De Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
der Staten-Generaal 2509 LV Den Haag
Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1 A Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA S GRAVENHAGE Fax (070) 333 40 33
www.szw.nl
2513AA22XA
Ons kenmerk W&B/SFI/08/3875
Datum 11 februari 2008
Onderwerp Standpunt evaluatie verdeelmodel WWB
inkomensdeel
Evaluatie objectief verdeelmodel inkomensdeel WWB
Op 21 december 2007 heb ik het rapport van de eindevaluatie van de WWB, tezamen met het
kabinetsstandpunt, aan uw Kamer gezonden. Hieruit kwam naar voren dat de WWB werkt en
heeft geleid tot een betekenisvolle reductie van het bijstandsvolume.
Het objectief verdeelmodel voor het I-deel van de WWB heeft de afgelopen jaren veel
bestuurlijke discussies opgeroepen. Daarom is in het Bestuursakkoord tussen Rijk en VNG
afgesproken om het objectief verdeelmodel te evalueren. Een goed functionerende
financieringssystematiek is immers onmisbaar voor een goede werking van de WWB.
Ten behoeve van de evaluatie is door SEO Economisch Onderzoek en Andersson Elffers Felix
(AEF) onderzoek uitgevoerd. In deze brief ga ik in op de conclusies en aanbevelingen van de
onderzoekers, de mening van bestuurders en VNG, het advies van de Raad voor de financiële
verhoudingen en mijn standpunt.
Mensen aan het werk helpen
CBS-cijfers laten zien dat in de periode 2004-2006 het bijstandsvolume
1 SEO Economisch Onderzoek (2007), Kwantitatief Effect WWB, SEO-rapport nr. 2007-86.
Ons kenmerk W&B/SFI/08/3875
Opzet van de evaluatie van het verdeelmodel
De evaluatie van het objectief verdeelmodel, uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek en
Andersson Elffers Felix (AEF), omvatte drie onderdelen, te weten een bestuurlijke evaluatie
(op basis van interviews met wethouders, schriftelijke enquêtes en een bestuurlijke
conferentie), literatuuronderzoek (bestaande rapporten van de diverse onderhoudstrajecten en
plausibiliteitsonderzoeken) en een kwantitatief onderzoek naar het effect van het verdeelmodel
binnen de WWB.
Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep. Naast de ministeries van Financiën,
Economische Zaken en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als meest betrokken
departementen, waren hierin vertegenwoordigd de VNG, Divosa, de Raad voor de financiële
verhoudingen (Rfv) en een aantal individuele gemeenten. De klankbordgroep had een
onafhankelijk voorzitter, de heer Bovens, voormalig wethouder Sociale Zaken van Maastricht,
thans voorzitter van de raad van bestuur van de Open Universiteit en tevens voorzitter van de
Toetsingscommissie WWB.
Oordeel over het bestuurlijk arrangement
Uit de evaluatie komt naar voren dat het bestuurlijke arrangement (volledige budgettering in
combinatie met een grotere beleidsvrijheid voor gemeenten) niet ter discussie staat. Alle ge-
interviewde bestuurders zijn van mening dat dit arrangement van grote invloed is geweest op
de reductie van het bijstandsvolume. Dit wordt ook bevestigd door eerdere onderzoeken naar
het effect van de WWB. Het overgrote deel van de bestuurders is van mening dat het
verdeelmodel niet veel extra prikkelende werking heeft gehad. Uit het kwantitatief deel van het
evaluatieonderzoek blijkt dat het effect van het model op de prikkelwerking neutraal is
geweest. Het was dus vooral het totale arrangement dat prikkelde. Volledige budgettering
betekent per definitie dat een verdeelmodel nodig is om het beschikbare bijstandsbudget over
gemeenten te verdelen. Er is overeenstemming dat het uitgangspunt bij verdelen moet zijn dat
uitkomsten plausibel zijn. "Tekorten en overschotten moeten de prestaties van elke gemeente
reflecteren: goed werkende gemeenten moeten worden beloond, slecht werkende gemeenten
gestraft." Een model dat uitgaat van bijstandsvolume of bijstandsuitgaven doet dit per definitie
niet; immers een gemeente die een forse inzet pleegt en zo een bovengemiddelde
volumedaling realiseert, wordt bij zo'n model geconfronteerd met een lager budget. Een
objectief model kan wel aansluiten bij de gewenste doelstelling dat tekorten en overschotten de
prestaties van gemeenten reflecteren.
Niet bij iedereen bestaat overeenstemming dat het huidige objectieve verdeelmodel er
voldoende in slaagt tot plausibele uitkomsten te komen. Samen met het veelvuldig aanpassen
van het verdeelmodel en het macrobudget de afgelopen jaren, heeft deze twijfel aan de
plausibiliteit geleid tot bestuurlijke onrust en discussies. SEO en AEF concluderen dat SZW
met de afspraken rond meerjarige budgetten al tegemoet is gekomen aan de wens van
bestuurders voor meer stabiliteit.
---
Ons kenmerk W&B/SFI/08/3875
De onderzoekers komen met drie aanbevelingen om de gewenste bestuurlijke rust rond het
verdeelmodel te bereiken, om zo het bestuurlijke arrangement optimaal te laten werken.
Aanbevelingen van de onderzoekers
Stabiliteit in het model
SEO en AEF adviseren het huidige model te handhaven en niet op zoek te gaan naar een
geheel nieuw model. Naast de literatuurstudie baseren zij zich daarbij op de opvattingen van
bestuurders. De geïnterviewde wethouders en betrokken organisaties gaven aan dat over het
algemeen niet de wens bestaat om de oplossing voor gepercipieerde onvolkomenheden in het
model te zoeken in de ontwikkeling van een geheel nieuw verdeelmodel. Zo'n nieuw model
zal nieuwe bestuurlijke onrust teweeg brengen met nieuwe winnaars en verliezers. Ook zal elk
verdeelmodel, hoe goed ook, in een aantal individuele gevallen niet tot de gewenste
aansluiting op de onvermijdbare bijstandsuitgaven leiden.
Wel constateren de onderzoekers, dat op dit moment mogelijk nog winst is te verwachten waar
het gaat om de wijze waarop de lokale arbeidsmarkt in het model is verwerkt. Zij adviseren te
zoeken naar vervanging van de thans gebruikte maatstaven voor lokale arbeidsmarkt die op
COROP-niveau worden gemeten.
Communicatie
SEO en AEF geven aan dat het van belang blijft om gemeenten tijdig, uitgebreid en
individueel inzicht te geven in de uitkomsten van het model. Om frustratie in gemeentelijke
kring te voorkomen, is het essentieel dat SZW periodiek en uitgebreid communiceert over de
ontwikkelingen in het model, de verklaringen voor de verschillende budgettaire gevolgen voor
gemeenten en de (toekomstige) gevolgen van de macro-economische omstandigheden.
Verscherpte toetsing
In de huidige situatie zijn twee vangnetten ingebouwd: een inperking vooraf (ex-ante), waarbij
een sterke afwijking van het objectief budget van het historisch uitgavenaandeel leidt tot een
aftopping (positief of negatief) en een vangnet achteraf (ex-post), waarbij bij een tekort van
meer dan 10% een verzoek voor aanvullende middelen kan worden ingediend bij de
Toetsingscommissie WWB. Een aantal bestuurders pleit voor verruiming van een of beide
vangnetten.
SEO en AEF adviseren om het ex-post vangnet te verruimen en dit te laten samengaan met
verscherpte toetsing, à la artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Een verruiming zonder
verscherpte toetsing achten de onderzoekers niet gepast. De kosten die met deze constructie
gemoeid zijn, zouden binnen het bestaande macrobudget van alle gemeenten moeten worden
gefinancierd.
Bij deze toetsing zou meer dan nu het geval is, gekeken moeten worden of een tekort het
gevolg kan zijn van verdeelfouten of dat het te wijten is aan gemeentelijk beleid. Deze
---
Ons kenmerk W&B/SFI/08/3875
maatregel dient meerdere doelen. Het geeft inzicht in de doeltreffendheid van het beleid van
gemeente(n) en brengt eventuele verdeelfouten in het model als gevolg van het ontbreken van
maatstaven of regiospecifieke omstandigheden aan het licht. Op basis hiervan kunnen
gemeenten die met een tekort geconfronteerd worden een plausibele uitleg krijgen waarom dit
het geval is. Dit vormt een goede basis om gemeenten in grotere mate dan nu het geval is te
compenseren. Eventuele tekortkomingen in het model kunnen worden opgespoord en worden
meegenomen in het onderhoudstraject van het model. De onderzoekers merken hierbij op dat
het van belang is wijzigingen van het model niet jaarlijks, maar periodiek te effectueren
(bijvoorbeeld dezelfde periode als de macro-afspraken) in verband met de wens van stabiliteit.
Oordeel bestuurders en VNG
Als onderdeel van de evaluatie is op 23 januari, onder auspiciën van de onderzoekers, een
bestuurlijke conferentie georganiseerd. Mijn indruk hiervan is dat er bij bestuurders een stevig
draagvlak bestaat voor de aanbevelingen van de onderzoekers. De wens tot bestuurlijke rust
wordt door wethouders gedeeld. Tijdige en duidelijke communicatie over budgetten is ook
gewenst. Daarbij werd tegelijkertijd opgemerkt dat de wens tot actualiteit bij met name
groeigemeenten ook beperkingen oplegt. Hoe verder van tevoren budgetten bekend zijn, hoe
minder actueel de informatie is die kan worden gebruikt, hetgeen nadelig is voor
groeigemeenten. Tot slot lijkt er overeenstemming te bestaan dat een gemeente die ondanks
effectief beleid met een tekort wordt geconfronteerd een hogere compensatie zou moeten
krijgen dan thans het geval is. Dat een dergelijke compensatie alleen aan de orde is na een
scherpere toetsing, lijkt breed te worden onderschreven. Ook is hierbij aan de orde geweest dat
bij de toelating tot de scherpere toetsing de mate waarin een tekort drukt op de rest van de
gemeentebegroting van belang kan zijn.
In de vergadering van de commissie Werk en Inkomen van de VNG van 17 januari 2008 is
met de onderzoekers gesproken over de onderzoeksresultaten. De commissie ondersteunt de
aanbeveling voor maatwerk en constateert dat het verdeelmodel WWB "ruw maar bruikbaar"
is.
Uit bestuurlijk overleg met de VNG op 31 januari is mij gebleken dat de mening wordt
gedeeld dat de oplossing niet gezocht moet worden in een zoektocht naar een nieuw model.
Over de invulling van met name de aanbeveling voor een artikel 12-achtig vangnet heeft de
VNG mij gemeld dat zij dit nog met de eigen achterban wil bespreken alvorens met een
definitief standpunt te komen. Op dit moment weet ik nog niet wanneer dit beschikbaar komt.
Advies Rfv
Zoals gebruikelijk is, is de Raad voor de financiële verhoudingen om advies gevraagd over
bevindingen en aanbevelingen van de evaluatie. Ik ben verheugd dat de Raad, ondanks de
geboden korte termijn, zo spoedig een uitvoerig advies (bijgevoegd) naar aanleiding van de
evaluatie heeft kunnen uitbrengen.
De Raad spreekt haar waardering uit voor de uitgevoerde evaluatie.
---
Ons kenmerk W&B/SFI/08/3875
De Raad adviseert om de aanbevelingen uit de evaluatie over te nemen. Hij is het daarbij eens
met de onderzoekers om niet op zoek te gaan naar een alternatief verdeelmodel en de focus te
verleggen naar het optimaal functioneren van het bestuurlijk arrangement. Verder deelt de
Raad de mening van de onderzoekers dat tijdige en uitvoerige communicatie naar individuele
gemeenten en uitleg van de verschillen in uitkomsten bij kunnen dragen aan een grotere
acceptatie van het model en zijn uitkomsten.
De Raad geeft aan dat hij van mening is dat een andere verdeelmethodiek niet zal leiden tot
een betere verdeling. De Raad kan zich vinden in de conclusie van de onderzoekers dat voor
het model verbetering van stabiliteit en plausibiliteit het belangrijkst is. Ook de Raad is
voorstander van spaarzamere aanpassingen aan het verdeelmodel dan in het verleden het geval
was. Naast het zoeken naar vervanging van de maatstaven op COROP-niveau, adviseert de
Raad wel om te bezien of meer verbeteringen mogelijk zijn (specifiek noemt hij de maatstaf
"goedkope huurwoningen"). De Raad geeft aan dat aanpassing van het model alleen in de rede
ligt als er sprake is van een evidente verbetering.
De Raad bepleit voorts de optie van een meer kostengeoriënteerde financiering nader te
onderzoeken, ter verbetering van de verdelende werking en de plausibiliteit van het model. Het
gaat de Raad bij kostenoriëntatie om aansluiting bij de onvermijdbare bijstandsuitgaven. De
Raad noemt daarbij het invoeren van een variabele die een zekere constante van de
bijstandsdruk weerspiegelt als een mogelijke verfijning van de verdeelsleutel. De Raad denkt
aan de groep bijstandsontvangers die niet of nauwelijks doorloopt. Hij constateert dat dit een
definitie van die groep vereist. Ook de suggestie van Cebeon voor gedeeltelijke honorering van
het aantal bijstandsontvangerrs als maatstaf vindt de Raad een optie.
De Raad staat positief tegenover de aanbeveling om te komen tot een verscherpte toetsing
conform de methodiek van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Een dergelijke
toetsing biedt ruimte om gemeenten die veel op het I-deel moeten toeleggen (wat) ruimhartiger
tegemoet te komen. De Raad verwacht niet dat de toepassing van de verscherpte toetsing direct
zal bijdragen aan een grotere plausibiliteit van het model. Op langere termijn kan de
constructie wel bijdragen aan de plausibiliteit, als uit de verscherpte toetsing blijkt dat
gemeenten te weinig budget hebben ontvangen en het model daarvoor gerepareerd kan
worden.
De Raad acht het van belang dat bij de verdere communicatie duidelijk wordt gemaakt dat de
constructie niets te maken heeft met het gemeentefonds. Eventuele compensatie die volgt uit
de verscherpte toetsing dient ten laste te komen van het budget van de WWB en niet van het
gemeentefonds.
Met betrekking tot de combinatie van verruiming van het vangnet en verscherpte toetsing kan
de Raad zich voorstellen dat een meerjarig perspectief wordt meegewogen en dat niet alleen de
(huidige) 10%-grens per jaar wordt toegepast. Tot slot geeft de Raad in overweging om,
afhankelijk van de uitwerking van de constructie, de Raad bij het toetsingsproces een
adviserende rol te laten vervullen.
---
Ons kenmerk W&B/SFI/08/3875
Kabinetsstandpunt
De uitdaging waar Rijk en gemeenten voor staan is het realiseren van een forse ambitie:
75.000 huishoudens uit de bijstand. Daaraan moet het bestuurlijk arrangement van de WWB
dienstbaar zijn. Daarbij is vertrouwen in de financieringssystematiek van wezenlijk belang. De
discussie over de plausibiliteit van de uitkomsten van het verdeelmodel kan immers afleiden
van datgene waar het werkelijk om gaat: het realiseren van de ambities. Daarom is het
wenselijk op dit onderdeel meer bestuurlijke rust te creëren. Met de afspraak over meerjarige
budgetten is een belangrijke eerste stap gezet. Gemeenten kunnen de extra winst die zij
behalen bij het realiseren van de 30.000 extra volumedaling langer behouden. Dit bedrag kan
oplopen tot meer dan 900 mln. tot en met 2011, die gemeenten weer kunnen inzetten voor
verdere participatiebevordering. Ook constateer ik dat door deze afspraak het risico van een
knellende werking door afnemende meeropbrengsten niet meer aan de orde is.
Een tweede stap kan worden gezet door het opvolgen van de aanbevelingen van de
onderzoekers. Ik kan mij goed vinden in deze combinatie van aanbevelingen en ben
voornemens deze voortvarend op te pakken. De combinatie van aanbevelingen houdt de
gewenste prikkelwerking van de budgettering in stand, maar neemt de zorgen van sommige
bestuurders over de plausibiliteit van de uitkomsten serieus. De keuze om geen nieuw model te
ontwikkelen, draagt in hoge mate bij aan de gewenste stabiliteit en bestuurlijke rust. De
combinatie van onderzoek naar de (COROP-) maatstaven die thans voor de arbeidsmarkt in
het verdeelmodel zijn opgenomen, het verbeteren van de communicatie en het ombouwen van
het ex-post vangnet naar een artikel 12-achtige constructie, te financieren uit het bestaande
macrobudget, biedt de mogelijkheid om de verschillen tussen gemeenten in tekorten en
overschotten beter uit te kunnen leggen. Hiermee wordt een weg ingeslagen om vertrouwen in
de plausibiliteit van de herverdeeleffecten in de toekomst te vergroten. Tegelijkertijd biedt het
de mogelijkheden om gemeenten die met een tekort worden geconfronteerd hiervoor
ruimhartiger dan nu het geval is te compenseren en om periodiek aanpassingen in het
verdeelmodel te verwerken op basis van de bevindingen van de commissie die met de
uitvoering van het nieuwe ex-post vangnet wordt belast.
In concreto zou ik de aanbevelingen als volgt willen oppakken.
Verbeteringen van het verdeelmodel
Uit de evaluatie komt naar voren dat vervanging van maatstaven op COROP-niveau
verbeterpotentieel kan hebben. Nog dit jaar wil ik daarom onderzoek starten naar de vraag hoe
de lokale arbeidsmarktsituatie (nu nog gemeten op COROP-niveau) optimaal in het model kan
worden verwerkt. In overleg met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zal ik bezien of er een alternatief bestaat voor de COROP-indeling. Het onderzoek hoeft zich
wat mij betreft hier niet toe te beperken. Ook voor andere oplossingen om de lokale
arbeidsmarkt in het model op te nemen sta ik open. Ik zal hierbij ook betrekken de vraag hoe
de factor arbeidsmarkt in het verdeelmodel voor de re-integratiemiddelen is opgenomen. Op
dit moment is er nog geen goed alternatief voor het hanteren van maatstaven op COROP-
---
Ons kenmerk W&B/SFI/08/3875
niveau voor handen, daarom wil ik erop wijzen dat wat mij betreft kwaliteit gaat boven
snelheid van aanpassing van het verdeelmodel. Ook andere suggesties (bijvoorbeeld m.b.t. de
maatstaf "huurwoningen") kunnen in het onderhoudstraject worden meegenomen. Ik ben het
met de Rfv eens dat alleen tot aanpassing van het verdeelmodel moet worden overgegaan als
er sprake is van een substantiële verbetering.
Een onderzoek naar een meer kostengeoriënteerde financiering, zoals de Rfv bepleit, vind ik
nu niet opportuun. De bevindingen van AEF en SEO geven geen aanleiding voor een dergelijk
onderzoek. Opname van een maatstaf "bijstandsontvangers" staat haaks op de wens van
bestuurders en van mij dat het verdeelmodel de prestaties van gemeenten moet honoreren. Ook
de Tweede Kamer heeft zich in het verleden uitgesproken tegen opname van dergelijke
maatstaven in het verdeelmodel. Verder lijkt de suggestie van de Rfv om tot een definitie te
komen van een zogenaamde `harde kern' ogenschijnlijk aantrekkelijk. Echter, naast het
praktische bezwaar dat zo'n definitie niet voorhanden is, legt het mijns inziens de focus ook op
de verkeerde zaak: wat mensen niet kunnen en hoeveel mensen in de bijstand moeten blijven,
in plaats van wat mensen wel kunnen en hoeveel mensen aan de slag kunnen.
Communicatie
Ik wil in overleg met gemeenten bezien hoe de communicatie kan worden verbeterd. Er wordt
al vrij veel gedaan aan communicatie over de budgetten. Dit gebeurt met name via het
Gemeenteloket dat via internet bereikbaar is. Op het moment dat nieuwe budgetten bekend
worden gemaakt, wordt bijvoorbeeld op het gemeenteloket een tool geplaatst, waarmee elke
individuele gemeente de opbouw van het budget kan zien. Ik kan mij voorstellen dat deze
informatie vaak vrij technisch van aard is en daardoor wellicht niet altijd voldoende duidelijk
of adequaat. Ik zal op korte termijn in overleg met gemeenten treden om te bezien waar
verbetering mogelijk is.
Aanpassing van het vangnet
Nog dit jaar wil ik in nauw overleg met betrokkenen uitwerken hoe vorm kan worden gegeven
aan een ruimer ex-post vangnet in combinatie met een verscherpte toetsing. Met name de
toetredings- en toetsingscriteria en de hoogte van de aanspraak die vervolgens op een
aanvullende uitkering kan worden gedaan, verdienen zorgvuldige uitwerking. Uitgangspunt is
dat financiering van het verruimde vangnet, naar analogie van de systematiek bij artikel 12 van
de Financiële-verhoudingswet, plaatsvindt binnen het macrobudget van het WWB
inkomensdeel. Tevens zal uitgewerkt moeten worden hoe de uitvoering van de verscherpte
toetsing wordt georganiseerd.
Daarbij zal de toetsingscommissie voldoende ondersteund moeten worden om een uitgebreide
en strikte toets voor elke aanvragende gemeente te hanteren. Bij de uitwerking wil ik gebruik
maken van de expertise die bestaat binnen het domein van de gemeentelijke sociale diensten,
maar ook van de expertise die er reeds bestaat met het toepassen van artikel 12 van de
Financiële-verhoudingswet. Verder ben ik de Rfv erkentelijk voor zijn aanbod een adviserende
rol te spelen en zal dit aanbod bij de verdere uitwerking in overweging nemen.
---
Ons kenmerk W&B/SFI/08/3875
Richting de VNG heb ik aangegeven de uitwerking van de aanpassing van het vangnet
voortvarend ter hand te willen nemen, zodat het mogelijk voor budgetjaar 2009 van kracht kan
zijn. Uiteraard onder het voorbehoud van de opvattingen hieromtrent van uw Kamer. Ik zou
daarom graag van de gelegenheid gebruik willen maken om tijdens het AO WWB-zaken op 27
februari de mening van uw Kamer te horen over de bevindingen en aanbevelingen van de
evaluatie van het verdeelmodel, zoals die hierboven aan de orde zijn gekomen.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(A. Aboutaleb)
Bijlage(n):
Evaluatierapport; advies Rfv
---
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid