Raad van State
Uitspraak
Zaaknummer: 200604990/1
Publicatie datum: vrijdag 21 december 2007
Tegen: het college van gedeputeerde staten van Gelderland
Proceduresoort: Overig
Rechtsgebied: Kamer 1 - RO - Gelderland
---
200604990/1.
Datum uitspraak: 21 december 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. , wonend te ,
2. , waarvan de vennoten zijn , [vennoot
B] en , allen wonend te ,
3. , wonend te ,
4. de vereniging "Scouting Nederland", gevestigd te Leusden,
5. , wonend te ,
6. , wonend te ,
7. , beiden wonend te ,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2005 heeft de gemeenteraad van Heumen het
bestemmingsplan "Buitengebied 1997, herziening 2003" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 16 mei 2006, kenmerk
2005-011085, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben bij brief van 6 juli 2006,
bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2006, )
bij brief van 6 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli
2006, bij brief van 6 juli 2006, bij de Raad van
State ingekomen op 7 juli 2006, de vereniging "Scouting Nederland"
(hierna: Scouting Nederland) bij brief van 7 juli 2006, bij de Raad
van State ingekomen op 7 juli 2006, bij brief van 6
juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 10 juli 2006,
bij brief van 7 juli 2006, bij de Raad van State
ingekomen op 10 juli 2006, en bij brief van 10
juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2006, beroep
ingesteld. heeft haar beroep aangevuld bij brief van
3 augustus 2006. Scouting Nederland heeft haar beroep aangevuld bij
brief van 25 augustus 2006.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke
Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20
december 2006 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de
gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2007,
waar , in persoon en bijgestaan door mr. G.J.M.
Immens, , vertegenwoordigd door en
bijgestaan door mr. G.J. M. Immens, , in persoon en
bijgestaan door mr. J.M.S. Salomons, Scouting Nederland,
vertegenwoordigd door ir. S.F. Boersma en bijgestaan door mr. I.M.C.
van Leeuwen, advocaat te Arnhem, , in persoon en
bijgestaan door mr. J.R. Zeelenberg, , in persoon,
, beiden in persoon, en verweerder,
vertegenwoordigd door ir. G.J. Gieslink, ambtenaar van de provincie,
zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord de gemeenteraad van
Heumen, vertegenwoordigd door A.C. Kneppers, ambtenaar van de
gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene
wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in
voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te
bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke
ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de
gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en
voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede
ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe
te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn
met het recht.
2.2. Het plan betreft een partiële herziening van het bestemmingsplan
"Buitengebied 1997" en is mede opgesteld om te voldoen aan de
verplichting als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de WRO, die
voortvloeit uit de besluiten van verweerder van 3 juli 2001 en 5
augustus 2003 en de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2002,
nr. 200103898/1. Voorts zijn enkele aanpassingen ten opzichte van het
bestemmingsplan "Buitengebied 1997" ambtshalve doorgevoerd.
De beroepen van en
2.3. en voeren aan dat verweerder
ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het agrarische
bouwperceel , respectievelijk aan het agrarische
bouwperceel .
2.3.1. Verweerder heeft goedkeuring aan deze plandelen onthouden
vanwege strijd met het Streekplan Gelderland 2005 (hierna: het
streekplan). Volgens hem is ten onrechte geen onderzoek verricht naar
de gevolgen van de in het plan voorziene bouwmogelijkheden voor de
waarden van de EHS en de 'natte natuur' en is in de planvoorschriften
geen verplichting opgenomen dit onderzoek alsnog te verrichten.
2.3.2. exploiteert een melkrundveehouderij aan de
en aan de . Aan beide
percelen is in het plan de bestemming "Agrarische doeleinden I
(agrarisch productiegebied)" toegekend.
Onder het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied 2007" was aan deze
percelen eveneens de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch
productiegebied)" toegekend. Ten opzichte van dat bestemmingsplan is
het bouwvlak op beide percelen uitgebreid.
2.3.3. De melkrundveehouderij van ligt in een
gebied dat tot de EHS behoort. De melkrundveehouderij van [appellant
sub 1] ligt in een beschermingszone voor de natte natuur binnen de
EHS.
In het streekplan is bepaald dat voor EHS gebieden een zogenoemde
"nee-tenzij" benadering geldt. Dit houdt in dat bestemmingswijzigingen
niet mogelijk zijn als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van
het gebied significant worden aangetast, tenzij er geen reële
alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar
belang. Wat betreft de beschermingszones voor de natte natuur is in
het streekplan bepaald dat, voor de beoordeling of zich een
significante aantasting zoals bedoeld in het "nee-tenzij" beleid
voordoet, geldt dat ruimtelijke ingrepen of ontwikkelingen in deze
beschermingszones niet mogen leiden tot verlaging van de
grondwaterstand in en om de natte natuur of tot verslechtering van de
waterkwaliteit en aantasting van de morfologie van de beken en
waterlopen. In het streekplan is voorts vermeld dat om te kunnen
bepalen of sprake is van effecten op de wezenlijke kenmerken of
waarden het bevoegd gezag erop moet toezien dat hiernaar door de
initiatiefnemer onderzoek wordt verricht
2.3.4. De Afdeling stelt vast dat het plan voor de beide plandelen ten
opzichte van het voorgaande plan geen wijziging in de bestemming met
zich meebrengt. Er is derhalve geen sprake van een
bestemmingswijziging als bedoeld in het beleid ten aanzien van de EHS
gebieden en de natte natuurgebieden in de EHS. Weliswaar voorziet het
plan in een geringe uitbreiding van de bouwpercelen van appellanten,
maar verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze
uitbreidingsmogelijkheden in aard en omvang zodanig zijn dat benutting
daarvan zou kunnen leiden tot een significante aantasting van de
wezenlijke kenmerken of waarden van de gebieden. Gelet hierop heeft
verweerder zijn standpunt dat ten onrechte geen onderzoek is verricht
naar de gevolgen van de vergroting van de bouwpercelen onvoldoende
onderbouwd.
2.3.5. Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit, voor
zover daarbij goedkeuring is onthouden aan het plandeel met de
bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" wat
betreft en , niet op een deugdelijke
motivering. De beroepen van en
zijn gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel
3:46 van de Awb dient te worden vernietigd, voor zover daarbij
goedkeuring is onthouden aan de plandelen met de bestemming
"Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)", wat betreft
.
Het beroep van
2.4. voert aan dat de woning op het perceel
ten onrechte als burgerwoning is bestemd en dat ten
onrechte het bij het bestemmingsplan "Buitengebied 1997" aan de
toegekende agrarische bouwperceel niet is gehandhaafd. In
dit verband voert hij aan dat de bestaande agrarische gebouwen
gebruikt worden voor agrarische doeleinden en derhalve ter plaatse nog
steeds een agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend.
2.4.1. Aan het perceel is de bestemming "Agrarische
doeleinden I (agrarisch productiegebied)" toegekend. Op het perceel is
geen bouwvlak opgenomen. Op het perceel is voorts de aanduiding
"burgerwoningen" opgenomen.
Op het perceel staan een woning, een rundveestal annex varkensstal,
een mestsilo, enkele kleine opslagschuurtjes en een landbouwschuur.
2.4.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften, voor
zover thans van belang, hebben de op de plankaart als "Agrarische
doeleinden I (agrarisch productiegebied)" aangegeven gronden de
functie van agrarisch productiegebied en zijn bestemd voor de
uitoefening van het agrarische bedrijf.
Ingevolge het tweede lid, onder a, van dit artikel, voor zover thans
van belang, mogen gebouwen uitsluitend worden opgericht binnen de op
de plankaart aangeduide bebouwingsgrenzen.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover
thans van belang, hebben de gronden, in afwijking van het bepaalde in
artikel 3 van de planvoorschriften, daar waar op de plankaart de
bestemming "Burgerwoningen" is aangeduid de bestemming
"Burgerwoningen". De gronden met de bestemming "Burgerwoningen" zijn
bestemd voor al dan niet vrijstaande burgerwoningen en voor de
bijbehorende tuinen en erven.
Ingevolge artikel 41, onder a, van de planvoorschriften, voor zover
thans van belang, mag een bouwwerk, dat op het tijdstip van de
terinzagelegging van het ontwerpplan bestond en waartegen niet met
bestuursdwang kan worden opgetreden, behoudens onteigening,
gedeeltelijk worden vernieuwd en/of veranderd.
Ingevolge artikel 42 mag een gebruik van de onbebouwde grond en/of de
opstallen, dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan
bestond en dat afwijkt van de bestemming en/of de voorschriften,
worden voortgezet en/of gewijzigd, mits het gewijzigde gebruik niet in
meerdere mate gaat afwijken van het plan, tenzij het betreft een
gebruik dat met de in het vorige bestemmingsplan aangegeven bestemming
strijdig was en welk strijdig gebruik een aanvang heeft genomen nadat
dit vorige bestemmingsplan rechtskracht had verkregen.
2.4.3. Vast staat dat de woning op het perceel onder het vorig plan
was bestemd als agrarische bedrijfswoning en als zodanig werd
gebruikt. Dit betekent dat het gebruik als agrarische bedrijfswoning
onder het overgangsrecht is gebracht.
Behoudens de aanduiding van de bestemming "Burgerwoningen" is op het
perceel Looistraat geen bouwvlak opgenomen. Dit betekent dat,
behoudens de woning, de op het perceel aanwezige bebouwing eveneens
onder het overgangsrecht is gebracht. Niet in geschil is dat voor deze
bebouwing in overeenstemming met het destijds geldende bestemmingsplan
bouwvergunningen zijn verleend. Het onder het overgangsrecht brengen
van bestaand gebruik van opstallen en van bebouwing kan aanvaardbaar
zijn, maar hiervoor is vereist dat voldoende aannemelijk is dat binnen
de planperiode het bestaand gebruik zal worden beëindigd en de
bebouwing zal worden verwijderd.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat, hoewel
op het perceel gedurende enige tijd sprake is geweest van
verminderde agrarische activiteiten, van een volledige beëindiging
daarvan geen sprake is. Verweerder is er derhalve bij het nemen van
het bestreden besluit ten onrechte vanuit gegaan dat op dat perceel
geen agrarisch bedrijf werd uitgeoefend. Voorts is aannemelijk dat het
agrarische gebruik van de bestaande bebouwing, alsmede het gebruik van
de woning als agrarische bedrijfswoning gedurende de planperiode zal
worden voortgezet. Ter zitting heeft de gemeenteraad gesteld niet
voornemens te zijn dit gebruik te doen beëindigen en/of de bebouwing
te verwijderen. Gelet hierop is niet aannemelijk dat de bestaande
bebouwing binnen de planperiode zal worden verwijderd. Onder deze
omstandigheden dient in het plan een passende regeling te worden
opgenomen voor de woning en de agrarische bebouwing. Nu een dergelijke
regeling ontbreekt heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het
standpunt kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming
"Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" met daarop de
aanduiding "burgerwoningen", wat betreft het perceel niet
in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat
verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld
in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met
artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden
besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is,
zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het
plandeel met de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch
productiegebied)" en de bestemming "Burgerwoningen" wat betreft het
perceel . Gelet hierop behoeven de overige bezwaren van
appellant geen bespreking.
Plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie"
2.5. voeren aan dat ten onrechte geen
milieu-effectrapport (hierna: MER) is gemaakt.
2.5.1. In artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de
Wm) in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit
milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) worden als
activiteiten bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt,
aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in
onderdeel C van de bijlage behorende bij het Besluit is omschreven.
In onderdeel C van de bijlage bij het Besluit is in categorie 10.1
bepaald dat bij de vaststelling van een ruimtelijk plan dat als eerste
voorziet in de mogelijke aanleg van een recreatieve of toeristische
voorziening een MER moet worden gemaakt in gevallen waarin de
activiteit betrekking heeft op een voorziening die 500.000 bezoekers
of meer per jaar aantrekt, een oppervlakte beslaat van 50 hectare of
meer of een oppervlakte beslaat van 20 hectare of meer in een gevoelig
gebied.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit (Nota
van Toelichting bij het Besluit, Stb. 1994, 540, p. 46) moet een MER
alleen worden opgesteld voor de verandering of uitbreiding van de
activiteit maar niet voor het bestaande ongewijzigd blijvende
gedeelte.
Ingevolge onderdeel A, onder 1, van de bijlage bij het Besluit wordt,
voor zover hier van belang, onder gevoelig gebied onder meer verstaan
een kerngebied dat deel uitmaakt van de ecologische hoofdstructuur
(hierna: EHS), zoals die structuur is vastgelegd in een geldend
bestemmingsplan of, bij het ontbreken daarvan, in een geldend
streekplan.
2.5.2. Niet in geschil is dat de plandelen met de bestemming
"Bijzondere verblijfsrecreatie" in een kerngebied van de EHS liggen.
Volgens het deskundigenbericht is de totale oppervlakte van de
plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" ongeveer
23 hectare.
In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt, herziening
1983" was aan een deel van deze gronden de bestemming
"Padvindersterrein" toegekend waarmee het gebruik voor
kampeerdoeleinden was toegestaan. De oppervlakte van deze gronden
bedroeg ongeveer 3 hectare.
2.5.3. De met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" aangewezen
gronden kunnen worden aangemerkt als recreatieve of toeristische
voorzieningen zoals bedoeld in onderdeel C, categorie 10.1, van de
bijlage behorende bij het Besluit. Nu de oppervlakte van de
desbetreffende plandelen ongeveer 23 hectare bedraagt en de plandelen
liggen in een kerngebied van de EHS, volgt uit artikel 7.2, eerste
lid, van de Wm, gelezen in samenhang met onderdeel C, categorie 10.1,
van de bijlage behorende bij het Besluit dat, indien dit plan moet
worden aangemerkt als het eerste plan dat in de mogelijke aanleg van
recreatieve of toeristische voorzieningen voorziet, een MER dient te
worden opgesteld.
Met het gedeelte van de desbetreffende plandelen waaraan reeds in het
vorige plan de bestemming "Padvinderterrein" is toegekend behoeft in
dat verband geen rekening te worden gehouden, nu het plan in zoverre
niet kan worden aangemerkt als het eerste plan dat voorziet in de
mogelijke aanleg van een kampeerterrein. Voor het overige heeft de
gemeenteraad zich gebaseerd op het reeds lange tijd bestaande gebruik
van de terreinen dat op grond van overgangsrecht van het
bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt, herziening 1983" was
toegestaan, waarbij niet is voorzien in een uitbreiding. Verweerder
heeft zich onder deze omstandigheden terecht op het standpunt gesteld
dat geen MER is vereist.
2.6. , , voeren
aan dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de in het gebied
voorkomende flora en fauna. Volgens hen worden de ter plaatse
aanwezige natuurwaarden ernstig bedreigd.
2.6.1. In de plantoelichting staat dat de vegetatie in het plangebied
mede door de aanwezigheid van zowel voedselarme als voedselrijke
vennen gevarieerd is en vanwege het voorkomen van veel zeldzame
plantensoorten als zeer waardevol moet worden gekwalificeerd. De
levensgemeenschappen van met name de voedselarme vennen zijn erg
gevoelig voor eutrofiëring, ontwatering en betreding, aldus de
plantoelichting. Ook zijn de vennen van belang als
voortplantingsgebied van de in dit gebied voorkomende amfibiesoorten,
waaronder de kamsalamander, poelkikker, heikikker en knoflookpad.
Volgens de toelichting bevinden zich nabij de gebieden waarop
gekampeerd wordt 26 verschillende soorten libellen, waaronder de zeer
weinig voorkomende variabele waterjuffer. Verder maakt het
vennengebied deel uit van het leefgebied van de das, aldus de
plantoelichting.
2.6.2. Gelet op deze kwalificatie van het plangebied is ten behoeve
van de planvaststelling onderzoek verricht naar de in het gebied
aanwezige natuurwaarden. Appellanten hebben niet met feiten en
omstandigheden aannemelijk gemaakt dat het aldus uitgevoerde onderzoek
zodanige onjuistheden bevat dan wel leemten in kennis vertoont dat
verweerder het bestreden besluit daarop niet heeft mogen baseren. Het
plan voorziet ten opzichte van de reeds lange tijd bestaande situatie
niet in een uitbreiding van de activiteiten op de desbetreffende
plandelen. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het
standpunt kunnen stellen dat niet aannemelijk is dat het plan leidt
tot aantasting van de aanwezige natuurwaarden.
2.7. voert aan dat het plan ter hoogte van zijn
woning geen goed woon- en leefklimaat waarborgt en dat onvoldoende is
gekeken naar alternatieve locaties voor het kampeerterrein.
2.7.1. woont aan de , aan de oostzijde
van het Tommesbos. Aan het gedeelte van het Tommesbos dat direct
grenst aan het perceel van appellant is de bestemming "Natuurgebied"
toegekend. De afstand van de woning van tot het
gedeelte van het Tommesbos waaraan de bestemming "Bijzondere
verblijfsrecreatie" is toegekend bedraagt ongeveer 100 meter. Op de
plankaart is ter hoogte van het Tommesbos de aanduiding "*" opgenomen,
waardoor kamperen aldaar gedurende ten hoogste 28 dagen per jaar is
toegestaan. Voorts is op de plankaart het getal 45 opgenomen, zodat
daar met niet meer dan 45 personen tegelijkertijd gekampeerd mag
worden.
2.7.2. Het bestaan van alternatieven op zichzelf kan geen grond vormen
voor het onthouden van goedkeuring aan de desbetreffende plandelen.
Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt mee
dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te
komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane
gebruik waarop het plan ziet.
Gelet op de afstand van de woning van , het aantal
mensen dat tegelijkertijd ter plaats van het Tommesbos mag kamperen en
het beperkte aantal dagen dat kamperen daar is toegestaan heeft
verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat,
voor zover hinder ten gevolge van het gebruik van het terrein zal
kunnen optreden, deze hinder beperkt is.
2.8. en voeren aan dat ten
gevolge van het kamperen op het Wijcherinkveld het woon- en
leefklimaat ter plaatse van hun woningen zal worden aangetast.
2.8.1. en zijn woonachtig aan de
, onderscheidenlijk de , op een afstand van
ongeveer 220, onderscheidenlijk 30 meter van het Wijcherinckveld. Ter
plaatse van het Wijcherinckveld mogen maximaal 42 personen
tegelijkertijd kamperen. Voorts is kamperen uitsluitend toegestaan in
de periode van 1 mei tot 1 november. Gelet op de afstand van de
woningen van appellanten, het aantal toegestane kampeerders en de
beperkte periode waarin kamperen ter plaatse is toegestaan heeft
verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat,
voor zover hinder ten gevolge van het gebruik van het terrein zal
kunnen optreden, deze hinder beperkt is.
2.9. voert aan dat de gemeenteraad bij het
vaststellen van de plandelen met de bestemming "Bijzondere
verblijfsrecreatie", wat betreft de daarop toegelaten activiteiten,
ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij het kampeergebruik dat
ingevolge het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied
Overasselt, herziening 1983" was toegestaan.
, , en Scouting
Nederland voeren aan dat de in het plan vastgestelde aard en omvang
van het kampeergebruik anders dan waarvan verweerder bij het bestreden
besluit is uitgegaan niet overeenstemt met het gebruik van de gronden
in het peiljaar 1987. In dit verband voert aan dat
het Tommesbos in 1987 niet in gebruik was als kampeerterrein.
, stellen in dit verband dat op
het Wijcherinckveld slechts op kleine schaal en alleen gedurende de
zomermaanden werd gekampeerd. Volgens heeft Scouting
Nederland niet aannemelijk gemaakt dat gedurende het peiljaar 1987 het
Wijcherinckveld gebruikt werd door scoutinggroepen en toercaravans.
Scouting Nederland voert aan dat bij het bepalen van het aantal
kampeerders dat op grond van het overgangsrecht van het vorige plan
was toegelaten ten onrechte is uitgegaan van gemiddelden van de
aangeleverde cijfers, waardoor groepen die groter zijn dan de
gemiddelde groepsgrootte ter plaatse niet meer kunnen kamperen.
Scouting Nederland heeft in dit verband voorts betoogd dat de in
artikel 17, derde lid, onder a, onder 1 van de planvoorschriften
opgenomen periode waarin gedurende 28 dagen kamperen is toegestaan,
ontoereikend is omdat in het verleden ook gedurende een aantal dagen
in de maanden april, mei en juni en de herfstvakantie ter plaatse werd
gekampeerd. Scouting Nederland voert voorts aan dat ten onrechte het
bestaande gebruik van parkeren van voertuigen bij de kampeermiddelen
in het plan niet positief is bestemd.
2.9.1. Scouting Nederland heeft op de desbetreffende plandelen drie
terreinen in gebruik ten behoeve van verblijfsrecreatie (hierna: de
terreinen), namelijk het Tommesbos en het Heurkensveld, waartoe het
Wijcherinckveld behoort en een derde terrein dat zij in erfpacht heeft
(hierna: het erfpachtterrein).
De terreinen zijn sinds de vijftiger jaren van de vorige eeuw in
gebruik ten behoeve van het kamperen door scouts. In het vorige
bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt, herziening 1983", was aan
een deel van het erfpachtterrein de bestemming "Padvindersterrein"
toegekend. Voor het overige waren aan het erfpachtterrein en aan het
Heurkensveld de bestemmingen "Natuurgebied" en "Agrarische doeleinden
III" toegekend. Aan het Tommesbos was in dat plan de bestemming
"Natuurgebied" toegekend.
Niet in geschil is dat behoudens de gronden met de bestemming
"Padvindersterrein" het gebruik van de terreinen voor
kampeerdoeleinden niet met de bestemmingen van die gronden in
overeenstemming was en dat het gebruik op grond van het in het
bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt, herziening 1983" opgenomen
algemene gebruiksverbod niet was toegestaan. Uit artikel 10.2, achtste
lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied
Overasselt, herziening 1983" volgt dat het gebruik dat in 1987 van de
terreinen werd gemaakt in afwijking van dat plan onder het
overgangsrecht is gebracht. Voor zover het gebruik wat betreft omvang
is vergroot en in aard is veranderd en niet meer in overeenstemming
met het plan is gebracht valt dit gebruik, gelet op artikel 10.2,
negende lid en tiende lid, van de planvoorschriften niet onder de
bescherming van het overgangsrecht.
2.9.2. In een situatie als deze, waarin kampeergebruik door Scouting
Nederland op grond van het overgangsrecht onder het vorige plan was
toegestaan, ligt het op de weg van de gemeenteraad na te gaan of het
mogelijk is om dat gebruik dienovereenkomstig te bestemmen. De
omstandigheid dat het bestaand gebruik betreft, ontslaat de
gemeenteraad in het geval hij kiest voor een bestemming overeenkomstig
dat bestaande gebruik evenwel niet van de verplichting om alle
betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. Voor zover sprake is van
gebruik dat onder het overgangsrecht valt, kan belang worden toegekend
aan de omstandigheid dat het gaat om bestaand gebruik dat al gedurende
enige tijd gaande is. Dit kan echter op zichzelf niet doorslaggevend
zijn. Bij gebruik dat onder het overgangsrecht valt is het immers de
bedoeling dat het binnen de planperiode wordt beëindigd.
2.9.3. Niet in geschil is dat voor de beoordeling welk kampeergebruik
ingevolge artikel 10.2, negende en tiende lid, van het vorige
bestemmingsplan was toegestaan het jaar 1987 als peildatum dient te
worden gehanteerd. Zowel Scouting Nederland als omwonenden hebben aan
de gemeenteraad informatie verstrekt over de aard en omvang van het
gebruik van de desbetreffende plandelen op de peildatum. In het
deskundigenbericht is vermeld dat de aan de gemeenteraad geleverde
stukken beperkte informatie bevatten over het aantal kampeerders op de
peildatum en in de jaren daarna.
Blijkens de plantoelichting heeft de gemeenteraad op basis van de door
Scouting Nederland en omwonenden aangedragen informatie een schatting
gemaakt van het gebruik op de peildatum van de desbetreffende
plandelen en het aldus vastgestelde gebruik van de gronden positief
bestemd.
2.9.4. Wat betreft het Wijcherinckveld en het erfpachtterrein hebben
appellanten niet aannemelijk gemaakt dat het door de gemeenteraad in
aanmerking genomen en op grond van het plan toegelaten gebruik wat
betreft aard en omvang zodanig ernstig afwijkt van het voorheen
bestaande en op grond van het overgangsrecht van het vorige plan
toegelaten gebruik, dat verweerder hiervan bij het nemen van het
bestreden besluit niet mocht uitgaan.
2.9.5. Gelet op de aanduiding "*" op de plankaart en artikel 17, derde
lid, onder 1, onder a, van de planvoorschriften is kamperen ter hoogte
van het Heurkensveld en Tommesbos toegestaan gedurende ten hoogste 28
dagen in de maanden juli en augustus. Uit de door Scouting Nederland
verstrekte informatie blijkt dat in het peiljaar van de desbetreffende
kampeerterreinen niet alleen gebruik werd gemaakt gedurende de
zomervakantie, maar ook met Pasen, Pinksteren en in de herfstvakantie.
Verweerder heeft zich met de gemeenteraad op het standpunt gesteld
dat, hoewel kamperen gedurende Pasen, Pinksteren en de herfstvakantie
niet mogelijk is op het Heurkensveld en Tommesbos, kamperen wel
gedurende de periode van 1 mei tot en met 1 november is toegestaan op
het Wijcherinckveld en gedurende het gehele jaar op het
erfpachtterrein. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op
het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre voldoende
kampeermogelijkheden biedt gedurende de perioden dat niet op het
Heurkensveld en Tommesbos mag worden gekampeerd.
De gemeenteraad heeft evenwel beoogt kamperen op het Heurkensveld en
Tommesbos toe te staan gedurende 28 dagen in de zomervakantieperiode
van de scholen. Voor zover Scouting Nederland heeft aangevoerd dat het
aantal van 28 dagen minder is dan hetgeen op grond van het
overgangsrecht van het vorige plan was toegestaan overweegt de
Afdeling dat verweerder, gelet op de beperkte door appellanten
aangedragen informatie, voor de bepaling van het gebruik dat onder het
overgangsrecht van het vorige plan was toegestaan in redelijkheid een
aantal van 28 dagen waarop in de zomervakantie op deze terreinen werd
gekampeerd in aanmerking heeft kunnen nemen. Vast staat dat de
zomervakantieperiode zich niet uitsluitend beperkt tot de maanden juli
en augustus, maar ook delen van de maanden juni en september omvat.
Aldus voorziet de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" met de
aanduiding "*" anders dan waarvan de gemeenteraad bij de vaststelling
van het bestemmingsplan is uitgegaan niet in de mogelijkheid tot het
gedurende 28 dagen kamperen op de desbetreffende plandelen in de
gehele zomervakantieperiode. Het plan is in zoverre in strijd met
artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig vastgesteld. Door het plan
niettemin goed te keuren , heeft verweerder gehandeld in strijd met
dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Gelet op het
vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding goedkeuring te onthouden aan
de plandelen "Bijzondere verblijfsrecreatie" met de aanduiding "*".
2.10. Scouting Nederland en voeren aan dat de
doeleindenomschrijving in artikel 17, eerste lid, van de
planvoorschriften, rechtsonzeker is, nu uit de bewoordingen niet
eenduidig is af te leiden welke doelgroepen op de gronden mogen
kamperen.
2.10.1. In artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften staat dat
de gronden met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" bestemd
zijn voor het verlenen van recreatieve verblijfsgelegenheid in
kampeermiddelen door scoutinggroepen evenals in daartoe bestemde
bebouwing ten behoeve van bijzondere doelgroepen met een
sociaal-culturele dan wel educatieve doelstelling (zoals scouting,
schoolkampen) en eveneens bestemd zijn voor het behoud en de
ontwikkeling van de potentiële en aanwezige natuurwaarden, waarbij als
kampeermiddel alleen tenten mogen worden geplaatst, met uitzondering
van de gronden die op de plankaart zijn aangeduid met "nk
(natuurkampeerterrein)" waar naast scoutinggroepen ook aan scouts
gelieerde families mogen verblijven en waar het plaatsen van enkele
toercaravans is toegestaan.
2.10.2. Ter zitting is door de gemeenteraad verklaard dat met het plan
is beoogd een kampeerregeling te treffen die voorziet in het kamperen
door scouts en op het Wijcherinckveld eveneens door families van
scouts en dat alleen de daartoe bestemde bebouwing is bedoeld voor
recreatief verblijf door bijzondere doelgroepen met een
sociaal-culturele dan wel educatieve doelstelling.
De zinsnede "het verlenen van" in artikel 17, eerste lid, van de
planvoorschriften wijst er evenwel op dat kampeermiddelen door
scoutinggroepen aan anderen ter beschikking mogen worden gesteld.
Gelet hierop is artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften in
zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door het plan
niettemin in zoverre goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in
strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. De
beroepen van Scouting Nederland en zijn in zoverre
gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor
zover daarbij goedkeuring is verleend aan de zinsnede "het verlenen
van" in artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften. Uit het
vorenstaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk
is, zodat de Afdeling aanleiding ziet in zoverre goedkeuring aan het
plan te onthouden. De Afdeling bepaalt in aanvulling op het
bovenstaande en met toepassing van artikel 30, tweede lid, van de WRO
dat in zoverre geen nieuw plan als bedoeld in het eerste lid van dit
artikel behoeft te worden vastgesteld.
2.11. en stellen dat de
aanduiding "nk (natuurkampeerterrein)" die is toegekend aan het
Wijcherinckveld in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, nu door
die aanduiding onduidelijkheid bestaat over de doelgroepen die gebruik
mogen maken van het terrein.
2.11.1. Met de aanduiding "nk" op de plankaart wordt, gelet op het
bepaalde in artikel 17, derde lid, onderdeel a, onder 2, aangeduid op
welk perceel kamperen uitsluitend is toegestaan in de periode van 1
mei tot 1 november. Deze aanduiding heeft derhalve geen betrekking op
de doelgroepen die van het desbetreffende perceel gebruik mogen maken.
De enkele omstandigheid dat, zoals appellanten stellen, een
natuurkampeerterrein volgens het normale spraakgebruik toegankelijk is
voor alle natuurkampeerders betekent niet dat in dit geval een ieder
van die gronden gebruik mag maken.
Gelet op het bepaalde in artikel 17, eerste lid, van de
planvoorschriften, met inachtneming van hetgeen de Afdeling heeft
overwogen in 2.8 tot en met 2.8.2, is gebruik van het desbetreffende
kampeerterrein uitsluitend toegestaan voor scoutinggroepen en aan
scouts gelieerde families.
Gelet hierop is de aanduiding "nk (natuurkampeerterrein)" niet in
strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.12. Scouting Nederland en betogen dat artikel 17
van de planvoorschriften vanwege de gedetailleerdheid niet
handhaafbaar en daarom praktisch niet uitvoerbaar is. [appellant sub
3] stelt daartoe dat handhaving van het voorschrift ten onrechte
volledig afhankelijk is van de registratie van kampeerders door
Scouting Nederland. stellen in dit verband dat
Scouting Nederland een deel van de gronden aan een andere partij heeft
verkocht, waardoor de registratie en daarmee de handhaafbaarheid wordt
bemoeilijkt.
2.12.1. Op 2 januari 2006 is de bebouwing op het erfpachtterrein die
een logiesfunctie voor groepen heeft alsmede het erfpachtrecht van de
daarbij behorende gronden door Scouting Nederland verkocht.
2.12.2. Ingevolge artikel 17, derde lid, onder a, van de
planvoorschriften is het niet toegestaan dat tegelijkertijd meer
personen kamperen dan op de plankaart is aangegeven, met dien
verstande dat daar waar op de plankaart:
1. de aanduiding "*" is aangegeven, kamperen uitsluitend gedurende ten
hoogste 28 dagen is toegestaan in de maanden juli en augustus;
2. de aanduiding "nk" is aangegeven, kamperen uitsluitend is
toegestaan in de periode van 1 mei tot 1 november;
3. de aanduiding "228" is aangegeven gedurende een periode van
maximaal 3 weken per jaar meer kampeerders zijn toegestaan, met dien
verstande dat het totaal aantal kampeerders op alle gronden met de
bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" dan niet meer bedraagt dan
345.
Ingevolge artikel 17, derde lid, onder b, is het niet toegestaan dat
er per jaar op het totaal van de gronden met deze bestemming meer dan
15.000 kampeerovernachtingen plaatsvinden.
Ingevolge artikel 17, derde lid, onder c, is het niet toegestaan meer
toercaravans te plaatsen dan op de plankaart is aangegeven.
2.12.3. Scouting Nederland is op grond van artikel 2.3.2.3 van de
Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Heumen gehouden ten
behoeve van de verschillende kampeerlocaties een nachtregister bij te
houden. Aan de hand van dit register kan gedurende de toegestane
kampeerperiodes worden gecontroleerd of de aanwezige kampeerders
geregistreerd zijn en of het maximale aantal kampeerders binnen de
verschillende periodes op de onderscheidene terreinen in acht wordt
genomen.
Onder het maximumaantal van 15.000 kampeerovernachtingen in artikel
17, derde lid en onder b, van de planvoorschriften wordt slechts het
aantal overnachtingen in kampeermiddelen begrepen en niet het aantal
overnachtingen in de bebouwing op het erfpachtterrein die een
logiesfunctie voor groepen heeft. De verkoop door Scouting Nederland
van de bebouwing op het erfpachtterrein heeft dan ook geen gevolgen
voor de handhaafbaarheid van het maximumaantal overnachtingen in
kampeermiddelen.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat
verweerder in zoverre aan de handhaafbaarheid van de regeling had
moeten twijfelen.
2.13. Scouting Nederland voert aan dat het plan ten onrechte niet
voorziet in parkeren op de plandelen met de bestemming "Bijzondere
verblijfsrecreatie".
2.13.1. Verweerder acht parkeren op de plandelen met de bestemming
"Bijzondere verblijfsdoelen" niet wenselijk, gelet op de bestaande
natuurwaarden. Volgens verweerder wordt met de op de plandelen met de
bestemming "Parkeren" voorziene parkeerterreinen voldoende in de
parkeerbehoefte voorzien.
2.13.2. Op de plankaart is op een viertal plaatsen direct grenzend aan
de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" de
bestemming "Parkeren" opgenomen. Ingevolge artikel 25, eerste lid, van
de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor
parkeervoorzieningen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat
met de aldus in het plan voorziene parkeerterreinen niet in de
parkeerbehoefte van de gebruikers van de kampeerterreinen kan worden
voorzien. Verweerder heeft in aanmerking kunnen nemen dat door
Scouting Nederland onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat de door haar
gewenste parkeermogelijkheid bij de kampeermiddelen op grond van het
overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan was toegestaan.
Verweerder heeft derhalve het parkeren bij de kampeermiddelen als een
nieuwe activiteit in het plangebied kunnen beschouwen. Gelet hierop en
op de in het plangebied aanwezige natuurwaarden heeft verweerder zich
in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van
Scouting Nederland bij de mogelijkheid van parkeren op de plandelen
met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" niet zwaarder weegt
dan het algemeen belang bij het vrijwaren van deze plandelen van het
parkeren van auto's.
2.14. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van
en ongegrond is.
Uit hetgeen is overwogen onder 2.9.5 en 2.10.2 volgt dat de beroepen
van Scouting Nederland en gedeeltelijk gegrond zijn.
Het bestreden besluit dient wat betreft de plandelen met de bestemming
"Bijzondere verblijfsrecreatie" met de aanduiding "*" wegens strijd
met artikel 3:2 van de Awb in samenhang met artikel 10:27 van de Awb
te worden vernietigd. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling
aanleiding goedkeuring te onthouden aan de plandelen met de bestemming
"Bijzondere verblijfsrecreatie" met de aanduiding "*". Het betreden
besluit dient voorts wat betreft de zinsnede "het verlenen van" in
artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften te worden vernietigd
wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel in samenhang met
artikel 10:27 van de Awb. De Afdeling ziet aanleiding in zoverre
goedkeuring aan het plan te onthouden. De Afdeling bepaalt in
aanvulling op het vorenstaande en met toepassing van artikel 30,
tweede lid, van de WRO dat in zoverre geen nieuw plan als bedoeld in
het eerste lid van dit artikel behoeft te worden vastgesteld.
De beroepen van Scouting Nederland en zijn voor het
overige ongegrond.
2.15. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van
, , , Scouting
Nederland en te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
I. verklaart de beroepen van , en
geheel en van en Scouting
Nederland gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van
Gelderland van 16 mei 2006, kenmerk 2005-011085, voor zover daarbij:
a. goedkeuring is onthouden aan de plandelen met de bestemming
"Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" wat betreft
en te ;
b.goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemmingen
"Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" en
"Burgerwoningen" wat betreft ;
c. goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming
"Bijzondere verblijfsrecreatie" met de aanduiding "*";
d. goedkeuring is verleend aan de zinsnede "het verlenen van" in
artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II. b, en II. c. en II. d.
genoemde planonderdelen;
IV. bepaalt dat wat betreft het onder II. d. genoemde planonderdeel
geen plan als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de WRO behoeft te
worden vastgesteld;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor
zover het betreft de onder III genoemde planonderdelen;
VI. verklaart het beroep van en
geheel en de beroepen van , en Scouting Nederland
voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland
tot vergoeding van bij de hierna vermelde appellanten in verband met
de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten:
a. 841,73 (zegge: achthonderdeenenveertig euro en
drieënzeventig cent), waarvan een gedeelte groot 805,00 is toe te
rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
b. 680,73 (zegge: zeshonderdtachtig euro en
drieënzeventig cent), waarvan een gedeelte groot 644,00 is toe te
rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
c. 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe
te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
d. Scouting Nederland 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe
te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
e. 518,83 (zegge: vijfhonderdachttien euro en
drieëntachtig cent), waarvan een gedeelte groot 483,00 is toe te
rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
de bedragen dienen door de provincie Gelderland onder vermelding van
het zaaknummer aan de onderscheidenlijke appellanten te worden
betaald;
VIII. gelast dat de provincie Gelderland aan de hierna vermelde
appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde
griffierecht vergoedt:
a. 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor ;
b. 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor [appellante sub
2];
c. 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor ;
d. 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor Scouting
Nederland;
e. 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor ;
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr.
H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. D.A.C. Slump, Leden, in tegenwoordigheid
van mr. C. Taal, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Taal
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2007
325-432.