wordt wisselend beoordeeld. Er zijn een paar
bestuurders die hier veel belang aan hechten om te voorkomen dat voormalig slecht presteren
beloond wordt. Echter naarmate het model langer bestaat, lijkt het belang van objectiviteit af te
nemen.
Tijdens het onderzoek is bovenal de bestuurlijke beoordeling gewogen. Er zijn echter ook
enkele ingewijden van ministeries en betrokken instanties gehoord. In tegenstelling tot de
bestuurders is de mate van objectiviteit een belangrijk onderwerp bij de betrokken ambtenaren.
De gesprekspartners van zowel de ministeries als van de VNG en de Raad voor de Financiële
Verhoudingen vinden objectiviteit van groot belang. Daarbij geven de ingewijden van de VNG,
Raad voor de Financiële Verhoudingen aan dat ze het objectieve model het liefst gepaard zien
gaan met kostenoriëntatie.
2.2.7 Gemeentelijke herinrichting
Dit criterium eindigt steevast op de laatste plaats. Het risico bestaat dat uitsluitend bestuurders
zonder ervaring met gemeentelijke herinrichtingen de enquête hebben ingevuld. Hierdoor kan
het beeld ietwat vertekend zijn. In de gesprekken met bestuurders speelde dit criterium geen
rol.
2.3 Toekomstbestendigheid van het model
Huidige model
Een van de vragen die aan de bestuurders is voorgelegd is of het huidige model gehandhaafd,
gewijzigd of vervangen moet worden. Het overgrote deel van de bestuurders gaf aan dat er
volgens hen geen model bestaat dat op een objectieve manier inspanningen beloont of straft.
De bestuurders zijn van mening dat er altijd sprake zal zijn van herverdeeleffecten. Over de
gunstige effecten, die gepaard gaan met een eventuele vervanging van het huidige model, zijn
de verwachtingen niet al te hoog gespannen. De meeste bestuurders, zeker die lang meelopen,
beseffen dat een geheel nieuwe opzet van een model of een ingrijpende herziening gepaard
gaat met nieuwe knelpunten en schommelingen in uitkomsten. De voorkeur gaat niet uit naar
een nieuw model. Bestuurders geven wel aan dat het handhaven van de huidige situatie niet
mag betekenen dat eventuele onrechtvaardige uitgangsposities (nadelige herverdeeleffecten)
gehandhaafd blijven.
De meeste bestuurders pleiten daarmee wel voor het aanpassen van het huidige model aan
nieuwe inzichten uit de evaluatie, maar hopen daarna op een periode van stabiliteit. Daarbij
staat de objectiviteit van het model overwegend niet ter discussie. Er zijn enkele bestuurders
die ervoor pleiten meer rekening te houden met de daadwerkelijke omvang van de
bijstandsuitgaven, met name in relatie tot het zogenaamde `granieten bestand'. Desgevraagd,
erkent men echter ook de nadelen hiervan: het verkeerde signaal naar betrokkenen in het
bestand en uitvoeringsorganisatie rond het verwachte perspectief, alsmede de herintroductie
van een element van de declaratiesystematiek van voorheen. Ook beseffen de bestuurders
goed, dat dat bij SZW gevoelig kan liggen.
De meeste bestuurders pleiten voor het aanpassen van het model op zo'n manier dat het beter
aansluit bij de regiospecifieke omstandigheden, stabieler is en minder herverdeeleffecten
oplevert.
p 10
Andersson Elffers Felix
Aftopping (ex ante)
In het huidige model worden de herverdeeleffecten afgetopt tot maximaal 7,5%. Enkele
bestuurders geven aan deze bandbreedte van 7,5% ex ante veel te veel te vinden en pleiten
voor een smallere bandbreedte (circa 5%) zolang het model nog niet stabiel is en de
herverdeeleffecten niet te verklaren zijn.
Vangnet (ex post)
In het huidige model bepaalt de Toetsingscommissie WWB of een gemeente in aanmerking
komt voor compensatie als het herverdeeleffect (ex post) groter is dan 10%. Op basis van een
aantal vastomlijnde criteria (onder andere situatie arbeidsmarkt) beoordeelt de commissie of het
nadelige effect te wijten is aan andere omstandigheden dan beleid. Enkele bestuurders van
nadeelgemeenten hebben aangegeven dat de bandbreedte tot 10% veel te hoog is. Zij stellen
voor de bandbreedte te beperken tot bijvoorbeeld 5%: dat wil zeggen dat gemeenten bij
tekorten op hun jaarbudget I-deel van 5% of meer voor het meerdere volledig worden
gecompenseerd door het ministerie van SZW.
2.4 Conclusie
In dit hoofdstuk heeft AEF in grote lijnen op een onafhankelijke manier de beoordeling van de
bestuurders ten aanzien van het objectief verdeelmodel weergegeven (en daarmee niet
beoordeeld of geïnterpreteerd). Op basis van de beoordeling van de bestuurders, komt AEF tot
de volgende conclusies:
1 Het bestuurlijk arrangement staat niet ter discussie. Het overgrote deel van de
gesprekspartners zijn van mening dat de bestuurlijke afspraken een grote invloed hebben
gehad op de reductie van het bijstandsvolume. De WWB heeft gewerkt, zoals door Tweede
Kamer en SZW verwacht.
2 Het objectieve verdeelmodel heeft volgens de bestuurders nauwelijks invloed gehad op het
doel van de WWB: volumereductie. Bovenal is het objectieve verdeelmodel ondersteunend
aan de werking van het bestuurlijke arrangement en vormt - zeker door de gebrekkige
prikkels - geen doel in zichzelf. Dat laatste zou benadrukt moeten worden. Het kwantitatieve
onderzoek van SEO bevestigt dit beeld van de bestuurders.
3 Overwegend is er geen behoefte aan een geheel nieuwe opzet of zeer ingrijpende
herziening van het verdeelmodel. De verwachting is dat een alternatief model met eenzelfde
type knelpunten, schommelingen en onvolmaaktheden zal kampen als het huidige model,
alleen dan misschien voor andere categorieën gemeenten.
4 De bestuurders pleiten voor het handhaven van het huidige model, maar wel dit model -
waar mogelijk - aan te passen. Daarbij gaat specifieke aandacht uit naar de plausibiliteit van
de verdeelmaatstaven, de plausibiliteit van de herverdeeleffecten en de stabiliteit.
5 Naarmate de volumereductie toeneemt, wordt de granieten voorraad1 steeds dichter
benaderd. Bestuurders maken zich zorgen over het effect van het dalende macro-budget en
het stabiliseren van de volumeomvang. Het dalende budget heeft geen directe relatie met de
werking van het model, maar heeft wel directe invloed op hun inkomsten.
1
In de loop der jaren is de granieten voorraad gedaald van 80% naar 35% van het
bestand (evaluatie Mecano).
p 11
Andersson Elffers Felix
6 De objectiviteit van het model is niet een van de hoogste geprioriteerde criteria onder de
bestuurders, maar is wel een belangrijk gespreksonderwerp bij de ingewijden van ministeries
en enkele instituties. Objectiviteit is voor alle ingewijden het uitgangspunt. Bij de taxatie van
de juiste werking van de combinatie van verdelen/prikkelen via het huidige model valt op, dat
aan de ene kant SZW en Financiën en aan de andere kant de andere instituties (VNG, Raad
voor de Financiële Verhoudingen) nogal verschillend denken. Voor de instituties geldt dat
het verdeelmodel puur gericht moet zijn op het verdeelaspect en niet een combinatie van
verdelen en prikkelen.
7 De ex ante en ex post correcties in het model worden als te conservatief ervaren: de
schommelingen en herverdeeleffecten rechtvaardigen volgens enkele bestuurders een
ruimhartigere regeling.
p 12
Andersson Elffers Felix
3 Opgaven volgens AEF
In hoofdstuk 2 heeft AEF in grote lijnen de bevindingen van de bestuurders uiteengezet. In dit
hoofdstuk overdenkt AEF de bevindingen en formuleert toekomstige opgaven voor de werking
van het objectieve verdeelmodel.
3.1 Bestuurlijke doelmatigheid
Er is de afgelopen periode veel onderzoek uitgevoerd naar de werking van het verdeelmodel. Er
zijn uitgebreide analyses over de geschiktheid van de verdeelmaatstaven, de bestuurlijke
plausibiliteit van de herverdeeleffecten, de stabiliteit, et cetera (zie de literatuurstudie van SEO).
Echter in de beoordeling van de Wet Werk en Bijstand vanuit bestuurlijk perspectief domineert
het innovatieve totale bestuurlijke arrangement van risicodragende gemeente voor
bijstandsuitgaven; het overige (waaronder het objectief verdeelmodel) beschouwt men als
instrumenteel. In de beleving van de bestuurders domineert het bestuurlijke arrangement (en
daarmee het eigenrisicodragerschap) bij de gerealiseerde volumereductie.
In de bestuurlijke beoordeling - en in de hoeveelheid aan literatuur over het verdeelmodel - lijkt
het er op dat er veel aandacht uitgaat naar de werking van het objectieve verdeelmodel. Echter
als volumereductie het doel is en het arrangement speelt hierin een cruciale rol, dan is volgens
AEF logischer om de aandacht ook op die manier te richten: een goede werking van het
arrangement staat in de prioritering boven een excellent verdeelmodel.
3.2 Bestuurlijke uitlegbaarheid
Bestuurders besteden veel aandacht aan het achterhalen van de plausibiliteit van de
verdeelmaatstaven en de herverdeeleffecten. In dit proces van het zoeken naar verklaringen
gaat veel tijd en geld zitten (externe onderzoek, inzet capaciteit). Er wordt gezocht naar allerlei
verklaringen in het model die het gemeen in zich bergen, dat ze uiteindelijk afleiden van het
hoofddoel: aandacht voor een goed instroombeperkend en uitstroombevorderend beleid.
Volgens AEF kan SZW een belangrijke rol spelen in het wegnemen van onrust, frustratie en
onduidelijkheid door meer dan nu te investeren in individuele informatievoorziening aan
gemeenten, uitvoerige circulaires (á la de periodieke politiecirculaires) en periodieke
bijeenkomsten.
Daarbij is het volgens AEF ook van belang dat er aandacht wordt besteed aan de uitstraling van
nadeelgemeenten. Nu ontstaat soms het risico dat nadeelgemeenten gelijk geschakeld worden
met het begrip slecht functioneren, terwijl dat geheel niet het geval hoeft te zijn.
3.3 Bestuurlijke tevredenheid
Het grootste deel van de bestuurders geeft aan dat ze verwachten dat een nieuw of herzien
model leidt tot nieuwe "winnaars en verliezers"1, nieuwe discussies daarover en lobby-werk.
Men vraagt zich af of nieuw econometrisch onderzoek daar wel een uitleg in kon bieden. De
meesten denken van niet. Daarmee concludeert AEF dat het huidige model in hoofdlijn
gehandhaafd kan blijven. Echter dat wil niet zeggen dat het huidige model naar volle
tevredenheid werkt. Aanpassingen lijken volgens AEF noodzakelijk. Vooral omdat de
bestuurders beoordelen dat de belangrijkste criteria (plausibiliteit herverdeeleffecten /
verdeelmaatstaven en stabiliteit) nu onvoldoende gedekt worden door het huidige model.
