Goedkeuring van het op 7 november 1996 te Londen tot stand gekomen
Protocol van 1996 bij het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging
van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen van 1972,
met Bijlagen (Trb. 1998, 134 en Trb. 2000, 27)
Nota naar aanleiding van het verslag
Uit de gestelde vragen, waarvan ondergetekende mede namens de Minister van
Buitenlandse Zaken met belangstelling kennis heeft genomen, kan worden
geconcludeerd dat de verschillende fracties die vragen hebben gesteld, het doel
en het belang van onderhavig wetsvoorstel onderschrijven. Graag wordt op de
gestelde vragen ingegaan in het vertrouwen dat deze nota naar aanleiding van
het verslag zal bijdragen aan een spoedige behandeling van dit wetsvoorstel. De
beantwoording van deze vragen geschiedt mede namens de Minister van
Buitenlandse Zaken.
1. Algemeen
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de regering aankijkt tegen het opslaan
van broeikasgas CO2 in de zeebodem en willen graag inzicht hebben in de
voorwaarden waaronder deze opslag geschiedt.
De regering ondersteunt de opslag van CO2 in de zeebodem mits dit op een
veilige wijze geschiedt. Daartoe worden in internationaal verband eisen gesteld
aan de kwaliteit van CO2-stroom die wordt opgeslagen. Deze stroom moet voor
het overgrote deel bestaan uit CO2 hetgeen wil zeggen dat de stroom niet
alleen CO2 kan bevatten, maar ook geringe concentraties van andere stoffen die
naast CO2 vrijkomen bij de verbranding van fossiele brandstoffen, stoffen die
nodig zijn om CO2 af te scheiden en stoffen die moeten worden toegevoegd om
de opslag van CO2 mogelijk te maken en veilig te laten plaatsvinden. Het is
verboden om andere stoffen aan een CO2-stroom toe te voegen.
Er is afgesproken dat zo spoedig mogelijk richtlijnen worden opgesteld die erop
zijn gericht om de opslag op een veilige manier te laten plaatsvinden. Bedoeling
van de richtlijnen is dat de risico's voor het mariene milieu tot een acceptabel
minimum worden beperkt. Uitgangspunt daarbij is dat CO2 zeer lange tijd
(duizenden jaren) in geologische formaties dient te blijven opgesloten. Hiertoe is
een raamwerk voor het management van de risico's m.b.t. CO2-opslag opgezet
dat onder andere bestaat uit een zorgvuldige selectie en karakterisering van
locaties waar CO2 kan worden opgeslagen, beoordeling van het risico en
mogelijke effecten van uitstroom van CO2 en de uitvoering van monitoring.
Daarnaast zijn richtlijnen uitgewerkt waarin o.a. wordt aangegeven aan welke
eisen vergunningen voor de opslag van CO2 moeten voldoen. Tijdens de
bijeenkomst van de partijen bij het Londen Protocol in november 2007 zijn deze
richtlijnen vastgesteld.
1
De leden van de VVD-fractie vragen zich af in hoeverre de ons omringende
landen dit Protocol inmiddels hebben goedgekeurd.
Inmiddels hebben alle andere, aan de Noordzee grenzende landen het Londen
Protocol geratificeerd.
2. Artikelsgewijze toelichting bij het Protocol
De leden van de PvdA-fractie zijn benieuwd of met dit Protocol het storten van
vervuild zuiveringslib en baggerspecie afdoende kan worden tegengegaan, daar
op grond van artikel 4 van het Protocol er een vergunning voor het storten van
deze afvalstromen kan worden aangevraagd.
Ook onder het huidige regime van Wet verontreiniging zeewater kan in beginsel
een ontheffing worden verleend voor het storten van vervuild zuiveringsslib en
baggerspecie in de zee. Dergelijke aanvragen worden echter in de praktijk niet
ingediend. Maatschappelijk wordt breed gedeeld dat bij het storten van vervuild
zuiveringsslib en verontreinigde baggerspecie in het mariene milieu geen sprake
is van een doelmatige afvalverwijdering. Mocht in de toekomst in voorkomende
gevallen toch voor het storten van dergelijke verontreinigende activiteiten
ontheffing worden aangevraagd dan biedt het instrumentarium op grond van de
Wet verontreiniging zeewater en de Wet milieubeheer afdoende mogelijkheden
om hierop negatief te beschikken. Het beleid is dat voor het storten van
dergelijke afvalstoffen geen ontheffingen worden verleend. Het Londen
Protocol brengt in dit beleid geen verandering.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering voornemens is om het
protocol op de zoute binnenwateren toe te passen, zoals artikel 7 van het
protocol mogelijk maakt.
De regering is niet voornemens het protocol op de zoute binnenwateren
(Wadden, Deltawateren, Westerschelde) van toepassing te verklaren. Deze
gebieden worden reeds afdoende beschermd door EU-regelgeving - de
Kaderrichtlijn water, de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de
Afvalstoffenrichtlijn - alsmede nationale regelgeving en bijbehorende
planfiguren, zoals PKB Waddenzee. Deze regels zijn aan te merken als andere
doeltreffende maatregelen waarnaar artikel 7, tweede lid, van het Protocol
refereert.
3. Overig
De leden van de fractie van de SP vragen hoe de verboden met name ten
aanzien van de intercontinentale zeeën zullen worden gehandhaafd. De leden
van de fractie van de VVD vragen wie verantwoordelijk is voor de handhaving
van het Protocol.
Met betrekking tot handhaving van de verboden van het Londen Protocol ten
aanzien van de intercontinentale wateren (volle zee) is het op 10 december
2
1982 te Montego-Bay tot stand gekomen Verdrag van de Verenigde Naties
inzake het recht op zee (Trb. 1983, 83) (hierna: VN-Zeerechtverdrag) relevant.
In het VN-Zeerechtverdrag zijn specifieke bepalingen opgenomen over de
rechtsmacht en daarmee de verantwoordelijkheid van staten om in het kader
van bescherming en behoud van het mariene milieu verontreiniging als gevolg
van illegale lozingen tegen te gaan. Voor de volle zee heeft de vlaggenstaat
rechtsmacht (de artikelen 216 e.v. VN-Zeerechtverdrag). Controle van de
verboden van het Londen Protocol in de volle zee door een vlaggenstaat is
echter moeilijk te organiseren. Indien er een serieus signaal is dat in strijd met de
Wet verontreiniging zeewater (hierna: Wvz) door een Nederlands schip op de volle
zee wordt gehandeld, wordt hiertegen opgetreden. Voor de EEZ en de territoriale
wateren wordt wel nadrukkelijk gecontroleerd of schepen zich houden aan de
milieueisen waaronder die van de Wvz. In dit kader is een handhavingsplan
Noordzee opgesteld dat jaarlijks wordt herzien. Nadrukkelijk wordt door de
Kustwacht en Rijkswaterstaat/directie Noordzee met behulp van boten en
vliegtuigen bezien of schepen de verboden van onder andere de Wvz niet
overtreden.
Daarnaast geschiedt handhaving met name ook in de havens. In deze situatie
heeft vanzelfsprekend een staat als vlaggenstaat volledige rechtsmacht om op te
treden in zijn eigen havens ten aanzien van nationale schepen. Indien een
ernstig vermoeden van overtreding van de verboden van het Londen Protocol
rijst, krijgt het schip geen toestemming van de douane tot vertrek uit Nederland
(artikel 17 van de Wvz). Met betrekking tot buitenlandse schepen heeft een
havenstaat binnen de marges van artikel 218 van het VN-Zeerechtverdrag
rechtsmacht in het geval dit schip in een haven of laad- of losplaats een lading
aan boord neemt met het oogmerk zich hiervan illegaal in de volle zee te
ontdoen (havenstaatjurisdictie). Bestaat er ernstig vermoeden dat van een
dergelijk schip in strijd met het Londen Protocol wordt gestort, dan wordt ook in
dit geval geen toestemming door de douane gegeven om uit Nederland te
vertrekken
Thans is alleen verspreiding van (licht verontreinigende) baggerspecie op vaste
losplaatsen (loswallen) toegestaan die aan de daaraan in de Wvz en de vierde
Nota Waterhuishouding gestelde criteria voldoen. In de door de Minister van
Verkeer en Waterstaat verleende ontheffing wordt geëist dat de kwaliteit van de
te verspreiden baggerspecie aan specifieke normen moet voldoen. Jaarlijks
wordt door Rijkswaterstaat beoordeeld of de ontheffingsaanvrager zich houdt
aan deze voorwaarde. Daarnaast worden de loswallen periodiek middels
vaartuigen van Rijkswaterstaat gemonitord op milieueffecten en mogelijke
overtredingen.
Voor het opslaan van stoffen (zoals CO2) in de zeebodem is de Minister van
Economische Zaken ingevolge de Mijnbouwwet verantwoordelijk voor
vergunningverlening. Staatstoezicht op de Mijnen is verantwoordelijk voor de
handhaving van de voorwaarden bij afgifte van vergunningen, zoals de
goedkeuring van het opslagplan en de mijnbouwmilieuvergunning. In dat kader
worden ook inspecties uitgevoerd. Staatstoezicht op de Mijnen heeft overigens
al ervaring met opslag in de diepe ondergrond op land, zoals bij de gasopslag in
Grijpskerk, Norg en Alkmaar.
3
De leden van de fractie van de VVD vragen in hoeverre goedkeuring van dit
Protocol effect heeft op mogelijke administratieve lasten voor overheid en
bedrijfsleven.
Goedkeuring en de implementatie van het Londen Protocol zullen in de praktijk
geen gevolgen hebben voor de hoogte van de administratieve lasten voor
overheid en bedrijfsleven. Hierbij moet worden aangetekend dat in de praktijk
de op handen zijnde inwerkingtreding van het Besluit bodemkwaliteit 1 voor de
verspreiding van baggerspecie in zee wel leidt tot een vermindering van de
administratieve lasten voor overheid en bedrijfsleven. Uit de toets ten aanzien
van de bedrijfseffecten die over het ontwerp van het Besluit bodemkwaliteit is
uitgevoerd, komt naar voren dat de afschaffing van de ontheffingsverplichting
voor het nuttig toepassen van (schoon tot maximaal licht verontreinigde)
baggerspecie waaronder het verspreiden ervan, een aanzienlijke administratieve
lastenvermindering met zich brengt. Voor het onderdeel grond en bagger is
berekend dat de administratieve lasten als gevolg van de te nemen maatregelen,
zoals beschreven in de nota van toelichting op het Besluit bodemkwaliteit, in
totaliteit afnemen met circa 9 miljoen per jaar.
De leden van de SP-fractie vragen zich af of een verbod voldoende is en of
extra prikkels als het indirect financieren van de haven Ontvangst Installaties
moeten worden ingezet. Ook vragen deze leden naar de samenhang tussen het
beleid op zee en aan de wal. Komt de regering met een regeling afgifteplicht
scheepsafvalstoffen en slops die door één autoriteit kan worden gehandhaafd?
De Londen Conventie en het Londen Protocol hebben betrekking op het storten
in zee van stoffen die niet aan boord zijn ontstaan, maar die aan boord zijn
genomen met het oogmerk zich daarvan te ontdoen. Op voorhand is
beoordeeld of die stoffen op land kunnen worden verwerkt. Dit schrijven zowel
Londen Conventie als Londen Protocol voor. Alleen het verspreiden van schoon
tot maximaal licht verontreinigde baggerslib en, in de toekomst, het opslaan in
de zeebodem van CO2 zullen in de zee respectievelijk in de zeebodem worden
toegestaan. Extra prikkels zijn derhalve niet aan de orde.
Van de Londen Conventie en het Londen Protocol moet worden onderscheiden
het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging door schepen (het
MARPOL-verdrag, Trb. 1975, 147), dat is geïmplementeerd via de Wet
voorkoming verontreiniging door schepen (Wvvs). Het MARPOL-verdrag bevat
onder meer voorschriften met betrekking tot het lozen in zee door schepen van
stoffen verbonden met of afkomstig uit de normale exploitatie van schepen en
voorschriften met betrekking tot de afgifte van deze stoffen. Ook richtlijn
2000/59 van het Europees Parlement en de Raad van 27 november 2000
betreffende havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval en ladingresiduen
(PbEG L 332) bevat voorschriften met betrekking tot de afgifte van genoemde
stoffen. De vraag van de SP moet tegen de achtergrond van deze regelgeving
inzake de voorkoming van verontreiniging door schepen worden bezien en staat
derhalve los van de goedkeuringswet van het Londen Protocol.
Tijdens het AO omtrent sloopschepen en havenontvangstvoorzieningen van 26
september jl. is onder andere de indirecte financiering en de daaronder vallende
1 Kamerstukken II, 2005/2006, 29 383
---
afvalstoffen met uw Kamer besproken2. Voorts is naar aanleiding van de
gebeurtenissen rondom de Probo Koala een traject met verbeteracties ingezet,
die onder meer betrekking hebben op de regelgeving inzake verontreiniging
door schepen, de uitvoering en de handhaving daarvan. Aan uw Kamer is
toegezegd dat u op de hoogte wordt gehouden van de voortgang van dit
traject. Gewezen zij op de brief van de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 16 mei 20073. Verder is tijdens het
AO van 21 juni jl. aangegeven dat de nationale regelgeving nog een keer zal
worden doorgelicht, waarbij ook de onderlinge afstemming tussen natte en
droge regelgeving aan de orde zal komen4. In het kader van deze doorlichting
zal ook de vraag van de SP-fractie worden meegenomen. Aangegeven is dat
met de conclusies van de doorlichting wordt gewacht op de uitkomsten van het
onderzoek van het OM ter zake.
De leden van de SP-fractie zien het mengen, het blenden en het ontzwavelen
van brandstoffen aan boord van zeeschepen ook als een milieubedreigende
activiteit. Deze leden zouden graag zien dat daartegen ook internationale
maatregelen worden genomen.
Het Londen Protocol verbiedt het opzettelijk storten van afval en andere stoffen
in de zee en in de zeebodem. Ook het aan boord nemen van afval en andere
stoffen met het oogmerk deze stoffen te storten in de zee of in de zeebodem
valt onder de verboden van het Londen Protocol. Eveneens verbiedt het Londen
Protocol het verbranden van afval of andere stoffen op zee. Het mengen, het
blenden en het ontzwavelen van brandstof zijn handelingen in het kader van
een productieproces. Dergelijke stoffen worden niet aan boord genomen om
opzettelijk te worden gestort in de zee of in de zeebodem. Derhalve is op deze
situatie het Londen Protocol niet van toepassing maar het Marpol-verdrag.
Naar aanleiding van het gebeuren rondom de Probo Koala heeft Nederland bij
de Marine Environment Protection Committee (MEPC) van de International
Maritime Organisation een submissie ingediend om te onderzoeken op welke
schaal industriële productieprocessen zich aan boord van schepen op zee
voordoen. Aan de hand van de uitkomsten kan worden gekeken of er mogelijke
lacunes in de internationale wetgeving zijn die verholpen dienen te worden.
Hier zij verwezen naar de brief van 18 december 2006 van mijn
ambtsvoorganger5 en de bijlage bij de brief van 16 mei 2007 van de Minister
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer6.
De leden van de VVD-fractie vragen of goedkeuring van het Protocol gevolgen
heeft voor Nederlandse activiteiten op zee die onder de huidige wetgeving nog
wel mogen worden uitgevoerd.
2 Kamerstukken II 2007/08, 25 868 en 22 112, nr. 116
3 TK 2006/07, 22 343, nr. 169
4 TK 2006/07, 22 343, nr. 178
5 TK 2006/07, 22 343, nr. 148
6 TK 2006/07, 22 343, nr. 169
---
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van onder meer
de Wvz tot uitvoering van het Londen Protocol is aangegeven dat de praktijk
van ontheffingsverlening op basis van de Wvz reeds gedurende een aantal jaren
in overeenstemming is met de nieuwe verbodssystematiek van het Londen
Protocol7. Derhalve zijn er geen activiteiten op te noemen die als gevolg van
goedkeuring en uitvoering van het Londen Protocol niet meer mogen worden
uitgevoerd.
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
J.C. Huizinga-Heringa
7 TK 2006/07, 31049, nr. 3, blz. 5
---
Ministerie van Verkeer en Waterstaat