Raad van State
Uitspraak
Zaaknummer: 200701265/1
Publicatie datum: vrijdag 21 december 2007
Tegen: het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland
Proceduresoort: Overig
Rechtsgebied: Kamer 2 - Milieu - Overige
---
200701265/1
Datum uitspraak: 21 december 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Werkgroep Derde Merwedehaven gevestigd te
Sliedrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2006 heeft het college van gedeputeerde
staten van Zuid-Holland (hierna: het college) de voorschriften
aangevuld van de op 4 april 2001 verleende milieuvergunning voor de
inrichting van de naamloze vennootschap DRSH Zuiveringsslib N.V.
(hierna: vergunninghoudster) voor het verbranden van zuiveringsslib
aan de Baanhoekweg 48 te Dordrecht. Dit besluit is op 22 januari 2007
ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft de stichting Stichting Werkgroep Derde
Merwedehaven (hierna: de stichting) bij brief van 18 februari 2007,
bij de Raad van State ingekomen op 20 februari 2007, beroep ingesteld.
De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 maart 2007.
Bij brief van 27 april 2007 heeft vergunninghoudster die in de
gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen een
reactie ingediend.
Bij brief van 15 mei 2007 heeft het college een verweerschrift
ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke
Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Vergunninghoudster heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2007,
waar de stichting, vertegenwoordigd door ir. W.P.G.M. Waqué, en het
college, vertegenwoordigd door mr. K. Ypenburg en ir. P. Bregten, zijn
verschenen. Voorts is gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd
door mr. T.I. van Koten, advocaat te Rotterdam, en ir. J.H.B. te
Marvelde en ing. D.G. van Driel.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare
voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare
voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij
behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde
wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
Ontvankelijkheid
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer,
zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het
onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het
besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies
uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen
van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten
geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het
besluit.
De stichting heeft de gronden inzake het energetisch rendement van de
verbrandingsinstallatie, geluid en de toetsing aan het Besluit
luchtkwaliteit niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit
ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van
toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan de
stichting redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen
bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk
is. De overige beroepsgronden betreffen een uitwerking van hetgeen in
de bedenkingen is aangevoerd. Er is daarom, anders dan
vergunninghoudster betoogt, voor het overige geen grond om het beroep
niet-ontvankelijk te verklaren.
Bestreden besluit
2.3. Het bestreden besluit is genomen naar aanleiding van het verzoek
van vergunninghoudster om wijziging van de milieuvergunning in verband
met het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: het Bva). Het college
heeft dit verzoek opgevat als een verzoek om wijziging van de
vergunning met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer.
Algemeen toetsingskader
2.4. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan
op aanvraag van de vergunninghouder het bevoegd gezag beperkingen
waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan
zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog
beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
Ingevolge het tweede lid van die bepaling zijn met betrekking tot de
beslissing ter zake en de inhoud van die beperkingen en voorschriften
de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet
milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de
aanvraag in ieder geval de gevolgen voor het milieu, mede in hun
onderlinge samenhang bezien, die de inrichting kan veroorzaken, mede
gezien haar technische kenmerken en haar geografische ligging.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de
vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan
worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel
bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door
verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten
minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare
technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een
vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder
beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel
worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van
bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften
verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting
voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet
mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken
en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de
inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende
beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11,
tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd
indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan
veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet
kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing bij de hiervoor genoemde bepalingen komt het college
een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Ingevolge artikel 8.44, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor
zover hier van belang, kunnen, indien dit uit een oogpunt van
doelmatige regelgeving bijzonder aangewezen is, bij algemene maatregel
van bestuur met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën van
inrichtingen, waarvoor het in artikel 8.1 gestelde verbod geldt,
regels worden gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.44, tweede lid, van de Wet milieubeheer, voor
zover hier van belang, is ten aanzien van bij de regels te stellen
voorschriften artikel 8.11, derde lid, van overeenkomstige toepassing.
Het Bva is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel
8.44 van de Wet milieubeheer.
Gedeeltelijke intrekking
2.5. Ter zitting heeft de stichting haar beroepsgrond over de vraag of
de inrichting een installatie betreft waarop de Richtlijn 96/61/EEG
van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake
geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de
IPPC-richtlijn) betrekking heeft, ingetrokken.
Intrekken voorschriften
2.6. De stichting betoogt dat het college ten onrechte niet
uitdrukkelijk de aan de vergunning van 4 april 2001 verbonden
voorschriften 4.1, 4.2 en 5.1 tot en met 5.14 heeft ingetrokken.
2.6.1. Niet in geschil is dat na het nemen van het besluit van 4 april
2001 het Bva van toepassing is geworden op de inrichting. De aan de
vergunning van 4 april 2001 verbonden voorschriften 4.1, 4.2 en 5.1
tot en met 5.14 betreffen normering van de temperatuur in de
verbrandingsoven, emissienormeringen en meetvoorschriften. In de
bijlage van het Bva zijn voorschriften opgenomen die betrekking hebben
op dezelfde aspecten. Die voorschriften werken rechtstreeks. De aan de
vergunning van 4 april 2001 verbonden voorschriften 4.1, 4.2 en 5.1
tot en met 5.14 blijven daarom buiten toepassing. Het betoog van de
stichting faalt.
Emissie van stoffen
2.7. De stichting voert aan dat ten onrechte, vergeleken met de
onderliggende vergunning, soepeler grenswaarden aan de vergunning zijn
verbonden. Voorts komt haar betoog erop neer dat nu bij andere
afvalverbrandingsinrichtingen strengere normen zijn voorgeschreven,
het beschermingsniveau wat de onderhavige inrichting betreft
ontoereikend is.
Bij de beoordeling van de vraag of het beschermingsniveau toereikend
is, komt het college, als hierboven is vermeld, een zekere
beoordelingsvrijheid toe. In de enkele omstandigheid dat bij een
aantal inrichtingen strengere waarden aan de vergunning zijn
verbonden, wat daar ook van zij, ziet de Afdeling geen aanleiding voor
het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt
heeft kunnen stellen dat het beschermingsniveau toereikend is. Of de
gestelde grenswaarden soepeler zijn dan de grenswaarden gesteld in de
onderliggende vergunning speelt bij de vraag of een toereikend
beschermingsniveau wordt geboden geen rol.
Emissie van stoffen - beste beschikbare technieken
2.8. Het betoog van de stichting komt erop neer dat wat de emissie van
stoffen betreft niet de voor de inrichting in aanmerking komende beste
beschikbare technieken worden toegepast. De stichting stelt verder dat
afzonderlijke normen voor de vier verbrandingslijnen moeten worden
gesteld in plaats van normen voor de gehele
slibverbrandingsinstallatie.
2.8.1. Het college heeft ten aanzien van de emissie van stoffen ter
aanvulling op de rechtstreeks werkende emissiegrenswaarden uit de
bijlage behorend bij het Bva in het bij het bestreden besluit aan de
vergunning verbonden voorschrift 2 jaargemiddelde emissiegrenswaarden
gesteld.
Bij de beoordeling van de vraag of de voor de inrichting in aanmerking
komende beste beschikbare technieken worden toegepast, heeft het
college het BREF-document "Reference document on Best Available
techniques for Waste Incineration" (hierna: het BREF WI) betrokken.
2.8.2. Voor zover de stichting betoogt dat niet alle grenswaarden van
het Bva vallen binnen de prestatierange van het BREF WI overweegt de
Afdeling als volgt. Zowel in het BREF WI als in de bijlage behorend
bij het Bva zijn voor de meeste stoffen die de inrichting emitteert
halfuursgemiddelde en daggemiddelde waarden opgenomen. Zoals de
Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 april 2007 in
zaak nr. 200602517/1 is om te voldoen aan de beste beschikbare
technieken voldoende dat één van de twee emissiegrenswaarden van het
Bva valt binnen de prestatierange van het BREF WI.
Verder ziet de Afdeling in het BREF WI geen aanknopingspunten dat de
vier verbrandingsinstallaties van de inrichting die één zogeheten
puntemissie tot gevolg hebben, voor het stellen van de grenswaarden
afzonderlijk dienen te worden beschouwd. Mede gelet op het
deskundigenbericht valt niet in te zien dat het stellen van
grenswaarden voor de vier verbrandingslijnen tezamen er op zichzelf
toe leidt dat in zoverre niet wordt aangesloten bij de toepassing van
de beste beschikbare technieken.
Emissie van stoffen - beste beschikbare technieken - specifieke
stoffen
* Koolmonoxide (CO)
2.9. Voor zover de stichting stelt dat onduidelijk is of de oven
steunbranders bevat, overweegt de Afdeling dat op grond van het
rechtstreeks werkende voorschrift 3.3 van de bijlage behorend bij het
Bva elke verbrandingsstraat van een afvalverbrandingsinstallatie dient
te worden uitgerust met ten minste één hulpbrander. Een eventuele
vrees bij de stichting dat deze verplichting niet wordt nageleefd, kan
in onderhavige procedure niet aan de orde komen.
2.9.1. De van toepassing zijnde rechtstreeks werkende waarden voor CO
uit de bijlage behorend bij het Bva vallen niet binnen de
prestatierange van het BREF WI.
De Afdeling leidt uit het deskundigenbericht af dat de emissie van CO
van belang is als parameter voor de kwaliteit van het
verbrandingsproces. Een hoge emissie van CO duidt in de regel op een
slechte verbranding, aldus het deskundigenbericht. Een andere
parameter voor de kwaliteit van het verbrandingsproces is de emissie
van koolwaterstoffen (CxHy), zo stelt het deskundigenbericht verder.
De grenswaarden die in de bijlage behorend bij het Bva voor de emissie
van CxHy zijn opgenomen blijven wel binnen de desbetreffende
prestatierange in het BREF WI, zowel wat de halfuursgemiddelde waarde
als wat de daggemiddelde waarde betreft. Gesteld noch gebleken is dat
het in het deskundigenbericht gestelde onjuist is.
Hoewel de grenswaarden uit de bijlage behorend bij het Bva wat de
emissie van CO betreft niet vallen binnen de prestatierange van het
BREF WI, waarborgt het Bva gelet op het bovenstaande op het punt van
verbrandingsefficiëntie toepassing van de beste beschikbare
technieken, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bovengenoemde
uitspraak van 4 april 2007 in zaak nr. 200602517/1.
* Zwaveldioxiden (SO2)
2.10. Niet in geschil is dat, zoals ook het deskundigenbericht
vermeldt, de hier van toepassing zijnde, in de A-tabellen van
voorschrift 1.8 van de bijlage behorend bij het Bva opgenomen,
halfuurs- en daggemiddelde grenswaarden voor SO2 niet vallen binnen de
desbetreffende prestatierange van het BREF WI. De Afdeling leidt
hieruit af dat het Bva wat dit punt aangaat in redelijkheid niet kan
worden beschouwd als uitvloeisel van toepassing van ten minste de
beste beschikbare technieken. Gezien artikel 8.44, tweede lid, in
samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer had het
college het Bva wat dit punt aangaat dan ook buiten toepassing moeten
laten
Nu ingevolge vergunningvoorschrift 2 voor de emissie van SO2 enkel een
norm geldt voor het jaargemiddelde, terwijl in het BREF WI een
prestatierange is opgenomen voor het halfuurs- en het daggemiddelde,
kan niet worden gezegd dat met het uitsluitend stellen van deze norm
wordt aangesloten bij toepassing van ten minste de voor de inrichting
in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Voorschrift 2 is,
voor zover dit betrekking heeft op de emissie van SO2, in strijd met
artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
* Ammoniak (NH3)
2.11. In het Bva zijn ten aanzien van NH3 geen grenswaarden opgenomen.
Ingevolge vergunningvoorschrift 2 geldt voor de emissie van NH3 een
grenswaarde van 5 mg/Nm3 als jaargemiddelde waarde. In het BREF WI is
een prestatierange gegeven waarbij wordt uitgegaan van een
daggemiddelde waarde. Nu ingevolge vergunningvoorschrift 2 voor de
emissie van NH3 enkel een norm geldt voor het jaargemiddelde, terwijl
in het BREF WI een prestatierange is opgenomen voor het daggemiddelde,
kan niet worden gezegd dat met het uitsluitend stellen van deze norm
wordt aangesloten bij toepassing van ten minste de voor de inrichting
in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Voorschrift 2 is,
voor zover dit betrekking heeft op de emissie van NH3, in strijd met
artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
* Overige stoffen
2.12. Ten aanzien van waterstoffluoride, kwik, cadmium en thallium,
rest metalen, dioxinen en furanen en het totaal aan stofdeeltjes
overweegt de Afdeling, zoals zij voor een aantal stoffen eerder heeft
overwogen in bovengenoemde uitspraak van 4 april 2007 in zaak nr.
200602517/1, dat het Bva in voldoende mate waarborgt dat de beste
beschikbare technieken worden toegepast, nu in de bijlage behorend bij
het Bva voor deze componenten gelijke of lagere grenswaarden zijn
opgenomen dan de hiervoor in het BREF WI vermelde prestatieranges.
Emissie van stoffen - verdergaande eisen
2.13. De stichting betoogt voorts inzake de emissie van stoffen dat
vanwege de geografische ligging en de plaatselijke
milieuomstandigheden verdergaande eisen hadden moeten worden gesteld.
Zij voert in dit verband aan dat de inrichting is gelegen op een van
de meest vervuilde plekken van Europa wat luchtverontreiniging
betreft.
2.13.1. Voor zover de stichting in dit verband betoogt dat het
bestreden besluit in strijd is met de richtlijn 96/61/EG (hierna: de
IPPC-richtlijn), overweegt de Afdeling als volgt. Zoals in de
uitspraak van 5 september 2007 in zaak nr. 200606758/1 is overwogen,
kan de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de
richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of
indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is
verzekerd. Niet is gebleken dat de IPPC-richtlijn, voor zover hier van
belang, op incorrecte wijze is geïmplementeerd in de Wet milieubeheer.
Verder geeft hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding
voor het oordeel dat de volledige toepassing van de IPPC-richtlijn in
zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd. Een rechtstreeks beroep op de
bepalingen van de IPPC-richtlijn kan in dit geval dan ook niet aan de
orde zijn.
2.13.2. Het betoog van het college komt erop neer dat in dit verband
geen normen zoals opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit 2005 worden
overschreden. De Afdeling ziet gezien het betoog van het college in
hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel
dat het college verdergaande eisen had moeten stellen in verband met
de geografische ligging van de inrichting en de plaatselijke
milieuomstandigheden.
2.13.3. Voor zover de stichting overigens heeft aangevoerd dat
verdergaande eisen hadden moeten worden gesteld, heeft zij niet dan
wel onvoldoende gemotiveerd waarom dit nodig is in het belang van de
bescherming van het milieu.
Emissie van stoffen - conclusie
2.14. Wat de emissie van SO2 en NH3 betreft, slaagt het beroep. Wat de
emissie van de andere stoffen aangaat, heeft het college zich in
redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een
toereikend beschermingsniveau. Wat de emissie van de andere stoffen
betreft faalt het beroep dan ook.
Monitoring
2.15. De stichting voert aan dat, gezien onder meer de aan de
vergunning verbonden jaargemiddelde norm voor de emissie van kwik, bij
het bestreden besluit ten onrechte geen continue kwikmonitoring is
voorgeschreven.
Ingevolge voorschrift 2.3 van de bijlage behorend bij het Bva, voor
zover hier van belang, wordt kwik in de rookgassen van de
verbrandingsinstallatie periodiek gemeten. In voorschrift 2.7 is
bepaald hoe vaak deze metingen moeten worden verricht.
Ingevolge artikel 6 van het Bva kan het bevoegd gezag bij zijn
beslissing omtrent een vergunning afwijken van de voorschriften die in
die bijlage bij dit besluit zijn opgenomen of in de vergunning nadere
eisen stellen met betrekking tot de in de bijlage opgenomen
voorschriften, voor zover dit uitdrukkelijk in die bijlage is vermeld.
In de bijlage behorend bij het Bva wordt geen mogelijkheid gegeven in
afwijking van de voorgeschreven periodieke meting een continue meting
verplicht te stellen. Het college heeft dit gelet hierop dan ook
terecht niet gedaan. Het beroep van de stichting faalt in zoverre.
Overige
2.16. In het overige door de stichting aangevoerde ziet de Afdeling
geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen.
Conclusie
2.17. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt
voor vernietiging in aanmerking, voor zover het betreft voorschrift 2,
wat de emissiegrenswaarden voor zwaveldioxide en ammoniak betreft. Het
college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze
uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Het beroep is
voor het overige ongegrond.
Proceskosten
2.18. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te
worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van
Zuid-Holland van 18 december 2006, kenmerk DGWM/2006/17886, voor zover
het betreft voorschrift 2, wat de emissiegrenswaarden voor
zwaveldioxide en ammoniak betreft;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op
binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming
daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk
voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland
tot vergoeding van bij de stichting Stichting Werkgroep Derde
Merwedehaven in verband met de behandeling van het beroep opgekomen
proceskosten tot een bedrag van 522,00 (zegge:
vijfhonderdtweeëntwintig euro), waarvan een gedeelte groot 322,00 euro
is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende
rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan
appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan de stichting Stichting
Werkgroep Derde Merwedehaven het door haar voor de behandeling van het
beroep betaalde griffierecht ten bedrage van 285,00 (zegge:
tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, voorzitter, en mr. H.P.J.A.M.
Hennekens en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.
Duursma, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Duursma
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2007
191-378.