1
Uit SEOR rapportage blijkt dat winnaars en verliezers vaak hetzelfde zijn.
p 13
Andersson Elffers Felix
AEF is van mening dat een beperkt aantal aanpassingen, enerzijds gericht op maatwerk en
anderzijds gericht op beperking van de schade van de uitkomsten van het model voor bepaalde
momenten, niet zal leiden tot een ander verdeelmodel maar wel tot een bestuurlijke prikkel om
(nog) meer te focussen op de effectiviteit van het bestuurlijk arrangement.
3.4 Bestuurlijke druk
De bestuurders beoordelen dat het model ondergeschikt is aan het bestuurlijk arrangement (=
het toegenomen risico en verantwoordelijkheid van de gemeenten). Het onderzoek van SEO
bevestigt dat er geen (negatieve of positieve) prikkelwerking uit gaat van het model. Volgens
AEF biedt dit een aantal kansen: als het objectieve verdeelmodel door bestuurders wordt
beoordeeld als ondergeschikt aan arrangement, dan kan model ook gebruikt worden om het
arrangement maximaal te laten renderen. Het model kan bijvoorbeeld ingezet worden als
toetsingsinstrument.
In de huidige situatie komt de toetsingscommissie WWB in beeld als een gemeente gebruik wil
maken van het vangnet (overschrijding van 10% ex post). De toetsingscommissie heeft nu een
beperkte rol (hoofdzakelijk toetsing op afwijking situatie arbeidsmarkt). De commissie velt nu
geen oordeel over de kwaliteit en de doelmatigheid van het beleid van een gemeente.
Om het bestuurlijk arrangement maximaal te laten renderen moet volgens AEF de taken van de
Toetsingscommissie worden uitgebreid: niet alleen kijken op basis van objectieve criteria kijken
naar de plausibiliteit van de herverdeeleffecten, maar ook meer naar de kwalitatieve aspecten
van beleid. De negatieve herverdeeleffecten (als gevolg van de werking van het verdeelmodel)
kunnen volgens AEF een aanleiding zijn om een verscherpte toetsing uit te voeren. Bij de
verdere uitwerking van de verscherpte toetsing zal rekening worden gehouden met de
resultaten en effecten van de huidige toetsing. De verscherpte toetsing kan uiteindelijk leiden tot
een kwaliteitsimpuls van beleid en de sociale dienst in combinatie met een aanvullende
financiële uitkering.
Dit betekent dat niet (alleen) de werking van het model maar bovenal de zogenaamde
negatieve herverdeeleffecten ingezet worden als prikkels. Blijft nog de problematiek van
gemeenten, die met het model "te veel" krijgen en niet hoeven aan te kloppen. Daarvoor is
volgens AEF monitoring van belang. Indien blijkt, dat er tussen "voor-" en "nadeelgemeenten"
(grote) verschillen in beleids- of uitvoeringspraktijk optreden, dan zal dit na verloop van tijd
leiden tot aanpassing.
3.5 Nuancering Cebeon-rapportage
De plausibiliteit van de verdeelkenmerken en de herverdeeleffecten zijn volgens de bestuurders
twee van de belangrijkste criteria voor de beoordeling van het verdeelmodel. Het Cebeon-
rapport dat onlangs is verschenen - gaat op beide aspecten in en ontkracht voor een deel
deze plausibiliteit. Een aantal van de gesprekspartners heeft aangegeven de conclusies uit het
rapport te ondersteunen omdat ze hun vermoeden bevestigd zien.
p 14
Andersson Elffers Felix
In de literatuurstudie wordt expliciet ingegaan op het Cebeon-rapport. Inmiddels zijn er vanuit
APE (dossiers per gemeente) en het ministerie van SZW naar de beoordeling van AEF
steekhoudende reacties geformuleerd op de conclusies van het Cebeon-rapport. Deze reacties
worden expliciet meegenomen in de literatuurstudie. Op basis van deze reacties concludeert
AEF dat enkele conclusies van Cebeon aanmerkelijk genuanceerd moeten worden. Hierdoor
komen ook de opmerkingen van enkele bestuurders over het Cebeon-rapport in een ander licht
te staan.
Het Cebeon-rapport is inmiddels breed verspreid. De reacties van SZW en APE zijn nog
onvoldoende helder gecommuniceerd. Hoewel dit volgens AEF de komende periode aandacht
verdient, roept deze rapportage vooral de vraag op of en in hoeverre in het beslechten van deze
discussies wel de oplossing ligt. AEF geeft de voorkeur aan een verdere impuls van het totale
arrangement: intensivering van het vangnet van de Toetsingscommissie in combinatie met
verdere aanpassingen na een volgende ervaringsperiode met een constant gehouden model.
We moeten hierbij bedenken, dat het logisch is dat een relatief jong verdeelmodel gepaard gaat
met kinderziektes, waar het in de loop er tijd moet uitgroeien.
p 15
Andersson Elffers Felix
4 Aanbevelingen en overwegingen
Op basis van de gesprekken met bestuurders, met behulp van de enquête en de bestuurlijke
conferentie is in het vorige hoofdstuk een aantal opgaven geformuleerd. In dit hoofdstuk
presenteert AEF enkele aanbevelingen en overwegingen die invulling kunnen geven aan deze
opgaven.
Bij alle uitgangspunten en overwegingen houdt AEF in het achterhoofd dat het verdeelmodel
nog steeds relatief jong is. Het Gemeentefonds bestaat inmiddels al jaren, maar ook hiervoor
geldt dat in de beginperiode sprake was van opstartproblemen. Het verdeelmodel is pas in 2006
tot volledige werking gekomen. De verwachting is dat na enige tijd ook het objectief
verdeelmodel WWB zal stabiliseren, waardoor "noodmaatregelen" als aftopping en vangnet niet
meer noodzakelijk zijn.
Vanuit dat perspectief formuleert AEF een drietal opeenvolgende overwegingen:
- oplossen van bestuurlijke ongemakkelijkheden
- doorontwikkelen van het verdeelmodel om uiteindelijk stabiliteit te bereiken
- uitbreiding bestuurlijk arrangement met verscherpte toetsing.
4.1 Bestuurlijke ongemakken: Maatwerk
De bestuurders formuleren een aantal bestuurlijke ongemakken. Ze geven aan dat informatie
over inkomsten laat beschikbaar is en dat tussentijdse wijzigingen en ingewikkeldheden beperkt
worden gecommuniceerd. Dit leidt vaak tot frustratie en kritiek van vooral nadeelgemeenten,
zeker als ze slechte boodschappen in de richting van de Gemeenteraad moeten afgegeven.
Enerzijds heeft dit te maken met een tekort aan informatie en toelichting. Anderzijds heeft dit te
maken met het ontbreken van maatwerk.
Communicatie
Allereerst de tijdigheid. De uitkomsten van het model staan laat vast en gemeenten worden
vaak pas na het vaststellen van hun begroting geconfronteerd met de daadwerkelijke
uitkomsten. Een aantal bestuurders geeft aan dat ze behoefte hebben om de uitkomsten van de
verdeling in mei te ontvangen zodat de budgetten voor het opstellen van de begroting,
vastliggen. Andere bestuurders geven aan juist aan actualiteit van de verdeling te hechten. Bij
de uitwerking door SZW, in nauw overleg met de VNG, van de afspraken rond meerjarige
budgetten is afgesproken om de verdeling in september t-1 definitief vast te leggen. Voorheen
werden in september t-1 de voorlopige budgetten bekendgemaakt en in september jaar t pas de
definitieve budgetten. SZW kan daarmee nu veel eerder de definitieve budgetten
communiceren.
Daarnaast de toelichting. Gemeenten zullen proberen om de wijzigingen te verklaren in het licht
van hun eigen situatie en omstandigheden. Gemeenten besteden veel capaciteit, geld en
energie in het zoeken naar een verklaring voor een herverdeeleffect. Wijzigingen blijken vooral
betrekking te hebben op macro-ontwikkelingen. Vooral gemeenten die geconfronteerd worden
met een negatief herverdeeleffect zullen gebrand zijn op een verklaring. Om onduidelijkheid en
frustratie te voorkomen is het van belang dat SZW periodiek en uitgebreid communiceert over
de ontwikkelingen in het model, de verklaringen voor de verschillende budgettaire gevolgen
voor gemeenten en de gevolgen van de macro-economische omstandigheden. Hieraan kan op
verschillende manieren invulling worden gegeven: periodieke uitgebreide circulaires,
helpdesk/informatiepunt, (landelijke) informatiebijeenkomsten.
p 16
Andersson Elffers Felix
Maatwerk
Maatwerk is nodig als uit verschillende onderzoeken en analyses blijkt dat bepaalde
herverdeeleffecten niet verklaarbaar zijn. Aanpassing of vervanging van het model kan daarbij
een van de oplossingen zijn, maar AEF stelt uit ervaring met verdeelmodellen dat elk
verdeelmodel te kampen heeft met herverdeeleffecten en dat een nieuw model weer nieuwe
winnaars en verliezers te zien zal geven, die tot ingewikkelde discussies kunnen leiden.
Wel kan gedacht worden aan individuele arrangementen voor gemeenten. In sommige
verdeelmodellen wordt rekening gehouden met regiospecifieke omstandigheden die niet te
vangen zijn in een objectief verdeelmodel dat ruim 400 gemeenten moet bedienen. Bijvoorbeeld
het budget verdeelsysteem van de Nederlandse politie bevat enkele specifieke, beleidsmatig
geobjectiveerde toedelingen voor bijvoorbeeld Schiphol, Zeehaven (Rotterdam), Hoofdstad
(Amsterdam) en Hofstad (Den Haag). Als bepaalde regiospecifieke elementen wel dominant
zijn voor de omvang van het bijstandsvolume (bijvoorbeeld de groei van Almere), maar niet
gevangen worden in het model dan kunnen specifieke toedelingen de plausibiliteit vergroten.
Vaak betreft het slechts enkele gemeenten waardoor het uiteindelijke effect zeer beperkt is. In
paragraaf 4.3 wordt een voorstel gedaan om eventuele regiospecifieke factoren te signaleren.
COROP-regio's
Uit onderzoek en ervaring in andere projecten blijkt dat de COROP-indeling niet altijd actueel is
terwijl die wel effect heeft op uitkomsten. De COROP-indeling is een belangrijke maatstaf in het
verdeelmodel. AEF adviseert om onderzoek op te starten naar nieuwe economische regio's met
als resultaat een maatstaf die dient ter vervanging van de huidige COROP-maatstaven.
4.2 Op weg naar stabiliteit
De stabiliteit van het model is een van de belangrijkste criteria voor de bestuurders. De
afgelopen jaren is het model steeds stabieler geworden: bij de gefaseerde invoering naar 100%
budgettering waren er veel meer schommelingen dan nu het geval is. Het ministerie van SZW is
inmiddels tegemoet gekomen aan de wens voor meer stabiliteit en heeft medio 2007 een
bestuursakkoord afgesloten waarin is afgesproken dat het inkomensdeel meerjarig wordt
vastgezet. Na vastlegging van de macrobudgetten 2008-2011 in september 2007, op basis van
de middenlange termijn ramingen, worden deze niet meer aangepast voor realisaties van
gemeenten. Hierdoor wordt de winst (maar ook het eventueel verlies) als gevolg van
gemeentelijke inspanningen macro niet afgeroomd. Gemeenten mogen bespaarde
uitkeringslasten gedurende de hele kabinetsperiode behouden: een volumedaling (binnen de
bandbreedte) in jaar t zal niet leiden tot afroming in jaar t+1. Daarnaast wordt gedurende het
uitvoeringsjaar de verdeling niet meer aangepast. Deze wordt al per september t-1 vastgelegd.
Met deze maatregelen is SZW tegemoet gekomen aan de wens van de bestuurders om meer
stabiliteit.
Effect op granieten bestand
De afgelopen periode is de omvang van het bijstandsvolume sterk gedaald. De bestuurders
zien dat volumereductie steeds moeilijker wordt: langzaam lijkt het moeilijkste deel van de
opgave van de gemeentelijke bestanden bestand in beeld te komen. Hierdoor zijn de
makkelijker te bemiddelen cliënten inmiddels uitgestroomd en wordt het aandeel van de
moeilijker te bemiddelen cliënten steeds groter (het zogenaamde granieten bestand). De
omvang van dit "granieten bestand" is voor veel gemeenten onduidelijk. Daarbij komt ook dat
veel bestuurders aangeven dat ze niet willen spreken van een granieten bestand omdat dit
stigmatiserend werkt en zij er alles aan willen doen om cliënten aan werk te helpen. Feit is wel
p 17
Andersson Elffers Felix
dat de makkelijke uitstromers inmiddels een baan hebben. Echter de snelheid waarmee het
"granieten bestand" wordt bereikt verschilt per gemeente. De "langzame" starters hebben
waarschijnlijk meer makkelijk te bemiddelen cliënten dan de voorlopers. Het risico bestaat dat
de wet van de remmende voorsprong gaat gelden (als gevolg van het macrobudget): het model
is nog niet in evenwicht waardoor gemeenten die nu hun granieten bestand hebben bereikt
(vaak voorlopers) een nadelig effect hebben omdat bij andere gemeenten het volume nog wel
daalt.
De afspraak die de gemeenten onlangs hebben gemaakt met het Rijk (vastleggen
macrobudgetten en niet aanpassen van het budget aan de realisaties van de gemeenten) is ook
voordelig voor die gemeenten die langzaam het granieten bestand bereiken. Het nadeeleffect
als gevolg van mogelijke afroming blijft nu uit.
Risico
Het vastzetten van het inkomensdeel is een goede stap in de richting om de stabiliteit van het
verdeelmodel te bevorderen. Echter er zit ook een risico verbonden aan het vastzetten van het
inkomensdeel, waardoor een rigide hantering van deze afspraak niet wenselijk is, en wel
conjuncturele veranderingen. De huidige conjuncturele omstandigheden hebben een positief
effect op het bijstandsvolume. Echter wat gaat er gebeuren als het conjuncturele tij gaat
tegenzitten en het bijstandsvolume gaat toenemen? Op dat moment ligt een volumegroei voor
de hand. Bij een vastgezet inkomensdeel, betekent dit per definitie tekorten.
Door SZW is voorzien in een vangnet bij conjuncturele tegenslag: het risico wordt beperkt tot
een volume van 12.500 bijstandsgerechtigden (voor conjuncturele meevallers geldt hetzelfde:
afroming bij 12.500 bijstandsgerechtigden).
Van belang is te constateren, dat de echte werking van het model vooral in de opgaande
conjunctuur is getest. Bij onverhoopte economische tegenwind kunnen heel andere
mechanismen naar voren komen.
4.3 Uitbreiding arrangement: verruiming vangnet, verscherpen condities
De plausibiliteit van de herverdeeleffecten is volgens de bestuurders een van de belangrijkste
criteria voor de beoordeling van het model. Ze beoordelen dat dit criterium in het huidige model
onvoldoende tot uitdrukking komt. Elke wijziging in verdeling of verdeelmodel gaat altijd
gepaard met herverdeeleffecten. Echter het is wel van belang dat deze verklaarbaar en
uitlegbaar moeten zijn voor de bestuurders. Door de komst van de WWB hebben bestuurders
meer verantwoordelijkheid gekregen voor de uitgaven. Een verdeelmodel moet er in elk geval
voor zorgen dat deze verruimde verantwoordelijkheid niet interfereert met inkomsten waarop
niet geanticipeerd kan worden.
Bestuurders hebben in dit licht de wens geuit om de aftopping en/of het vangnet te verkleinen
c.q. te verruimen.
AEF is van mening dat deze verkleining c.q. verruiming alleen gepaard mag gaan met
verscherpte toetsing.
p 18
Andersson Elffers Felix
4.3.1 Verscherpte toetsing à la artikel 12
In de huidige situatie kunnen gemeenten met een ex post tekort van meer dan 10%, een
verzoek voor meer middelen indienen bij de Toetsingscommissie WWB. De
Toetsingscommissie beoordeelt op basis van een aantal objectieve criteria (onder andere: wijkt
de situatie op de arbeidsmarkt sterk af van andere soortgelijke gemeenten) of het tekort
verklaarbaar is of niet. Afhankelijk van deze analyse wordt bepaald of een gemeente wel of niet
vergoed wordt voor de hogere uitgaven.
In de huidige situatie blijft de analyse van de Toetsingscommissie beperkt tot een zeer
gelimiteerd aantal objectieve criteria. Hierdoor ontstaat het risico dat een deel van de verklaring
van het tekort niet boven water komt. Hiaten in beleid en uitvoering of hiaten in het model als
gevolg van regiospecifieke omstandigheden zijn nu geen onderdeel van de toetsing.
AEF adviseert om de wens van de bestuurders om het vangnet te verruimen samen te laten
gaan met een verscherpte toetsing à la de artikel 12 toets van het Gemeentefonds. Als
gemeenten gebruik willen maken van de mogelijkheden van het vangnet, dan zullen ze ook
volledige openheid moeten bieden over de wijze waarop nu invulling wordt gegeven aan de
uitvoering van de WWB om zo te voorkomen dat slecht beleid beloond wordt.
Een beleidstoets maakt onlosmakelijk deel uit van een herziene vangnetdiscussie voor
problemen, die het verdeelmodel niet blijkt op te lossen (zoals bijvoorbeeld de uitwerking van
het model voor Dordrecht). In navolging van artikel 12-steun zou dat gepaard moeten gaan met
geborgde goede prestaties van het betrokken apparaat. Immers, tijdens de interviews werd
vaak gehoord, dat niet zozeer het nadeel als zodanig, maar de combinatie van nadeel en een
`apparaat dat presteert binnen de top-10' op bezwaren stuit in verband met de vermeende
prikkelwerking. Dat is op uiteenlopende manieren te operationaliseren.
Verscherpte toetsing conform artikel 12-traditie
Uitwerking
Verscherpte toetsing betekent dat de huidige vorm van toetsing (op basis van objectieve criteria) wordt
aangevuld met meer kwalitatieve aspecten. Deze zal enerzijds betrekking hebben op het beleid en de
uitvoering van de gemeente en anderzijds op werking van het model:
Model: eventuele verdeelfouten in het model als gevolg van het ontbreken van maatstaven, een
buitengewoon effect van een bepaalde maatstaf of het ontbreken van regiospecifieke omstandigheden
zullen door de toetsing beter en objectiever in beeld komen. Net zoals in het Gemeentefonds na verloop
van tijd verfijningen kunnen ontstaan door beter inzicht in de tekorten van het model, zo zal dat ook voor
tekorten in het WWB-model kunnen gelden. Van belang is wel dat niet jaarlijks, maar periodiek te
effectueren (bijvoorbeeld dezelfde periode als de macro-afspraken) in verband met de wens van
stabiliteit.
Doeltreffendheid gemeente: beoordeling van de kwaliteit van het instroombeperkende beleid en het
uitstroombevorderende beleid, de kwaliteit van de uitvoerende dienst en het financiële beheer.
Dit betekent ook dat de uitkomst van de toetsing op verschillende niveaus gevolgen kan hebben: op het
model, op de verdeling en op het beleid van de gemeente.
Ook bij de uitvoering van de toetsing wordt een parallel getrokken met de artikel 12 toets van het
gemeentefonds. De betrokken gemeenten, die om aanvulling vragen, zullen een strenge toets moeten
kunnen doorstaan en/of eventueel aanpassingen moeten doorvoeren om na een bepaalde periode tot de
beter presterenden te kunnen gaan behoren.
Dat is de tol voor een eventueel gebruik van een aanvullende (sanerings)bijdrage. De rechtvaardiging ligt
in het feit, dat - net als bij artikel 12-verzoeken - deze bijdrage geput wordt uit het totaal beschikbare
macrobudget (gesloten financiering), dus ten laste van de uitkeringen aan andere gemeenten. Dit zal er
mede toe leiden dat de andere gemeenten scherp zullen zijn op de uitvoering van de toetsing en de
p 19
Andersson Elffers Felix
verbetering van de onder toezicht staande gemeente.
Implementatie
Het verscherpte toezicht zal de komende maanden verder uitgewerkt moeten worden. Daarbij verdienen
de volgende onderwerpen nog de nodige aandacht:
1. Criteria:
Aan welke criteria moeten de gemeenten voldoen die voor het verruimde vangnet en daarmee het
verscherpte toezicht in aanmerking komen? Daarbij kan gedacht worden aan omvang, hoogte van het
herverdeeleffect, uitkomst benchmarkgegevens, et cetera. De verwachting is dat het verscherpte toezicht
zich zal moeten concentreren op de 30.000+ gemeenten.
2. Condities: uitwerking van de criteria waarop de gemeenten getoetst worden.
Het is van belang dat een commissie (met vertegenwoordigers van gemeenten, de Raad voor de
Financiële verhoudingen, ministerie en toetsingscommissie) zich buigt over de toetsingscriteria. Op basis
van deze criteria wordt uiteindelijk beoordeeld of een gemeente goed of slecht presteert. Daarbij kan ook
gedacht worden aan het ontwikkelen van een keurmerk (kwaliteitscertificering sociale diensten) of gebruik
maken van benchmark gegevens.
Een aandachtspunt is de eenzijdige focus op nadeelgemeenten. Door deze gemeenten scherp onder de
loep te nemen onder het motto "is het herverdeeleffect te wijten aan eigen beleid of aan ander
omstandigheden" lijkt het er op dat de nadeelgemeenten beter (of bovenmatig) moeten presteren dan
andere (eventueel voordeel-)gemeenten. Het presteren van deze gemeenten zal in perspectief van de
anderen gezien moeten worden. Daarbij kan gedacht worden aan een ad random toets onder andere
gemeenten (vergelijkingsmateriaal).
Het is in elk geval van belang dat uitvoerig gebruik wordt gemaakt van de huidige artikel 12 expertise bij
BZK en de ruime ervaring bij de Raad voor de Financiële Verhoudingen.
