Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA `s Gravenhage
Den Haag Ons kenmerk
1 februari 2008 P&O/2008/4562
Onderwerp
Goed bestuur
1. Inleiding
Uw Kamer heeft in het verleden enkele brieven ontvangen over goed bestuur en over onderwerpen die
daarmee zijn verbonden. Deze brieven gaan over transparant bestuur, de positie van raden van
toezicht, de rol van de medezeggenschap, het belang van benchmarking, governancecodes, de rol van
de Inspectie van het Onderwijs en onze eigen verantwoordelijkheid als bewindspersonen van OCW.
Uw Kamer heeft, bij monde van de heer J.J. van Dijk, bij de begrotingsbehandeling op 12 en 13
december 2007 aangegeven dat zij behoefte heeft aan een integraal debat over het thema
governance1, naar aanleiding van enkele kort geleden ingediende wetsvoorstellen en vanwege een nog
in te dienen wetsvoorstel over goed bestuur op het terrein van PO en VO. De beide staatssecretarissen
en ik komen graag tegemoet aan deze wens van de Kamer. Ik onderteken deze brief mede namens hen.
Wij gaan in deze brief in op onze standpunten over en beweegredenen bij de belangrijkste issues van
goed bestuur. Daarbij besteden wij bijzondere aandacht aan het rapport "Governance in het openbaar
onderwijs" van Prof.mr. P.J.J. Zoontjens en Prof.mr.drs. B.P. Vermeulen. Dat rapport bevat
belangrijke bouwstenen voor een aspect van goed bestuur dat nog volop in discussie is, te weten de
scheiding van bestuur en toezicht. Na de bespreking van dat rapport treft u een overzicht aan van de
lopende initiatieven op het terrein van goed bestuur.
Op enkele plaatsen in deze brief reageren wij ook op het rapport van de Onderwijsraad "Hoe
governance in het onderwijs beter vorm kan krijgen", van oktober 2006. Dit rapport is een reflectie op
de eerder door de Raad uitgebrachte rapporten over goed bestuur 2 en biedt mede daardoor een goed
aanknopingspunt voor het beleid van dit kabinet.
1 Ter voorkoming van onnodige anglicismen vervangen wij in het vervolg governance door "goed bestuur"
2 Deugdelijk onderwijsbestuur (2004), Doortastend onderwijstoezicht (2006a) en Duurzame onderwijsrelaties (2006c).
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/14
2. Inhoudsopgave
Het vervolg van deze brief heeft de volgende indeling:
Par. 3. Definitie van goed bestuur
Par. 4. Samenvatting inhoud van het Rapport Zoontjens/Vermeulen
Par. 5. Nadere inkadering van goed bestuur
Par. 6. Hoofdlijnen van goed bestuur
Par. 7. Reactie op de belangrijkste conclusies van het Rapport Zoontjens/Vermeulen
Par. 8. Overzicht van initiatieven die bijdragen aan goed bestuur
Par. 9. Tot slot
3. Definitie van goed bestuur
Allereerst: wat is onze notie van "goed bestuur"? Goed bestuur kan in de breedste zin worden
geïnterpreteerd als een opvatting over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen al diegenen die
(kunnen) bijdragen aan de kwaliteit van het onderwijs. Goed bestuur gaat in die interpretatie over de
rol en positie van docenten, managers, bestuurders, toezichthouders, ouders, leerlingen en studenten.
In het beroepsonderwijs en hoger onderwijs is bovendien de relatie met het bedrijfsleven relevant.
Goed bestuur gaat daarmee ook over de relatie tussen de minister, en namens hem de Inspectie van
het onderwijs, tot de bovengenoemde partijen.
Goed bestuur gaat over de verhoudingen tussen de direct betrokkenen bij het proces in en rond de
school en om nog preciezer te zijn: om een goed evenwicht in de bevoegdheden en rollen van deze
partijen. In het debat over goed bestuur wordt dit geduid als een systeem van checks and balances,
waarin zowel de betrokkenen in en rond de school als de inspectie een rol spelen. De taak van de
overheid is te zorgen voor heldere condities waaronder dit systeem functioneert. Een belangrijk
instrumentarium daarvoor is de regelgeving over de medezeggenschap in het onderwijs. Zo geeft de
Wet medezeggenschap op scholen (WMS) ouders, personeel en leerlingen in het funderend onderwijs
een stevige positie om op schoolniveau en op bestuursniveau invloed uit te oefenen op het
onderwijsproces. Dit is ook het belangrijkste doel van het wetsvoorstel over de regeling van de
medezeggenschap in het beroepsonderwijs dat nu bij uw Kamer in behandeling is.
Essentieel voor het systeem van checks and balances is de verantwoording door het bestuur aan de
inspectie en aan de direct betrokkenen bij het onderwijs. De verplichte schoolgids als
verantwoordingsdocument in het funderend onderwijs en het jaarverslag dat voor alle sectoren is
voorgeschreven, geven daaraan uiting. Deze verantwoording legt ook het fundament onder de
maatschappelijke dialoog met de omgeving van de school. Een betekenisvolle maatschappelijke dialoog
over wat er van het onderwijs kan en mag worden verlangd is immers afhankelijk van een goede
inhoudelijke verantwoording, zowel horizontaal binnen de onderwijsinstelling, als verticaal naar de
Inspectie van het onderwijs. In deze dialoog worden ook andere partijen dan de `intern-
belanghebbenden' (ouders, leerlingen, deelnemers en personeel) betrokken, zoals de gemeenten en in
het beroepsonderwijs het bedrijfsleven.
De rol van de overheid beperkt zich niet tot het scheppen van condities voor het proces van horizontale
verantwoording en dialoog, ook al zijn deze van wezenlijk belang voor de maatschappelijke verankering
blad 3/14
van de onderwijsinstellingen. Dit proces is complementair aan het verticale toezicht dat door de
overheid wordt uitgeoefend vanuit haar eindverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het
onderwijsstelsel. De kwaliteit van de opbrengsten van het onderwijs staan daarbij centraal. Als
daaraan niet wordt voldaan, dient de overheid effectief op te treden. Dit is ook de kern van het nieuwe
risicogerichte en handhavende toezicht.
In de context van het voorgaande plaatsen wij nog de volgende accenten:
a. Goed bestuur is geen doel op zichzelf. In het onderwijs is er maar één echt doel en dat is goed
onderwijs. Wij kiezen er daarom voor om het debat over goed bestuur te voeren tegen de achtergrond
van de vraag hoe de kwaliteit van het onderwijs hierbij gebaat zou kunnen zijn. Anders gesteld: hoe
moet de bestuurlijke context van het onderwijs worden vormgegeven om te kunnen leiden tot
maximale ontplooiing van de talenten van leerlingen en studenten? Wij komen vanuit dat perspectief
uit bij het grote belang van het versterken van de positie van de docent. Daarover hebben wij al de
nodige maatregelen aangekondigd, zoals met u is besproken naar aanleiding van het Actieplan
LeerKracht van Nederland. Maar ook in de wetstrajecten die verderop in deze brief nog aan de orde
komen, is de positie van de docent stevig verankerd.
b. Een tweede accent is ons aangereikt door de Onderwijsraad. De Onderwijsraad betoogt in zijn advies
"Hoe governance in het onderwijs beter vorm kan krijgen" (oktober 2006) dat de discussie over goed
bestuur om meer helderheid vraagt en de raad adviseert om de onderwerpen die potentieel onder goed
bestuur vallen, in te perken tot het (ver)delen van bevoegdheden binnen de onderwijsinstellingen. Wij
kunnen ons hierin goed vinden, maar wel met de kanttekening dat wij daarbij kiezen voor de invalshoek
van de kwaliteit van het onderwijs, en onder verwijzing naar onze eerdere opmerkingen over de rol van
de overheid. De relatie tussen toezicht op instellingen en goed bestuur is met u besproken in het
Algemeen Overleg over het toezicht op 3 oktober jl.
4. Samenvatting inhoud van het Rapport Zoontjens/Vermeulen
Het rapport Zoontjens/Vermeulen is een verkenning naar de juridische mogelijkheden voor een
uitwerking van een aantal basisprincipes van goed bestuur voor de verschillende bestuursvormen in
het openbaar primair en voortgezet onderwijs. Deze principes zijn:
- scheiding van bestuur en intern toezicht;
- de mogelijkheid van invoering van een raad van toezichtmodel;
- de mogelijkheid van delegatie van taken en bevoegdheden van bestuur naar management.
Deze verkenning is begin 2006 uitgevoerd in opdracht van toenmalig minister van OCW mevrouw Van
der Hoeven. Uitgangspunt van deze opdracht was om te bezien in hoeverre deze basisprincipes voor
het openbaar onderwijs op een vergelijkbare wijze kunnen worden geregeld als voor het bijzonder
onderwijs. Dit uitgangspunt dat wij ondersteunen vormde onderdeel van de beleidsnotitie
`Governance in het onderwijs' (Kamerstukken II 2004/05, 30 183, nr. 1). Hierbij diende wel rekening te
worden gehouden met drie specifieke aspecten: (1) de constitutionele positie van het openbaar
onderwijs; (2) de organisatie en inrichting van het gemeentebestuur krachtens de Gemeentewet; (3) de
beginselen en regels van de Algemene wet bestuursrecht.
De hoofdconclusies uit het rapport zijn:
blad 4/14
- de scheiding van bestuur en intern toezicht behoeft alleen nader geregeld te worden voor de
verzelfstandigde bestuursvormen van het openbaar onderwijs dat wil zeggen voor die gevallen
waarin het bestuur van openbare scholen door gemeenten is verzelfstandigd (meestal in de vorm
van een stichting openbaar onderwijs);
- binnen de verzelfstandigde bestuursvormen zijn er reële mogelijkheden om naast een tot een
minimum beperkte toezichtrol van de gemeenteraad, het intern toezicht vorm te geven via een
raad van toezicht;
- er zijn geen doorslaggevende beletselen om delegatie van bevoegdheden van bestuur naar
management naast het bijzonder onderwijs- ook in het openbaar onderwijs wettelijk mogelijk te
maken.
In paragraaf 7 geven wij een reactie op de belangrijkste conclusies uit het rapport
Zoontjens/Vermeulen.
5. Inkadering van goed bestuur
Goed bestuur is onderdeel van het Beleidsprogramma "Samen werken, samen leven" van dit kabinet.
Wij hebben dit uitgewerkt in het Beleidsprogramma 2007-2011 bij de begroting 2008 (Kamerstukken II
2007/08, 31 200 hoofdstuk VIII, nr. 2, p. 6 e.v.). Daarin zijn, in het kader van het verhogen van de
kwaliteit van het onderwijs, de volgende punten genoemd:
1. de principes van goed bestuur worden verder uitgewerkt (bijvoorbeeld door eerder ingrijpen bij
zwakke scholen mogelijk te maken);
2. de horizontale verantwoording aan belanghebbenden in en rond de school wordt versterkt (bijv.
gemeenten, bedrijven, ouders en vervolgonderwijs, afhankelijk van het soort onderwijs);
3. de inspectie van het onderwijs controleert de basiskwaliteit van het onderwijs en de kwaliteit van
de examens;
4. de inspectie van het onderwijs concentreert haar toezicht op die scholen waar het risico op
onvoldoende kwaliteit het grootst is (proportioneel toezicht);
5. het vergroten van de vrijheid van scholen door minder regeldruk en administratieve lasten.
Uw Kamer is bij brief van 10 september 2007 geïnformeerd over de punten 3 tot en met 5
(Kamerstukken II 2006/07, 30 183, nr. 18). In het Algemeen Overleg over deze brief, op 3 oktober
2007, zijn afspraken gemaakt over het schoolbezoek door de Inspectie. Het toezicht zal zich
concentreren op die scholen waar het risico op onvoldoende kwaliteit het grootst is. De toezichtlast zal
dus minder zijn bij scholen die goed presteren. Wel blijft de Inspectie alle scholen in PO en VO, ook de
goede, ten minste eens in de vier jaar bezoeken. Deze afspraken worden op dit moment uitgewerkt in
een voorstel tot wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). Dit wetsvoorstel gaat ook over de
kaders voor het risicogericht en proportioneel toezicht door de Inspectie van het onderwijs. Wij gaan in
deze brief niet in op de bovengenoemde punten 3 t/m 5. We zullen bevorderen dat u zo snel mogelijk
een wetsvoorstel ontvangt, opdat per 1 januari 2009 de wijzigingen van de WOT in werking kunnen
treden.
Wij gaan in deze brief ook niet specifiek in op de medezeggenschap. Voor het primair en voortgezet
onderwijs is op 1 januari 2007, met grote steun van het parlement en met een groot draagvlak van alle
blad 5/14
partijen in de sector, de WMS van kracht geworden. Daarbij is ten aanzien van het funderend
onderwijs gekozen voor het principe van ongedeelde medezeggenschap, dat wil zeggen: ouders,
leerlingen en personeel vormen samen de medezeggenschapsraad.
De WMS verstevigt de medezeggenschapspositie van ouders, leerlingen en personeel ten opzichte van
het bestuur. De WMS biedt bovendien voldoende ruimte om de organisatie van de medezeggenschap
naar eigen voorkeur in te richten. Uw Kamer heeft bij brief van 29 januari 2008 een evaluatie
ontvangen van de (overwegend positieve) eerste ervaringen met de invoering van deze nieuwe wet,
inclusief een reactie van de beide staatssecretarissen hierop. Voor de sector BVE is een apart
wetsvoorstel over medezeggenschap bij uw Kamer ingediend.
6. Hoofdlijnen Goed Bestuur
De belangrijkste elementen van goed bestuur zijn de volgende:
1. Professioneel en transparant bestuur;
2. Verantwoording en maatschappelijke dialoog;
3. Een sterke positie voor de onderwijsprofessional;
4. Een goed systeem van kwaliteitsborging.
Hieronder lichten wij deze vier hoofdlijnen toe.
6.1. Professioneel en transparant bestuur binnen onderwijsinstellingen
Wij gaan ervan uit dat leerlingen of studenten op onderwijsinstellingen die niet goed worden bestuurd,
een verhoogde kans hebben dat zij niet maximaal worden gestimuleerd in de ontplooiing van hun
talenten. De bestuurlijke verhoudingen binnen de instellingen moeten daarom op orde zijn en
maximaal worden gericht op goed onderwijs. Wij geven dit vorm in ons streven om "deskundig en
zorgvuldig bestuurlijk handelen te waarborgen en mede hierdoor oneigenlijk gebruik van
bevoegdheden door instellingen tegen te gaan". Dit is de kern van het advies van de Onderwijsraad
"Hoe governance in het onderwijs beter vorm kan krijgen", van oktober 2006.
De minister van OCW heeft hier een specifieke taak, namelijk het wettelijk verankeren van de
minimumeisen voor de bestuurlijke verhoudingen binnen de onderwijsinstellingen. Daarnaast hebben
de brancheorganisaties hier een eigen verantwoordelijkheid. Zij formuleren branchecodes en
monitoren de invoering ervan. In de eerdergenoemde brief over toezicht hebben wij aangegeven dat we
de invoering en werking van deze branchecodes nauwlettend volgen en waar nodig zullen bevorderen.
Ook ondersteunen wij de monitoring en normering van de interne bureaucratie, die in gang zijn gezet
in de onderwijssectoren. Uw Kamer heeft op 24 april 2008 een AO gepland over dit onderwerp. Dit
naar aanleiding van onze brief over Benchmarks Bureaucratie (Kamerstukken II 2007/08, 29 546 en 29
362, nr.15).
De bestuurders van de onderwijsinstellingen zijn in de eerste plaats verantwoordelijk voor de kwaliteit
van het onderwijs op hun instelling. Zij zijn ervoor verantwoordelijk dat docenten kunnen excelleren,
dat er een systeem van kwaliteitsborging is en dat de organisatie goed op orde is. Ons doel is een
transparante bestuurscultuur, waarbij intern verantwoording wordt afgelegd en verantwoording wordt
afgelegd aan de Inspectie en de overheid. Die transparante bestuurscultuur en daarmee ook de
onderwijskwaliteit worden verder bevorderd door de onderwijsresultaten van de instelling zichtbaar te
blad 6/14
maken en voortdurend ter discussie te stellen in de dialoog met belanghebbenden in en om de
onderwijsinstelling (zie hierna onder 6.2. Maatschappelijke dialoog).
Uiteraard is transparant bestuur niet hetzelfde als goed onderwijs. Het eerste is wel een belangrijke
voorwaarde voor het tweede. Daarom zal de Inspectie van het onderwijs bij achterblijvende kwaliteit
van het onderwijs op een instellingen ook kijken naar de manier waarop het bestuur en de interne
toezichthouders hun verantwoordelijkheid waarmaken.
De Onderwijsraad adviseert overigens in het genoemde advies om de beoordeling van de wijze van
verantwoording toe te voegen aan het takenpakket van de interne toezichthouders. Dit advies nemen
wij over.
6. 2. Verantwoording en maatschappelijke dialoog
In de verantwoording aan de maatschappelijke omgeving en de daarop te baseren dialoog wordt de
maatschappelijke verankering van het onderwijs geborgd. Het gaat daarbij om een verschillende
partijen met uiteenlopende posities: van medezeggenschap, inspraak en betrokkenheid. Deze dialoog
moet in de eerste plaats worden gevoerd met de docenten, maar daarnaast bijvoorbeeld ook met
onderwijsinstellingen die leerlingen `aanleveren' of `afnemen' en met de leerlingen, ouders en
studenten. In het beroepsonderwijs is ook van belang dat de instelling in gesprek is met
(stageleverende) bedrijven. En in het funderend onderwijs zijn ook de opvattingen van de ouders van
wezenlijk belang om goed onderwijs te kunnen verzorgen. Zulke gesprekken zijn ten principale
wederkerig; er kunnen dus ook afspraken worden gemaakt over de bijdrage van deze belanghebbenden
aan het onderwijs. Instellingen hebben in de uitvoering ruimte voor maatwerk.
Daarbij moet worden opgemerkt dat deze maatschappelijke dialoog wel is gebaseerd op de
verantwoording die de instelling aflegt, verticaal aan de Inspectie van het onderwijs, en horizontaal
aan die organen binnen de instelling waarbij sprake is van een gezagsverhouding: de medezeggenschap
en de interne toezichthouder. Of anders gezegd, er moet (verticale en horizontale) verantwoording
plaatsvinden om de maatschappelijke dialoog voldoende inhoud te kunnen geven. Een dergelijke
dialoog is immers vooral dan zinvol als deze plaatsvindt mede op basis van concrete gegevens over de
kwaliteit van het onderwijs en de onderwijsresultaten, zoals neergelegd in jaarverslagen e.d.
6. 3. Een sterke positie voor de onderwijsprofessional
Wij zijn van mening dat de professionals in het onderwijs meer ruimte moeten krijgen om het
onderwijs te verzorgen op basis van de eigen professionele inzichten en om zich verder te ontwikkelen
in hun vak. Daarom bevorderen we `goed werkgeverschap'. Een belangrijk aspect hiervan is dat
besturen en schoolleiders de docenten in staat stellen hun vakbekwaamheid te verbeteren en zich
nadrukkelijk te bezinnen op hun werkwijze en prestaties. In het Actieplan LeerKracht van Nederland is
voorzien in scholingsmogelijkheden met gebruikmaking van een scholingsfonds dat losstaat van de
werkgever van het personeel.
Op dit moment voeren wij hierover overleg met de onderwijssector, zowel met organisaties van
werkgevers als met organisaties van werknemers. De insteek daarbij is dat we per onderwijssector een
convenant afsluiten over goed personeelsbeleid en in het bijzonder over de positie van de leerkrachten.
blad 7/14
Voor de sector HO zullen prestatieafspraken worden gemaakt, voortvloeiend uit de al gepubliceerde
Strategische Agenda HO.
Wij hebben bij de laatste begrotingsbehandeling aangegeven dat we in de eerste helft van 2008
hierover rapporteren aan uw Kamer.
Tegen de achtergrond van de goed-bestuur-discussie is nog van belang dat wij de kwaliteit van het
leraarschap willen meenemen in het toezicht op de instellingen. De WOT zal in die zin worden
aangepast.
6. 4. Kwaliteitsborging en maatschappelijke verankering
Waar het gaat om de kwaliteitsborging hebben wij allereerst zelf een verantwoordelijkheid. De
onderwijsinstellingen hebben de laatste jaren meer autonomie gekregen. Maar die eigen ruimte kan
alleen verantwoord worden ingevuld als voor alle betrokkenen bij het onderwijs duidelijk is wat van hen
wordt verwacht in termen van onderwijsresultaten. Dit geldt vooral voor de basisvakken taal en
rekenen/wiskunde. Wij zullen daarom normen ontwikkelen voor wat leerlingen in een bepaald stadium
van hun onderwijsloopbaan moeten kunnen en kennen op deze terreinen. Dit is geheel in lijn met de
afspraken hierover in het Coalitieakkoord.
Het centraal stellen van de kwaliteit van het onderwijs vergt een goed systeem van kwaliteitsborging
binnen de onderwijsinstellingen. Burgers en het afnemende veld, waaronder ook bedrijven, moeten
immers kunnen vertrouwen op de kwaliteit van het onderwijs.
In het systeem van kwaliteitsborging kunnen drie lagen worden onderscheiden, te weten:
- A. de instelling bewaakt zelf de naleving van wet- en regelgeving en de kwaliteit van haar
onderwijs;
- B. sectorale mechanismen bieden een verdere borging van de kwaliteit van het onderwijs;
- C. de centrale overheid heeft als sluitstuk de mogelijkheid om zelf in te grijpen.
We lichten deze afzonderlijke lagen hierna toe.
Ad A: de instelling bewaakt zelf de naleving van wet- en regelgeving en de kwaliteit van haar onderwijs
Een instelling die werkt volgens de principes van goed bestuur bewaakt zélf de naleving van wet- en
regelgeving en de kwaliteit van het onderwijs. Dit houdt in dat de onderwijsinstelling:
· intern toezicht heeft;
· een medezeggenschapsraad en een klachtenprocedure heeft;
· een systeem van interne kwaliteitszorg hanteert;
· verantwoording aflegt door middel van een jaarplan en een jaarverslag;
· regelmatig overlegt met de direct belanghebbenden bij het onderwijs van de instelling op basis
van deze verantwoordingsdocumenten.
De twee laatstgenoemde punten krijgen vorm in de maatschappelijke dialoog, die wij eerder in
deze brief hebben toegelicht.
Ad B. sectorale mechanismen bieden een verdere borging van de kwaliteit van het onderwijs
Ook op sectoraal niveau zijn er mechanismen die de kwaliteit van het onderwijs verder borgen. Zo zijn
of worden sectorale branchecodes ontwikkeld en worden in alle sectoren benchmark-gegevens
blad 8/14
gepubliceerd. Vergelijking van de eigen resultaten met die van onderwijsinstellingen met een
vergelijkbare leerlingenpopulatie is een sterke prikkel tot het verbeteren van de resultaten. Dit geldt te
meer als die resultaten ook beschikbaar zijn voor de direct-belanghebbenden bij het onderwijs van de
instelling. Docenten, leerlingen, bedrijven en ouders zullen het bestuur zonodig hierop aanspreken en
om concrete verbeteringen vragen.
Wij vinden deze vorm van horizontale verantwoording belangrijk. Mede daarom publiceren de Inspectie
van het onderwijs en Cfi veel benchmarkgegevens op hun site. Ouders, docenten en bestuurders
worden gestimuleerd om gebruik te maken van deze gegevens.
Ad C. de centrale overheid heeft als sluitstuk de mogelijkheid om zelf in te grijpen
Als sluitstuk van de kwaliteitsborging kan de minister ook zelf ingrijpen. Daarbij gaat het om een scala
van maatregelen die de minister (of in diens naam de Inspectie van het onderwijs) kan treffen in
situaties waarin ondanks de bovengenoemde borgingsmechanismen de kwaliteit van het onderwijs
onvoldoende blijkt. Over het referentiekader voor deze maatregelen, de z.g. interventie-piramide, is al
met uw Kamer van gedachten gewisseld in het Algemeen Overleg van 3 oktober jl. (Kamerstukken II
2005/06, 30 183, nr. 11, p. 17 en p. 26 van de bijlage). Omdat elke sector zijn eigen uitwerking kent
van het interventiebeleid, zal dit nader worden uitgewerkt in de sectorwetgeving.
7. Reactie op de belangrijkste conclusies van het Rapport Zoontjens/Vermeulen
In deze paragraaf staan wij inhoudelijk stil bij de belangrijkste punten uit het rapport "Governance in
het openbaar onderwijs" van Prof.mr. P.J.J. Zoontjens en Prof.mr.drs. B.P. Vermeulen.
7.1. Inleiding
Het rapport "Governance in het openbaar onderwijs" van Zoontjens en Vermeulen gaat over de
bestuurlijk-juridische positie van het openbaar onderwijs bij het introduceren van een aantal
basisprincipes van goed bestuur in het funderend onderwijs. De ondertitel van het rapport geeft goed
weer welke aspecten in dit rapport aan de orde komen: "de mogelijkheden van scheiding van bestuur
en intern toezicht en van delegatie van bevoegdheden in het vermogensrechtelijk verzelfstandigd
openbaar onderwijs in PO en VO".
De vorige minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft uw Kamer bij brief van 18 mei 2006
(Kamerstukken II 2005/06, 30 183, nr. 8) bericht dat de conclusies en aanbevelingen in het rapport
zullen worden betrokken bij de uitwerking van het wetsvoorstel Goed onderwijs/goed bestuur in het
primair en voortgezet onderwijs. Op grond daarvan is met de sectoren overleg gevoerd over een proeve
van wet die is opgesteld mede op basis van het rapport Zoontjens/Vermeulen. De insteek van dit
overleg was dat de scheiding van bestuur en intern toezicht in het verzelfstandigd openbaar onderwijs
op dezelfde leest wordt geschoeid als in het bijzonder onderwijs. Over dit uitgangspunt is
overeenstemming bereikt met de verschillende sectoren. Het kabinet heeft dan ook in september 2007
een ontwerpwetsvoorstel Goed onderwijs/goed bestuur in het primair en voortgezet onderwijs voor
advies aan de Raad van State aangeboden. Wij zijn op dit moment nog in afwachting van het advies van
de Raad. Het debat in uw Kamer wordt dan ook gevoerd onder het voorbehoud dat wij nog voldoende
ruimte houden om nadere standpunten in te nemen naar aanleiding van dit advies.
blad 9/14
Wij gaan nu in op enkele specifieke punten uit het rapport Zoontjens/Vermeulen in relatie tot het
ontwerpwetsvoorstel Goed onderwijs/goed bestuur in het primair en voortgezet onderwijs zoals die zijn
besproken met het onderwijsveld.
7.2. Scheiding van toezicht en bestuur
In het ontwerpwetsvoorstel Goed onderwijs/goed bestuur in het PO en VO wordt bepaald dat bestuur en
toezicht `in functionele of organieke zin' gescheiden dienen te zijn. Dit betekent de facto dat in deze
sectoren de manier waarop de functiescheiding wordt gerealiseerd vormvrij is. Hiervoor is vooral ook
gekozen vanwege de grote bestuurlijke diversiteit in het funderend onderwijs: van éénpitters tot zeer
grote schoolbesturen. Dit betekent dat bijvoorbeeld een klein schoolbestuur niet wordt verplicht een
aparte Raad van Toezicht in te richten. In zo'n geval kan er bijvoorbeeld voor worden gekozen om één
of meer personen binnen het bestuur te belasten met het interne toezicht. Maar ook andere opties zijn
denkbaar: zo zou ook de Algemene Ledenvergadering van een schoolvereniging belast kunnen worden
met interne toezichtstaken.
Overigens wordt in de BVE- en HO-sectoren wel gekozen voor een verplichte organieke scheiding
tussen het bestuur en de Raad van Toezicht. In deze sectoren is immers sprake van veel grotere
bestuurlijke eenheden: de grote en vaak ook sterke besturen in deze sectoren vragen om sterke
tegenspelers in een Raad van Toezicht (checks and balances).
In het ontwerpwetsvoorstel voor het PO en VO wordt de interne toezichthouder belast met een
minimumpakket aan toezichtstaken. Dit sluit aan bij adviezen van de Onderwijsraad en bij wat
maatschappelijk gebruikelijk is en in het Burgerlijk Wetboek is geregeld. Het is vervolgens aan het
betrokken schoolbestuur om desgewenst, en in overleg met de medezeggenschapsorganen, andere
taken toe te delen aan de interne toezichthouder. In de WMS is geregeld dat de
medezeggenschapsorganen worden betrokken bij de manier waarop een bestuur invulling wil geven
aan de functiescheiding. Daarnaast is geregeld dat de medezeggenschapsorganen wordt betrokken bij
het opstellen van de profielen van interne toezichthouders.
Het ontwerpwetsvoorstel gaat ook in op de functiescheiding in het openbaar onderwijs. Daarbij is het
uitgangspunt dat er ook in het openbaar onderwijs een scheiding moet zijn tussen bestuur en intern
toezicht. Op dit punt volgen wij het advies van Zoontjens en Vermeulen. De verantwoordelijkheid van
de gemeenten krijgt daarbij als volgt vorm.
In het geval van de zogenaamde integrale bestuursvormen of bestuurscommissies (waarbij geen
sprake is van bestuurlijke verzelfstandiging van het onderwijs) is er op grond van de Gemeentewet al
een heldere scheiding tussen bestuur (B&W of de bestuurcommissie) en toezicht (de gemeenteraad:
goedkeuring begroting/rekening, instelling en vaststelling bevoegdheden bestuurscommissie e.d.). Een
Raad van Toezicht heeft in die situatie dus nauwelijks meerwaarde en zal dan ook in de praktijk niet
voorkomen.
Bij verzelfstandigde besturen in het openbaar onderwijs (de bestuurlijke verzelfstandiging heeft de
laatste jaren een grote vlucht genomen) is er wel reden voor aanvullende regelgeving over
functiescheiding. Maar ook hier is ruimte ingebouwd voor vormgeving op maat: de gemeenteraad en
het bestuur van de verzelfstandigde rechtspersoon bepalen in onderling overleg hoe ze de
blad 10/14
functiescheiding invullen. Dit kan de gemeenteraad zijn die over de volle breedte gaat fungeren als
toezichthouder, of een in te stellen Raad van Toezicht waaraan de gemeenteraad bevoegdheden
overdraagt. In het laatste geval vervult de Raad van Toezicht ten minste de taken die behoren tot het
minimumpakket van toezichtstaken van een Raad van Toezicht in het bijzonder onderwijs. Bij de vraag
of, en welke, toezichtstaken worden overgedragen aan een in te stellen Raad van Toezicht heeft de
gemeenteraad een doorslaggevende stem. Dit geldt ook voor de benoeming van de leden van de Raad
van Toezicht. In het ontwerpwetsvoorstel wordt bepaald dat de gemeenteraad bij de overdracht van
toezichtstaken toeziet op de deskundigheid en onafhankelijkheid van de leden van de Raad van
Toezicht.
De overdracht door de gemeenteraad van de toezichtstaken is een vorm van attributie (bevoegdheden
worden volledig overgedragen). De gemeenteraad kan die overdracht wel ongedaan maken,
bijvoorbeeld bij taakverwaarlozing. De attributie van bestuurs- en toezichtstaken in het openbaar
onderwijs is overigens niet nieuw. In feite heeft de wetgever die al mogelijk gemaakt bij de bestuurlijke
verzelfstandiging van het openbaar onderwijs tot een openbare rechtspersoon of stichting. Alleen
worden in dat geval de bestuurstaken volledig overgedragen.
7.3. Openbaar onderwijs en delegatie
Het ontwerpwetsvoorstel voorziet ook in de mogelijkheid dat schoolbesturen bestuurstaken delegeren
aan het schoolmanagement, zowel in het bijzonder als in het openbaar onderwijs. Deze mogelijkheid
gaat uit van de professionaliteit en zelfstandigheid van het management. Zoontjens/Vermeulen stellen
dat zo'n delegatie al mogelijk is in het bijzonder onderwijs en pleiten ervoor om de wettelijke
mogelijkheden op dit punt tussen het bijzonder en openbaar onderwijs gelijk te trekken. Het
ontwerpwetsvoorstel voorziet hierin.
7.4. Eisen aan bestuurlijk handelen
In het ontwerpwetsvoorstel worden geen benoemingseisen gesteld aan de kwaliteiten of capaciteiten
van bestuursleden. Maar wel eisen aan het goed bestuur van de instellingen, dus aan het feitelijk
handelen van het bestuur. Deze eisen worden samengebracht in een zorgplicht goed bestuur. Naast de
functiescheiding van bestuur en toezicht gaat het hierbij o.m. om eisen ten aanzien van de
verantwoording, het vermijden van belangverstrengeling, integer handelen en het bieden van ruimte
en ontwikkelingsmogelijkheden aan de professional.
7.5. Interventies door de bewindslieden en/of de Inspectie
Als de onderwijsresultaten op een school onvoldoende zijn, of als wettelijke voorschriften worden
overschreden, zal de inspectie ook kijken naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen. De
bovengenoemde vereisten vormen dan het aangrijpingspunt.
De praktijk wijst op dit moment echter uit dat de minister in gevallen van slecht onderwijs en/of slecht
bestuur over beperkte wettelijke mogelijkheden beschikt om in te grijpen. Hij kan alleen ingrijpen als
een wettelijk voorschrift of een bekostigingsvoorwaarde niet wordt nageleefd. Daarom zullen in de wet
nadere voorschriften/bekostigingsvoorwaarden worden opgenomen zodat de Minister in het geval van
blad 11/14
slecht onderwijs en/of slecht bestuur effectiever kan optreden3. Dit in combinatie met uitbreiding van
het sanctie-instrumentarium. In alle gevallen zal dit ingrijpen gebaseerd zijn op het handelen van het
bestuur en niet op het profiel van de bestuursleden.
8. Overzicht van initiatieven die bijdragen aan goed bestuur
De beleids- en wetgevingsprocessen die nodig zijn om de principes van goed bestuur in te voeren, gaan
stapsgewijs. Deze processen worden ontwikkeld in goed overleg met de sectoren en houden rekening
met de specifieke kenmerken van de verschillende onderwijssectoren. Zo worden ook weer nieuwe
stappen gezet in de kwaliteitsagenda PO, de kwaliteitsagenda VO, de strategische agenda BVE (gereed
in maart 2008), en de strategische agenda HO. Over de agenda voor goed bestuur in de BVE-sector
voor de komende periode hebben wij u al geïnformeerd in de brief van 10 november 2007
(Kamerstukken II 2007/08, 27 451 en 30 599, nr. 78).
Hieronder vindt u een overzicht van de wetsvoorstellen die al in behandeling zijn bij uw Kamer en van
de binnenkort te verwachten nieuwe wetsvoorstellen.
8.1. OCW-brede initiatieven
· Wijziging van de WOT (o.a.) in verband met de uitbreiding van interventiemogelijkheden en het
risicogerichte toezicht.
· De MBO-raad en de HBO-raad hanteren zelfontwikkelde codes of principes voor goed bestuur die
een bindende werking hebben voor hun leden. Voor de sectoren PO en VO zijn op dit moment door
respectievelijk de besturenorganisaties en de VO-raad codes ontwikkeld waarbij (nog) geen sprake
is van een vorm van zelfbinding van de schoolbesturen. Deze codes worden de komende periode
verder uitgewerkt.
De Onderwijsraad adviseert in zijn advies "Hoe governance in het onderwijs beter vorm kan
krijgen" om de ontwikkeling van branchecodes te monitoren en meer dan één code per sector tot
ontwikkeling te laten komen. Het ontwerpwetsvoorstel Goed onderwijs/goed bestuur in het primair
en voortgezet onderwijs laat de mogelijkheid open dat de minister in die sectoren een of meer
codes aanwijst. In de huidige ontwikkelingsfase van deze sectoren is enige diversiteit in codes dan
ook wenselijk. Maar vanuit het oogpunt van transparantie en rechtszekerheid zijn er goede
redenen om op den duur in alle onderwijssectoren één code te hanteren. Wij sluiten dus niet uit
dat ook in de sectoren PO en VO op termijn naar één bindende code wordt toegewerkt.
In sectoren waar wel één bindende code is, geldt het principe `pas toe of leg uit': individuele
instellingen kunnen op een of meer onderdelen afwijken van de code maar zijn verplicht deze
afwijkingen te onderbouwen. De Raad van Toezicht ziet daarop toe. Dit is onder meer doorvertaald
in het wetsvoorstel tot wijziging van de WEB inzake colleges van bestuur en raden van toezicht.
De Onderwijsraad adviseert ook om te waarborgen dat onderwijsinstellingen die zich niet aan deze
codes houden, wel voldoen aan de wettelijke eisen met betrekking tot de kwaliteit van het
onderwijs en het bestuur van de instelling. Dit is voor ons vanzelfsprekend: de onderwijskwaliteit
3 Dit is in overeenstemming met afspraken in het Coalitieakkoord en het beleidsprogramma van dit kabinet.
blad 12/14
en naleving van wettelijke eisen zijn het aangrijpingspunt voor het toezicht van de Inspectie van
het onderwijs.
8.2. PO en VO
Bij de Raad van State ligt op dit moment voor advies het eerder genoemde ontwerpwetsvoorstel Goed
onderwijs/goed bestuur in het primair en voortgezet onderwijs4. Met dit wetsvoorstel krijgt de kwaliteit
van het onderwijs een centrale plaats. De zorgplicht voor goed onderwijs en de werking van de
verschillende toezichtinstrumenten zorgen er gezamenlijk voor dat volop prioriteit wordt gegeven aan
de kwaliteit van het onderwijs. Met de scheiding van de bestuurs- en toezichthoudende functies is het
voorstel er ook op gericht om het bestuur volgens de principes van goed bestuur te laten functioneren
(zie paragraaf 7 over het rapport Zoontjens/Vermeulen).
Het advies van de Raad van State wordt begin februari 2008 verwacht. Afhankelijk van de inhoud van
het advies kan indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer al dan niet binnenkort
plaatsvinden.
8.3. BVE
In de bve-sector is in de afgelopen jaren al veel bereikt op het terrein van goed bestuur. Het is voor de
verdere ontwikkeling in deze sector van belang om nu een aantal belangrijke zaken wettelijk te
verankeren. Er zijn op dit moment verscheidene wetsvoorstellen in behandeling bij uw Kamer. Het gaat
hierbij om:
a. het wetsvoorstel over medezeggenschap in de educatie en het beroepsonderwijs;
b. het wetsvoorstel tot wijziging van de WEB inzake colleges van bestuur en raden van toezicht;
c. het wetsvoorstel vermindering administratieve lasten (DAL).
Het wetsvoorstel over de medezeggenschap heeft als belangrijkste doel, de verhoudingen binnen de
bve-instellingen in balans te brengen. Het versterkt de medezeggenschap van de deelnemers en het
personeel en introduceert een nieuw instrument in het onderwijs: het professioneel statuut. Met dit
instrument wordt de positie van de onderwijsprofessional verder versterkt. Het professioneel statuut
wordt op landelijk niveau door werkgevers en onderwijsvakorganisaties vastgesteld. Juist dit landelijke
draagvlak is van belang omdat het statuut een krachtig instrument is ter versterking van de
professionaliteit. Het ondersteept bovendien de gezamenlijke betrokkenheid van de belangrijkste
partijen in het veld en het eigen karakter van de sector. Het spreekt voor zich dat het professioneel
statuut voldoende ruimte biedt om de eigenheid van de instelling vorm te geven. In de CAO-mbo zullen
de totstandkoming en inhoud van dit statuut worden geregeld. Daarin kunnen afspraken worden
gemaakt over zaken als:
· de deskundigheidsbevordering van het personeel;
4 Titel: Wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet
onderwijs, de Wet medezeggenschap op scholen en de Leerplichtwet 1969 in verband met de invoering van de zorgplicht voor
goed onderwijs, waaronder begrepen het aanvullen van de interventiemogelijkheden in het kader van het overheidstoezicht, en
de zorgplicht voor goed bestuur, waaronder begrepen de verbetering van het intern toezicht.
blad 13/14
· de betrokkenheid van het personeel bij de vormgeving van het onderwijs en de examinering;
· de betrokkenheid van het personeel bij de interne kwaliteitszorg;
· de betrokkenheid van het personeel bij de ontwikkeling van goed bestuur.
8.4. HO
Voor de sector Hoger Onderwijs is een wetsvoorstel voor bekostiging en besturing van het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in voorbereiding, zoals aangekondigd in het Coalitieakkoord.
De Strategische Agenda HO bevat een outline van de onderwerpen die in dit wetsvoorstel zullen worden
opgenomen. Wat goed bestuur betreft gaat het vooral om de scheiding van bestuur en toezicht. Het
wetsvoorstel komt in dat opzicht overeen met de voorstellen die in de WHOO waren opgenomen. Dit
betekent dat voor alle instellingen de scheiding van bestuur en toezicht en de inrichting van een
toezichthoudend orgaan wettelijk verplicht zullen worden. Verder zullen ook de branchecodes een
wettelijke verankering krijgen. In de Strategische Agenda HO wordt net als in de andere sectoren
ruime aandacht geschonken aan de manier waarop docenten meer tijd en ruimte kunnen krijgen voor
het primaire proces. Verder gaat de Agenda in op het verminderen van de bureaucratie: een
bureaucratiemonitor wordt ontwikkeld.
Tenslotte zullen in het nieuwe wetsvoorstel de examencommissies worden versterkt. Het zijn immers
de professionals die in examencommissies vaststellen of een student het eindniveau heeft behaald;
transparantie en onafhankelijke beoordeling zijn daarbij heel belangrijk. Wij verwachten dat het
wetsvoorstel het komend najaar naar uw Kamer kan worden gestuurd.
Voor de borging van de kwaliteit is in het Hoger Onderwijs een specifiek regime van toepassing. De
NVAO is verantwoordelijk voor het toezicht op de kwaliteit van de opleidingen en hanteert daarbij een
accreditatiesysteem. De Inspectie van het onderwijs ziet toe op het functioneren van het
accreditatiestelsel en doet in bijzondere gevallen onderzoek naar incidenten. Het laatste vereist
samenwerking tussen de NVAO en de inspectie. Beide instellingen hebben hier inmiddels afspraken
over gemaakt, in goede samenwerking met het departement. Het samenwerkingsprotocol van NVAO en
inspectie hebben wij al naar uw Kamer gezonden.
Wij verwachten u op korte termijn ook een eerste uitwerking te kunnen voorleggen van de hoofdlijnen
van het beleid in de volgende fase van het accreditatiestelsel (vanaf 2009).
9. De volgende stappen in de komende periode
In het komende debat hopen we vruchtbaar met u van gedachten te kunnen wisselen over onze visie op
goed bestuur en de kwaliteit van het onderwijs. Mede op basis van de uitkomsten van het debat hopen
wij in de komende periode de volgende stappen te kunnen zetten:
Professioneel en transparant bestuur
· Spoedige bespreking van de al ingediende wetsvoorstellen m.b.t. de BVE-sector over colleges van
bestuur en raden van toezicht, medezeggenschap, deregulering en administratieve
lastenvermindering;
· Indienen van het wetsvoorstel Goed onderwijs/goed bestuur in het primair en voortgezet onderwijs;
· Indienen van het wetsvoorstel tot wijziging van de WHW;
blad 14/14
· Monitoren en waar nodig bijsturen van de inhoud en werking van de governancecodes;
· Monitoren en normeren van de interne bureaucratie per onderwijssector.
Een sterke positie voor de onderwijsprofessional
· Per onderwijssector een convenant afsluiten of prestatie-afspraken maken over goed
personeelsbeleid en de positie van de docent;
· Behandeling van het wetsvoorstel medezeggenschap in de BVE-sector;
· Aanpassen van de WOT, zodat in het toezicht ook de kwaliteit van de docent wordt meegenomen.
Een goed systeem van kwaliteitsborging
· Aanpassen van de WOT, gericht op de effectiviteit en proportionaliteit van het toezicht door de
Inspectie van het onderwijs;
10. Tot slot
In deze brief hebben wij aangegeven hoe wij het thema goed bestuur positioneren. In het verleden ging
het bij het spreken over goed bestuur vooral over de bestuurlijke inrichting en de verhoudingen binnen
het gehele onderwijsveld. Het omschrijven en onderling afbakenen van de rollen, taken en verantwoor-
delijkheden van ministerie, inspectie en schoolbesturen stond centraal. Maar het is duidelijk dat wij
goed bestuur koppelen aan de kwaliteit van het onderwijs en daarmee nauw verbinden met onze
beleidsagenda. Daarmee verschuift de focus van "de buitenkant" van het onderwijs naar het hart van
het onderwijs: het primaire proces, de kwaliteit van het aangeboden onderwijs en de rol van de profes-
sional daarin. Dit wil overigens niet zeggen dat de bestuurlijke aspecten nu buiten beeld zijn geraakt:
de bestuurlijke verhoudingen zijn en blijven onverminderd van groot belang: zij zijn randvoorwaarde
voor en daardoor onlosmakelijk verbonden met de kwaliteit van het onderwijs.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
dr. Ronald H.A. Plasterk