Raad van State
Uitspraak
Zaaknummer: 200700690/1
Publicatie datum: vrijdag 21 december 2007
Tegen: het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland
Proceduresoort: Overig
Rechtsgebied: Kamer 2 - Milieu - Overige
---
200700690/1.
Datum uitspraak: 21 december 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid "Coöperatie
Mobilisation for the Environment U.A.", gevestigd te Nijmegen, en de
stichting "Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie", gevestigd te
Rotterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij uitspraak van 28 juli 2004 in zaak nr. 200305804/1 heeft de
Afdeling het besluit van verweerder van 8 juli 2003 vernietigd. Bij
dit besluit had verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte
aansprakelijkheid "Aluminium en Chemie Rotterdam B.V." (hierna:
Aluchemie) een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van
de Wet miliebeheer verleend voor een inrichting voor de productie van
anoden voor de aluminiumindustrie, gelegen aan de Oude Maasweg 80 te
Rotterdam-Botlek.
Bij besluit van 22 december 2006 heeft verweerder aan Aluchemie
wederom een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de
Wet milieubeheer verleend voor de hiervoor bedoelde inrichting. Dit
besluit is 11 januari 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 24 januari 2007,
bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2007, beroep ingesteld.
Bij brief van 29 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift
ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke
Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 juni
2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van
appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen
toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2007,
waar appellanten, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, en
verweerder, vertegenwoordigd door drs. A.E. Bracké-van Wijnbergen en
ir. F.R. de Jong, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord Aluchemie, vertegenwoordigd door mr.
F.A.H. Montanus, ir. C.H. Visser, ir. H. Pauw en C.A. van Dijk.
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende vergunning ziet op een
inrichting waarin 7 ovens aanwezig zijn voor de productie van
koolstofanoden voor de aluminiumindustrie. De ovens 1, 2 en 3 zijn
aangesloten op de rookgasreinigingsinstallaties 1 en 2 (hierna: RGR 1
en 2), de ovens 4, 5 en 6 op de rookgasreinigingsinstallaties 3 en 4
(hierna: RGR 3 en 4) en oven 7 is aangesloten op
rookgasreinigingsinstallatie 5 (hierna: RGR 5).
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de
vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan
worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel
bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door
verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten
minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare
technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een
vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder
beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel
worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van
bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften
verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting
voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet
mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken
en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de
inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende
beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11,
tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd
indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan
veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet
kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder
een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.3. Appellanten betogen dat de beste beschikbare technieken wat de
reiniging van de rookgassen van de ovens betreft, een
rookgasreinigingsinstallatie voorzien van een regeneratieve
naverbrander (hierna: RTO-techniek) is. Volgens appellanten hadden de
ovens 1 tot en met 6 uiterlijk in oktober 2007 uitgerust moeten zijn
met een dergelijke installatie, die wel reeds aanwezig is op oven 7.
Volgens appellanten zijn er geen technische belemmeringen om
dergelijke installaties aan te brengen, nu is gebleken dat de
RTO-techniek op oven 7 goed functioneert. Appellanten wijzen voorts op
de verregaande reductie van geuremissie die deze techniek met zich
brengt.
2.3.1. Verweerder stelt dat de bestaande rookgasreinigingsinstallaties
op de ovens 1 tot en met 6 ingevolge het BAT Reference Document
"Non-Ferrous Metals Industries" uit 2001 (hierna: het BREF-document)
zijn aan te merken als beste beschikbare technieken. Volgens
verweerder wordt de RTO-techniek in het BREF-document slechts
beschouwd als een veelbelovende techniek. Verweerder heeft een
gefaseerde invoering van de RTO-techniek bij de ovens 1 tot en met 6
voorgeschreven, nu de RTO-techniek bij oven 7 goed functioneert.
Volgens verweerder is een gefaseerde invoering noodzakelijk, nu
toepassing van de RTO-techniek bij de ovens 1 tot en met 6 technische
problemen kan opleveren vanwege de ouderdom van die ovens.
2.3.2. Ingevolge voorschrift 3.38 dient vergunninghoudster vóór 1 juli
2008 ovens 1, 2 en 3 aan te sluiten op een
rookgasreinigingsinstallatie, vergelijkbaar met RGR 5. Gestreefd dient
te worden naar emissies die vergelijkbaar zijn met de
emissiegrenswaarden uit voorschrift 3.3. Hiertoe dient vóór 1 maart
2007 een aanvraag te zijn ingediend voor een vergunning op grond van
de Wet milieubeheer.
Ingevolge voorschrift 3.39 kan de directeur, indien blijkt dat door
onvoorziene omstandigheden een rookgasreinigingsinstallatie,
vergelijkbaar met RGR 5, technisch en/of economisch niet haalbaar is
vóór 1 juli 2008, besluiten dat oven 1, 2 en 3 pas vanaf 1 juli 2009
(of zoveel eerder als mogelijk) moeten zijn aangesloten op een
rookgasreinigingsinstallatie, vergelijkbaar met RGR 5. Het bevoegd
gezag zal binnen een maand na indienen van een schriftelijk verzoek
hiertoe een besluit nemen.
Ingevolge voorschrift 3.40 dient vergunninghoudster vóór 1 januari
2012 ovens 4, 5 en 6 aan te sluiten op een
rookgasreinigingsinstallatie, vergelijkbaar met RGR 5. Gestreefd dient
te worden naar emissies die vergelijkbaar zijn met de
emissiegrenswaarden uit voorschrift 3.3. Hiertoe dient vóór 1 januari
2010 een aanvraag te zijn ingediend voor een vergunning op grond van
de Wet milieubeheer.
Ingevolge voorschrift 3.41 kan de directeur, indien blijkt dat door
onvoorziene omstandigheden een rookgasreinigingsinstallatie,
vergelijkbaar met RGR 5, technisch en/of economisch niet haalbaar is
vóór 1 januari 2012, besluiten dat oven 4, 5 en 6 pas vanaf 1 januari
2013 (of zoveel eerder als mogelijk) moeten zijn aangesloten op een
rookgasreinigingsinstallatie, vergelijkbaar met RGR 5. Het bevoegd
gezag zal binnen een maand na indienen van een schriftelijk verzoek
hiertoe een besluit nemen.
2.3.3. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer,
voor zover van belang, wordt in deze wet en de daarop rustende
bepalingen verstaan onder beste beschikbare technieken: voor het
bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest
doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen
voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of,
indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten
en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in
de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast,
en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in
Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder
technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze
waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van
bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt
gesteld.
2.3.4. De ovens 1 tot en met 6 zijn aangesloten op
rookgasreinigingsinstallaties die bestaan uit een gecombineerde
kalksteen- en koolstofabsorptie, een doekenfilter en een
electrofilter. Niet in geschil is dat deze emissiebeperkende
technieken volgens het BREF-document als beste beschikbare technieken
moeten worden aangemerkt. Voorts is niet in geschil dat de
RTO-techniek in dit document wordt aangeduid als een veelbelovende
techniek. Ter zitting heeft verweerder zich, anders dan in het
bestreden besluit, op het standpunt gesteld dat ook de RTO-techniek
ten tijde van het bestreden besluit tot de beste beschikbare
technieken moest worden gerekend. Nu, zoals uit de stukken is
gebleken, met deze techniek reeds ten tijde van het nemen van het
bestreden besluit een zeer sterke reductie van de emissies van
polycyclische aromatische koolwaterstoffen (hierna: PAK),
teercomponenten en geur kon worden bereikt ten opzichte van de
emissies van de ovens 1 tot en met 6, konden de op die ovens aanwezige
technieken niet langer als beste beschikbare technieken worden
aangemerkt. Daarbij is van belang dat het BREF-document ten tijde van
het nemen van het bestreden besluit reeds vijf jaar oud was en een
herziening van dit document was voorzien in het jaar 2007. Voor zover
vergunninghoudster ter zitting heeft gesteld dat de RTO-techniek nog
niet beschikbaar was ten tijde van het nemen van het bestreden
besluit, overweegt de Afdeling dat, zoals ter zitting is gebleken, de
techniek reeds in 2005 naar tevredenheid functioneerde op oven nummer
7 en daarom technisch haalbaar was. Dat de afstemming van deze
techniek op de ovens 1 tot en met 6 mogelijk tijd kost omdat deze
ovens andere specificaties hebben dan oven 7, doet aan de technische
haalbaarheid van de techniek en daarmee de beschikbaarheid daarvan
niet af.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder heeft zich ten onrechte op
het standpunt gesteld dat de emissiebeperkende technieken die aanwezig
zijn op de ovens 1 tot en met 6 ten tijde van het nemen van het
bestreden besluit nog konden worden aangemerkt als beste beschikbare
technieken als bedoeld in artikel 8:11, derde lid, van de Wet
milieubeheer. Voor zover verweerder het in werking zijn van deze ovens
met deze technieken heeft vergund, is het bestreden besluit in strijd
met dit artikellid. Het beroep treft in zoverre doel.
2.4. Appellanten betogen dat verweerder voor alle relevante
emissiepunten emissienormen voor PAK in de vergunningvoorschriften had
moeten opnemen, nu het gehalte van PAK in teer varieert.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor de ovens 1 tot
en met 6 geen emissienormen voor PAK hoeven te worden gesteld, nu uit
de aanvraag blijkt dat het gehalte aan totaal PAK in teerachtige
componenten ongeveer 50% is. In dat geval kan teer volgens verweerder
als een emissierelevante parameter voor PAK worden beschouwd.
Met betrekking tot oven 7 stelt verweerder zich in het verweerschrift
op het standpunt dat hij een emissienorm voor PAK had moeten opnemen
in de vergunningvoorschriften. Uit nadere beschouwing van meetgegevens
is gebleken dat de relatie tussen de uitworp van totaal
koolwaterstoffen (CxHy) en PAK niet constant is.
2.4.2. Ten aanzien van oven 7 blijkt dat verweerder onvoldoende
onderzoek heeft verricht naar de relatie tussen de uitworp van totaal
koolwaterstoffen en PAK. Hij heeft in zoverre derhalve bij de
voorbereiding van het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van
de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende kennis vergaard omtrent de
relevante feiten. Het beroep slaagt in zoverre.
2.4.3. Voorts is ter zitting gebleken dat verweerder onvoldoende
inzicht heeft in de hoeveelheden PAK die worden geëmitteerd door de
ovens 1 tot en met 6. Dat blijkt ook uit het deskundigenbericht,
waarin is vermeld dat voor het stellen van een naleefbare grenswaarde
voor PAK, meer meetgegevens zijn vereist dan waarover verweerder
beschikt. De voorhanden zijnde meetgegevens vertonen vooralsnog een te
grote spreiding om te kunnen stellen dat de hoeveelheid PAK wordt
beperkt door het stellen van emissiegrenswaarden voor teerachtige
componenten. Verweerder heeft bij de voorbereiding van het bestreden
besluit ook in zoverre onvoldoende kennis vergaard omtrent de
relevante feiten. Tevens berust het bestreden besluit in zoverre in
strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een
deugdelijke motivering.
2.5. Appellanten stellen ten aanzien van de voorschriften 3.28 tot en
met 3.30 dat deze ten onrechte niet zodanig zijn geformuleerd dat er
een goedkeuringsbesluit moet worden genomen ten aanzien van het
betreffende rapport. Zij wijzen hierbij op de volgens hen nog immer
bestaande overschrijding van de MTR-waarde voor fluoride in
Zuid-Holland.
2.5.1. Verweerder wijst erop dat het besluit tot goedkeuring van het
plan van aanpak een appellabel besluit is.
2.5.2. Ingevolge voorschrift 3.28 dient vergunninghoudster te
onderzoeken of RGR5 zodanig geoptimaliseerd kan worden dat de
emissievrachten van HF en SO2 dalen. Hiertoe dient voor 1 maart 2007
een plan van aanpak ter goedkeuring aan het bevoegd gezag te worden
gezonden. Vergunninghoudster dient het onderzoek volgens het
goedgekeurde plan van aanpak uit te voeren.
Ingevolge voorschrift 3.30 dient voor 1 januari 2008 aan het bevoegd
gezag gerapporteerd te worden over het in voorschrift 3.28
voorgeschreven onderzoek.
2.5.3. Nu ingevolge voorschrift 3.28 het plan van aanpak ter
goedkeuring aan verweerder moet worden voorgelegd, kan appellante
reeds tegen dit goedkeuringsbesluit in rechte opkomen. Voor zover het
onderzoek niet conform het goedgekeurde plan van aanpak zou worden
uitgevoerd, is dit een kwestie van handhaving van voorschrift 3.28,
hetgeen in deze procedure niet aan de orde is. Het beroep treft in
zoverre geen doel.
2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient
te worden vernietigd, voor zover het betreft de zinsnede "vóór 1 juli
2008" van voorschrift 3.38, de derde volzin van voorschrift 3.38,
voorschrift 3.39, de zinsnede "vóór 1 januari 2012" van voorschrift
3.40, de derde volzin van voorschrift 3.40, en voorschrift 3.41.
Voorts dient het bestreden besluit te worden vernietigd, voor zover
voor de ovens 1 tot en met 7 geen emissiegrenswaarden voor PAK in de
voorschriften zijn gesteld. Verweerder dient ten aanzien van deze
emissiegrenswaarden een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de
uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.7. Nu voorschrift 3.39 reeds wordt vernietigd, blijft een bespreking
achterwege van de beroepsgrond dat voorschrift 3.39 ten onrechte niet
leidt tot een appellabel besluit. Voorts blijft een bespreking
achterwege van de beroepsgrond dat verweerder in de voorschriften
onvoldoende invulling heeft gegeven aan het in de NeR bedoelde
continue streven naar vermindering van de emissie van mvp1-stoffen, nu
met het toepassen van de RTO-techniek een zeer sterke reductie van
deze stoffen zal worden bereikt.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te
worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van
Zuid-Holland van 22 december 2006, kenmerk 20330187 220400, voor zover
het betreft de zinsnede "vóór 1 juli 2008" van voorschrift 3.38, de
derde volzin van voorschrift 3.38, voorschrift 3.39, de zinsnede "vóór
1 januari 2012" van voorschrift 3.40, de derde volzin van voorschrift
3.40, voorschrift 3.41 en voor zover voor de ovens 1 tot en met 7 geen
emissiegrenswaarden voor PAK in de voorschriften zijn gesteld;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op
binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming
daarvan een nieuw besluit te nemen ten aanzien van de
emissiegrenswaarden voor PAK en dit op de wettelijk voorgeschreven
wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland
tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van
opgekomen proceskosten tot een bedrag van 45,66 (zegge: vijfenveertig
euro en zesenzestig cent); het dient door de provincie Zuid-Holland
aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen
voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage
van 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.R.
Schaafsma en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr.
R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Lap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2007
288.