3. Uitvoering: welke commissie moet het verscherpte toezicht uitvoeren.
De huidige Toetsingscommissie WWB heeft inmiddels de nodige ervaring opgedaan. Echter die taken
zullen - in het kader van het bovenstaande - worden uitgebreid. Dit vraagt om aanvullende kwaliteiten.
p 20
Andersson Elffers Felix
Bijlagen
1 Gesprekspartners
2 Opzet enquête
3 Respondenten enquête
4 Deelnemers bestuurlijke conferentie d.d. 23 januari 2008
5 Korte impressie bestuurlijke conferentie
p 21
Andersson Elffers Felix
Bijlage 1 Gesprekspartners
Wethouders Stad
Mevrouw Visser Almere
De heer Verschuren Groningen
De heer Florijn Leeuwarden
De heer Spigt Dordrecht
De heer Strous Weert
Mevrouw Koomen Enschede
De heer Mevis Tilburg
Mevrouw Suijker (schriftelijk) Gouda
De heer Kool (schriftelijk) Den Haag
Overige gesprekspartners Organisatie
De heer Van den Bos Ministerie van SZW
De heer Nieuweboer Ministerie van SZW
Mevrouw Bosch Ministerie van SZW
De heer Boerboom Ministerie van BZK
De heer De Rooij Ministerie van Financiën
De heer Houtman Ministerie van Financiën
De heer Oskam VNG
Mevrouw Pieterse VNG
De heer Bovens Toetsingscommissie
De heer Heekelaar Divosa
De heer Nijendaal Raad voor de Financiële Verhoudingen
Mevrouw Kooistra Raad voor de Financiële Verhoudingen
p 22
Andersson Elffers Felix
Bijlage 2 Enquête Evaluatie verdeelmodel WWB
Introductie
Andersson Elffers Felix (AEF) voert samen met SEO in opdracht van het ministerie van SZW
een evaluatie uit naar het verdeelmodel van de Wet Werk en Bijstand (WWB). Het onderzoek
wordt uitgevoerd vanuit twee invalshoeken: kwantitatieve toetsing (SEO) en bestuurlijke
toetsing (AEF). De bestuurlijke toetsing wordt uitgevoerd door middel van een aantal
gesprekken met bestuurders en een korte enquête onder meerdere gemeenten. Graag willen
we u uitnodigen om deel te nemen aan deze enquête.
Verdeelmodel
Sinds de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) op 1 januari 2004 dragen gemeenten
volledige financiële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de bijstand. Met de invoering
van de WWB hebben de gemeenten de beschikking gekregen over twee budgetten:
- Inkomensdeel: op basis van een objectief verdeelmodel ontvangen de gemeenten een budget
waaruit zij de bijstandsuitkeringen volledig moeten betalen
- Werkdeel: gemeenten ontvangen een budget voor de financiering van de ondersteuning bij
arbeidsinschakeling van WW-uitkeringgerechtigden, niet-uitkeringsgerechtigden en mensen met
een ANW-uitkering.
Het onderzoek van AEF en SEO gaat uitsluitend over het inkomensdeel dat met behulp van het
objectieve verdeelmodel wordt verdeeld over de gemeenten. Het objectieve verdeelmodel is tot
stand gekomen met de methode van regressieanalyse. Het huidige verdeelmodel kent
14 verdeelmaatstaven:
- lage inkomens 15-64 jaar (% van huishoudens 15-64 jaar met inkomen)
- eenouderhuishoudens 15-44 jaar (% van huishoudens 15-64 jaar)
- arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (5 van inwoners 15-64 jaar)
- totaal allochtonen 15-64 jaar (% van inwoners 15-64 jaar)
- laag opgeleiden 15-64 jaar (% van inwoners 15-64 jaar)
- huurwoningen (% van het totaal aantal woningen)
- regionaal cliëntenpotentieel (in % van het aantal inwoners)
- inwoners in stedelijk gebied (% van inwoners)
- werkzame beroepsbevolking (% van totale beroepsbevolking)
- banen handel en horeca in COROP-regio (% van banen)
- procentuele banengroei in COROP-regio
- aantal banen in COROP-regio (% van totale beroepsbevolking)
- netto arbeidsparticipatie van vrouwen in COROP-regio
- constante.
De kernvraag van het onderzoek is:
Werkt het verdeelmodel? Met andere woorden: geeft het de juiste prikkels om het
bijstandsvolume te reduceren aan gemeenten?
Verzoek deelname enquête
Graag willen we u uitnodigen om deel te nemen aan de bestuurlijke toetsing. Deze toetsing
wordt onder andere uitgevoerd aan de hand van 8 kwaliteitscriteria die zijn geformuleerd bij de
totstandkoming van de WWB. Deze criteria hebben invloed gehad op de totstandkoming van
het verdeelmodel.
p 23
Andersson Elffers Felix
In deze enquête willen we u vragen om de rangorde van de 8 kwaliteitscriteria aan te geven:
welke criteria hebben volgens u prioriteit en welke minder? Graag willen we u ook vragen om
een toelichting te geven op uw keuze.
Rangschikking van de 8 kwaliteitscriteria
Verzoek: de rangschikking maakt u door een score van 1 tot en met 8 aan de kwaliteitscriteria
toe te kennen (graag invulling in het grijze vak). Iedere score kunt u maximaal 1 keer toekennen
aan een kwaliteitscriteria. U geeft een top 8 aan waarbij de score "1" is bedoeld voor het
criterium waarvan u vindt dat de grootste prioriteit heeft in de beoordeling van het verdeelmodel
en score "8" voor het minst zwaarwegende criterium.
Score Kwaliteitscriteria Toelichting kwaliteitscriteria
1 t/m 8
Plausibiliteit van In hoeverre hebben de gehanteerde verdeelmaatstaven in het
verdeelkenmerken verdeelmodel een logisch verband met de relatieve omvang
van de bijstandsuitgaven van gemeenten?
Plausibiliteit van In hoeverre zijn de verschillen tussen de objectief
herverdeeleffecten modelmatige berekende uitkeringslasten en de feitelijke
bijstandsuitgaven logisch te verklaren?
Transparantie van het In hoeverre is uw gemeente in staat eigen budgetten te
model berekenen? In hoeverre is het model gebaseerd op openbare
en betrouwbare beleidsinformatie?
Omvang van de In hoeverre is de omvang van herverdeeleffecten acceptabel?
herverdeeleffecten
Actualiteit van het model In hoeverre maakt het verdeelmodel gebruik van meest
recente gegevens?
Stabiliteit van het model In hoeverre zijn de uitkomsten van het verdeelmodel redelijk
voorspelbaar?
Bestendigheid t.a.v. In hoeverre de budgetten voor en na een gemeentelijke
gemeentelijke herindelingen herindeling niet sterk van elkaar afwijken?
Verdeling op basis van door In hoeverre is het verdeelmodel een prikkel voor reductie van
gemeenten niet- bijstandsuitgaven?
beïnvloedbare factoren
Toelichting keuze rangschikking
Waarom heeft u voor deze volgorde gekozen? Welke ervaringen heeft u meegewogen in uw keuze?
p 24
Andersson Elffers Felix
Bijlage 3 Respondenten enquête
Gemeenten
Tiel
Delft
Alphen aan de Rijn
Midden Drenthe
Houten
Tytsjerksteradiel
Maassluis
Rijswijk
Meppel
Alkmaar
Kerkrade
Heerhugowaard
Raalte
p 25
Andersson Elffers Felix
Bijlage 4 Deelnemers bestuurlijke conferentie d.d. 23 januari
2008
Naam Organisatie Functie
mevrouw A. van Dam Gemeente Alkmaar wethouder
de heer M. Stempher Gemeente Alkmaar
de heer R. Blom Gemeente Alphen aan de Rijn wethouder
mevrouw S. Bolten Gemeente Delft wethouder
de heer Kool Gemeente Den Haag wethouder
de heer H. Spigt Gemeente Dordrecht / VNG wethouder / bestuurslid
mevrouw R. Hitimana Gemeente Dordrecht
mevrouw M. Koomen Gemeente Enschede wethouder
mevrouw Dijcks Gemeente Enschede
de heer H. Grooten Gemeente Enschede
mevrouw M. Suijker Gemeente Gouda wethouder
de heer L. Kap Gemeente Gouda hoofd Dienst Arbeid en Inkomen
de heer O. van der Meulen Gemeente Groningen
de heer J. de Boer Gemeente Heerhugowaard wethouder
de heer P. van Zutphen Gemeente Heerlen wethouder
mevrouw L. Konings Gemeente Heerlen
de heer G. Simons Gemeente Heerlen
de heer W. de Jong Gemeente Houten wethouder
de heer H. Bosch Gemeente Kerkrade wethouder
de heer M. Florijn Gemeente Leeuwarden wethouder
de heer M. van der Laan Gemeente Leeuwarden sector Bedrijfsvoering Welzijn
de heer J. Bolte Gemeente Rijswijk wethouder
de heer G. Mevis Gemeente Tilburg wethouder
mevrouw H. Rijpstra Gemeente Tytsjerksteradiel wethouder
mevrouw M. van der Feen Gemeente Tytsjerksteradiel hoofd afdeling werk en bijstand
de heer T. Haan Gemeente Zoetermeer wethouder
de heer A. Aboutaleb Ministerie van SZW Staatssecretaris
de heer J. van den Bos Ministerie van SZW Directeur-Generaal Arbeidsmarktbeleid
de heer F. Nieuweboer Ministerie van SZW Afdelingshoofd; directie W&B
mevrouw H. Bosch Ministerie van SZW beleidsmedewerker
de heer Voogd Ministerie van SZW beleidsmedewerker
de heer T. Eikelboom Ministerie van SZW beleidsmedewerker
de heer N. Brusse Ministerie van SZW beleidsmedewerker
de heer H. Boerboom Ministerie van BZK
mevrouw I. Groot Ministerie van Economische Zaken
de heer P. van den Berg Ministerie van Financiën plv. Directeur-Generaal Rijksbegroting
mevrouw G. Kooistra Raad financiële verhoudingen
mevrouw G. Pieterse Vereniging Nederlandse Gemeenten
mevrouw M. Schrijver Vereniging Nederlandse Gemeenten
de heer R. van der Veen Toetsingscommissie
de heer M. Heekelaar Divosa
de heer M. Toet Divosa sociale zaken Rotterdam
de heer W. Etty AEF
de heer R. van de Lustgraaf AEF
mevrouw A. Op het Veld AEF
p 26
Andersson Elffers Felix
Naam Organisatie Functie
de heer N. Niessen SEO
de heer J. Theeuwes SEO
mevrouw L. Kok SEO
p 27
Andersson Elffers Felix
Bijlage 5 Korte impressie bestuurlijke conferentie
Op 23 januari 2008 heeft een bestuurlijke conferentie plaatsgevonden onder leiding van AEF
(Walter Etty). Voor deze bijeenkomst is een aantal bestuurders uitgenodigd (zie bijlage 4) en
heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het laatste onderdeel
(stelling 6) van de discussie bijgewoond. Onderstaand een korte impressie van de
discussiepunten tijdens deze bijeenkomst.
Stellingen beoordeling bestuurders
1 Het model is jong en moet de tijd krijgen om uit te kristalliseren, dat lukt niet door het jaar op
jaar te veranderen.
- Voor een deel heeft het model de tijd nodig om zich verder te ontwikkelen. Het woord
uitkristalliseren suggereert, dat er niets veranderd hoeft te worden. Dat is niet terecht, waar
nodig moet het model aangepast worden.
- De duur van het uitkristalliseren moet wel begrensd worden.
- Incentives om beleid te maken worden volop gevoeld.
- Het model verdeelt, maar verklaart beperkt. Het is voor sommige gemeenten onduidelijk
waarom ze een nadeel c.q. voordeel hebben. Er is behoefte aan een manier om de
herverdeeleffecten te verklaren.
2 De marginale opbrengst van modelmatige uitvinderij is erg beperkt. Een alternatief model zal
alleen maar leiden tot nieuwe herverdeeleffecten, onrust en discussies.
- Nieuw model is niet nodig, gaat veel te veel energie en aandacht opeisen. Voorkeur gaat uit
naar schaven aan het model. Wel aandacht voor uitzonderingsposities (zoals sterke groei),
tijdige informatieaanlevering ("weten waar je aan toe bent"), verklaring herverdeeleffecten.
- Verdere verfijningen à la het Gemeentefonds' kan het model onnodig gecompliceerd maken.
Stabiliteit is van belang.
- Het handhaven van de huidige situatie mag niet betekenen dat eventuele huidige ongelijke
uitgangsposities blijven bestaan.
3 Het belangrijkst is dat de herverdeeleffecten en de verdeelmaatstaven uitlegbaar zijn en dat
er geanticipeerd kan worden op de uitkomsten
- Beperkte verklaarbaarheid van huidige herverdeeleffecten, vooral een last voor
nadeelgemeenten.
- Behoefte aan betere en uitgebreide communicatie van SZW over de uitkomsten en het model
en de oorzaak van de herverdeeleffecten.
- Een aantal bestuurders wil dat uitkomsten eerder bekend en vastgesteld worden (synchroon
lopen met de begrotingsvoorbereiding van de gemeenten). Met name de groeigemeenten
hechten aan de huidige actualiteit.
4 In het effect van de WWB is het bestuurlijke arrangement doorslaggevend, het objectief
verdeelmodel is hieraan ondergeschikt
- Het arrangement heeft geleid tot een enorme uitstroom, gemeenten hebben daar massaal
succes mee gehad.
- Gemeenteraad legt de focus op reductie bijstandsvolume en niet op model. Daarbij moet het
model wel rechtvaardig zijn en niet tegenwerken. Gezien de herverdeeleffecten wordt daaraan
door sommigen getwijfeld.
p 28
Andersson Elffers Felix
- Met voorbehoud voor recessie komen veel gemeenten dit jaar toe aan de harde kern in het
bestand. Vermoeden is dat die met hele andere middelen (dan bijvoorbeeld `work first')
benaderd zal moeten worden (lange termijn en lange adem).
Stelling bereikt resultaat
5 Onrust over jaarlijkse onvoorspelbaarheid is weggenomen door stabiel meerjarig bedrag
- Stabiliteit is nodig ten behoeve van bestuurlijke rust.
- Stabiliteit moet niet leiden tot voortzetting van eventuele structurele onrechtvaardigheden
- Angst voor grote klap als meerjarig budget wordt aangepast (volgens afspraak in 2012).
- Niet alleen een stabiel meerjarig budget maar ook stabiliteit binnen het model doordat de
verdeelmaatstaven tijdens het uitvoeringsjaar niet meer worden bijgesteld.
- Het dilemma tussen actualiteit en stabiliteit: aandacht is verschoven van "zo actueel mogelijk"
naar "stabiele anticipeerbare situaties". Bestuurders beoordelen dit positief. Wel vragen
groeigemeenten aandacht voor hun positie bij eventuele voorstellen voor verdere stabilisering.
- In discussie is ook aandacht voor toekomstbestendigheid van de financieringssystematiek
(zogenaamde "verwurgingseffect": afroming naar aanleiding van volumereductie). Dit wordt
gereduceerd door meerjarige stabiliteit. Dit heeft geen verband met model.
Stellingen opgaven
6 Er is meer maatwerk nodig:
A regionale verschillen komen onvoldoende tot uitdrukking in het huidige model
B Negatieve herverdeeleffecten zijn onverklaarbaar en onacceptabel als een gemeente goed
beleid voert en de arbeidsmarktomstandigheden niet afwijken
- Geen moeite met verscherpte toetsing bij vermoeden van onrechtvaardige uitkomsten.
Bureaucratie moet wel vermeden worden.
- Toetsingscriteria artikel 12-achtige situatie moeten helder zijn om te voorkomen dat
prikkelwerking vermindert.
- Verscherpte toetsing is uiteindelijk tweerichtingsverkeer: niet alleen de bewijslast neerleggen bij
gemeenten, maar ook bij het Rijk.
- Meer bevoegdheden toetsingscommissie en breder gesprek is nodig vanuit bestuurlijk oogpunt;
duidelijkheid richting de Gemeenteraad.
- Spanningsveld tussen enerzijds gemeenten die budgetten nodig hebben voor het bereiken van
de moeilijkste groep bijstandsgerechtigden en anderzijds solidariteit voor gemeenten die
saneringsbijdrage krijgen uit totale budget ten behoeve van artikel 12-achtige constructie.
- Vraag over toekomstbestendigheid van het model in het licht van het granieten bestand.
- Aandachtspunten vanuit toetsingscommissie: zorg dat er niet teveel gemeenten zich aanmelden
(voorwaarden voor aanmelding); kijk naar de uitkomsten die er nu al liggen.
- COROP is niet meer geschikt: te kleine maat.
p 29
EVALUATIE VERDEELMODEL WET WERK EN BIJSTAND
2 Literatuurstudie kwaliteitscriteria
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
LITERATUURSTUDIE KWALITEITSCRITERIA 33
2.1 Inleiding
De kwaliteit van het objectief verdeelmodel inkomensdeel WWB wordt beoordeeld aan de hand
van acht verschillende criteria die in de loop der jaren door betrokkenen zijn opgesteld. Zoals
blijkt uit de bestaande literatuur over het verdeelmodel is de interpretatie van deze criteria niet
altijd eenduidig. Hetzelfde geldt voor de manier waarop de criteria zich tot elkaar verhouden. Het
eerste doel van dit hoofdstuk is daarom duidelijkheid te scheppen over de verschillende
interpretaties die van de acht criteria in omloop zijn. Ten tweede wordt een inventarisatie gegeven
van wat er in de periode 2004-2007 geschreven is over het objectief verdeelmodel in relatie tot de
kwaliteitscriteria. Op basis daarvan zal een analyse worden gepresenteerd van de uitwerking van
de kwaliteitscriteria op het verdeelmodel.
Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: De eerste sectie geeft een kort overzicht van de definities
van de kwaliteitscriteria zoals die door het ministerie van SZW worden gehanteerd. Dan volgen
acht secties waarin de verschillende kwaliteitscriteria tegen het licht zullen worden gehouden. Elk
van deze secties bestaat uit twee delen:
A. Interpretatie en operationalisatie. Waar nodig zal ook achtergrondinformatie worden verstrekt
(bijvoorbeeld historische ontwikkeling van toetsingsnormen).
B. Inventarisatie literatuur
Vervolgens zal in de slotsectie een overzicht worden gegeven van hoe de criteria zich tot elkaar
verhouden. Tevens wordt inzicht gegeven in de verschillende perspectieven van waaruit de
criteria worden benaderd.
Voor de volledigheid volgt hier nog een overzicht van de verschillende rapporten die we in de
literatuurstudie hebben geraadpleegd:
· De verschillende evaluaties van het objectief verdeelmodel uitgevoerd door model-
ontwikkelaar APE: (Halbersma et al., 2004), (Visscher et al., 2005), (Vemer et al., 2006a) en
(Vemer et al. 2006b) Tevens gebruiken we de door APE uitgevoerde onderzoeken naar
dertien van de door Cebeon als implausibel aangemerkte gemeenten.
· `Contra expertise verschillen analyse objectief verdeelmodel WWB inkomensdeel', van
Pricewaterhouse Coopers: (Brouwer, 2004)
· `Wet werk en bijstand: de feiten op een rij. Evaluatie Wet werk en bijstand 2004-2007'
(SZW, 2007)
· Rapport van Research voor Beleid/ Radar: (Bunt, 2007)
· Twee modelevaluaties door SEOR: (Spijkerman, 2005) en (Spijkerman, 2007)
· Plausibiliteitsonderzoek uitgevoerd door Cebeon: (2007)
· Commentaar SZW op rapport Cebeon (niet gepubliceerd)
· Rapport over effect WWB van SEO Economisch Onderzoek: (Groot, 2007)
Om in dit speelveld van publicaties het overzicht te behouden zullen de rapporten in deze notitie
niet met de auteursnaam maar met de betreffende onderzoeksinstelling worden aangeduid.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
34 DEEL 2
2.2 Definities criteria
Hieronder volgen de definities van de acht gehanteerde kwaliteitscriteria. De volgorde waarin de
criteria worden behandeld weerspiegelt niet zozeer het belang van elk van de criteria, maar stelt
vooral in staat om onderlinge relaties tussen criteria beter aan het licht te brengen.
1. Plausibiliteit van de verdeelkenmerken: er bestaat een logisch verband tussen de
verdeelkenmerken en de onvermijdelijke bijstandsuitgaven van een gemeente.
2. Plausibiliteit van de herverdeeleffecten: herverdeeleffecten (verschillen tussen de
objectief modelmatig berekende uitkeringslasten en de feitelijke bijstandsuitgaven)
dienen plausibel te zijn.
3. Omvang herverdeeleffecten: omvang herverdeeleffecten moet `acceptabel' zijn.
4. Verdeling op basis van voor gemeenten niet-beïnvloedbare factoren: uitgangspunt is om
gemeenten te belonen die goed presteren (het bijstandsvolume reduceren). Verdeling op
basis van bijstandsgerechtigden zou er bijvoorbeeld voor zorgen dat gemeenten die een
hoge volumedaling realiseren, het jaar daarop een lager budget krijgen.
5. Stabiliteit: het is van belang dat het verdeelmodel redelijk voorspelbare uitkomsten voor
gemeenten oplevert. Dit betekent dat veranderingen van herverdeeleffecten van het ene
op het andere jaar beperkt van omvang dienen te zijn.
6. Actualiteit: er wordt gebruik gemaakt van de meest recente data.
7. Transparantie van het model: de werking van het model is ook voor niet-ingewijden
inzichtelijk en gemeenten zouden in principe in staat moeten zijn om hun eigen
budgetten te berekenen. Dat betekent onder meer dat het model gebaseerd moet zijn op
openbare en betrouwbare beleidsinformatie.
8.
Bestand tegen gemeentelijke herindelingen: de som van de budgetten op basis van
individuele budgettering is gelijk aan het budget bij gezamenlijke budgettering.
Criterium 1: Plausibiliteit van de verdeelkenmerken
A. Interpretatie en operationalisatie
Dit criterium stelt dat de in het objectief verdeelmodel gehanteerde verdeelkenmerken een
logisch verband dienen te hebben met de relatieve omvang van de bijstandsuitgaven van
gemeenten. De vraag of een verdeelkenmerk plausibel is betreft twee aspecten:
1. Is de relatie tussen verdeelkenmerk en onvermijdelijke bijstandsuitgaven duidelijk?
2. Is de richting (+ of -) van deze relatie duidelijk.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
LITERATUURSTUDIE KWALITEITSCRITERIA 35
Het antwoord op deze vragen is afhankelijk van het perspectief van waaruit ze worden gesteld.
Vanuit een modeltechnisch oogpunt geldt alleen de significantie tussen de maatstaven en budgetten.
Door correlaties tussen verschillende maatstaven kan dit het opnemen van corrigerende
maatstaven noodzakelijk maken, ook al is de relatie (of de richting van deze relatie) tussen
maatstaf en bijstandskans op het eerste oog niet plausibel. Vanuit een bestuurlijk oogpunt zullen
maatstaven minder in samenhang en meer afzonderlijk worden beschouwd. Vraag is dan vooral
of een maatstaf en de manier waarop hij in het model is opgenomen aansluit bij wat men op het
eerste gezicht zou verwachten. In deze bestuurlijke interpretatie hangt plausibiliteit van de
verdeelkenmerken nauw samen met criterium 7 (Transparantie).
Tabel 1 geeft een overzicht van de gebruikte verdeelmaatstaven sinds de invoering van het
objectief verdeelmodel. De plus- en mintekens verwijzen naar respectievelijk budgetverhogende
en budgetverlagende factoren. (b.v. een gemeente met meer personen met lage inkomens
ontvangt meer budget).
Tabel 1 Gebruikte verdeelmaatstaven in Objectief Verdeelmodel WWB en relatie (+ of -) met
gemeentelijk budget; periode 2004-2007
Omschrijving Verdeelmaatstaf 2004 2005 2006 2007 2008
Lage inkomens (in % van personen met inkomen) +
Lage inkomens 15-64 jaar (in % huishoudens 15-64 met inkomen) + + + +
Aandeel langdurige bijstandsontvangers 2001 (in % huishoudens 15-64) +
Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (in % inwoners 20-64 jaar) -
Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (in % inwoners 15-64 jaar) - - - -
Werklozen met maximale WW-duur (in % inwoners 20-64) +
Werkzame beroepsbevolking (in % totale beroepsbevolking) - - -
Werkzame beroepsbevolking (in % beroepsbev. in COROP-regio) -
Eenouderhuishoudens 20-39 jaar (in % inwoners 20-64 jaar) +
Eenouderhuishoudens 15-44 jaar (in % huishoudens 15-64 jaar) + + + +
Eenpersoonshuishoudens 20-64 jaar (in % inwoners 20-64 jaar) +
Totaal allochtonen (in % alle inwoners) +
Totaal allochtonen 15-64 jaar (in % alle inwoners 15-64) + + + +
Bevolkingsgroei +
Laagopgeleiden 15-64 jaar (in % inwoners 15-64) + + + +
Regionaal klantensurplus (regionaal klantenpotentieel minus aantal
+ +
inwoners, x1000)
Relatief regionaal klantenpotentieel + + +
Omgevingsadressendichtheid (x1000) -
Omgevingsadressendichtheid x woningvoorraad -
Inwoners stedelijk gebied (aantal inwoners in gebied met meer dan 1000
omgevingsadressen per km2, in % aantal inwoners) - - -
Huurwoningen (in % totaal aantal woningen) + + +
Banen handel, horeca en schoonmaak (in % totaal aantal banen in COROP-
- -
regio)
Banen handel en horeca (COROP) - - -
Procentuele banengroei in COROP-regio - - - -
Aantal banen in COROP-regio (in % beroepsbevolking COROP-regio) - - - -
Netto arbeidsparticipatie vrouwen in COROP-regio - -
Bron: ministerie van SZW
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
36 DEEL 2
B. Literatuur
Volgens APE hebben de geselecteerde maatstaven een duidelijke en interpreteerbare samenhang
met de herverdeeleffecten. Cebeon sluit zich daar grotendeels bij aan door te stellen dat
gemeenten zich over het algemeen van de meeste verdeelmaatstaven kunnen voorstellen dat deze
in het model zijn opgenomen (p. 94). Dat neemt niet weg dat Cebeon "een beperkte aansluiting
van een aantal maatstaven bij verschillen in kans op bijstand op grond van exogene factoren"
constateert (p. 95). Daarbij gaat het met name om de maatstaven `huurwoningen', `lage inkomens'
en `eenouderhuishoudens'. Ook missen de door Cebeon geïnterviewde gemeenten een aantal
factoren die huns inziens de kans op bijstand positief beïnvloeden.
In deze subsectie zullen we eerst de maatstaven langsgaan waarover in de literatuur kritiek wordt
geuit. Vervolgens geven we een overzicht van de in de literatuur gesuggereerde verbeteringen.
Bevindingen per verdeelmaatstaf
Huurwoningen
Cebeon plaatst vraagtekens bij de maatstaf `Huurwoningen'. Volgens haar rapport blijken de kans
op bijstand en verschillen tussen gemeenten meer samen te hangen met de aanwezigheid van
goedkope huurwoningen dan met de aanwezigheid van huurwoningen in het algemeen. (p. 95)
Lage inkomens
Volgens Cebeon blijken verschillen in herverdeeleffecten tussen gemeenten samen te hangen met
"het relatieve aantal huishoudens met een inkomen in het 3e of 4e deciel ten opzichte van
huishoudens met een inkomen in het 2e deciel (waaronder bijstandsontvangers)" (p. 95). Cebeon
stelt dat gemeenten met relatief veel lage inkomens in het 3e of 4e deciel worden overbedeeld.
Eenouderhuishoudens
Volgens Cebeon kan de samenstelling van eenouderhuishoudens tussen gemeenten sterk
variëren. Terwijl de ene gemeente veel eenouderhuishoudens heeft met een zwakke sociale positie
en een grotere kans op bijstand, zijn er in andere gemeenten relatief weinig sociaal zwakkere
eenouderhuishoudens. (p. 95)
Laagopgeleiden
Volgens Cebeon is deze maatstaf in het model ten onrechte als kostenverhogende factor
opgenomen. Cebeon stelt namelijk dat het aandeel van personen met een lage opleiding in de
totale bevolking niet of niet sterk varieert tussen gemeenten met een hoge dan wel lage
modeluitkomst, c.q. met verschillen in kans op beroep op bijstand. (p. 95)
Allochtonen
Cebeon stelt voor deze maatstaf te vervangen door `Niet-westerse allochtonen' (p. 95). Hiermee
worden personen bedoeld waarvan beide ouders zijn geboren in Azië (incl. Turkije, excl. Japan en
Indonesië), Zuid-Amerika of Afrika. APE stelde eerder dat deze wijziging niet tot een verbetering
van het model zou leiden (APE, 2006a. 18-19).
Relatief regionaal klantenpotentieel
Volgens de door Cebeon geïnterviewde gemeenten ontbreekt bij deze maatstaf een logisch
verband met de bijstandsproblematiek. (p. 94) De maatstaf is gebaseerd op de aantrekkingskracht
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
LITERATUURSTUDIE KWALITEITSCRITERIA 37
(op basis van het aantal inwoners) van relatief grote gemeenten op inwoners uit kleinere
gemeenten in de omgeving, binnen een straal van 60 kilometer. Volgens Cebeon is deze maatstaf
destijds ontwikkeld als een indicator voor de culturele centrumfunctie van relatief grote
gemeenten, niet als een indicator van verschillen in sociale structuur. Verder stelt Cebeon dat
deze maatstaf niet voldoet aan de lineariteitseis. Dat wil zeggen dat door gemeentelijke
herindelingen of door de aaneengroeiing van verschillende kernen de score op deze maatstaf kan
wijzigen zonder dat dit gepaard gaat met een wijziging in de sociale structuur.
Inwoners stedelijk gebied
Deze maatstaf heeft in het model een negatieve relatie met het budget. Cebeon stelt dat "vanuit
de relatie met bijstandsgebruik en achterstand een positieve score meer voor de hand ligt" (p.94).
APE geeft als reden voor deze negatieve relatie:
"Het negatieve gewicht van de maatstaf Inwoners stedelijk gebied vindt zijn oorzaak in de
omstandigheid dat sterk met stedelijkheid samenhangende kenmerken als Lage inkomens,
Laagopgeleiden en Allochtonen alle een positief gewicht hebben. Het hogere budget dat daaruit
volgt, bevat waarschijnlijk een overcompensatie voor sociaal maatschappelijke problematiek. Het
negatieve gewicht van de maatstaf Inwoners stedelijk gebied corrigeert als het ware voor deze
overcompensatie." (APE, 2006a, p.24)
Volgens APE leidt wijziging van deze maatstaf niet tot een verbetering van de verdeelsleutel.
Cebeon vraagt zich echter af waarom er in plaats van deze compenserende maatstaf niet is
gekozen voor een alternatieve invulling van de andere maatstaven. Bovendien wijst Cebeon erop
dat een deel van de compenserende werking zich richt op de maatstaf `Regionaal
klantenpotentieel' waarvan de relatie met de bijstand volgens Cebeon in ieder geval al onduidelijk
is. (p. 44)
Aantal banen in COROP-regio
Een aantal van de door Cebeon geïnterviewde gemeenten plaatst kanttekeningen bij het feit dat
deze verdeelmaatstaf wordt gemeten op COROP-niveau. Deze kanttekeningen betreffen (1) het
verschil in samenstellingen tussen de verschillende COROP-regio's, (2) de gerichtheid van met
name randgemeenten op de COROP-regio en (3) de betekenis van de maatstaf `Banen handel en
horeca in COROP-regio' voor individuele gemeenten. Cebeon stelt verder dat de keuze voor het
gebruik van COROP-gegevens grote invloed heeft op de scores in het verdeelmodel van
individuele gemeenten. Volgens Cebeon zou een wijziging van COROP-gebieden voor sommige
individuele gemeenten kunnen leiden tot een verschil in de modeluitkomst in een orde van
grootte van meer dan 10%. (p. 95-6)
APE stelt voor verder onderzoek te doen naar de vervanging van economische maatstaven op
COROP-niveau door economische maatstaven die betrekking hebben op de directe omgeving
van de gemeente (op een manier die vergelijkbaar is met de operationalisatie van de maatstaf
Klantenpotentieel). (APE, 2006a, 19)
Overigens dient men hier rekening te houden met de praktische beperking dat data die
betrekking hebben op de directe omgeving van een gemeente niet (altijd) voorhanden zijn. Een
idee om dit probleem te omzeilen is wellicht om voor elke gemeente de mate van gerichtheid op
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
38 DEEL 2
één of meer COROP-gebieden te bepalen. Zo is het denkbaar om voor een gemeente die zich
bevindt op de grens tussen twee COROP-gebieden x % van de benodigde data te baseren op het
ene COROP-gebied en (100-x) % van het andere. Daarbij zou als wegingsfactor kunnen gelden
het aantal personen in een gemeente dat in een bepaald COROP-gebied werkt.
Bijstandsontvangers
Cebeon beveelt aan om te onderzoeken of de betrouwbaarheid, voorspelbaarheid en stabiliteit
van het model vergroot kunnen worden door het gedeeltelijk gebruik van het aantal
bijstandsontvangers als maatstaf. (p. 101) We wijzen erop dat dit de exogene werking van het
model (Criterium 4) zal doen verminderen.
Suggesties voor verandering en toevoeging verdeelkenmerken Tabel 2 geeft een overzicht van
verbetersuggesties gedaan door Cebeon en/of APE en van de beoordeling van APE van
sommige van deze suggesties.
Tabel 2 Suggesties verdeelkenmerken door APE en Cebeon en doorgevoerde wijzigingen
Suggesties
Omschrijving Bevindingen
`Lage inkomens' Slechte aansluiting volgens Cebeon
Toevoeging segregatiemaatstaven naar etniciteit en Geen verbeterpotentieel volgens APE
naar huishoudens met een laag inkomen.
`Laagopgeleiden' Slechte aansluiting volgens Cebeon
Toevoeging `Hoogopgeleiden' Geen verbeterpotentieel volgens APE
`Eenouderhuishoudens' Slechte aansluiting volgens Cebeon
Vervanging `Huurwoningen' door `Goedkope Voorstel Cebeon.
huurwoningen'
Wijziging `Stedelijk gebied' Kritiekpunt Cebeon
Geen verbeterpotentieel volgens APE
Vervanging `Totaal allochtonen' door `Niet-westerse Voorstel Cebeon. Geen verbeterpotentieel
allochtonen' volgens APE en SEOR
Vervanging van economische maatstaven op COROP- Cf. kritiek Cebeon
niveau door maatstaven op directe omgeving gemeente
Gedeeltelijk gebruiken van `Aantal bijstandsontvangers' Voorstel Cebeon
Toevoeging `Verslavingsproblematiek' Door APE doorverwezen naar toekomstig
onderhoudstraject
Verfijning `Arbeidsongeschikten' Door APE doorverwezen naar toekomstig
onderhoudstraject
Toevoeging `Industrieel verleden' Door APE doorverwezen naar toekomstig
onderhoudstraject
Bron: (APE, 2006a, 18-9) en (Cebeon, 2007, 94-101)
Criterium 2: Plausibiliteit van de herverdeeleffecten
A. Interpretatie en operationalisatie
Dit criterium stelt dat herverdeeleffecten plausibel dienen te zijn. Het herverdeeleffect van een
gemeente in jaar t wordt bepaald door het verschil tussen het objectief en het historisch
budgetaandeel. Dit betekent dat voor kleine gemeenten geen herverdeeleffecten worden
berekend. Het objectief budget voor een gemeente is het resultaat van de optelsom van de
producten van de waarde van een verdeelmaatstaf voor een gemeente en het bijbehorende
gewicht voor die maatstaf. Het objectief budgetaandeel is dan het aandeel van het objectieve
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
LITERATUURSTUDIE KWALITEITSCRITERIA 39
budget van die gemeente in het totale objectieve budget voor alle gemeente binnen één
gemeentegrootteklasse. Het historisch budgetaandeel (ten tijde van de definitieve budgetten,
september jaar t) is het aandeel van de bijstandsuitgaven 65- in jaar t-2 in de totale
bijstandsuitgaven 65- in jaar t-2 van alle gemeenten binnen dezelfde gemeentegrootteklasse.
(Voor indeling gemeentegrootteklassen zie Tabel 16 in Bijlage A.) Met ingang van 2007 is de
compartimentering van het macrobudget over de drie grootteklassen vervallen. Sindsdien worden
de aandelen berekend binnen de groep van alle gemeenten die met het model te maken hebben.
Ruime en enge definitie
De interpretatie van dit criterium blijkt niet geheel eenduidig. In de ruime definitie zegt dit criterium
dat alleen de richting van het herverdeeleffect plausibel dient te zijn: redelijkerwijs mag men
verwachten dat positieve herverdeeleffecten zich voordoen bij gemeenten waarvan de
beleidsoutput bovengemiddeld is en negatieve herverdeeleffecten bij gemeenten waarvan die
output benedengemiddeld is. In de enge definitie geldt plausibiliteit niet alleen de richting maar ook
de omvang (vóór ex-ante aftopping). We stellen voor om plausibiliteit te gebruiken in de enge
definitie en dus zowel richting als omvang in ogenschouw te nemen. Hierbij dient aangetekend te
worden dat een herverdeeleffect plausibel kan zijn zonder acceptabel (Criterium 3) te zijn en vice
versa.
B. Inventarisatie literatuur
In hun oordeel over de plausibiliteit van de herverdeeleffecten staan de APE-rapportages en het
Cebeon-rapport vrijwel lijnrecht tegenover elkaar. Waar APE het model door de jaren heen
grotendeels als plausibel aanmerkt, is Cebeon op dit punt kritisch.
APE-rapporten
In alle rapporten is APE positief over de plausibiliteit van de verdelende werking van het
objectief verdeelmodel. In 2004 stelt APE bijvoorbeeld:
"Hoewel we ernaar hebben gezocht, heeft het plausibiliteitsonderzoek geen aanwijzingen
opgeleverd voor specifieke lokale omstandigheden die in het objectieve verdeelmodel
onvoldoende tot uidrukking komen. Daarmee is natuurlijk niet uitgesloten dat dergelijke
omstandigheden een rol spelen en mogelijk medebepalend zijn voor de herverdeeleffecten. (...)
Met alle beperkingen van het onderzoek achten wij de gevonden verbanden sterk genoeg voor de
conclusie dat gemeenten onderling duidelijk verschillen in hun beleids- en
uitvoeringsinspanningen en dat deze verschillen zeer waarschijnlijk medebepalend zijn voor de
richting en de omvang van de herverdeeleffecten van het objectief verdeelmodel." (APE, 2004, 2)
Voor haar plausibiliteitsonderzoek heeft APE het beleid van gemeenten beoordeeld aan de hand
van beleidsindicatoren. Het is de vraag hoe betrouwbaar deze indicatoren zijn. Ten eerste omdat
in het onderzoek niet wordt ingegaan op de vraag of en hoe bij de ontwikkeling van de
indicatoren effectiviteit van beleid onderscheiden wordt van inzet van beleid. Ten tweede is het
de vraag hoe betrouwbaar de middels vragenlijsten ingewonnen data zijn. Voor een betrouwbare
respons dienen gemeenten namelijk niet alleen inzicht te hebben in de effectiviteit van hun eigen
bijstandsbeleid maar ook in dat van andere gemeenten. Zelf schrijft APE:
"Binnen het tijdsbestek van het onderhavige plausibiliteitsonderzoek was er geen ruimte om alle
gegevens in samenspraak met de invullers van de vragenlijsten expliciet te verifiëren. Mede
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
40 DEEL 2
daarom is de non-respons op sommige vragen hoog. Bij andere vragen zijn wij er niet geheel
zeker van dat de invullers de bedoelde interpretatie aan de vraag hebben gegeven. We hebben
waarschijnlijk niet alle inconsistenties in het datamateriaal kunnen corrigeren. Onvermijdelijk zijn
hierdoor onbetrouwbaarheden in de meting van de beleids- en uitvoeringspraktijk geslopen die
de samenhang verstoren." (APE, 2005, 14)
Onderstaande bevindingen van APE zullen dus met de nodige voorzichtigheid moeten worden
geïnterpreteerd.
APE noemt een herverdeeleffect plausibel als het voldoet aan één van de onderstaande
voorwaarden:
· Het herverdeeleffect en het op grond van het gemeentelijk beleid en de uitvoeringspraktijk te
verwachten herverdeeleffect zijn beide groter dan 25 per huishouden van 15-64 jaar.
· Het herverdeeleffect en het te verwachten herverdeeleffect zijn beide kleiner dan -/-25 per
huishouden van 15-64 jaar.
· De absolute waarde van het verschil tussen herverdeeleffect en het te verwachten
herverdeeleffect is kleiner dan 75 per huishouden van 15-64 jaar.
APE noemt een herverdeeleffect implausibel als het voldoet aan beide van de onderstaande
voorwaarden:
· Het teken van het herverdeeleffect is tegengesteld aan het teken van het te verwachten
herverdeeleffect.
· De absolute waarde van het verschil tussen het herverdeeleffect en het te verwachten
herverdeeleffect is groter dan 75 per huishouden van 15-64.
In alle overige gevallen kan er volgens APE geen uitsluitsel worden gegeven over de plausibiliteit
van het herverdeeleffect. (APE, 2005, 31) In (APE, 2005) wordt voor een aantal verschillende
modellen de plausibiliteitswaarde onderzocht. De hier meest relevante resultaten zijn die voor de
modellen APE2006plus (het model dat uiteindelijk werd gebruikt voor de bepaling van de
budgetten 2006) en APE2006. De resultaten zijn weergegeven in tabel 3.
Voor APE2006plus geldt volgens APE dat van de 54 onderzochte gemeenten 59% van de
herverdeeleffecten plausibel zijn en 15% implausibel. Voor de overige 26% geeft de toets geen
uitsluitsel. Wordt de plausibiliteitstoets gewogen op basis van bijstandsuitgaven, dan blijkt dat de
`plausibele gemeenten' verantwoordelijk zijn voor 83% van de bijstandsuitgaven en de
`implausibele gemeenten' voor 4% (in 13% van de gevallen geeft de toets geen uitsluitsel). Dit
wordt veroorzaakt door het feit dat dit model volgens APE qua microplausibiliteit goed scoort in
de grotere gemeenten. (APE, 2005, 38)
Bij toepassing van APE2006plus is de gemiddelde absolute waarde van het verschil tussen
herverdeeleffect en voorspeld herverdeeleffect 37,38 per huishouden 15-64. In de `plausibele
gemeenten' bedraagt de gemiddelde afwijking 26,29, in de `implausibele gemeenten' is het
verschil 111,85 en in de gemeenten waar de toets geen uitsluitsel geeft is het verschil tussen
herverdeeleffect en voorspeld herverdeeleffect gemiddeld 55,65 (APE, 2005, 38) (Zie Tabel 3).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
LITERATUURSTUDIE KWALITEITSCRITERIA 41
Tabel 3 Microplausibiliteit van modellen APE2006plus en APE2006
APE2006plus APE2006
Gemeenten naar plausibiliteitsklasse
Plausibel 31 (57%) 31 (57%)
Niet plausibel 10 (19%) 10 (19%)
Geen uitsluitsel 13 (24%) 14 (26%)
Totaal 54 (100%) 54 (100%)
Uitgaven naar plausibiliteitsklasse
Plausibel 83% 60%
Niet plausibel 4% 4%
Geen uitsluitsel 13% 36%
Totaal 100% 100%
Gemiddeld verschil (absolute waarde) tussen herverdeeleffect en
voorspeld herverdeeleffect
Plausibel 26,69 29,74
Niet plausibel 111,85 120,78
Geen uitsluitsel 55,65 56,03
Totaal 37,38 44,45
Bron: (APE, 2005, 39)
Cebeon-rapport
Volgens Cebeon is er geen eenduidige relatie tussen de richting van het herverdeeleffect en de
gemeentelijke output en kan een aanzienlijk deel van het budget als niet plausibel worden
aangemerkt. Volgens de bevindingen van Cebeon is het beleid van gemeenten met een negatief
herverdeeleffect gemiddeld genomen niet slechter dan dat van gemeenten met een positief
herverdeeleffect. (p. 64) Cebeon concludeert hieruit dat beleid niet de verklarende factor is voor
de richting van de herverdeeleffecten. Wel biedt beleid volgens Cebeon een aanvullende
verklaring.
De beleidsmaatstaven die Cebeon gebruikt vallen uiteen in drie componenten
(instroombeperkende maatregelen, uitstroombevorderende maatregelen en handhaving) die op
hun beurt bestaan uit verschillende factoren. Per factor kent Cebeon de gemeenten een `+', een
`0' of een `-/-' toe, waarbij `0' in de meeste (maar niet in alle) gevallen correspondeert met de
gemiddelde prestaties van gemeenten op deze factor. De scores worden toegekend op basis van
de antwoorden van de betreffende gemeenten. Of Cebeon de antwoorden heeft geverifieerd
wordt niet vermeld.
Als hoofdconclusie van haar onderzoek noemt Cebeon dat achter een aantal maatstaven in het
bijzonder `Huurwoningen', `Lage inkomens' en `Eenouderhuishoudens' een onterechte
cumulerende werking schuilgaat die ervoor zorgt dat de verschillen in bijstandskans als gevolg
van exogene factoren tussen gemeenten niet goed in het model tot uiting komen. Cebeon stelt
dat een substantieel deel van het verdeelde budget als niet plausibel kan worden aangemerkt.
Hierdoor ontstaan er verschillen in uitgangspositie die kunnen oplopen tot meer dan 200 per
huishouden (vóór ex-ante aftopping) tussen gemeenten met positieve en negatieve
herverdeeleffecten. Volgens Cebeon is er voor minimaal 30 van de circa 100 gemeenten die in
2007 (volledig) objectief worden bedeeld sprake van een substantiële discrepantie tussen model
en onvermijdelijke bijstandsuitgaven (p. 93) (resultaten op basis van model 2007 toegepast op
data 2005). Cebeon stelt dat herdefiniëring van de maatstaven `Huurwoningen', `Lage inkomens'
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
42 DEEL 2
en `Eenouderhuishoudens' het herverdeeleffect voor minimaal 20 gemeenten zou doen afnemen
met een bedrag van minimaal 50 en in een enkel geval meer dan 100 per huishouden.
Net als in het plausibiliteitsonderzoek van APE zijn de indicatoren waarmee de beleidsoutput
wordt gemeten een kwetsbaar punt. De eerste vraag is of de wijze waarop Cebeon het beleid van
gemeenten heeft beoordeeld leidt tot betrouwbare resultaten. Belangrijkste kritiekpunt is dat
Cebeon geen onderscheid maakt tussen de inzet van gemeentelijk beleid en de effectiviteit ervan.
De beleidskenmerken zijn dus niet noodzakelijkerwijs outputkenmerken en een `+' in de ene
gemeente kan daardoor een heel andere impact hebben dan een `+' in de andere gemeente. Ten
tweede blijft onduidelijk wat de wegingsfactor is van de verschillende outputkenmerken. Ten
derde is het de vraag of de informatie die is ingewonnen via vragenlijsten voldoende betrouwbaar
is, niet alleen omdat sommige gemeenten hun beleid misschien beter doen voorkomen dan het in
werkelijkheid is, maar ook omdat het voor een betrouwbare rapportage daarvan noodzakelijk zou
zijn dat gemeenten inzicht hebben in het beleid van andere gemeenten. De plausibiliteit van de
herverdeeleffecten wordt immers bepaald aan de hand van de vraag of een herverdeeleffect in lijn
is met de outputprestaties van een gemeente ten opzichte van andere gemeenten.
De tweede vraag die opkomt is in hoeverre de door Cebeon getrokken conclusies ten aanzien van
de plausibiliteit van de herverdeeleffecten worden onderbouwd door het onderzoek. Zoals
gezegd stelt Cebeon dat gemeenten met een negatief herverdeeleffect over de hele linie niet
slechter scoren dan gemeenten met een positief herverdeeleffect en is beleid niet de verklarende
factor voor de verschillen in herverdeeleffecten. (pp. 64, 69) Cebeon trekt deze conclusies eerst
op basis van onderzoek naar de herverdeeleffecten van 10 gemeenten met extreme
herverdeeleffecten (`uitschieters') en herhaalt ze vervolgens op basis van onderzoek van 30
gemeenten bestaande uit de eerdere 10 aangevuld met 20 "andere bij het onderzoek betrokken
gemeenten (...) met een duidelijk herverdeeleffect" (pp. 65-66) In het eerste
geval rechtvaardigt de onderzoeksgroep geen algemene uitspraken (het gaat immers om de
uitschieters). In het tweede geval blijft onduidelijk of deze 20 andere gemeenten representatief
zijn voor de andere gebudgetteerde gemeenten.
Onderzoek APE naar door Cebeon als implausibel aangemerkte gemeenten
Voor dertien van de door Cebeon als implausibel aangemerkte gemeenten heeft APE onderzoek
verricht naar de plausibiliteit van de herverdeeleffecten. Het gaat daarbij om vijf gemeenten met
een (zeer) groot positief herverdeeleffect in 2005 en acht gemeenten met een (zeer) groot negatief
herverdeeleffect in datzelfde jaar. Voor elk van deze gemeenten heeft APE een groep van twintig
referentiegemeenten opgesteld (met uitzondering van de referentiegroep voor de meegenomen
steden uit de G4, waarvoor de referentiegroep telkens uit de drie overige G4-steden bestaat).
Deze referentiegroepen zijn telkens samengesteld op basis van uitgaven in 2005 en budgetaandeel
in 2005. Vervolgens analyseert APE zowel de ontwikkeling in bijstandsvolume, instroom en
uitstroom (eveneens opgesplitst naar verschillende categorieën zoals Eenpersoonshuishoudens)
als de ontwikkeling in uitgaven- en budgetaandelen in zowel de betreffende gemeente als in de
referentiegroep en in alle andere gemeenten in het COROP-gebied. Op basis van deze analyses
stelt APE dat voor elk van deze dertien gemeenten het herverdeeleffect in 2005 te verklaren is.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
LITERATUURSTUDIE KWALITEITSCRITERIA 43
Criterium 3: Omvang van de herverdeeleffecten is
`acceptabel'
A. Interpretatie en operationalisatie
Dit criterium stelt dat de omvang van de herverdeeleffecten `acceptabel' moet zijn. De vraag wat
een `acceptabel' herverdeeleffect is en wat niet is in wezen een politieke beslissing. In nauw
overleg met de VNG en de Tweede Kamer stelt SZW het percentage voor ex-ante inperking vast.
Deze inperking heeft een dempende werking op de objectiviteit van het model. Hierop zal
worden ingegaan in de paragraaf over Criterium 4.
Afgaande op de aftoppingspercentages zoals die in 2006 en 2007 zijn gebruikt houdt dat in dat
een acceptabel herverdeeleffect zich bevindt binnen de bandbreedte van -7,5% en +7,5%.1 Zo
bezien zijn herverdeeleffecten na aftopping per definitie acceptabel. Resteert natuurlijk de vraag
of gemeenten deze aftoppingsgrenzen ook acceptabel vinden.
B. Inventarisatie literatuur
In door Cebeon afgenomen interviews met twintig gemeenten (`uitschieters') geeft 37% aan de
omvang van het herverdeeleffect `acceptabel' te vinden, tegenover 63% `onacceptabel'. De
gemeenten die het herverdeeleffect acceptabel vinden zijn alle gemeenten met een positief
herverdeeleffect (p. 77).
Cebeon geeft een overzicht van het verloop in herverdeeleffecten vóór aftopping voor
gemeenten met meer dan 40.000 inwoners. Uit deze resultaten concludeert Cebeon dat in de
jaren waarin het model is toegepast minder dan de helft van de gemeenten een herverdeeleffect
had waarvan de waarde in de bandbreedte van bleef. Ook laten de resultaten
volgens Cebeon zien dat het aandeel van gemeenten met extreme herverdeeleffecten (absolute
waarde groter dan 15%) niet afneemt: "Ondanks de jaarlijkse herschattingen is het aantal
gemeenten waarvoor het herverdeeleffect wordt afgetopt niet duidelijk afgenomen. Ook in 2006
is er nog sprake van substantiële herverdeeleffecten die voor een groot deel van de gemeenten
worden afgetopt." (p. 100)
1 In 2004 en 2005 was het percentage voor ex-ante inperking 10%. Vanaf 2006 worden herverdeeleffecten van
>10% en 10% afgetopt tot de helft van het verschil tussen de absolute grens van 10% en de absolute waarde van het
herverdeeleffect
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
44 DEEL 2
Criterium 4: Verdeling op basis van exogene factoren
A. Interpretatie en operationalisatie
Dit criterium stelt dat de objectieve verdeling gebaseerd moet zijn op exogene, d.w.z. niet door
gemeenten beïnvloedbare factoren. Alleen dan namelijk vormt het model een prikkel voor de
reductie van bijstandsuitgaven. Vermeden moet worden dat er een vermenging optreedt met
variabelen die de uitvoeringspraktijk van het bijstandsbeleid betreffen.
De exogene werking van het objectief verdeelmodel wordt gedempt door drie factoren:
1. Aftopping via ex-ante inperking.
2. Eventueel gemeentelijk beleid gericht op beïnvloeding verdeelkenmerken.
De mate waarin het budget voor een gemeente vóór ex-ante inperking wordt bepaald op basis
van het objectief verdeelmodel is louter afhankelijk van het inwonersaantal op de peildatum van
dat jaar. Voor gemeenten die onder een bepaalde ondergrens zitten is de objectieve component
0%. Deze gemeenten worden geheel historisch gebudgetteerd. Voor gemeenten boven een
bepaalde bovengrens is het objectieve aandeel gelijk aan het dat jaar geldende maximum (100%
vanaf 2006). Voor gemeenten die tussen de twee grenzen invallen is het objectieve aandeel
evenredig aan het inwonersaantal (bijvoorbeeld, in 2007 waarin de ondergrens 30.000 is en de
bovengrens 40.000 geldt dat een gemeente met een inwonersaantal van 35.000 voor 50%
objectief gebudgetteerd wordt.)
Verder was er in de jaren voor 2006 sprake van een ingroeitraject. In 2004 bedroeg de maximale
budgettering 40%, in 2005 was dit 73%. Met ingang van 2006 worden gemeenten die uitkomen
boven de bovengrens voor 100% objectief gebudgetteerd.
Het verloop van deze relatie tussen de grootte van een gemeente en het aandeel van de objectieve
component in het i-deel van het budget vóór aftopping wordt geïllustreerd door Figuur 8 in
Bijlage A.
Trade-off ex-ante inperking en objectieve werking van het verdeelmodel
De mate waarin herverdeeleffecten worden afgetopt heeft een negatief effect op de objectieve
werking van het model. Met andere woorden: naarmate het percentage voor ex-ante inperking
lager is wordt een groter deel van het budget in feite verdeeld op basis van het historisch
verdeelmodel. Er bestaat dus een trade-off tussen dit criterium en criterium 3 (omvang
herverdeeleffecten).
Tabel 4 geeft een overzicht van de mate van aftopping in de periode 2004-2007, zowel van het
objectieve deel als van het budget na bijmenging van de historische component. De aftopping
van het objectieve deel is berekend als het relatieve verschil in het objectieve budgetaandeel van
een gemeente ná aftopping maar vóór historische bijmenging en het objectieve budgetaandeel
vóór aftopping en historische bijmenging. Het uiteindelijke effect na historische bijmenging is
berekend als het relatieve verschil tussen het uiteindelijke budgetaandeel en het budgetaandeel in
het hypothetische geval dat er geen aftopping had plaatsgevonden. Voor de precieze berekening
zie Bijlage B.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
LITERATUURSTUDIE KWALITEITSCRITERIA 45
Tabel 4 Effect ex-ante inperking (vóór en na bijmenging historisch deel), 2004-2007
Aftopping objectieve deel (vóór historische bijmenging
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid