Regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen
(Waterwet)
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Inleiding
Het is verheugend dat de leden van de fracties van het CDA, de PvdA, SP, VVD
en SGP de doelstellingen van dit voorstel van wet onderschrijven. Geconstateerd
kan worden dat de leden van deze fracties met instemming kennis hebben
genomen van het feit dat door het integreren van acht vigerende
waterbeheerwetten in één wet de transparantie en samenhang in het
waterbeleid wordt verbeterd en dat er sprake is van een verlichting van de
regeldruk en vermindering van administratieve lasten.
De leden van de verschillende fracties hebben nog een aantal vragen en
belangrijke opmerkingen, waarop hierna zal worden ingegaan. Bij de
beantwoording van de vragen is zoveel als mogelijk de volgorde en indeling van
het verslag gevolgd. Daar waar dit echter vanwege de inhoudelijke samenhang
voor de hand ligt zijn de vragen en opmerkingen per deelonderwerp in
samenhang beantwoord.
Achtergrond en aanleiding
De samenvoeging en modernisering van een aantal deels verouderde
waterbeheerwetten tot één wet kan rekenen op de instemming van zowel de fractie
van het CDA als van de PvdA. De leden van de CDA-fractie kunnen zich goed
vinden in het denken in watersystemen en de stroomgebiedsgewijze benadering. Zij
nemen, evenals de leden van de PvdA-fractie, met instemming kennis van de
bijdrage die dit wetsvoorstel levert aan de verlichting van de regeldruk en de
administratieve lasten.
Ook de verankering van het concept van integraal waterbeheer door de
watersysteembenadering, waardoor de samenhang tussen water en ruimtelijke
ordening wordt versterkt wordt door leden van beide fracties onderschreven. In het
wetsvoorstel is geregeld dat nationale en regionale waterplannen structuurvisies zijn
in de zin van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Dit doet volgens de leden van de
PvdA-fractie recht aan het principe dat water van sturende aard is in vraagstukken
rondom ruimtelijke ordening.
Algemeen
De leden van de SP-fractie vinden het een gemiste kans dat het wetsvoorstel slechts
in beperkte mate is benut ter versterking van de integratie in de beleidsvorming en
uitvoering. Zij zijn voorstander van het opheffen van de waterschappen als
zelfstandig bestuursorgaan, waarna deze als uitvoerende dienst ondergebracht
kunnen worden bij de provincies. Dat zou op jaarbasis ca. 100 miljoen aan
bestuurslasten schelen: geld dat benut kan worden om de stijgende beheerkosten
voor waterkwantiteit en waterkwaliteit te dekken, waardoor burgers en bedrijven
niet geconfronteerd hoeven te worden met een sterke stijging van de waterlasten.
1
In reactie op deze opmerking wordt erop gewezen dat de rol van de
waterschappen in het waterbeheer is verankerd in artikel 133 van de Grondwet
en hernieuwd is ingekaderd door de recent aangenomen Wet modernisering
waterschapsbestel. Dit is een vast uitgangspunt voor de inhoudelijke regeling
van het waterbeheer in het voorliggende wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie hebben gevraagd of de regering kan aangeven hoe zij
de opzet van de lagere regelgeving op basis van de toekomstige Waterwet ziet, met
inbegrip van de argumentatie waarom al dan niet voorhang van toepassing zou
moeten zijn.
Het is de bedoeling dat de uitvoeringsmaatregelen in de lagere regelgeving zo veel
mogelijk worden gebundeld in één algemene maatregel van bestuur (Waterbesluit)
en één ministeriële regeling (Waterregeling). Deze uitvoeringsregelingen bevatten
dan de vast te stellen voorschriften voor de betreffende hoofdstukken van de wet.
Daarbij worden echter de thans lopende projecten voortgezet die erin voorzien dat
op het niveau van een algemene maatregel van bestuur algemene regels ten
aanzien van het lozen van stoffen (momenteel op basis van de Wvo) worden
opgenomen in amvb's, op basis van de Wet milieubeheer en andere wetten.
Ten aanzien van het regelen van parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde
regelgeving geldt als regel dat er bijzondere redenen moeten bestaan om te
voorzien in voorhang en dergelijke. Binnen de Waterwet speelt dit met
betrekking tot de zojuist genoemde voorschriften ten aanzien van het lozen van
stoffen. Artikel 6.17 van het wetsvoorstel regelt daarvoor een
voorhangprocedure, die voorziet in betrokkenheid van beide Kamers der Staten-
Generaal bij de ontwerpregelgeving. Hier blijft dus de onder de Wvo bestaande
situatie voortbestaan; in die wet was al eerder voorzien in voorhang van
algemene maatregelen van bestuur. Ook het feit dat Nederland partij is bij het
Verdrag van Aarhus, dat onder andere voorschriften bevat over inspraak in
milieubeleidsaangelegenheden, vormt een reden om in artikel 6.17 te voorzien
in een voorhangprocedure.
De leden van verschillende fracties hebben een flink aantal vragen gesteld met
betrekking de Wet gemeentelijke watertaken alsmede de samenwerking in de
waterketen. Daarop wordt hierna ingegaan.
Relatie met de Wet gemeentelijke watertaken
De leden van verschillende fracties hebben een aantal vragen gesteld met
betrekking tot de verhouding tussen de Wet gemeentelijke watertaken en de
Waterwet. Zo hebben de leden van de PvdA-fractie gevraagd naar een nadere
precisering tussen deze wet en de toekomstige Waterwet, in het licht van de
opmerking in de MvT dat de Wet gemeentelijke watertaken onderdeel zal
worden van de Waterwet. De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of de
regering kan aangeven wanneer zij deze wet denkt te integreren in de nieuwe
Waterwet.
Met de Wet gemeentelijke watertaken zijn drie bestaande wetten gewijzigd: de
Wet op de waterhuishouding, de Wet milieubeheer en de Gemeentewet. Omdat
de Wet op de waterhuishouding in de toekomstige Waterwet opgaat, is het
uiteraard de bedoeling ook de zorgplichten voor hemelwater en grondwater in
de Waterwet op te nemen. Ten tijde van de toezending van het wetsvoorstel
Waterwet aan de Tweede Kamer was de parlementaire behandeling van de Wet
gemeentelijke watertaken nog gaande, vandaar dat de zorgplichten toen niet al
2
in het wetsvoorstel Waterwet waren opgenomen. Via de tegelijk met deze nota
aan uw Kamer gezonden nota van wijziging wordt thans voorzien in opname
van beide zorgplichten in dit wetsvoorstel Waterwet.
Zoals aangegeven wordt de Wet gemeentelijke watertaken bij nota van wijziging
geïntegreerd in dit wetsvoorstel. De leden van de SP-fractie onderschrijven de logica
van dit voornemen, maar vernemen graag een reactie op de kritiek van de VNG op
een aantal voorschriften in de Waterwet die naar haar mening op gespannen voet
staan met de Wet gemeentelijke watertaken. Het gaat om de volgende punten:
1. De watervergunning voor gemeentelijke activiteiten inzake de publieke
zorgplichten voor het inzamelen van afvalwater en overtollig regen- en grondwater
(hoofdstuk 6, paragraaf 1) waarmee de waterbeheerder aanvullende eisen aan de
gemeente kan stellen;
2. De heffing op riooloverstorten (artikel 7.2, tweede lid, onder a) die de gemeente
aan de waterbeheerder zou moeten gaan betalen;
3. De mogelijk verplichte betrokkenheid van gemeenten bij door waterbeheerders
op te stellen waterakkoorden.
Ad 1
Lozingen van rioolwater via overstorten en van via aparte gemeentelijke stelsels
ingezameld hemel- en/of grondwater op oppervlaktewater zijn thans
vergunningplichtig op grond van de Wvo. Nagegaan wordt of de
vergunningplicht voor deze lozingen op grond van de Waterwet kan worden
vervangen door algemene regels en welke voorschriften daarbij eventueel
moeten worden gesteld, gelet op de relatie met het gemeentelijke
rioleringsplan.
Ad 2
Voor een reactie met betrekking tot de heffing op riooloverstorten wordt
verwezen naar hetgeen hierover wordt opgemerkt in het onderdeel `Financiële
bepalingen/heffingen' van deze nota.
Ad 3
Voor wat betreft de mogelijk verplichte betrokkenheid van gemeenten bij
waterakkoorden verwijs ik naar hetgeen in deze nota wordt opgemerkt onder
het onderdeel `Waterakkoorden en bestuurlijke waterafspraken'. Daar wordt
tevens ingegaan op het gezamenlijke voorstel van IPO, UvW en de VNG met
betrekking tot verschillende onderdelen van de Waterwet, dat onder meer ziet
op de bestuurlijke waterafspraken.
Een reactie op de overige vragen en opmerkingen over de verhouding van dit
wetsvoorstel tot de gemeentelijke watertaken en de zorgplichten met betrekking
tot stedelijk afvalwater is opgenomen in het onderdeel `Handelingen in
watersystemen/riooloverstorten'.
Samenwerking in de waterketen
De leden van de CDA-fractie vonden het een gemiste kans dat er in dit
wetsvoorstel niet meer ingegaan wordt op de mogelijkheden van samenwerking
binnen de waterketen, met name op het gebied van rioolbeheer en zuivering. Zij
hebben gevraagd of de regering mogelijkheden ziet om alsnog middels deze
Waterwet vormen van samenwerking binnen de waterketen te bevorderen.
Hetzelfde geldt voor de vorming van regionale publieke- afvalwaterbedrijven,
3
waarin gemeenten en waterschappen samenwerken, aldus de leden van de SP-
fractie. Zij hebben gevraagd op welke wijze de regering gevolg denkt te geven
aan de recent aangenomen motie Jansen/Vermeij, die vraagt om een
intensivering en versnelling van de samenwerking in de afvalwaterketen. De
leden van de VVD-fractie merken op dat het wetsvoorstel zich beperkt tot
continueren van de zorgplicht van waterschappen voor stedelijk afvalwater en
vragen zich af of het wetsvoorstel niet meer aandacht zou moeten besteden aan
de gehele waterketen. Ook vragen zij of de regering van mening is dat het
voorliggende wetsvoorstel voldoende handvatten biedt om waterschappen en
gemeenten te dwingen tot samenwerking om zo inefficiënties in de keten te
verminderen.
In de Hoofdlijnennotitie Integratie Waterwetgeving (Kamerstukken II, 2003-
2004, 29 694, nr. 1) is uitvoerig ingegaan op de afbakening tussen het
watersysteem en de waterketen en is aangegeven waarom het niet zinvol is om
de waterketen in de Waterwet op te nemen. Uitzondering hierop vormt de
zuivering van stedelijk afvalwater, die zich in de waterketen op het grensvlak
met het watersysteem bevindt. Vanwege de nauwe relatie met het waterbeheer
wordt de zuivering van stedelijk afvalwater wel geregeld in het wetsvoorstel.
De samenhang in de afvalwaterketen is een belangrijk speerpunt in het onlangs
gesloten Bestuursakkoord Waterketen. In het akkoord staat met zoveel woorden
dat gemeenten en waterschappen de afvalwaterketen beheren als ware er
sprake van één systeem en één verantwoordelijke partij. Een dergelijke
`permanente samenwerking' in de afvalwaterketen is ook nodig om echt het
verschil te kunnen maken. Daarnaast zijn afspraken gemaakt over
doelmatigheidsverbetering en monitoring. Voor de uitvoering van het
bestuursakkoord wordt vier jaar uitgetrokken. Om in 2011 voldoende resultaat
te hebben geboekt, zullen al eerder de nodige stappen moeten worden gezet.
Daartoe zal het Rijk in 2009 een tussentijdse ijking uitvoeren op basis van
actuele monitorgegevens, om vast te stellen of het beleid voldoende
perspectieven biedt.
Ter voorkoming van inefficiënties in de keten zijn in het bestuursakkoord
afspraken gemaakt om onder meer de samenwerking in de waterketen te
versterken. Ook zijn afspraken gemaakt om de voortgang van de resultaten van
de samenwerking te volgen. Deze afspraken vormen dan ook een belangrijke
stap in het gevolg geven aan de recent aangenomen motie van Jansen/Vermeij.
Met het oog op de benodigde samenwerking tussen gemeenten en
waterschappen wordt via de nota van wijziging die tegelijk met deze nota aan
uw Kamer wordt gezonden, een afstemmingsverplichting in het wetsvoorstel
opgenomen (het nieuwe artikel 3.5a). Deze wordt nader toegelicht in het
onderdeel `Waterakkoorden en bestuurlijke waterafspraken'.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering de zorgplicht voor stedelijk
afvalwater voldoende concreet acht om de rechten van de consument adequaat
te borgen. Zij vragen of het niet raadzaam zijn om de zorgplicht uit te breiden
met de verplichting een eerlijke, kostentransparante prijs voor waterzuivering te
rekenen.
De regering is van mening dat reeds sprake is van een eerlijke, kostentransparante
prijs voor waterzuivering. De kosten van het zuiveringsbeheer worden verdeeld over
de heffingplichtigen. Afhankelijk van de omvang van de lozing, betalen zij meer of
minder. Kostentransparantie wordt gewaarborgd doordat iedere consument door
4
middel van de begroting en jaarcijfers van de waterschappen inzicht kan krijgen in
de hoogte van de kosten. Dit is ook een belangrijke taak van het algemeen bestuur
van de waterschappen, dat een controlerende functie heeft bij voorstellen voor de
hoogte van de verontreinigingsheffing. Tot slot is de verontreinigingsheffing een
bestemmingsheffing. Dat betekent dat de opbrengst nooit hoger mag zijn dan de
kosten van het zuiveringsbeheer.
Naar één Waterwet
Volgens de leden van de SP-fractie beoogt het wetsvoorstel de wetgeving op het
terrein van de natte waterstaat te integreren. Zij vragen of dat voor 100% het geval
is en zo neen, of kan worden aangegeven voor welke thema's van de natte
waterstaat in de toekomst aparte wetgeving van kracht blijft en waarom de
regering daaraan de voorkeur geeft.
Het wetsvoorstel beoogt alle waterstaatswetgeving die rechtstreeks betrekking
heeft op het watersysteembeheer te integreren. Bij invoering van de
toekomstige Waterwet kunnen derhalve de Wet op de waterhuishouding, de
Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater, de
Grondwaterwet, de Wet op de waterkering, de Wet van 1904 inzake
droogmakerijen en indijkingen en, voor zover die betrekking hebben op de natte
waterstaat, de Waterstaatswet 1900 en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken
worden ingetrokken. Bij de invoeringswet zal tevens de Wrakkenwet in de
Waterwet worden geïntegreerd. Daarmee zal er in de toekomst in beginsel geen
aparte natte waterstaatswetgeving van kracht zijn, met uitzondering van de
Waterschapswet die de organisatorische regelgeving voor het regionale
watersysteembeheer bevat, en de scheepvaartverkeerswetgeving.
Aparte vermelding verdient in dit kader nog de Ontgrondingenwet. Deze heeft
niet alleen betrekking op ontgrondingen in watersystemen, maar ook op
ontgrondingen te land. In de brief van mijn voorganger van 26 september
20061 is reeds ingegaan op de aanbevelingen van het advies van het Instituut
voor Bouwrecht (IBR) `Verkenning van de mogelijkheden van intrekking van de
Ontgrondingenwet' d.d. 10 april 2006 omtrent de toekomstige regeling van
ontgrondingen. Daarin wordt de aanbeveling om de aspecten locatie-inrichting
en -beheer naar de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) over te
hevelen, onderschreven. Over de wijze waarop deze aanbeveling gestalte moet
krijgen, zal nog nader overleg moeten worden gevoerd met de Minister van
VROM. Daarbij wordt behalve naar de (toekomstige) Waterwet en Wabo ook
gekeken naar de verhouding met de nieuwe Wro. Nadat de parlementaire
behandeling van de Wabo en Waterwet is afgerond, zal het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat samen met het Ministerie van VROM en in overleg met
betrokken partijen vervolgstappen zetten met betrekking tot het ontwikkelen
van de toekomstige regeling van ontgrondingen.
Samenhang met andere wetten en wetsvoorstellen
Op blz. 10 van de Memorie van Toelichting staat dat de Waterwet niet een
integrale basis omvat voor alle benodigde voorschriften. Deze kunnen ook worden
gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Wet milieubeheer, de Wet
milieugevaarlijke stoffen, de Wet bodembescherming, de Mijnbouwwet, de
Meststoffenwet, de Natuurbeschermingswetgeving, de Bestrijdingsmiddelenwet en
1 Kamerstukken II 2006/07, 30 800 XII, nr. 4.
---
de Scheepvaartverkeerswet. De CDA-fractie vraagt zich af of op termijn deze
afzonderlijke wetten niet meer afgestemd dienen te worden op de nieuwe
Waterwet en daarmee ook meer in lijn worden gebracht met de Europese
richtlijnen.
De diverse genoemde wetten op het terrein van ruimtelijke ordening, milieu en
natuur zijn voldoende afgestemd op de Waterwet en de Europese
waterrichtlijnen, hetgeen als volgt kan worden toegelicht. Vooropgesteld zij dat
het in feite vooral gaat om afstemming van de uitvoering op de terreinen waar
die wetten een instrumentele functie vervullen. Wat betreft de Wet ruimtelijke
ordening is die afstemming geregeld in de Waterwet zelf, doordat de ruimtelijke
beleidslijnen die worden opgenomen in waterplannen van Rijk en provincies de
status van structuurvisie zullen hebben. Dat is vooral van belang voor het
waterkwantiteitsbeheer.
Wat betreft de waterkwaliteitsaspecten staat de benodigde afstemming van de
uitvoering van de genoemde milieurelevante wetten in het teken van de
verplichtingen die de Kaderrichtlijn water (KRW) inhoudt. In de waterplannen
moeten alle maatregelen worden verwerkt die vereist zijn op grond van artikel
11 van de KRW. Ter beantwoording van de vraag van de leden van de SP-
fractie in welke mate beleid ten aanzien van diffuse bronnen deel uitmaakt van
nationale en provinciale waterplannen, kan hierbij worden vermeld, dat
maatregelen ten aanzien van diffuse bronnen van waterverontreiniging een
verplicht onderdeel uitmaken van dit maatregelenpakket en dus ook in die
plannen moeten worden opgenomen.
De KRW laat uitdrukkelijk toe dat bepaalde maatregelen voor het gehele
grondgebied van een lidstaat worden getroffen en niet alleen voor een of meer
stroomgebieddistricten. Dit zal zich vooral voordoen bij maatregelen ter
verbetering van de chemische toestand van waterlichamen. Voor dat doel zijn
op nationaal niveau natuurlijk al vergunningen en algemene regels voor de
lozing van verontreinigende stoffen van kracht in het kader van de Wvo. Dat zal
zo blijven onder de Waterwet. Hiermee is al gestalte gegeven aan een van de
verplichte maatregelen van het KRW-maatregelenprogramma. Aanvullende
KRW-relevante maatregelen die kunnen worden opgenomen in het nationaal
waterplan, bijvoorbeeld aanpak van bepaalde diffuse bronnen van
waterverontreiniging, zullen wellicht moeten worden vertaald in bindende
wettelijke voorschriften op basis van de Wet milieubeheer en andere algemene
milieuwetten. Hiervoor is de Minister van VROM, die medeondertekenaar is van
dat plan, eerstverantwoordelijk. De KRW eist dat al deze maatregelen binnen
drie jaar operationeel zijn; dit vereiste is ook geïmplementeerd in de Wet op de
Waterhuishouding (Wwh) en wordt overgenomen in het kader van de
Waterwet. Dit laatste betreft overigens zowel de maatregelen op rijksniveau als
maatregelen in de regionale waterplannen die worden vastgesteld op provinciaal
niveau. Aldus is geborgd dat de maatregelenprogramma's hun doorwerking
hebben naar de uitvoering van milieuwetten.
De milieukwaliteitseisen voor het water zijn via artikel 2.11 van de Waterwet
gericht op de waterbeheerders, maar kunnen waar nodig door dat expliciet in de
maatregelenprogramma's te vermelden ook doorwerken in besluiten op basis
van de in de vraag van de CDA-fractieleden genoemde milieurelevante wetten.
Het gaat daarbij ook om besluiten van andere bewindspersonen dan die van
VenW en VROM, alsmede besluiten van provincies en gemeenten. Deze
6
doorwerking van (water)milieukwaliteitseisen is mede van belang voor die
handelingen waarvoor het instrumentarium ter bescherming van de
waterkwaliteit van de Waterwet vooral bestaat uit vergunningen of besluiten op
andere beleidsterreinen dan het waterbeheer. Deze besluiten worden genomen
op basis van wetten waarvoor de bewindspersonen van V&W en VROM niet
eerstverantwoordelijk zijn, zoals de Wet gewasbeschermingsmiddelen en
biociden of de Mijnbouwwet.
Bij de natuurbescherming is de doorwerking veeleer omgekeerd: het beleid voor
natuurbeheer werkt door in de Waterwet. De Waterwet-doelstellingen betreffen
mede de ecologische kwaliteit van alle waterlichamen. De KRW heeft
samenloop met de Vogel- en de habitatrichtlijn (VHR) via het regime voor de
beschermde gebieden (bijvoorbeeld de `natte' Natura 2000-gebieden). De KRW
is er namelijk mede op gericht dat de doelstellingen voor de specifieke
waterafhankelijke beschermde natuurgebieden worden gehaald. De
natuurbeschermingsverplichtingen van de VHR worden dus mede via de KRW
uitgevoerd.
De afstemming met de uitvoering van de Scheepvaartverkeerswet is grotendeels
geborgd doordat op centraal niveau de Minister van VenW, onder wie ook de
Waterwet ressorteert, verantwoordelijk is voor de algemene regels voor het
scheepvaartverkeer. Verder is van belang dat op basis van de
Scheepvaartverkeerswet in beginsel de waterstaatkundig beheerder wordt
aangewezen als beheerder van een scheepvaartweg. Het waterstaatkundig
beheer van natte waterstaatwerken valt onder de term waterbeheer van de
Waterwet.
Relatie met de Wet bodembescherming
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of, wanneer het gaat om de relatie
bodem en water, de uitvoering van aparte wetgeving voor bodem, los van de
Waterwet, in de praktijk nog complicaties kan opleveren als het gaat om
verbetering van de grondwaterkwaliteit en bodemsanering.
Waar het betreft de relatie tussen het beheer van de kwaliteit van de bodem
(daarbij inbegrepen het grondwater) en het beheer van de kwaliteit van
oppervlaktewaterlichamen (waarvan deel uitmakend de waterbodem) worden
onderscheiden het zogenaamde preventieve spoor (d.w.z. het voorkomen en
beperken van nieuwe verontreinigingen) en het curatieve spoor (aanpak van
bestaande verontreinigingen).
Wat betreft het preventieve spoor bevat de Wet bodembescherming een
instrumentarium ter regulering van handelingen in het belang van het voorkomen,
dan wel zoveel mogelijk beperken van nieuwe verontreiniging van de bodem
(inclusief het daarin aanwezige grondwater). Deze regeling is niet van toepassing op
oppervlaktewateren voor zover bij of krachtens de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren (of de Wet verontreiniging zeewater) regels zijn gesteld. Deze
afbakening tussen de bodem- en waterwetgeving blijft onder de Waterwet
onveranderd.
Wat betreft het curatieve spoor geldt dat de aanpak van bestaande
verontreinigingen (ook onder de Waterwet) veelal plaatsvindt in combinatie met
de uitvoering van inrichtings- of onderhoudswerkzaamheden in het kader van
het beheer van het watersysteem. Door het volledig onderbrengen van het
7
curatieve spoor in de Waterwet kan, ter realisering van de doelstellingen
genoemd in hoofdstuk 2 van het voorstel van wet, slagvaardig en
kosteneffectief uitvoering worden gegeven aan de wateropgaven die
voortvloeien uit de KRW, WB21, rivierverruiming en Natura 2000 waarvoor de
waterbeheerders gesteld staan.
Omdat de regeling in de Wet bodembescherming met betrekking tot sanering
van waterbodems komt te vervallen en er niet langer sprake zal zijn van
waterbodemsanering op grond van die wet, maar van beheer van de
waterbodem als onderdeel van het integraal beheer van het watersysteem op
grond van de Waterwet, verdient de afbakening van de Waterwet met de Wet
bodembescherming bijzondere aandacht. Dit geldt met name voor de aanpak
van zogenaamde grensoverschrijdende gevallen van verontreiniging, die zowel
op het land als in de aangrenzende waterbodem moet plaatsvinden. Ook onder
de huidige wetgeving is overigens sprake van grensoverschrijdende gevallen,
waarbij in de uitvoeringspraktijk constructief wordt samengewerkt door
bevoegde gezagen voor de land- en waterbodem. Zoals in de memorie van
toelichting is aangegeven zal in het kader van de invoeringswet Waterwet de
regeling in de Wet bodembescherming worden aangepast. Daarbij zal tevens
worden bezien in hoeverre een aanvullende regeling voor de afstemming bij de
hierboven genoemde grensoverschrijdende gevallen benodigd is teneinde
complicaties in de praktijk te voorkomen.
De leden van de SP-fractie hebben gevraagd of het schrappen van een afzonderlijke
regeling voor het saneren van de waterbodem, zoals nu nog is opgenomen in de
Wet bodembescherming, het Rijk en de provincies extra beleidsvrijheid biedt om de
sanering van waterbodems uit te stellen.
De huidige praktijk is dat ingrepen in verontreinigde waterbodems in het kader
van het waterbeheer slechts bij uitzondering plaatsvinden enkel ten behoeve
van een milieuhygiënische sanering van de waterbodem. Onderhoud aan, en
herinrichting van oppervlaktewaterlichamen (bijvoorbeeld voor de
instandhouding van de vaardiepte, of voor ecologische herinrichting) zijn veelal
het primaire motief voor ingrepen in de waterbodem. Daarmee gepaard kan
gaan de (deel)sanering van verontreinigd sediment. De voorgestelde regeling
brengt in deze werkwijze geen verandering, noch geeft die aanleiding om
noodzakelijke ingrepen in de waterbodem verder uit te stellen. Integendeel;
deze regeling biedt door niet elke ingreep in een verontreinigde waterbodem
aan te merken als deelsanering in de zin van de Wet bodembescherming - een
beter toepasbaar wettelijk instrumentarium voor de slagvaardige verwezenlijking
van de doelstellingen van het waterbeheer.
Ook hebben de leden van de SP-fractie naar aanleiding van het gestelde in de
memorie van toelichting dat `Nader onderzocht zal worden welke meerwaarde het
heeft om in dit wetsvoorstel een bepaling op te nemen ten einde de
waterbeheerder in aanvulling op artikel 6-162 Burgerlijk Wetboek een specifiek
instrument te bieden voor kostenverhaal', gevraagd hoe vaak er op dit moment
gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid ex. art.75 Wet bodembescherming, en
in welke situaties?
Sinds de inwerkingtreding van de regeling op grond van artikel 75 Wet
bodembescherming (Wbb) voor het verhaal van de kosten van onderzoek naar en
de sanering van gevallen van ernstige verontreiniging op gerechtigden tot de grond
(wegens ongerechtvaardigde verrijking) of op de veroorzaker (wegens onrechtmatig
8
handelen) in 1994, is deze een groot aantal malen toegepast waar het betreft
verontreinigingen in de droge bodem.
Met betrekking tot waterbodems is artikel 75 Wbb echter in een zeer beperkt aantal
gevallen toegepast, waarbij slechts in een enkel geval daadwerkelijk kosten konden
worden verhaald. De praktijk leert dat bij waterbodems de bewijsvoering ten
aanzien van veroorzaking in dynamische watersystemen, waarbij sediment en
verontreiniging zich voortdurend verplaatsen en vermengen, zeer lastig is. Voorts is
er zelden sprake van particuliere (eigendoms)rechten ten aanzien van waterbodems
waarbij sprake zou kunnen zijn van een zodanig betekenende mate van
ongerechtvaardigde verrijking dat kostenverhaal aan de orde kan zijn. Een
specifieke voorziening als vervat in artikel 75 Wbb voor waterbodems kan dan ook
wellicht in de Waterwet worden gemist. Om dit te toetsen zal nut en noodzaak van
het opnemen van een verhaalsinstrument in het wetsvoorstel nader worden bezien.
Een met name te onderzoeken vraag daarbij is in hoeverre het meerwaarde heeft
om in het wetsvoorstel een specifieke instrument op te nemen teneinde de
waterbeheerder in aanvulling op een onrechtmatige daadactie ingevolge artikel
6:162 BW een instrument te bieden voor kostenverhaal op degene door wiens
handelen de verontreiniging is veroorzaakt.
Voor een antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie inzake een
adequate handhaving wordt hier verwezen naar hetgeen in deze nota wordt
opgemerkt onder het kopje `Handhaving'.
Relatie met de Wet milieubeheer (directe en indirecte lozingen)
De leden van de VVD-fractie constateren met instemming dat het wetsvoorstel
erin voorziet dat indirecte lozingen in de toekomst onder de Wet milieubeheer
vallen, en vragen de regering om te reageren op de suggestie om ook directe
lozingen onder de Wet milieubeheer te brengen. De leden van de SGP-fractie
menen dat de zogenoemde indirecte lozingen ten onrechte niet in dit
wetsvoorstel zijn opgenomen. Ligt het niet in de rede om vanuit het oogpunt
van zwaarwegende waterkwaliteitsbelangen de regulering van deze lozingen in
de watervergunning onder te brengen, zoals dit thans ook het geval is in de
Wvo, zo vragen deze leden.
Bij de totstandkoming van het nieuwe wettelijke stelsel voor directe en indirecte
lozingen is zowel rekening gehouden met de suggestie van de VVD als met het
zorgpunt van de SGP.
Aangezien de regulering van directe lozingen essentieel is voor de bescherming
van de waterkwaliteit, één van de primaire doelstellingen van de Waterwet, is
ervoor gekozen om deze lozingen niet onder het regime van de Wet
milieubeheer (Wm) te brengen. De historische en juridische achtergronden van
deze indeling zijn reeds uitvoerig beschreven in de memorie van toelichting bij
dit wetsvoorstel alsmede in de nota naar aanleiding van het verslag van de
Wabo (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844, nr. 8).
Lozingen die via het rioolstelsel indirect in het oppervlaktewater terechtkomen
behoren naar hun aard meer thuis in de Wm. Momenteel wordt ongeveer 95
procent van alle indirecte lozingen uitsluitend geregeld op grond van de Wm.
Voor de overige vijf procent, afkomstig uit ongeveer 20 categorieën bedrijven,
(de grotere `puntbronnen'), geldt een afwijkende regeling, waarbij deze
lozingen zowel onder de Wm als onder de Wvo vallen. Deze afwijkende regeling
9
vindt haar oorsprong meer dan twintig jaar geleden. Dat indertijd deze (toen
meest bezwaarlijke) indirecte lozingen op grond van de Wvo zijn gereguleerd
had twee redenen. Allereerst waren op grond van de EG-richtlijn 76/464 en de
overeenkomst inzake de bescherming van de Rijn tegen chemische
verontreiniging ook voor indirecte lozingen van zwarte lijst-stoffen
vergunningen nodig. Ten tweede werd voor een goed waterkwaliteitsbeheer en
bescherming van de doelmatige werking van waterzuiveringsinstallaties het van
belang geacht goed inzicht te hebben in de indirecte lozingen van
milieubezwaarlijke stoffen om deze bij de bron effectief te kunnen aanpakken.
Inmiddels is dat veranderd en is het gros van de lozingen gesaneerd. Gelet op
de in het wetsvoorstel Wabo opgenomen regeling is voor zowel wat betreft de
Europeesrechtelijke aspecten als wat betreft het belang van voldoende invloed
van de waterbeheerder op het reguleren van lozingen het naar het oordeel van
de regering niet meer noodzakelijk om voor deze lozingen een dubbele
bevoegdheid, met bijbehorende bestuurlijke en administratieve lasten, te
behouden. Het overbrengen naar de Wm/Wabo van deze resterende vijf
procent van de indirecte lozingen leidt tot het daadwerkelijk terugbrengen van
het aantal vergunningen (er is dan geen watervergunning meer nodig) en het
aantal bevoegde instanties waarmee de initiatiefnemer direct wordt
geconfronteerd.
Vanwege de mogelijke gevolgen van een deel van deze indirecte lozingen voor
de waterkwaliteit heeft de regering oog voor de noodzaak van specifiek
deskundige toetsing door de waterbeheerder. Deze wordt vooral gewaarborgd
via de in het wetsvoorstel Wabo vastgelegde bindendadviesbevoegdheid van de
waterbeheerders bij zowel vergunningverlening alsmede in het doen van een
verzoek tot handhaving, in gevallen waarin de doelmatige werking van
rioolwaterzuiveringsinrichtingen zou worden belemmerd of de krachtens
hoofdstuk 5 Wm gestelde grenswaarden voor de kwaliteit van oppervlaktewater
zou worden overschreden.
In het gezamenlijke voorstel van de koepelorganisaties UvW, IPO en VNG wordt
de mogelijkheid gepresenteerd om de waterbeheerder enerzijds handhavende
bevoegdheden toe te delen en anderzijds de bindendadviesbevoegdheden af te
zwakken naar de bevoegdheid om een zwaarwegend advies uit te brengen.
Voor een reactie op dit voorstel verwijs ik naar hetgeen daarover in deze nota
wordt opgemerkt onder het onderdeel `Waterakkoorden en bestuurlijke
waterafspraken'
Relatie met Wro en Nbw (samenvoeging vergunningstelsels)
De leden van de VVD-fractie en de SGP-fractie staan in beginsel niet onwelwillend
tegenover de integrale watervergunning. Een volgende stap zou de samenvoeging
met de vergunningstelsels op basis van de Wet ruimtelijke ordening en de
Natuurbeschermingswet 1998, voor zover het watergerelateerde zaken betreft,
kunnen zijn. Zij vragen of de regering kan aangeven hoe zij tegenover deze
suggestie tot verdere integratie staat.
In het wetsvoorstel Wabo wordt voorgesteld de aanlegvergunning (Wro) en de
vergunningen voor handelingen die schadelijk kunnen zijn voor natuurgebieden
(Nbw) te integreren in onderscheidenlijk aan te haken bij het stelsel van de
omgevingsvergunning. Via het omgevingsloket voor de omgevingsvergunning
én de watervergunning wordt voorzien in reductie van administratieve lasten
10
voor de aanvragers. Ook speelt het thans in uitvoering zijnde onderzoek in het
kader van de evaluatie van de natuurwetgeving (Natuurbeschermingswet 1998,
Flora- en faunawet, Boswet) door het Ministerie van LNV een rol (zie de brief
van de Minister van LNV van 20 april 2007 aan de Tweede Kamer;
Kamerstukken II 2006/07, 30 690, nr. 4). Voorwerp van onderzoek is onder
andere de vraag in hoeverre verschillende toetsen en vergunningen kunnen
worden geïntegreerd. Mede aan de hand van de uitkomsten van die evaluatie
zal bezien worden in hoeverre verdere integratie met de vergunningstelsels op
grond van de Wet ruimtelijke ordening en de Natuurbeschermingswet 1998
wenselijk is.
Kaderrichtlijn water en doorwerking naar ruimtelijk beleid
De leden van de VVD-fractie vragen - in het licht van de ervaringen met de
luchtkwaliteit - of de regering nader kan ingaan op de manier waarop de KRW
in de voorliggende Waterwet wordt geïmplementeerd. Deze leden willen
namelijk voorkomen dat deze implementatie leidt tot vergelijkbare problemen
als met het Besluit luchtkwaliteit. Zij vragen of hierbij tevens kan worden
ingegaan op de navolgende vragen: Hoe vindt de doorwerking van ruimteclaims
in waterplannen naar gemeentelijke plannen plaats? Hebben oude/bestaande
waterplannen in 2009 direct de status van structuurvisie?
Anders dan de Richtlijnen Luchtkwaliteit biedt de KRW meer ruimte voor afweging
tussen doelen en maatregelen en ruimte om (daar waar noodzakelijk) af te wijken
van de normen. De KRW geeft kaders voor de concretisering van deze doelen tot
(gekwantificeerde) normen. Voor prioritaire stoffen zullen deze normen op
Europees niveau worden vastgelegd in een richtlijn. De overige relevante chemische
stoffen en biologische parameters worden op nationaal niveau vastgesteld. De KRW
geeft daarvoor wel kaders. Binnen deze kaders wordt optimaal afgestemd met de
andere lidstaten, zeker binnen hetzelfde stroomgebied.
De doelen voor de chemische (prioritaire) stoffen en ecologische doelen voor
natuurlijke wateren worden vastgelegd in regelgeving. Uitgangspunt daarbij is dat
normen slechts direct doorwerken naar de plannen op basis de nieuwe Waterwet.
In die plannen kan zonodig ook worden bepaald dat er lokaal lagere doelen gelden.
Zo mogen op grond van de KRW doelen aangepast worden door rekening te
houden met de eerder aangebrachte aanpassingen (bedijken, kanaliseren, aanleg
van haventerreinen en dergelijke) van een waterlichaam ten behoeve van een
noodzakelijk geachte maatschappelijke functie. Tevens kunnen doelen onder
voorwaarden worden gefaseerd of zelfs verlaagd indien het technisch niet haalbaar
of onevenredig kostbaar is om de doelen al in 2015 te halen.
Om met de luchtkwaliteit vergelijkbare problemen te voorkomen zal bij de verdere
implementatie deze ruimte die de KRW biedt ook in de nationale regelgeving
verankerd worden, zodat deze in de praktijk ten volle benut kan worden.
Doorwerking in plannen
Van rijkswege of door de provinciale overheidsorganen kunnen de specifieke
bevoegdheden van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) worden ingezet
om cruciale onderdelen van het beleid uit te werken en door te voeren. De basis
daarvoor ligt in het nationale en regionale waterplan. Deze plannen zijn voor
wat betreft de daarin opgenomen ruimtelijke beleidsaspecten `structuurvisies' in
de zin van de nieuwe Wro. Zo'n structuurvisie geeft aan wat de vaststellende
overheid in de komende beleidsperiode zal gaan doen om de beleidsvisie, zoals
neergelegd in het plan, te realiseren of te doen realiseren. Een structuurvisie
11
heeft als zodanig overigens geen bindende `verticale doorwerking'. Indien uit de
beleidsvoornemens voortvloeit dat de (ruimtelijke) bevoegdheden van andere
overheden zouden moeten worden beperkt of ingekaderd, biedt de Wro de
mogelijkheid om (op basis van die wet) algemene regels of specifieke
aanwijzingen vast te stellen. Essentieel is dat in het plan wordt vastgelegd waar
en wanneer er zonodig dwingende instrumenten zullen worden ingezet om de
verticale doorwerking te bewerkstelligen, maar dat er geen sprake is van
automatisme.
In antwoord op elders in het verslag opgenomen vragen van de leden van de SP-
fractie en de VVD-fractie naar de precieze invulling van de `ruimtelijke aspecten'
van de nationale en regionale waterplannen, mede vanuit de vrees dat
maatschappelijke ontwikkelingen onnodig worden belemmerd, wordt het volgende
opgemerkt.
Vanuit de optiek van eenduidigheid van het ruimtelijk beleid wordt
onderschreven dat het gewenst is dat de ruimtelijke aspecten in de
waterplannen als zodanig herkenbaar zijn. Ten aanzien van de invulling van
ruimtelijke aspecten kan gedacht worden aan bijvoorbeeld beleidslijnen voor de
situering van nieuwe waterbergingsgebieden, de herinrichting van
watersystemen ter verbetering van de ecologische kwaliteit, voor zover dat op
bepaalde plaatsen extra ruimtebeslag zou vergen, alsmede wijzigingen van
bestemming van gronden met het oog op beperken van negatieve gevolgen van
het bestaande grondgebruik voor watersystemen.
Voor wat betreft de noodzaak tot het voorkomen van onnodige belemmeringen
van maatschappelijke ontwikkelingen wordt verwezen naar hetgeen daarover
reeds is opgemerkt onder het kopje `KRW en doorwerking naar ruimtelijk
beleid', omdat dat aan de orde is bij een eventuele juridische relatie tussen de
KRW-doelstellingen en (vooral) bestemmingsplannen. Daarentegen is er geen
kans op onbedoelde belemmeringen bij de nationale en provinciale
waterplannen en de daarin opgenomen structuurvisies, omdat structuurvisies
(waar nodig genuanceerd) beleid inhouden en geen bindende besluiten zijn.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de VVD-fractie of
oude/bestaande waterplannen in 2009 direct de status van structuurvisie
hebben wordt het volgende opgemerkt.
Op grond van de tot nog toe geldende Wwh, zoals gewijzigd via de
Implementatiewet EG-kaderrichtlijn water, kunnen thans bestaande
waterhuishoudingsplannen (die niet de formele status van structuurvisie
hebben) worden verlengd tot eind 2009, wanneer er nieuwe `KRW-conforme'
plannen voor in de plaats komen. Het is de bedoeling dat die nieuwe plannen
qua ruimtelijke aspecten van meet af aan de status krijgen van structuurvisie.
Via het overgangsrecht dat wordt opgenomen in de Invoeringswet voor de
Waterwet zal dit gerealiseerd worden. Met het oog daarop zal de voorbereiding
van die plannen reeds in het traject vóór inwerkingtreding van de Waterwet (en
formeel op dat moment dus nog niet verplicht), waar nodig in het ruimtelijk
spoor grondiger verlopen dan (althans op rijksniveau) tot nog toe het geval was.
Dit betekent dat bij de planvoorbereiding ruimtelijke diensten van rijk en
provincie worden ingeschakeld.
De leden van de VVD-fractie hebben (onder het kopje `Artikelgewijze toelichting'
van het verslag) gevraagd of de waterstructuurvisie in de artikelen 4.1 en 4.4
daadwerkelijk een integraal plan is, waarin alle sectorale ruimteclaims integraal zijn
afgewogen. Of is water in deze plannen belangrijker dan andere onderwerpen? Zij
12
vragen tevens hoe het Kabinet aankijkt tegen het risico van strijdig ruimtelijk beleid
in verschillende structuurvisies vanuit enerzijds water en Waterwet, en anderzijds
vanuit de WRO? In verband met de samenhang worden deze vragen hier
beantwoord.
Het nationale en regionale waterplan zullen integraal van karakter zijn.
Maatschappelijke beleidsopgaven ter zake van veiligheid, kwantiteit en kwaliteit
zullen in onderlinge samenhang worden afgewogen. Het nationale waterplan dat
eind 2009 gereed zal zijn is een integraal, landsdekkend raamwerk voor het
toekomstige waterbeleid, inclusief de ruimtelijke beleidsaspecten. Dit impliceert dat
bij de voorbereiding en vaststelling van een rijks- of provinciaal waterplan een
afweging wordt gemaakt van watergerelateerde ruimtelijke voorzieningen in relatie
tot concurrerende ruimtelijk relevante 'claims'. Het is dus niet nodig dat alle
sectorale claims in het plan aan de orde komen. Water is op zich niet belangrijker
dan andere onderwerpen. Wel zal het ruimtelijk watergerelateerde beleid moeten
harmoniëren met het totale beleid t.a.v. de ruimtelijke ordening.
Het kabinet ziet geen risico van strijdig ruimtelijk beleid in verschillende
structuurvisies. De bestuursorganen die op het niveau van rijk en provincie
verantwoordelijk zijn voor algemene of gebiedsgerichte structuurvisies zijn
immers ingevolge de Wro ook verantwoordelijk of medeverantwoordelijk voor
de vaststelling van de (sectorale) structuurvisies ten aanzien van aspecten van
het nationale of provinciale ruimtelijk beleid. Dit betreft mede en onverkort de
waterplannen. De Waterwet voorziet erin dat de ministers van Verkeer en
Waterstaat, VROM en LNV gezamenlijk het nationale waterplan vaststellen.
Mocht blijken dat bij de vaststelling van een nationaal waterplan nieuwe of
andere afwegingen zouden moeten worden gemaakt, dan die welke in een
eerdere rijksstructuurvisie krachtens de Wro zijn opgenomen, dan zal daarvan
zeker expliciet melding worden gemaakt met een duiding van de consequenties
daarvan. De wettelijke voorzieningen die zowel de Waterwet als de Wro bevat
voor betrokkenheid van het parlement bij de vaststelling, dragen ertoe bij dat de
door de leden van de VVD-fractie gewenste integrale afweging wordt
gewaarborgd. Voor het regionale waterplan van de provincie geldt dat in
gelijksoortige zin, zij het dat op dat niveau provinciale staten het vaststellende
orgaan zijn.
De leden van de CDA-fractie stellen elders in het verslag (onder het kopje
`plannen') dat het nationale waterplan onder andere de vier Nederlandse delen van
de stroomgebiedbeheerplannen voor Rijn, Maas, Schelde en Eems inhoudt. Op hun
vraag of dit betekent dat de nog vast te stellen internationale
stroomgebiedbeheerplannen in het kader van de KRW voor het Nederlandse deel
integraal deel gaan uitmaken van het nationale waterplan kan in zoverre
bevestigend worden geantwoord, dat alleen de Nederlandse delen van de
internationale stroomgebiedbeheerplannen zullen deel uitmaken van het nationaal
waterplan. Uiteraard moeten die Nederlandse delen wel passen in de internationale
afspraken over de totale plannen.
Ook wijzen de leden van de CDA-fractie op het gestelde in de memorie van
toelichting: `Aanvullend wordt er nu in voorzien dat de plannen op
provinciaal niveau kunnen aansluiten bij hydrologische grenzen'. Waarom kunnen
en niet moeten, vragen deze leden.
Het zou verstarrend werken als op wetsniveau zou worden bepaald dat de
plannen op provinciaal niveau moeten aansluiten bij hydrologische grenzen. Dit
13
kan de afstemming met ander provinciaal beleid bemoeilijken, omdat bij beleid
op andere terreinen dan het waterbeheer de hydrologische grenzen veelal niet
worden gevolgd. Wel is er in voorzien dat de maatregelen, bedoeld in artikel 11
van de KRW, in de plannen op provinciaal niveau worden gerangschikt naar
stroomgebieddistrict, derhalve naar hydrologische eenheden. Dit is uiteraard
slechts van belang voor plannen die betrekking hebben op provincies of
gebieden die zijn gelegen in meer dan één stroomgebieddistrict.
Doelstellingen en normen
De leden van de fracties van het CDA en de SP hebben vragen gesteld over de
normering met betrekking tot de kans op overstromingen en
overstromingsrisico's.
Wanneer het gaat om de normen in dit wetsvoorstel vragen de leden van de
CDA-fractie zich af op welke wijze de Waterwet in haar normering van de kans
op overstromingen tijdig kan inspelen op nieuwe wetenschappelijke inzichten
ten aanzien van overstromingsrisico's. Zij vragen of verwacht wordt dat de
normen en daarmee ook de Waterwet, periodiek aangepast moeten worden aan
voortschrijdend (wetenschappelijk) inzicht?
Artikel 2.2 van het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat tijdig kan worden
ingespeeld op nieuwe wetenschappelijke inzichten. Dit artikel verwijst naar de
bij de Waterwet behorende bijlage II. In deze bijlage wordt de veiligheidsnorm
als overschrijdingskans van primaire waterkeringen, dan wel eventueel later als
overstromingskans van door dijkringen beschermde gebieden, weergegeven.
Deze bijlage kan bij algemene maatregel van bestuur, de beheerders van de
betrokken waterkeringen en gedeputeerde staten gehoord, worden gewijzigd.
Deze algemene maatregel van bestuur treedt niet eerder inwerking dan drie
maanden nadat deze aan beide Kamers der staten Generaal is toegezonden.
Op basis van deze regeling bestaat dus de mogelijkheid om de normering voor
veiligheid tegen overstromen aan te passen naar aanleiding van o.a.
wetenschappelijke inzichten of inzichten in klimaatsontwikkelingen.
In 2006 is het beleidsontwikkelingsproces Waterveiligheid 21e eeuw in gang
gezet. Binnen dit proces wordt bezien of de in de thans vigerende Wet op de
waterkering vastgestelde veiligheidsnormering nog past bij de door primaire
waterkeringen te beschermen waarden. In 2008 zal de Tweede Kamer over de
uitkomsten van dit beleidsontwikkelingsproces in een nota Waterveiligheid 21e
eeuw worden geïnformeerd. Daarin zal worden aangegeven of er periodiek
aanpassingen noodzakelijk zijn alsmede de frequentie daarvan.
De leden van de SP-fractie vragen zich af of in het wetsvoorstel -ten opzichte
van bestaande wetgeving- enige verandering is opgenomen met betrekking tot
de veiligheidsnormen voor de primaire waterkeringen (bijlagen I, IA en II)?
De veiligheidsnormen voor primaire keringen zoals die thans in de Waterwet zijn
opgenomen zijn dezelfde als de normen die nu in de Wet op de Waterkering
genoemd staan. De veiligheidsnormering verandert dus niet. Actualisatie wordt
bezien in het kader van de nota Waterveiligheid 21e eeuw in 2008.
Kan worden aangegeven hoe de toelaatbare waarde voor de gemiddelde
overschrijdingskans per jaar tot stand is gekomen, zo vragen de leden van de
SP?
14
In 1960 heeft de toenmalige Deltacommissie desgevraagd de regering
geadviseerd over de vaststelling een maatschappelijk aanvaardbare kans op
overstroming. De commissie achtte voor bepaalde gebieden in Centraal Holland
een gemiddelde overstromingskans van eens in de tienduizend jaar en voor
andere gebieden een gemiddelde overstromingskans van eens in de vierduizend
jaar aanvaardbaar. Dit is gedaan op basis van een economische kosten/baten
afweging. De regering heeft de adviezen van de Deltacommissie overgenomen
en met de inzichten van toen een gemiddelde overschrijdingskans voor de
waterkeringen die dat gebied beschermen bepaald. In de jaren daarop zijn ook
voor de andere dijkringgebieden normen in termen van gemiddelde
overschrijdingskansen afgeleid. In 1996 zijn deze overschrijdingskansen als
vigerende normen vastgelegd in de Wet op de Waterkering.
De leden van de SP-fractie vragen of bij de bepaling van de toelaatbare
waarden per dijkkring al rekening is gehouden met planologische reserveringen
voor nieuwe bouwlocaties, zoals de Zuidplaspolder.
In de vigerende veiligheidsnormering is geen rekening gehouden met de
planologische reserveringen voor toekomstige bouwlocaties in de
Zuidplaspolder, waarvan bij de vaststelling van die normen nog geen sprake van
was. Met de verkenning Waterveiligheid 21e eeuw wordt bezien in hoeverre de
huidige normering en systematiek nog adequaat zijn, gegeven nieuwe inzichten
in klimaatswijzigingen en ontwikkelingen in de inrichting van ons land.
De leden van de SP-fractie vragen of maatregelen om de gevolgschade van
overstromingen te beperken (bv. compartimentering) kunnen leiden tot
verlaging van de veiligheidsnorm voor de betreffende dijkkring?
In de systematiek voor vaststelling van een veiligheidsnormering zoals die in het
wetsvoorstel is opgenomen wordt geen rekening gehouden met de
voorzieningen die de gevolgen van een overstroming beperken. Bij de
voorbereiding van de beleidsnota Waterveiligheid 21e eeuw wordt gekeken
naar andere systematieken voor de vaststelling van de veiligheidsnormering.
Hierbij zijn ook varianten in beeld waarin maatregelen om de gevolgen van
overstroming te beperken worden opgenomen in de systematiek.
De leden van de SP-fractie vragen zich af of de regering de analyse van VEWIN
deelt dat de toenemende fluctuaties in het debiet van rivieren leidt tot een
onacceptabel hoge concentratie van schadelijke stoffen in perioden van lage
debieten, en vraagt of zij de suggestie van de drinkwaterbedrijven voor een
dynamische normering voor de lozing van schadelijke stoffen overneemt.
Bij het Nederlandse beleid inzake lozingen staat de emissieaanpak voorop. Deze
aanpak wordt via twee sporen geëffectueerd. Dat betekent in de eerste plaats
dat bij lozingen in oppervlaktewater een saneringsinspanning moet worden
geleverd die onafhankelijk is van de te bereiken milieukwaliteitsdoelstellingen.
Dit primaire inspanningsbeginsel, gebaseerd op toepassing van de beste
beschikbare technieken, is afhankelijk van de aard en schadelijkheid van de te
lozen stoffen. Aanvullend kan er aanleiding zijn tot het stellen van verdergaande
eisen (op grond van de zogenaamde `immissietoets'), indien de voor het
ontvangende oppervlaktewater geldende milieukwaliteitsnormen (bijvoorbeeld
voor de drinkwaterfunctie) zonder nadere voorzieningen in gevaar zouden
komen. Hierbij wordt uiteraard een relatie gelegd met de aard en omvang van
15
het oppervlaktewater, inclusief een bepaalde maatgevende minimale afvoer.
Deze tweesporenaanpak is in lijn met de (gecombineerde) aanpak zoals vereist
op grond van de KRW. Het is daarom niet nodig een verdere invulling te geven
aan de suggestie van de leden van de SP-fractie voor een dynamische
normering van lozingen.
Waterbeheer
De vragen van de leden van de SP-fractie met betrekking tot het saneren van de
waterbodems werden reeds beantwoord onder het kopje `Relatie met de Wet
bodembescherming'.
De leden van de SP-fractie willen weten hoe het wetsvoorstel regelt dat alle
betrokken partijen binnen een stroomgebied goed samenwerken. Hoe is de
internationale samenwerking binnen één stroomgebied geregeld?
De samenwerking wordt in het wetsvoorstel in de eerste plaats bevorderd doordat
bij de planvorming op de verschillende niveaus over en weer
consultatieverplichtingen voor de planvaststellende bestuursorganen gelden. Het
gaat om vergelijkbare voorzieningen zoals die (via de Implementatiewet EG-
kaderrichtlijn water) zijn opgenomen in de Wet op de waterhuishouding. In het
stelsel van de Waterwet wordt de voorbereidingsprocedure voor het nationaal
waterplan en het beheerplan voor de rijkswateren geregeld op het niveau van
algemene maatregel van bestuur, met inbegrip van de consultatieverplichtingen op
nationaal en internationaal niveau. Voor de regionale waterplannen en de
beheerplannen van de waterschappen geschiedt dit bij provinciale verordening,
maar bevatten de artikelen 4.6 en 4.8 van het wetsvoorstel wel randvoorwaarden
betreffende die consultatie. Daarnaast zijn de interbestuurlijke
samenwerkingsvoorzieningen van hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel relevant voor
de samenwerking binnen stroomgebieddistricten.
Bij de internationale samenwerking binnen de vier internationale
stroomgebieddistricten spelen diverse rivierencommissies een rol. Zo zijn er de
Internationale Commissies voor de Bescherming van respectievelijk de Maas
(ICBM), de Schelde (ICBS), en de Rijn (ICBR), en de Subcommissie voor de
Eems-Dollard van de Permanente Duits-Nederlandse Grenswaterencommissie.
Deze commissies functioneren in het kader van verdragen die geheel of
gedeeltelijk betrekking hebben op beheer van grensoverschrijdende wateren. Bij
de uitvoering van deze verdragen waarbij Nederland partij is zijn de
verplichtingen van de KRW in belangrijke mate richtinggevend.
Stroomgebieddistrictsbrede onderwerpen worden in het kader van de
commissies gecoördineerd, de overige grensoverschrijdende onderwerpen
worden bi- of trilateraal met de buurlanden afgestemd.
Voor de implementatie van de KRW in het internationale stroomgebieddistrict
van de Rijn is een apart overleg ingesteld, het Rijnwaterdirecteurenoverleg.
Hierin zijn ook staten uit dat district vertegenwoordigd die geen zitting hebben
in de ICBR. Voor de districtsbrede thema's vindt coördinatie plaats onder
auspiciën van de Rijnwaterdirecteuren. Voor het werkgebied "Deltarijn", dat het
gehele Nederlandse deel van het Rijnstroomgebieddistrict en een stuk Duits
grondgebied omvat, vindt met de betrokken Duitse deelstaten bilaterale
afstemming plaats.
16
Voorafgaand aan het overleg van de internationale coördinerende fora vindt
overleg plaats tussen de diverse betrokken Nederlandse instanties, waaronder
vertegenwoordigers uit de kring van waterschappen en de provincies.
Tevens vragen de leden van SP-fractie waarom er is gekozen om op regionaal
niveau beleid en uitvoering te scheiden terwijl dit op nationaal niveau klaarblijkelijk
niet nodig wordt gevonden.
Ook op rijksniveau is er sprake van scheiding tussen beleid en uitvoering. Het
waterbeleid wordt binnen het Ministerie van VenW behartigd door het
Directoraat-Generaal Water, de uitvoering daarentegen door Rijkswaterstaat, als
feitelijk beheerder (onder verantwoordelijkheid van de minister c.q.
staatssecretaris) van de rijkswateren.
De leden van de SP-fractie willen graag weten welk deel van de kosten van
bakbeheer ten behoeve van de scheepvaartfunctie feitelijk worden gemaakt, en
welk deel daarvan betrekking heeft op de recreatievaart. Ook vragen zij hoeveel
procent van de bakken nog uitsluitend door de recreatievaart wordt gebruikt.
De kosten van het bakbeheer die specifiek ten behoeve van de scheepvaart
worden gemaakt betreffen met name de aanleg en instandhouding van
overdiepte (extra diepe bodem van het oppervlaktewaterlichaam) als vaargeul,
van afmeer- en oevervoorzieningen, van sluizen en van voorzieningen voor (het
openen van) bruggen ten behoeve van de scheepvaart. Bij regionale wateren in
beheer bij waterschappen gaat het dan meestal om vaarwegen waarop geen of
nauwelijks beroepsvaart plaats heeft en worden deze meerkosten dus in
hoofdzaak ten behoeve van de recreatievaart gemaakt. Overigens is het lang
niet in alle gevallen zo dat ten aanzien van die regionale wateren ten behoeve
van de recreatievaart meerkosten ten opzichte van de kosten van het overig
waterbeheer worden gemaakt. Dit omdat ofwel geen extra voorzieningen ten
behoeve van de recreatievaart nodig zijn en de vaarwegfunctie als het ware
meelift met het overig waterbeheer, ofwel ter plaatse niet (of niet
noemswaardig) sprake is van recreatievaart. Voor regionale wateren met een
vaarwegfunctie die wordt verzorgd door provincies, alsmede voor wateren in
beheer bij het rijk geldt dat veelal sprake is van een vaarwegfunctie ten behoeve
van de beroepsvaart. In die situatie maakt de recreatievaart, waar die is
toegestaan, in het algemeen gebruik van de bestaande voorzieningen voor de
beroepsvaart. Soms ook worden ten laste van de algemene middelen, met name
ten behoeve van de veiligheid voor de recreatievaart, specifieke voorzieningen
getroffen, bijvoorbeeld voor het afmeren in afwachting van het openen van
bruggen of sluizen.
Niet valt aan te geven welk percentage van de oppervlaktewateren of, meer in
het bijzonder, de vaarwegen uitsluitend voor de recreatievaart wordt gebruikt.
Er zijn onvoldoende betrouwbare gegevens voorhanden om hierover meer
exacte uitspraken te kunnen doen dan in het voorgaande zijn opgenomen.
Ook vragen de leden van de SP-fractie of zij `taak van de algemene democratie'
moeten lezen als: financiering via omslagheffingen door de waterschappen? Zo
ja: waarom zou de recreatievaart worden aangemerkt als activiteit van algemeen
belang, waarvoor het beginsel `de veroorzaker betaalt' niet toegepast hoeft te
worden?, aldus deze leden.
Met `de algemene democratie' wordt in de memorie van toelichting juist niet
gedoeld op financiering via de waterschapsomslag. Het gaat om gevallen waarin
17
het vaarwegbeheer - buiten rijkswateren in financieel opzicht niet kan worden
meegenomen binnen het algemene waterbeheer van een waterschap, juist
omdat sprake is van aanzienlijke kosten die van bovenregionale aard zijn. Het
specifieke vaarwegbeheer komt namelijk niet slechts ten goede aan ingezetenen
van een bepaald waterschap, maar voor een groot deel aan elders gevestigde
personen of bedrijven die van de vaarweg gebruikmaken. Financiering moet dan
komen uit de algemene middelen van de provincie (zie art. 98 Waterschapswet).
Van financiering door een gemeente is sprake wanneer het vaarwegbeheer
vanwege de daarbij betrokken gemeentelijke belangen bij een gemeente berust.
Bij beheer van vaarwegen door het rijk is sowieso sprake van financiering uit de
algemene middelen, omdat een goede hoofdinfrastructuur als algemeen belang
wordt gezien.
De recreatievaart maakt vaak gebruik van vaarwegen die primair voor de
transportfunctie in stand worden gehouden. Vanuit die optiek ligt het niet voor
de hand om de recreatievaart te zien als veroorzaker van de kosten voor
specifiek vaarwegbeheer.
Waterakkoorden en bestuurlijke waterafspraken
Gezamenlijk voorstel van de koepelorganisaties
Mede naar aanleiding van de hoorzitting over de Waterwet hebben IPO, VNG
en UvW gewerkt aan een gezamenlijke oplossing voor een aantal knelpunten en
onderlinge meningsverschillen. De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd
hoe de regering staat tegenover deze voorstellen en in hoeverre zij bereid is
deze op te nemen in de Waterwet. Het betreft de volgende punten/voorstellen:
Indirecte lozingen: de waterbeheerder behoudt de bevoegdheid tot het
geven van een zwaarwegend advies aan provincie/gemeente (waarvan
alleen goed gemotiveerd kan worden afgeweken met een bijbehorende
rechtsgang) en heeft handhavende bevoegdheden;
Overstortvergunning: algemene regels en nadere eisen (kwetsbare wateren)
komen in de plaats van de huidige vergunningverlening;
Bestuurlijke waterafspraken: gebaseerd op bestaande planvormen
(waterplan, rioleringsplan, afvalwaterakkoord) zijn gemeente en waterschap
verplicht (vormvrije) bestuurlijke afspraken te maken over de aanpak van
waterproblemen in het gebied; bij het uitblijven hiervan of bij
tegenstellingen is de provincie aan zet;
Heffing op lozingen vanuit overstorten; dit nieuwe instrument biedt geen
meerwaarde en kan vervallen;
Aansluitvergunning; in het licht van het bovenstaande biedt dit instrument
geen meerwaarde meer en kan vervallen.
Vanuit de ministeries van VROM en VenW is positief gereageerd op het initiatief
dat de koepelorganisaties hebben getoond met het opstellen van een gezamenlijk
voorstel. In dit voorstel worden suggesties gedaan voor het aanpassen van de
wetsvoorstellen Wabo en Waterwet. Aangezien de nadruk op de Waterwet ligt, zal
de regering hierop in het kader van deze nota reageren. Ook in de nota naar
aanleiding van het verslag bij de Wabo is dit onderwerp reeds kort behandeld.
De verschillende onderdelen van het gezamenlijke voorstel komen grotendeels
overeen met de keuzes die gemaakt worden in beide wetsvoorstellen.
18
Het onderdeel bestuurlijke waterafspraken sluit uitstekend aan bij de beleidsmatige
behoefte aan samenwerking tussen waterschappen en gemeenten. Hierna zal
worden uiteengezet op welke wijze gevolg is gegeven aan dit onderdeel.
In het overnemen van het voorstel van de koepels met betrekking tot het onderdeel
indirecte lozingen ziet de regering echter onvoldoende aanleiding, gelet op de
onder het kopje `Relatie met de Wet milieubeheer (directe en indirecte lozingen)'
geschetste borging van de betrokkenheid van de waterbeheerder bij de
vergunningverlening en handhaving van indirecte lozingen, zoals deze is vastgelegd
in de Wabo. Dit mede in samenhang met de hierboven genoemde bestuurlijke
waterafspraken. Binnen de constructie van bindend advies van de waterbeheerder,
in combinatie met de mogelijkheid van bestuurlijke waterafspraken, zouden
zelfstandige handhavende bevoegdheden nauwelijks toegevoegde waarde hebben.
De waterbeheerders kunnen toezicht uitoefenen en hebben de mogelijkheid om, in
urgente gevallen, de gemeente of de provincie een verzoek tot handhaving te doen.
Dit verzoek moet (ingevolge het wetsvoorstel Wabo) worden opgevolgd indien de
door de waterbeheerder te beschermen belangen in het geding zijn. De regering
gaat ervan uit dat de bevoegde gezagsinstanties onverwijld gevolg geven aan dit
verzoek. Dergelijke constructies zullen in de toekomst vaker voorkomen om
administratieve en bestuurlijke lasten te verminderen. Onderling vertrouwen en
evenwichtige samenwerking tussen bestuursorganen is hierbij essentieel. Bovendien
biedt de nieuwe bepaling over bestuurlijke waterafspraken de mogelijkheid om
duidelijke afspraken te maken over de invulling van deze samenwerking.
De regering staat positief tegenover het gezamenlijke voorstel om lozingen via
overstorten te reguleren op basis van algemene regels in plaats van
vergunningen.
Binnen het huidige wetsvoorstel is het mogelijk lozingen via overstorten op
regionaal oppervlaktewater niet aan een heffing te onderwerpen.
Ook voor het afschaffen van de aansluitvergunning is geen aanpassing van de
Waterwet nodig. Het is aan de waterschappen om op basis van hun eigen
autonome verordenende bevoegdheden al dan niet gebruik te maken van dit
instrument. Voor nadere toelichting op deze drie onderdelen van het
gezamenlijke voorstel wordt verwezen naar hetgeen hierover wordt opgemerkt
in het onderdeel `Handelingen in watersystemen'/riooloverstorten van deze
nota.
- Bestuurlijke waterafspraken.
Naast de vragen van de leden van de CDA-fractie om een reactie op dit
onderdeel van het voorstel hebben de leden van de SP-fractie gevraagd om een
reactie op de kritiek van de VNG op de mogelijke verplichte betrokkenheid van
gemeenten bij door waterbeheerders op te stellen waterakkoorden. Ook de
leden van de SGP-fractie vroegen of het ten opzichte van wat reeds geregeld is
ten aanzien van de gemeentelijke watertaken, nodig is om gemeenten te
kunnen verplichten om ook aan de waterakkoorden deel te nemen?
In het wetsvoorstel is de verplichte betrokkenheid van gemeenten bij door
waterbeheerders op te stellen waterakkoorden niet opgenomen. Het
waterakkoord betreft vooral afspraken tussen waterbeheerders onderling;
andere overheden kunnen op uitnodiging toetreden tot een waterakkoord, maar
kunnen daartoe niet worden verplicht.
19
Zowel waterbeheerders als gemeenten (en provincies) hebben taken op het
gebied van waterbeheer, stedelijke wateroverlast en beheer en inrichting van de
openbare ruimte. Gezien de samenhang tussen deze vraagstukken acht de
regering het van groot belang dat waterschappen en gemeenten elkaar hierin
weten te vinden. In de nota van wijziging die tegelijk met de onderhavige nota
naar aanleiding van het verslag aan de Kamer is gezonden, is daarom een
verplichting opgenomen voor gemeenten en waterschappen om, voor zover
nodig met het oog op een doelmatig en samenhangend waterbeheer, zorg te
dragen voor afstemming van hun bestuurlijke taken en bevoegdheden in het
kader van het waterbeheer. Zoals hierboven uiteengezet, wordt hiermee gevolg
gegeven aan een onderdeel van het gezamenlijke voorstel van de
koepelorganisaties. Om het onderscheid te benadrukken tussen de bestuurlijke
waterafspraken enerzijds en de waterakkoorden tussen waterbeheerders
anderzijds zijn eerstgenoemde afspraken via een zelfstandig artikel 3.5a
opgenomen in het wetsvoorstel. De afspraken zijn vormvrij en kunnen
desgewenst worden gecombineerd met waterakkoorden (tussen
waterbeheerders).
Wat de leden van de PvdA-fractie betreft, dragen waterakkoorden in belangrijke
mate bij aan integraal waterbeheer. De mogelijkheid van inhoudelijke
verbreding van de akkoorden kan op instemming rekenen. De leden van de
PvdA-fractie wensen hierbij de rol voor gemeenten bij gemeentelijke taken
uitdrukkelijk benoemd en verplicht gesteld. Zij vragen of een verplicht
waterakkoord tussen gemeenten en waterschap kan bijdragen aan gedegen
toezicht op indirecte lozingen?
De inhoudelijke verbreding van de waterakkoorden die reeds was vormgegeven
in het wetsvoorstel, is nog extra versterkt door een bredere formulering van de
reikwijdte van de waterakkoorden in artikel 3.5 van de nota van wijziging. Deze
bredere formulering is vergelijkbaar met de reeds genoemde bepaling over de
bestuurlijke waterafspraken, waarmee gemeenten en waterschappen worden
verplicht om, voor zover nodig met het oog op een doelmatig en
samenhangend waterbeheer, zorg te dragen voor de afstemming van hun
respectievelijke taken en bevoegdheden in het kader van het waterbeheer.
De regering is ervan overtuigd dat goed functionerende bestuurlijke
waterafspraken tussen gemeenten en waterschappen kunnen bijdragen aan een
gedegen toezicht op indirecte lozingen. Sluitstuk hiervan is de rol van de
provincie, die aan zet is indien benodigde afspraken uitblijven of onoplosbare
tegenstellingen ontstaan.
Bij de bestuurlijke waterafspraken gaat het om het bevorderen van samenwerking
tussen gemeenten en waterschappen voor zover dat nodig is. Deze afspraken
kunnen een breed scala aan onderwerpen omvatten. Afspraken die reeds zijn
geregeld (en in de praktijk werken) ten aanzien van de gemeentelijke watertaken,
behoeven geen verdere regeling.
De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat de vrijwilligheid waarmee het
waterakkoord omgeven is wringt met de enorme opgaven die ons te wachten
staan in het kader van water.
Indien noodzakelijk kunnen wat betreft de waterakkoorden bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur of, ten aanzien van waterakkoorden die uitsluitend
betrekking hebben op regionale wateren, bij provinciale verordening, nadere regels
met betrekking tot waterakkoorden worden gesteld.
20
Voor wat betreft de bestuurlijke waterafspraken is bij het uitblijven van de
benodigde afspraken of bij tegenstellingen de provincie aan zet. Zo kan de provincie
initiatief nemen voor (nieuwe) afspraken tussen gemeenten en waterschappen die
nodig zijn voor het oplossen van waterproblemen. In de nota van wijziging is
hiervoor geen speciale voorziening opgenomen. De provincies beschikken reeds
over voldoende instrumenten (en desnoods doorzettingsmacht) om te zorgen dat
bijvoorbeeld waterbeheerplannen en het gemeentelijk rioleringsplan inhoudelijk op
elkaar worden afgestemd. Deze instrumenten zijn opgenomen in artikel 3.9 van het
wetsvoorstel, waar het de waterschappen betreft, en voorts in de Wet milieubeheer
en in voorkomend geval de Wet ruimtelijke ordening waar het de gemeenten
betreft. Inzet van deze instrumenten is aan de orde indien waterschappen en
gemeenten er naar het oordeel van de provincie niet in slagen om de met het oog
op een samenhangend en doelmatig waterbeheer benodigde afspraken tot stand te
brengen. Daarnaast blijft het uiteraard mogelijk om de provincie te vragen te
bemiddelen bij de totstandkoming van de benodigde afspraken.
Coördinatie en interbestuurlijk toezicht
De leden van de SP-fractie horen graag waarom wettelijke verankering van het
landelijk bestuurlijk overleg water niet nodig is.
Gelet op de consultatieverplichtingen die van kracht zullen zijn voor de
voorbereiding van de wettelijk geregelde plannen is een afzonderlijke wettelijke
vastlegging van het LBOW niet nodig. Met name de voorbereiding in LBOW-
kader van de zesjaarlijkse stroomgebiedbeheerplannen, die onderdeel uitmaken
van het nationale waterplan, is een veelomvattend proces, omdat het gaat om
waterkwaliteit in chemisch én ecologisch opzicht. Het functioneren van het
LBOW is mede (voldoende) ingekaderd door het nationale bestuursakkoord
water, waardoor het nationale waterplan integraal aan de orde komt, met
inbegrip van aspecten van waterkwantiteit en veiligheid.
Wettelijke regeling van het LBOW zou bovendien verstarrend kunnen werken.
Dergelijk overleg heeft in Nederland (`polderland') een breed draagvlak. Vóór
het LBOW functioneerde vele jaren lang de Commissie Integraal waterbeheer,
die destijds al een overlegfunctie vervulde tussen vertegenwoordigers van rijk,
provincies, waterschappen en gemeenten.
De leden van de SP-fractie vragen wat het voor de implementatie van de wet
geformuleerde uitgangspunt `beperken van de interbestuurlijke informatielasten tot
het noodzakelijke minimum' betekent voor de informatievoorziening met
betrekking tot de efficiency bij de waterbeheerders? Zij zijn van mening dat onder
beperking van de administratieve lasten een vorm van benchmarking gewenst is.
Het toezicht op de efficiency bij decentrale beheerders (waterschappen) is een
taak van het provinciaal bestuur, waarbij uiteraard interprovinciale afstemming
aan de orde kan zijn als men een vorm van `benchmarking' voor ogen heeft. De
vraag in hoeverre op provinciaal niveau een dergelijke toetsing van efficiency
wenselijk is, en dus informatieverstrekking daarover, komt echter aan de orde bij
de uitvoering van de Waterschapswet en niet bij de Waterwet, die gericht is op
het inhoudelijke beheer. Overigens voeren de waterschappen al benchmarks uit
op de uitoefening van hun taken: zo is er de bedrijfsvergelijking
zuiveringsbeheer, en is in 2006 een eerste landelijke bedrijfsvergelijking
waterbeheer gemaakt. Daarnaast stellen de waterschappen jaarlijks een
begrotingsvergelijking op.
21
Projectprocedure en projectplannen
De leden van de CDA-fractie, de VVD-fractie, de SGP-fractie en de SP-fractie
hebben in het verslag enkele vragen gesteld met betrekking tot de
projectprocedure en de projectplannen in Hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel en
de verhouding tot instrumenten uit de ruimtelijke ordening alsmede de positie
van gemeenten. Vanwege de inhoudelijke samenhang tussen deze vragen
worden deze hierna gezamenlijk beantwoord.
De leden van de VVD-fractie en de SGP-fractievragen of via de
projectprocedure voor waterstaatswerken het maken van ruimte kan worden
afgedwongen? Of is het ruimtelijk spoor (WRO) hierin leidend?
De leden van de CDA-fractie, VVD-fractie en SGP-fractie vragen zich af hoe de
projectprocedure uit de Waterwet zich verhoudt tot de (instrumenten van) Wet
op de Ruimtelijke Ordening en welke positie heeft de gemeente bij deze
projectprocedure? Het wetsvoorstel continueert de thans in de Wet op de
waterkering geregelde snelle- procedure. Waarom is er op dit punt geen
aansluiting gezocht bij de gangbare procedure in de nieuwe WRO?
De leden van de CDA-fractie, de VVD-fractie en de SGP-fractie vragen voorts
voor welke waterstaatswerken het denkbaar is dat de projectprocedure wordt
gebruikt.
Er zullen de komende jaren allerlei maatregelen nodig zijn om ruimte te geven
aan water. In beginsel staat daarbij het instrumentarium voor de ruimtelijke
ordening voorop. Zo zal de reservering van ruimte voor grootschalige berging
van water bijvoorbeeld via het gemeentelijk bestemmingsplan gerealiseerd
kunnen worden. Ook bij andere maatregelen is het ruimtelijke
ordeningsinstrumentarium het eerst aangewezen middel om ruimte voor water
te reserveren.
Daarnaast wordt de goed werkende projectprocedure uit de Wet op de
waterkering gecontinueerd. Daardoor blijven waterkeringbeheerders beschikken
over een goede procedure voor de uitvoering van noodzakelijke
versterkingsprojecten voor primaire waterkeringen, waarin nauw wordt
samengewerkt gemeenten en provincies. De gemeente heeft daarbij een rol in
de sfeer van planologische medewerking en als bevoegd gezag van
uitvoeringsbesluiten. Vanwege het grote belang van waterveilligheid dat met
dijkversterkingen wordt gediend, kan net als met de huidige Wet op de
waterkering de ruimte die nodig is voor versterkingswerken van primaire
waterkeringen in laatste instantie worden verkregen door een vrijstelling van het
bestemmingsplan en onteigening van gronden. Deze ruimte beperkt zich tot het
plangebied van het betrokken project. Inpassing in de omgeving wordt daarbij
gewaarborgd door het vereiste van provinciale goedkeuring van dergelijke
projectplannen. De coördinatie van uitvoeringsbesluiten ligt ook in handen van
de provincie. Dit past bij de rol van de provincie als toezichthouder op de
primaire waterkeringen.
Naast waterberging en werken aan primaire waterkeringen zullen in de
toekomst ook andere maatregelen nodig kunnen zijn om ruimte te creëren voor
water, bijvoorbeeld ten aanzien van het bergen van water door verruiming van
watergangen, het wijzigen van secundaire waterkeringen of het verwezenlijken
van andere mogelijkheden om wateroverlast en droogte te voorkomen. Welke
maatregelen dat precies zijn is niet goed vooraf te voorspellen en zal per regio
sterk kunnen verschillen. Het wetsvoorstel geeft daarom aan de provincies de
mogelijkheid om bij verordening te bepalen voor welke waterstaatswerken,
22
behalve de wettelijk voorgeschreven primaire waterkeringen, de
projectprocedure uit het wetsvoorstel kan worden toegepast door
waterschappen.
Volgens de leden van de SP-fractie is het projectplan vormvrij. Zij vragen of het
voor belanghebbenden geen meerwaarde heeft indien er wél vormvereisten
worden opgenomen, waardoor de transparantie/vergelijkbaarheid van plannen
toeneemt?
Er is bewust voor gekozen projectplannen vormvrij te houden. Het vereiste van
het projectplan bewerkstelligt dat er aan de aanleg en wijziging van
waterstaatswerken een beslissing vooraf gaat. Voor waterschappen was een
vergelijkbare eis reeds opgenomen in artikel 148 van de Waterschapswet. Met
het onderhavige wetsvoorstel gaat deze eis ook gelden voor het Rijk. Het kan
daarbij gaan om zeer verschillende activiteiten, variërend van de aanleg of
versterking van waterkeringen, de aanleg van een vistrip tot het omleggen van
een vaargeul. Daarbij zal telkens een afweging gemaakt dienen te worden welke
voorbereidingsprocedures toegepast zullen worden, in overeenstemming met de
Algemene wet bestuursrecht.
De vragen van de leden van de SP-fractie en de VVD-fractie met betrekking tot
(o.m. de ruimtelijke aspecten van) de nationale en regionale waterplannen werden
reeds beantwoord onder het kopje `KRW en doorwerking in plannen'.
De leden van de SP-fractie horen graag of systematisch wordt onderzocht in welke
mate gemeenten en waterschappen de inmiddels vier jaar geleden `Handreiking
afvalwaterakkoord' benutten voor intensivering van de samenwerking? Vindt u de
voortgang op dit terrein acceptabel?"
In het onlangs afgesloten Bestuursakkoord Waterketen zal systematisch de
voortgang van de daarin gemaakte afspraken met betrekking tot samenwerking
worden gemonitord. Wat betreft de Handreiking afvalwaterakkoord heeft in
2005 een evaluatie plaatsgevonden in opdracht van de UvW en de VNG, waarin
de praktijk van het opstellen van afvalwaterakkoorden is geëvalueerd. Uit de
evaluatie is gebleken dat een afvalwaterakkoord een geschikt en met succes
toegepast instrument is bij de samenwerking tussen gemeente en waterschap bij
de optimalisatie van riolering en zuivering.
Wat betreft de voortgang op het gebied van intensivering van samenwerking in
tussen gemeenten en waterschappen is de regering tevreden. Door UvW, VNG
en Vewin wordt op verschillende fronten gewerkt aan samenwerking in de
waterketen. Zo zijn er ruim 300 samenwerkingsinitiatieven.
(http://www.samenwerkenaanwater.nl). Daarnaast wordt in de in september
2006 verschenen uitgave van de UvW en de VNG ´Permanente samenwerking
in het afvalwatersysteem´ de overtuiging door beide koepels uitgesproken dat er
vanuit samenwerking steeds weer nieuwe winstkansen benoemd en verzilverd
zullen worden. Waar samenwerking vaak op incidentele basis begint, is de
verwachting dat er uiteindelijk steeds meer structurele vormen van
samenwerking georganiseerd zullen worden. Naast het genoemde
bestuursakkoord biedt de bepaling die in de nota van wijziging is opgenomen
met betrekking tot bestuurlijke waterafspraken een handvat om de
samenwerking tussen gemeenten en waterschappen te intensiveren op het
gebied van de afstemming van hun taken en bevoegdheden in het waterbeheer.
Hierin kunnen ook afspraken op het gebied van de waterketen een plaats
krijgen.
23
Aanleg en beheer van rijkswaterstaatswerken
De leden van de PvdA-fractie staan achter de gedoogplicht, maar merken op
dat de EHS bij de waterbergingsopgave niet het onderspit mag delven.
De regering kan deze leden gerust stellen over hun zorg met betrekking tot de
EHS: er wordt bij de waterberging juist gestreefd naar het versterken van de
EHS.
Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen de bestaande situatie en
nieuwe ontwikkelingen. Voor de bestaande situatie geldt dat de natuurwaarden
zijn ontstaan onder invloed van periodieke inundaties. De natuurwaarden
zijn daar dikwijls van afhankelijk (hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden
aan stroomdalgraslanden in de uiterwaarden). Voor nieuw te ontwikkelen
bergingsgebieden geldt dat sprake zal zijn van een projectplan of een ruimtelijke
ordeningsbesluit waarop het afwegingskader van de Nota Ruimte van
toepassing is. In veel situaties zal een multifunctioneel gebruik mogelijk zijn, of
zal bijvoorbeeld sprake zijn van een minder intensief agrarisch gebruik. Nieuw te
ontwikkelen bergingsgebieden bieden op deze manier juist kansen om de EHS te
versterken.
Nadeelcompensatie
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de gedoogplicht voor waterberging
een vergaand instrument is dat grote gevolgen kan hebben voor burgers.
Voorgesteld wordt om bestaande nadeelcompensatieregelingen in te zetten.
Toch lijkt men in het kader van onder meer Ruimte voor de Rivier nog op zoek
te zijn naar een goede schaderegeling. Zij vragen of er naar wordt gestreefd één
goede regeling in het leven te roepen die straks door alle bestuurslagen gebruikt
gaat worden?
De thans bestaande situatie is dat de meeste waterschappen, voor zover in hun
gebied aan de orde, naast een algemene schadevergoedingsregeling een
specifieke nadeelcompensatieregeling hebben vastgesteld, regelende de
vergoeding van schade ontstaan door waterberging op gronden van
derderechthebbenden. Deze laatstbedoelde regelingen zijn veelal gebaseerd op
het door het Landelijk Bestuurlijk Overleg Water vastgestelde model:
"Nadeelcompensatieregeling ingebruikname regionale waterbergingsgebieden".
In de gevallen waarin het Rijk waterbeheerder is, geldt de "Regeling
nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999". Het betreft hier deels
materieel wettelijke regelingen, deels beleidsregels voor de vergoeding van
schade tengevolge van rechtmatig overheidsoptreden.
Daarnaast kent de vigerende waterstaatswetgeving thans een aantal formeel
wettelijke regelingen voor de vergoeding van schade die het gevolg is van
rechtmatig optreden van de overheid. In dit verband kan worden verwezen naar
onder meer artikel 40 van de Wet op de waterhuishouding, artikel 9 van de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren, artikel 78, eerste lid, van de
Waterstaatswet 1900 en artikel 41 van de Grondwaterwet. Deze bepalingen
verschillen onderling, met name waar het betreft de aard van de
publiekrechtelijke handeling waarop de regeling betrekking heeft, de reikwijdte
van de regeling waar het betreft te vergoeden schade- en of kostensoorten en
de kring van personen die een beroep kunnen doen op de regeling.
24
Met de integratie van de waterstaatswetgeving waarin deze regelingen zijn
vervat in het voorliggende wetsvoorstel zijn de bestaande formeel wettelijke
schadevergoedingsregelingen ook geïntegreerd tot één regeling voor
schadevergoeding. Waar het betreft vergoeding van schade als gevolg van de
uitoefening van taken of bevoegdheden in het kader van het waterbeheer zal de
voorziening inzake schadevergoeding in hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel in de
plaats komen van alle thans geldende schadevergoedingsregelingen. Deze
voorziening bevat een algemene regeling in artikel 7.11 die - zie hierna - een
nadere uitwerking heeft gekregen in het bij nota van wijziging ingevoegde
nieuwe artikel 7.11a, ten behoeve van de vergoeding schade ten gevolge van
wateroverlast en overstroming.
Gehandhaafd is de specifieke regeling voor de vergoeding van schade
veroorzaakt door de onttrekking van grondwater of infiltratie krachtens een
watervergunning geënt op de regeling in huidige Grondwaterwet.
Overwogen is om deze specifieke regeling te laten vervallen, ten gunste van de
algemene schadevergoedingsregeling. Daarvan is evenwel afgezien, omdat de
huidige regeling uit de Grondwaterwet, waarbij de veroorzaker van de schade in
plaats van het betrokken bestuursorgaan de schade vergoedt, naar
tevredenheid werkt.
Met de voorgestelde regeling is beoogd een formeelwettelijke
schadevergoedingsregeling te bieden, die gelding heeft ten aanzien van de
rechtmatige uitoefening van taken en bevoegdheden in het kader van het
waterbeheer door alle betrokken overheden.
Een onderwerp waarover sinds de indiening van het wetsvoorstel een nadere
gedachtevorming heeft plaatsgevonden, betreft de vergoeding van eventuele
schade ten gevolge van meer in het algemeen de afvoer of berging van water. In
dat kader is ook de Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving verzocht
om advies uit te brengen over de vraag hoe bereikt kan worden dat op zorgvuldige
wijze wordt omgegaan met de financiële belangen van eigenaren en gebruikers van
gronden, gelegen in oppervlaktewaterlichamen of bergingsgebieden. De
adviesaanvraag was toegespitst op de thans in voorbereiding zijnde uitvoering van
de PKB Ruimte voor de Rivier, waarbij onder meer een aantal thans nog door
waterkeringen beschermde gebieden buitendijks worden gebracht (uitdijking) om
zodoende de afvoer- en bergingscapaciteit van de grote rivieren te vergroten.
Het vorenstaande is aanleiding geweest om bij nota van wijziging het principe
van schadevergoeding bij wateroverlast of overstromingen ten gevolge van
overheidsoptreden in het kader van het waterbeheer meer in het algemeen en
steviger in het wetsvoorstel te verankeren, in een specifiek op dergelijke schade
betrekking hebbende bepaling. Het daartoe strekkende nieuwe artikel 7.11a
vormt geen zelfstandige grondslag voor de vergoeding van schade veroorzaakt
door wateroverlast of overstroming, maar is op dat punt een nadere uitwerking
van artikel 7.11, eerste lid. In artikel 7.11a is uitdrukkelijk geregeld dat ook
schade ten gevolge van wateroverlast of overstromingen in aanmerking komt
voor vergoeding krachtens artikel 7.11.
De leden van de SP-fractie stelden nog de vraag of er ook sprake kan zijn van
nadeelcompensatie over investeringen die gedaan zijn nádat een gebied is
25
aangewezen als bergingsgebied c.q. noodoverloopgebied, dus ná het moment
waarop betrokken kunnen weten dat er sprake is van een extra risico.
Zij vragen voorts of er op schadeclaims op grond van de
nadeelcompensatieregeling een drempelbedrag van toepassing is?
Nadat bij een te nemen besluit omtrent een verzoek om schadevergoeding op
grond van het bepaalde in artikel 7.11 is beoordeeld of de schade het gevolg is
van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van
het waterbeheer dient nader te worden beoordeeld of de schade redelijkerwijze
niet ten laste van de benadeelde behoort te blijven. Dit zou met name het geval
kunnen zijn indien er sprake is van risicoaanvaarding bij de verzoeker. Van
zogeheten `actieve risicoaanvaarding' door de verzoeker is sprake wanneer de
risico's op het moment waarop hij beslist om een investering te doen in het later
geschade belang (en daarna) voor hem voldoende kenbaar zijn om er rekening
mee te (kunnen) houden. Deze risico's wordt hij geacht te hebben aanvaard en
komen voor zijn rekening. De daaruit voortvloeiende schade komt niet voor
vergoeding in aanmerking.
De schadevergoedingsregeling in paragraaf 3 van het wetsvoorstel bevat geen
drempelbedrag waaronder schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. In
het algemeen geldt evenwel dat schades van een (zeer) geringe omvang tot het
normaal maatschappelijk risico gerekend kunnen worden en ten laste van
benadeelde behoren te blijven. In absolute zin geringe schades komen naar
veelal wordt aangenomen niet voor vergoeding in aanmerking. Ook in relatieve
zin geringe schades kunnen tot het normale maatschappelijk risico gerekend
worden. Wanneer de schade relatief gering is in verhouding tot de schade
waarmee benadeelde redelijkerwijs rekening kon houden toen hij besloot om in
het geschade belang te investeren, valt deze schade binnen het normaal
maatschappelijk risico. Hetzelfde geldt indien de schade wordt bezien in
verhouding tot de normale economische bedrijfsrisico's waarmee een
ondernemer rekening heeft te houden, of in verhouding tot normaliter als
gevolg van een bepaald soort maatregelen te lijden schade.
Planschadevergoeding
De leden van de SP-fractie horen graag of behalve in bergingsgebieden ook in
noodoverloopgebieden sprake kan zijn van planschadevergoeding. Ook vroegen
zij hoe deze gebieden zijn afgebakend (frequentie van onderlopen/inunderen).
Ook bij de ruimtelijke bestemming van noodoverloopgebieden kan net als bij de
bestemming van bergingsgebieden in principe sprake zijn van planschade, die voor
vergoeding in aanmerking kan komen.
Zoals is afgesproken in het kader van het Nationaal Bestuursakkoord Water, is
de aanwijzing van een gebied tot bergingsgebied primair een kwestie van
ruimtelijke ordening. De waterbeheerder inventariseert de wateropgave en de
daarbij behorende ruimtelijke aspecten, en wendt zich daarbij tot de gemeente
met het verzoek om medewerking te verlenen door de gewenste
bergingsgebieden ook als zodanig planologisch in te passen. Afhankelijk van
eventuele wenselijke andere gebruiksfuncties van het betreffende gebied kan
door de gemeente in goed overleg met de waterbeheerder worden bezien of
een zogenaamde dubbelbestemming mogelijk is en welke bestemming dan
primair en welke secundair dient te zijn.
26
Het verdient aanbeveling om ook noodoverloopgebieden ruimtelijk te bestemmen
om ongewenste ontwikkelingen in het gebied tegen te kunnen gaan, teneinde het
gebied in noodsituaties voor inundatie in te kunnen zetten zonder dat onevenredig
grote maatschappelijke schade wordt veroorzaakt. Eventueel door de ruimtelijke
inpassing van noodoverloopgebieden veroorzaakte planschade komt in aanmerking
voor de toekenning van een tegemoetkoming in de planschade door toepassing van
het bepaalde in Afdeling 6.1 Wet ruimtelijke ordening.
Voor de goede orde wordt hier nog opgemerkt dat noodoverloopgebieden geen
onderdeel zijn van het watersysteem. Deze gebieden komen slechts voor inundatie
in aanmerking, indien de reguliere afvoer- of bergingscapaciteit van een
watersysteem niet langer toereikend is om het teveel aan water te bergen. Uit de
naam `noodoverloopgebied' volgt reeds dat het om bijzondere situaties moet gaan,
waarbij tot inundatie van bepaalde gebieden wordt overgegaan om grotere
maatschappelijke schade elders te voorkomen.
Wat betreft de afbakening van bergingsgebieden en noodoverloopgebieden
(frequentie van onderlopen/inunderen) kan het volgende worden opgemerkt.
Zoals hiervoor gesteld vervullen bergingsgebieden een andere functie dan
noodoverloopgebieden. Bergingsgebieden zijn integraal onderdeel van het bij de
waterbeheerder in beheer zijnde watersysteem. Ze hebben als functie om
voldoende waterberging in het systeem te creëren. Dit om daarmee te kunnen
voldoen aan de bij krachtens hoofdstuk 2 van de wet gestelde normen.
Noodoverloopgebieden zijn daarentegen geen onderdeel van het watersysteem.
Deze gebieden komen voor inundatie in aanmerking indien ten tijde van hoge
afvoeren binnen het watersysteem niet langer voldoende ruimte beschikbaar is om
het te veel aan water af te voeren of te bergen. Er is dan sprake van een
noodsituatie, waarin maatschappelijke schade zo veel mogelijk kan worden
voorkomen door die gebieden te laten inunderen waar de minste schade optreedt.
Noodoverloopgebieden vervullen daarmee een functie ten behoeve van de
bescherming van de openbare orde en veiligheid. Het is dan ook de algemene
bestuurskolom op regionaal niveau (gemeente/provincie) die besluit tot inzet van
regionale noodoverloopgebieden. Voor het watersysteem in beheer bij het rijk zijn
geen noodoverloopgebieden aangewezen.
De leden van de SP-fractie willen weten of in de leggers straks uitsluitend de
normatieve toestand wordt beschreven, of ook de feitelijke toestand, op basis van
de laatste toetsing aan de werknormen? Gesteld wordt dat het mogelijk blijft om de
legger op basis van de Waterwet te combineren met de onderhoudslegger op basis
van art. 78 van de Waterschapswet. Waarom worden deze twee leggers niet via het
wetsvoorstel geïntegreerd, aldus deze leden.
In de legger van een waterkering wordt omschreven waaraan die waterkering moet
voldoen, dus slechts de normatieve toestand. Dat wil zeggen dat de richting, vorm
afmeting en constructie wordt aangegeven. Voor primaire waterkeringen dient de
beheerder naast de legger tevens een technisch beheersregister bij te houden,
waarin de voor behoud van het waterkerend vermogen kenmerkende gegevens van
de constructie en de feitelijke toestand nader worden omschreven. Het hiervoor
noodzakelijke onderzoek levert, voor zover het gaat om primaire waterkeringen,
gegevens op die ook van belang zijn voor de vijfjaarlijkse verslaglegging over de
algemene waterstaatkundige toestand van die waterkeringen, i.c. de vijfjaarlijkse
toetsing op veiligheid conform de huidige Wet op de waterkering.
27
De materie van de onderhoudslegger behoort naar zijn aard thuis in de
Waterschapswet, omdat het in wezen gaat om de relatie van het waterschap
met zijn ingezetenen/ingelanden. Meer in het bijzonder gaat het om
verplichtingen om bij te dragen (in dit geval: in natura) aan het waterschap van
diegenen die beschikken over private rechten op onroerende zaken die grenzen
aan watergangen. Deze rechthebbenden profiteren ook direct van een goede
waterafvoer als gevolg van het onderhoud. Een openbare registratie van de
onderhoudsverplichtingen maakt onderdeel uit van het waterschapsbestel.
De leden van de SP-fractie waarom niet is overwogen om voor te schrijven dat de
nationale en provinciale waterplannen een calamiteitenoefeningplan dienen te
bevatten?
Artikel 5.22 van het wetsvoorstel voorziet naast een verplichting van de beheerder
tot het houden van oefeningen ook in de vaststelling van een calamiteitenplan door
de beheerder. Over de inhoud van dat plan worden bij algemene maatregel van
bestuur regels gesteld. Het is de bedoeling dat langs die weg zal worden
voorgeschreven dat het calamiteitenplan een overzicht bevat waaruit blijkt op welke
wijze de beheerder de kwaliteit van de calamiteitenorganisatie waarborgt. Langs
deze weg komt in het plan ook het houden van oefeningen aan de orde, aangezien
een oefenbeleid tot die kwaliteitsborging behoort. Regeling daarnaast van
oefeningen in de nationale of regionale (provinciale) waterplannen is niet nodig.
Handelingen in watersystemen
De leden van de SP-fractie vragen of kan worden aangegeven hoe de
vergunningplicht voor (gesloten) installaties voor warmte- en koudeopslag, die
zal worden ingekaderd in lagere regelgeving, globaal zal worden ingevuld.
Met het wetsvoorstel Waterwet wordt het tot nu toe krachtens de
Grondwaterwet geldende vergunningstelsel voor de open systemen voor
warmte- en koudeopslag (WKO) toepassingen onverkort voortgezet. Hierbij is
het verboden om zonder vergunning van gedeputeerde staten water te
onttrekken aan een grondwaterlichaam of water te infiltreren. In open systemen
wordt door middel van grondwateronttrekkingen energieoverdracht in de
inrichting bewerkstelligd waarna het onttrokken water weer in de bodem wordt
geïnfiltreerd. De in de bodem en het grondwater opgeslagen energie kan door
middel van onttrekking op een later tijdstip weer worden benut.
In gesloten systemen wordt geen grondwater onttrokken maar circuleert een
vloeibaar medium voor energieoverdracht in een gesloten installatie tussen de
inrichting en de bodem waarbij via het rond de ondergrondse installatie
aanwezige grondwater energieoverdracht met de bodem plaatsvindt. In dit
geval is er geen sprake van grondwateronttrekking of infiltratie en is derhalve de
Grondwaterwet c.q. de Waterwet niet van toepassing.
In het kader van de Waterwet is het te reguleren object de
grondwaterkwantiteit, net als bij de Grondwaterwet. Energieoverdracht bij
warmte- en koudeopslag beïnvloedt de temperatuur van het grondwater en de
bodem en is daarmee een kwaliteitsaspect. Ook het aanbrengen van WKO
systemen in de bodem en het gebruik ervan kan gevolgen hebben voor de
kwaliteit van de bodem en het grondwater. De Wet bodembescherming en de
Wet milieubeheer zijn de geëigende kaders om deze kwaliteitsaspecten te
28
reguleren. Dat geldt zowel bij open als gesloten systemen voor WKO
toepassingen.
In het onderhavige wetsvoorstel zorgen provinciale staten door middel van het
regionaal waterplan voor het beleidstellende kader en kunnen tevens zorg
dragen voor de integratie van het waterbeleid met de beleidsvelden ruimtelijke
ordening en milieu. De toekenning van functies aan grondwater vindt in het
regionaal waterplan plaats. WKO toepassingen in open systemen is één van de
functies van grondwater die daarbij een rol kunnen spelen (zie art. 4.4,
Waterwet).
Ook vragen de leden van de SP-fractie of rekening is gehouden met het
toenemend aantal projecten en de groeiende omvang hiervan, waardoor
projecten vaker dan tot op heden concurrerend zijn voor elkaar en voor andere
gebruikers, zoals de drinkwaterwinning?
In de afgelopen 25 jaar is de techniek voor WKO toepassingen verder
ontwikkeld en financieel rendabel geworden. Waren er in 1990 nog slechts 5
open systemen operationeel, in 2006 waren dat er ca. 600 en bij een stabiele
groei kunnen dat er 1800 in 2020 zijn. Van de gesloten systemen is dit niet
bekend aangezien er tot nu toe geen vergunnings- of meldingsplicht geldt. Ook
wordt steeds meer duidelijk dat zulke projecten kunnen concurreren met elkaar
of met andere vormen van bodem- en grondwatergebruik .
In verband met de toename van het aantal systemen is thans een ambtelijke
werkgroep van de Ministeries van EZ, VROM en V&W bezig in kaart te brengen
hoe regulering van alle WKO systemen het best kan worden ingericht en hoe
het verdelingsvraagstuk het best kan worden opgelost. Eind 2007 streeft de
werkgroep een rapport af te ronden. Overigens is door VROM onlangs een
beleidsverkenning verricht met betrekking tot duurzaam gebruik van de
ondergrond waarin alle gebruiksvormen, niet alleen die van WKO toepassingen,
de revue passeren. VROM heeft het voornemen om tot een rijksbrede visie voor
dit onderwerp te komen.
Hoe wordt het prioritair gebruik bepaald: op basis van wie het eerst komt, die
het eerst maalt, óf op basis van maximale maatschappelijke opbrengst? Zo
vragen de leden van de SP.
De ontwikkelingen in de afgelopen jaren met betrekking tot WKO toepassingen
leren dat in de praktijk `wie het eerst komt, het eerst pompt'. In het licht van de
verwachte ontwikkelingen, mede als gevolg van een toenemende vraag naar
energiebesparing, zal het verdelingsvraagstuk steeds sterker op de voorgrond
treden. Daarom ziet de regering het belang van het ontwikkelen van beleid op
dit gebied. Daarom heeft dit aspect ook de volle aandacht van de
bovengenoemde ambtelijke werkgroep. Binnen de werkgroep wordt aandacht
besteed aan de rol van de provincie (bevoegd gezag in het kader van de huidige
Grondwaterwet). Gelet op de regionale bevoegdheden op het terrein van
planvorming en water- en milieuverordeningen is het van belang dat de
provincie betrokken is bij discussies over de regulering van WKO, bijvoorbeeld
bij het ontwikkelen van een eventueel toetsingskader voor WKO.
Het wetsontwerp maakt het mogelijk om bepaalde handelingen in watersystemen
vrij te stellen van de vergunningsplicht, al dan niet in combinatie met een
meldingsplicht. Volgens de leden van de SP-fractie houdt dit het risico in dat de
veroorzaker strategisch gedrag gaat vertonen door handelingen zodanig te
`knippen' dat de afzonderlijke handelingen onder de vergunningdrempel blijven. Zij
29
vragen of dit een reëel risico is en zo nee, waarom niet? Zo ja, hoe kan deze
ontwijking van de wet voorkomen worden?
Het knippen van handelingen vormt geen reëel risico. Het is niet goed
voorstelbaar dat activiteiten in watersystemen, zoals bijvoorbeeld bouwen, zich
makkelijk lenen voor het knippen in onderdelen om aan een vergunningplicht te
ontsnappen zonder dat het afbreuk doet aan de activiteit die initiatiefnemers
zullen willen realiseren. Bovendien zullen handelingen in watersystemen met
substantiële gevolgen onderworpen blijven aan algemene regels, waarmee het
veilig en doelmatig gebruik van het watersysteem gewaarborgd blijft. Daarnaast
kan, bijvoorbeeld door het gebruik van meldingsplichten, de beheerder op de
hoogte kan blijven van activiteiten in het beheersgebied. De beheerder wordt
dan ook in staat gesteld om het accumulatieve effect van "geknipte"
handelingen in beeld te houden. In de tijd zal een gefaseerde uitbreiding met
"geknipte" handelingen op deze manier ook toch vergunningplichtig worden.
Voor een reactie op de vragen van de leden van de SP-fractie met betrekking
tot grondwateronttrekkingen en infiltraties zij verwezen naar de hetgeen
daarover wordt opgemerkt in het onderdeel `Artikelgewijze toelichting' van deze
nota.
Riooloverstorten
De leden van de VVD-fractie en de SGP-fractie hebben een aantal vragen
gesteld ten aanzien van de regulering van riooloverstorten. Dit onderwerp wordt
ook genoemd in het gezamenlijke voorstel van de koepels IPO, VNG en UvW,
waarop de leden van de CDA-fractie de regering om een reactie hebben
gevraagd. Deze vragen en opmerkingen worden hierna in samenhang
beantwoord.
De leden van de VVD-fractie en de SGP-fractie vragen zich af in welke mate
riooloverstorten werkelijk zo'n groot probleem voor de waterkwaliteit en het
behalen van de KRW-doelstellingen zijn. Zou de regering dit kunnen
kwantificeren?
Als resultaat van het huidige beleid voor het terugdringen van verontreiniging
door riooloverstorten is gebleken dat deze emissies in zijn algemeenheid niet
(meer) tot aanzienlijke en langdurige waterverontreiniging leiden. Overigens
hebben nog niet alle gemeenten de basisinspanning gerealiseerd en moet lokaal
dus soms nog een inhaalslag worden gemaakt.
Afhankelijk van de te beschouwen parameter dragen rioolwateroverstorten voor
minder dan een half tot ruim één procent bij aan de belasting van het
oppervlaktewater. De emissies via het effluent van rwzi's naar oppervlaktewater
zijn aanzienlijk groter, terwijl andere bronnen (bijv. industrie, landbouw, verkeer
en vervoer) verantwoordelijk zijn voor een nog grotere belasting van het
oppervlaktewater.
Het is dan ook niet te verwachten dat KRW-doelstellingen louter en alleen door de
invloed van overstortingen gedurende lange tijd niet zouden kunnen worden
gerealiseerd. Lokaal en incidenteel kunnen zich bij bestaande riooloverstorten echter
nog wel waterkwaliteitsproblemen voordoen; daar waar nodig zullen passende
maatregelen moeten worden genomen. Bij zwemwater vormen bacteriën een
belangrijke indicator. Een overstort nabij een zwemwater vormt een belangrijke
factor voor het al dan niet halen van de vereiste zwemwaterkwaliteit. In de
Decembernota 2006 is de lijn uitgezet dat in de afvalwaterketen aanvullende
30
maatregelen aan de orde zijn, indien onderdelen van deze keten een belangrijke
oorzaak zijn voor het niet bereiken van de KRW-doelen.
De leden van de SGP-fractie vragen of de mening gedeeld wordt dat het beleid
voor de aanpak van overstortlozingen inclusief de betrokkenheid van het
waterschap daarbij, reeds voldoende geregeld is via de wettelijke vereisten die
aan gemeentelijke rioleringsplannen worden gesteld.
Het gemeentelijk rioleringplan is inderdaad een belangrijk instrument om
invulling te geven aan de aan de zorgplicht van de gemeente voor de
inzameling en het transport van stedelijk afvalwater (artikel 10.33 Wm). De
waterbeheerder (in zijn hoedanigheid als beheerder van de zuiveringtechnische
werken dan wel als beheerder van het oppervlaktewater) wordt betrokken bij de
totstandkoming van het plan. Daarnaast kan ook via bestuurlijke waterafspraken
de afstemming tussen het riolerings- en waterkwaliteitsbeleid worden geregeld.
Indien nodig kan de waterbeheerder gedeputeerde staten verzoeken de
gemeenteraad een aanwijzing te geven over de inhoud van het gemeentelijke
rioleringsplan. Deze bevoegdheid van de provincie om aanwijzingen te geven
aan de gemeenteraad is geregeld in artikel 4.24 Wm.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom ervoor wordt gekozen
overstortlozingen, aanvullend op hetgeen hierover reeds wettelijk is geregeld is ten
aanzien van GRP's in de artikelen 4.22 t/m 4.24 van de Wet milieubeheer, ook te
regelen via vergunningen en heffingen. Ook merken deze leden op, dat het kabinet
deregulering hoog in het vaandel heeft staan. In dit licht vragen deze leden hoe de
vergunningen voor 15.000 riooloverstorten zich verhouden tot het streven van het
kabinet naar deregulering, vermindering vergunningen en vermindering
bestuurslasten en administratieve lasten.
Daarnaast valt het de leden van de VVD-fractie en de SGP-fractie op dat steeds
meer bedrijfsmatige lozingen niet meer via vergunningen, maar via algemene regels
worden gereguleerd. Zij vragen wat de visie is van het Kabinet ten aanzien van het
reguleren van overstortlozingen via algemene regels (AMvB)?
Vanuit het streven tot deregulering, vermindering van het aantal
vergunningstelsels en reductie van administratieve en bestuurslasten, staat de
regering positief tegenover de door leden van de VVD- en de SGP-fractie
geopperde mogelijkheid om overstortlozingen via algemene regels te reguleren.
De verwachting is dat met gebruikmaking van algemene regels een zelfde
niveau van milieubescherming kan worden gerealiseerd. Zoals hiervoor al werd
aangegeven hebben waterbeheerders via het gemeentelijke rioleringsplan
betrokkenheid bij keuzes die in het kader van de waterketen worden gemaakt.
Bovendien wordt van vergunningen voor overstortingen geen grote regulerende
werking verwacht, omdat ze feitelijk slechts functioneren als sluitstuk van het
beoordelingsproces voor de toelaatbaarheid van de vuiluitworp naar
oppervlaktewater. Reeds genomen maatregelen in het kader van het
gemeentelijk rioleringsplan (bijvoorbeeld het type rioolstelsel en de locatie van
de overstorten) kunnen immers slechts in zeer beperkte mate worden
teruggedraaid.
Relevant hierbij is dat in het kader van de totstandkoming van het Besluit
algemene regels lozingen buiten inrichtingen reeds wordt bezien of en op welke
wijze deze lozingen onder algemene regels kunnen worden gebracht. Hierbij
wordt ook nagegaan of en in hoeverre het gebruik van maatwerkvoorschriften
31
zinvol dan wel noodzakelijk is. Uiteraard zijn en worden de waterbeheerders
nauw betrokken bij het opstellen van deze regels.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe deze instrumenten (vergunningen en
heffing voor overstorten) zich verhouden tot de zogenaamde aansluitverordening
en aansluitvergunning die gebaseerd worden op artikel 78 van de Waterschapswet
en waarmee waterschappen ook eisen stellen aan gemeenten. In het gezamenlijke
voorstel van de koepels wordt gesteld dat de aansluitvergunning geen meerwaarde
heeft en dus kan vervallen.
Op grond van artikel 78 van de Waterschapswet hebben waterschappen de
autonome bevoegdheid om een aansluitverordening op te stellen en
aansluitvergunningen te eisen van de gemeenten. De Waterwet vormt geen
beletsel voor het systeem van aansluitvergunningen, zoals dat is gebaseerd op
artikel 78 van de Waterschapswet. Het is derhalve aan de waterschappen om al
dan niet gebruik te maken van dit instrument.
Financiële bepalingen
Heffingen
De leden van de PvdA-fractie geven aan dat de overstortvergunning en de
bijbehorende heffing een punt van debat tussen de bestuurslagen is. Deze zou
wellicht tot juist meer dan minder rompslomp kunnen leiden. Zij vragen om een
reactie op het idee om gemeenten te verplichten overeenkomsten te sluiten met
waterschappen, waarmee het toezichtinstrumentarium kan worden aangepast?
Indien afstemming van toezicht taken nodig is vanuit het oogpunt van
doelmatig en samenhangend waterbeheer, kan hiertoe gebruik gemaakt worden
van het nieuwe artikel 3.5a over bestuurlijke waterafspraken. Kortheidshalve
wordt dan ook verwezen naar hetgeen hierover is opgemerkt in het onderdeel
Waterakkoorden en bestuurlijke waterafspraken onder het kopje `Bestuurlijke
waterafspraken'.
`Op grond van het wetsvoorstel is de waterbeheerder bevoegd een
verontreinigingsheffing in te stellen'. De leden van de SP-fractie horen graag wat de
grondslag is voor deze heffing: welke kosten mogen er wel en niet mee doorbelast
worden?
De verontreinigingsheffing wordt geheven op lozingen die rechtstreeks op
oppervlaktewater plaatsvinden. Het is geen bestemmingsheffing met als doel de
bekostiging van een bepaalde taak, maar de heffing is ingesteld om uitdrukking
te geven aan het principe "de vervuiler betaalt". De opbrengst komt ten goede
aan de bekostiging van het watersysteembeheer, dat overigens voor het
overgrote deel bekostigd wordt uit de watersysteemheffing voor wat betreft de
wateren in beheer bij de waterschappen en uit de algemene middelen voor wat
betreft de rijkswateren. Er wordt binnen het watersysteembeheer geen
onderscheid gemaakt tussen maatregelen die bekostigd worden uit de
verontreinigingsheffing en maatregelen die bekostigd worden uit de
watersysteemheffing (of de algemene middelen voor rijkswateren). Dit
onderscheid is irrelevant geworden door het samenvoegen van de in het
verleden onderscheiden waterbeheerstaken tot de integrale taak
`watersysteembeheer' in de Wet modernisering waterschapsbestel. Voor een
uitgebreider toelichting wordt verwezen naar paragraaf 13 van de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel modernisering waterschapsbestel (Kamerstukken
II, 2005-06, 30601, nr. 3).
32
Wordt het op grond van de wet mogelijk om een heffing op te leggen aan
gemeenten, ten behoeve van emissies van riooloverstorten?, zo vragen de leden
van de SP-fractie.
Zoals reeds vermeld in het onderdeel Algemeen/Relatie met de Wet
gemeentelijke watertaken hebben de leden van de SP-fractie een reactie
gevraagd op de kritiek van de VNG op de heffing op riooloverstorten (artikel
7.2, lid 2, onder a) die de gemeente aan de waterbeheerder zou moeten gaan
betalen. In het gezamenlijke voorstel van de koepels wordt gesteld dat de
heffing op lozingen vanuit overstorten een nieuw instrument is dat geen
meerwaarde heeft en dus kan vervallen.
De verontreinigingsheffing is gebaseerd op het principe `de vervuiler betaalt'. In
beginsel kan zij dan ook worden geheven ter zake van emissies vanuit
riooloverstorten. Zoals reeds vermeld werd in de reactie op het voorstel van de
koepelorganisaties, is geen aanpassing van het wetsvoorstel nodig om de
heffingen op lozingen uit overstorten te laten vervallen. Het is aan de
waterschappen om op basis van hun autonome bevoegdheden lozingen uit
overstorten op regionale oppervlaktewateren al dan niet aan een heffing te
onderwerpen.
`De provincie is vrij om, zoals ook thans het geval is, het tarief van de heffing bij
verordening vast te stellen'. Wat is de grondslag voor deze heffing: welke kosten
mogen er wel en niet mee doorbelast worden?
In artikel 7.4, eerste lid is een uitputtende opsomming gegeven van de
kostencategorieën die uit de heffingsopbrengst kunnen worden gefinancierd. De
bepaling vormt een wettelijke garantie dat de heffingsopbrengst uitsluitend mag
worden aangewend ten behoeve van de daarin omschreven bestemmingen.
De leden van de SP-fractie vragen of de grondwaterheffing bijvoorbeeld
gebruikt kan worden om waterberging te financieren, zoals de VEWIN vreest?
De leden van de VVD-fractie gaan ervan uit dat dit het geval is en vragen of de
regering kan bevestigen dat deze heffing een gewone belastingmaatregel is en
of de regering dit wenselijk acht, aangezien volgens hen grote hoeveelheden
grondwater worden onttrokken ten behoeve van peilbeheer.
Aangezien het verwezenlijken en in stand houden van de nodige bergings- en
afvoercapaciteit in watersystemen een taak is van waterschappen, zal het
provinciaal bestuur in het kader van de Waterwet niet verantwoordelijk zijn voor
de financiering daarvan of voor vergoeding van eventuele schade als gevolg van
daadwerkelijke berging van water. Ook onttrekking van grondwater ten
behoeve van peilbeheer is geen provinciale taak, nog daargelaten of dergelijke
onttrekkingen meer dan incidenteel voorkomen. De provinciale
grondwaterheffing kan dus niet voor dekking van de kosten van deze taken
worden benut, omdat deze op grond van artikel 7.4 slechts kan dienen ter
bestrijding van kosten die ten laste van de provincie komen.
De leden van de SGP-fractie merken op, dat (bij vernattingsprojecten) maximaal
moet worden ingezet op het voorkomen van schade en verwijzen naar de
Ladder van Weersink. Zij vragen of de regering bereid is om in de toelichting op
de financiële bepalingen expliciet op te nemen, dat van waterbeheerders wordt
verwacht dat zij de Ladder van Weersink doorlopen, alvorens als sluitpost de
natschaderegeling in beeld komt?
33
Het is niet nodig een expliciete verwijzing naar de Ladder van Weersink op te
nemen in de toelichting. In lijn met de gangbare praktijk is de besluitvorming in
het kader van het waterbeheer gehouden aan de algemene regels van een
behoorlijk bestuur. Net als ieder overheidsorgaan, is ook de waterbeheerder
gehouden aan het vereiste van een zorgvuldige besluitvorming, zoals
neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voorafgaand aan het
nemen van een besluit of het treffen van feitelijke waterhuishoudkundige
handelingen moet een waterbeheerder, net als ieder ander overheidsorgaan, alle
betrokken belangen in kaart brengen en zorgvuldig tegen elkaar afwegen. De
Awb verplicht het bestuursorgaan zich een goed beeld te vormen van de bij het
besluit betrokken belangen (het zgn. `zorgvuldigheidsbeginsel'). Het
onvoldoende rekening houden met de belangen van een derde kan voor een
rechter tot het oordeel leiden dat er een onjuiste belangenafweging heeft
plaatsgevonden. Het bevoegde bestuursorgaan zal dus, met inachtneming van
de beginselen van zorgvuldige en evenredige besluitvorming, moeten
beoordelen of het besluit zèlf geen onevenredige nadelige gevolgen heeft, en of
die eventueel technisch (mitigatie) en/of (aanvullend) financieel te vergoeden
zijn. Onevenredig nadeel kan worden voorkomen door het besluit niet te
nemen, het besluit te wijzigen, dan wel door het vergoeden van de schade.
Hierbij hoort eventuele schade zoveel mogelijk via technische/mitigerende
maatregelen te worden voorkomen. Pas als laatste komt (eventueel aanvullend)
financiële vergoeding in beeld.
Voor een reactie op de vragen van de leden van de SP-fractie inzake
nadeelcompensatie wordt hier verwezen naar de antwoorden onder het kopje
`Aanleg en beheer van rijkswaterstaatswerken'
De leden van deze fractie vroegen of kan worden aangegeven in welk opzicht
de Waterwet de positie van paalrot-gedupeerden wijzigt.
De positie van zogenoemde paalrot-gedupeerden wordt door de Waterwet zelf
niet wezenlijk gewijzigd. De nieuwe grondwaterzorgplicht, zoals opgenomen in
de Wet gemeentelijke watertaken richt zich op het in het openbaar
gemeentelijke gebied treffen van waterhuishoudkundige maatregelen teneinde
structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond
gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. De
grondwaterzorgplicht ziet niet op het treffen van bouwkundige
herstelmaatregelen op het particuliere terrein. Eigenaren dienen, net zoals dat
altijd al het geval was, zelf te zorgen voor een goede staat van de bij hen in
eigendom zijnde percelen en gebouwen. Gevolg hiervan is dan ook dat
bouwkundige kosten die gemoeid zijn met het waterdicht maken van kelders
(bij hoge grondwaterstanden) of het herstel van houten funderingspalen van
woningen (bij lage grondwaterstanden) niet door de gemeente uit de verbrede
rioolheffing kunnen worden bekostigd.
Indien het echter mogelijk is met waterhuishoudkundige maatregelen in het
openbare gebied (dreigende) paalrot verder tegen te gaan, dan valt dat onder
de zorgplicht van de gemeente, zoals die per 1 januari 2008 op grond van
artikel 9b van de Wet op de waterhuishouding gaat gelden (althans voor zo
ver de maatregelen niet tot de zorg van de provincie of het waterschap
behoren). Gemeenten moeten dan afwegen of deze maatregelen doelmatig zijn:
zij zijn niet gehouden tot het treffen van ondoelmatige maatregelen.
34
Handhaving
`Waar mogelijk zal de vergunningplicht worden vervangen door algemene
regels'.
De leden van de SP-fractie vermoeden dat de handhaving zal lijden onder een
inperking van de vergunningplicht en vragen hoe de regering denkt te
verzekeren dat een adequate handhaving verzekerd blijft voor de handelingen in
watersystemen die straks niet langer vergunningplichtig zijn?
Handhaving van algemene regels hoeft in beginsel niet complexer te zijn dan de
handhaving van vergunningen. Voor de handhaving hebben algemene regels
bovendien het voordeel boven vergunningvoorschriften dat het gaat om
eenduidige vastgestelde regels. Aan het laten vervallen van de vergunningplicht
voor handelingen in watersystemen ligt bovendien een afweging ten grondslag
omtrent het waterstaatkundig belang van de betreffende activiteiten.
Door gebruik te maken van algemene regels en meldingsplichten wordt het
mogelijk om nauwkeuriger onderscheid te maken tussen activiteiten die
vanwege substantiële gevolgen voor het watersysteem vergunningplichtig
dienen te blijven en activiteiten waarbij kan worden volstaan met algemene
regels, al dan niet gepaard met een meldplicht. In de gevallen waarin geen
vergunningsplicht en geen meldingsplicht geldt gaat het veelal om activiteiten
met geringe effecten op het watersysteem. Daarbij is nacontrole minder van
belang. De handhaving hoeft hier dan ook niet onder te lijden. De
vereenvoudigde regulering van activiteiten waarbij de mate van regulering is
afgestemd op het waterstaatkundig belang van de activiteiten, zal leiden tot een
efficiënte en effectieve handhaving en daarmee tot een betere naleving.
De leden van de SP-fractie horen graag wat de reden is dat alleen de Minister
van V&W de bevoegdheid krijgt om bestuursdwang toe te passen.
De bevoegdheid tot toepassen van bestuursdwang is voor decentrale overheden
reeds geregeld in de organieke wetgeving. In dit verband is daarbij vooral artikel
61 van de Waterschapswet van belang, die deze bevoegdheid toekent aan het
waterschapsbestuur. Voor de bestuursorganen van het Rijk bestaat niet een
dergelijke algemene bevoegdheid. Om deze reden is het nodig om ten behoeve
van de handhaving van bepalingen van de Waterwet door de Minister van
Verkeer en Waterstaat apart te voorzien in de bevoegdheid tot toepassing van
bestuursdwang. Het wetsvoorstel voorziet daarin.
Artikelgewijze toelichting
Artikel 3.6 en 4 Gemeentelijke riooloverstorten
In hoeverre voorziet de Waterwet in het reguleren van gemeentelijke
riooloverstorten? De leden van de CDA-fractie kunnen zich voorstellen dat er
conform het gezamenlijk voorstel van IPO, VNG en UvW algemene regels en
nadere eisen worden gesteld. Zij vragen hoe de regering staat tegenover het
voorstel om aan de gedeputeerde staten een bevoegdheid toe te kennen om
aanwijzingen te geven omtrent gemeentelijke overstorten. Ook de leden van de
SGP-fractie vroegen naar de verhouding met de aanwijzingsbevoegdheden van
de provincie in deze.
35
Aangenomen wordt dat, anders dan het kopje van het verslag suggereert, hier door
de leden wordt gedoeld op de artikelen 6.3 en 6.4, waarbij (in art. 6.4) de
mogelijkheid tot het stellen van algemene regels wordt geboden.
Het vergunninginstrument van de Waterwet is in beginsel ook van toepassing
op het brengen van stoffen vanuit de gemeentelijke riolering op
oppervlaktewater. In plaats van regulering via het vergunninginstrument wordt
thans bezien of en in hoeverre regulering van deze categorie lozingen op basis
van algemene regels mogelijk is. Zie hetgeen hierover wordt opgemerkt onder
het kopje `Handelingen in watersystemen/Riooloverstorten' in deze nota. De
bevoegdheid van de provincie om aanwijzingen te geven aan de waterschappen
is reeds geregeld op grond van artikel 3.9 van het wetsvoorstel Waterwet. Ten
opzichte van de gemeenten is deze bevoegdheid geregeld in de Wm en in
voorkomende gevallen in de Wro.
Artikel 4.1 Inhoud nationaal waterplan en 4.4. Inhoud regionale waterplan
De vragen van de leden van de VVD-fractie met betrekking tot de inhoud van
nationale en regionale waterplannen werd reeds beantwoord onder het kopje `KRW
en doorwerking in plannen'.
Artikel 5.16 De verplichting om specie en maaisel te ontvangen
De leden van de CDA-fractie willen weten of grondeigenaren ook mogelijkheden of
het recht hebben om baggerspecie of maaisel te weigeren, die door de beheerder
van een direct nabijgelegen oppervlaktewaterlichaam in het kader regulier
onderhoud wordt gestort op hun grond. Het kan hier immers ook gaan om zwaar
vervuilde specie waar de grondeigenaar verder geen verantwoordelijkheid voor
draagt, maar op deze wijze wel met de schadelijke gevolgen wordt geconfronteerd
als deze gestort wordt op zijn land.
De ontvangstplicht van onderhoudsspecie of maaisel (plantenresten), bedoeld in
artikel 5.16, tweede lid, van het wetsvoorstel kent enige beperkingen. Fysieke
belemmeringen als bebouwing of smalle bermen kunnen er aan in de weg staan
dat de specie of maaisel op aan wateren gelegen gronden kan worden
ontvangen. Tevens geldt dat bij het onderhoud vrijkomende bagger en
plantenresten worden beschouwd als afvalstoffen in de zin van de Wet
milieubeheer. Artikel 10.2 van die wet verbiedt in principe het storten van die
stoffen buiten een inrichting. Het op de kant zetten van bij onderhoud aan
oppervlaktewaterlichamen vrijkomende baggerspecie en plantenresten is onder
bepaalde condities vrijgesteld van dit stortverbod. Ingevolge het Besluit
vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen geldt dit alleen voor schone of licht
verontreinigde onderhoudsbaggerspecie. Voor andere verontreinigde
onderhoudsbaggerspecie biedt het aanstaande Besluit bodemkwaliteit tot
bepaalde grenzen toepassingsmogelijkheden, zij het dat dan de ontvangstplicht
niet geldt. De overige specie moet door de waterbeheerder worden afgevoerd
en volgens de daarvoor geldende voorschriften worden gestort of verwerkt. In
verband met het voorgaande is de ontvangstplicht in de nota van wijziging
nader geclausuleerd.
Artikel 5.19 Gedogen van tijdelijke berging van water
36
De leden van de SGP-fractie merken op dat met het inunderen van
landbouwgrond een grote inbreuk wordt gemaakt op het eigendomsrecht van
de agrariër. Zij vragen of de regering bereid is artikel 5.19 uit te breiden met een
formeel te doorlopen proces, dat vooraf gaat aan de oplegging van een
gedoogverplichting?
Ook de leden van de CDA-fractie vinden dat in het belang van de bescherming van
de rechten van de individuele grondeigenaar er eerst een formeel proces doorlopen
moet worden en vragen of de regering bereid is om artikel 5.19 uit te breiden.
Voordat een duldplicht voor wateroverlast ten gevolge van de tijdelijke berging van
oppervlaktewater geëffectueerd kan worden stelt de waterbeheerder, voor zover
sprake is van inrichting van een bergingsgebied een projectplan (artikel 5.2) vast.
Het is voor de waterbeheerder zaak om daarbij zo veel mogelijk aan te geven welke
beschermende inrichtingsmaatregelen worden getroffen om onevenredige
wateroverlast te voorkomen. De waterbeheerder zorgt er voor dat hij ten behoeve
van eventuele inrichtingsmaatregelen zoals het maken van inlaat- of
compartimenterende werken dan wel de aanleg van kaden om objecten in het
gebied tegen wateroverlast te beschermen kan beschikken over de benodigde
grond. Uitgangspunt is dat de benodigde grond langs minnelijke weg wordt
verworven door aankoop of vestiging van een zakelijk recht. Als dit uiteindelijk niet
lukt, dient verwerving plaats te hebben door onteigening van de grond.
Inrichtingsschade wordt door de waterbeheerder volledig vergoed. Vervolgens
neemt de beheerder het bergingsgebied in de legger (artikel 5.1) op als
waterstaatswerk, behorend tot de bij hem in beheer zijnde watersystemen.
Voor deze te doorlopen stappen in het proces voorafgaand aan de daadwerkelijke
berging geldt dat ze met de gebruikelijke rechtswaarborgen voor rechthebbenden
en belanghebbenden zijn omgeven.
Van het opleggen van een gedoogverplichting ten aanzien van de tijdelijke berging
van water - in de zin dat sprake is van een voorafgaand besluit waarbij de plicht
wordt opgelegd wateroverlast ten gevolge van de tijdelijke berging van
oppervlaktewater te dulden - is geen sprake. De duldplicht op grond van artikel
5.19 geldt uit zijn aard zonder voorafgaande procedure, omdat dikwijls geen direct
voorafgaand besluit wordt genomen of zelfs maar een handeling door de beheerder
wordt verricht, gericht op het doen overstromen van een gebied. De overstroming
vindt doorgaans zijn oorzaak in hogere waterstanden ten gevolge van een hogere
waterafvoer als gevolg van overvloedige neerslag.
Artikel 6.2, derde lid, onttrekken van grondwater
De leden van de SP-fractie vragen zich af of het wenselijk is om de
vergunningverlening voor waterontrekkingen en infiltraties op te splitsen over
de provincies en de waterschappen. Dat lijkt toch een vorm van versnippering
en onnodige bureaucratie. Bovendien wordt de grens gelegd op basis van
volume (500.000 m3/jaar), terwijl het logischer lijkt om een eventuele scheiding
te leggen bij winningen onder het eerste watervoerende pakket.
Ook is gevraagd vragen wat de overwegingen zijn geweest om bij een grens
van meer dan 500.000 m3 per jaar de vergunningsbevoegdheid te leggen bij de
provinciale overheid en daaronder bij de waterschappen? Waarom is er niet
voor gekozen om de vergunningsbevoegdheid in zijn geheel bij de provinciale
overheid te leggen?
Een belangrijk uitgangspunt van integraal waterbeheer is dat de
waterhuishoudkundige samenhang tussen oppervlaktewater en grondwater zich
37
ook in beheersmatige zin vertaalt, door in beginsel één en dezelfde beheerder de
integraal watersysteembeheerder te belasten met de uit deze beheertaak
voortvloeiende (operationele) taken, waarbij aan de provincie het toezicht is
toebedeeld.
Voor bepaalde grondwateronttrekkingen en infiltraties is in het kader van de
Waterwet van dit uitgangspunt afgeweken: in die gevallen is niet de
waterbeheerder, in casu het waterschap, het bevoegd gezag, maar blijven
gedeputeerde staten vooralsnog bevoegd tot vergunningverlening. Het gaat hier
om grote industriële onttrekkingen (meer dan 500.000 m3 per jaar), onttrekkingen
ten behoeve van de (openbare) drinkwatervoorziening en koude- en warmteopslag.
Bepalende argumenten om voor de genoemde categorieën vooralsnog een
uitzondering te maken zijn dat de kennisopbouw en beleidskaders nog in
ontwikkeling zijn, waardoor nog geen sprake is van operationeel beheer, en dat de
invloed van het diepe grondwater op de rest van het watersysteem relatief gering is,
waardoor het concept van integraal waterbeheer niet in het gedrang komt.
Bovendien vragen de hier bedoelde categorieën een bredere belangenafweging, die
wel van een algemene, maar niet van een functionele democratie kan en mag
worden verwacht.
Gekozen is voor het criterium van grote industriële onttrekkingen (meer dan
500.000 m3 per jaar) omdat dit in lijn is met de tussen het Interprovinciaal Overleg
en de Unie van Waterschappen gemaakte afspraken2. Benadrukt wordt dat het
uitsluitend gaat om grote industriële onttrekkingen uit het diepe grondwater. Er is
niet gekozen voor een scheiding op basis van het eerste watervoerende pakket,
omdat dit criterium in de praktijk niet of moeilijk uitvoerbaar is. Consequentie van
deze beleidskeuze is dat de bevoegdheden vooralsnog over twee bestuursorganen
zijn verdeeld. De volledige overdracht van de bevoegdheid tot vergunningverlening
naar de waterschappen wordt echter nadrukkelijk opengehouden. Dit zal bezien
worden in het licht van de ontwikkeling van het kaderstellend beleid door de
provincies.
Artikel 6.7 Aanvullende belangenkaders
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of het feit dat artikel 6.7, tweede
lid, van het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt om beperkende voorschriften te
verbinden aan de lozingsvergunning, niet als een premie op een inefficiënte
bedrijfsvoering bij waterschappen gezien kan worden, en of het niet beter is een
op werkelijke kosten gebaseerde zuiveringsheffing te introduceren. En kan de
doorberekening van kosten voor afvoer van regenwater bijvoorbeeld via een
systeemheffing of ziet de regering wellicht andere mogelijkheden?
In het algemeen wordt het afvalwater dat behandeld wordt in een
zuiveringsinstallatie van een waterschap, aangevoerd via de gemeentelijke
riolering. Lozingen op de gemeentelijke riolering vallen niet onder de Waterwet,
maar onder de Wet milieubeheer. Artikel 6.7, tweede lid, heeft betrekking op
het in de praktijk niet veel voorkomende geval dat bedrijven rechtstreeks lozen
op een rioolwaterzuiveringsinrichting (rwzi) in beheer bij een waterschap. In een
dergelijke situatie moet de beheerder van de rwzi, het waterschap, de
bevoegdheid hebben om bij vergunning voorschriften te stellen aan de lozing
om de doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie te beschermen. Daarmee
wordt het volgende bedoeld. In een zuiveringsinstallatie wordt het aangevoerde
2 IPO en UvW, Afstemming van taken in het regionale waterbeheer, 2005.
38
afvalwater gezuiverd met een biologisch proces. De bacteriën die het water
zuiveren zijn echter gevoelig voor giftige of schadelijke stoffen. Indien dergelijke
stoffen aangevoerd worden, kan de werking van de zuiveringsinstallatie ernstig
verstoord raken. Zij werkt dan niet meer doelmatig: het aangevoerde afvalwater
wordt niet goed meer gezuiverd. De beheerder van de installatie moet dan ook
een instrument hebben om lozing van dergelijke giftige of schadelijke stoffen op
de zuiveringsinstallatie te voorkomen. Daartoe strekt artikel 6.7, tweede lid.
Voor lozingen die plaatsvinden op de gemeentelijke riolering (de normale
situatie) geldt dat de voorschriften op grond van de Wet milieubeheer ertoe
strekken te voorkomen dat zij schadelijk zijn voor het biologische proces in de
zuiveringsinstallatie.
De in de recent aangenomen Wet modernisering waterschapsbestel opgenomen
zuiveringsheffing strekt ter dekking van de kosten van het zuiveringsbeheer.
Daaronder vallen ook de kosten van de behandeling van regenwater, voor zover
dat via de gemeentelijke riolering met het huishoudelijk afvalwater en
bedrijfsafvalwater naar de zuiveringsinstallatie wordt gevoerd. Het is daarmee één
afvalwaterstroom geworden, waarvan de kosten voor de behandeling praktisch
gezien niet meer uit te splitsen zijn. Zie voor een uitgebreidere toelichting paragraaf
11 van de memorie van toelichting van het wetsvoorstel modernisering
waterschapsbestel (Kamerstukken II, 2005-06, 30601, nr. 3.)
De leden van de VVD-fractie merken ook op dat uit de praktijk blijkt dat PPS-
constructies kunnen bijdragen aan het verlagen van de kosten en het verhogen
van de bedrijfsefficiëntie en vragen hierop een reactie.
In de praktijk van het waterbeheer is de PPS-constructie tot nu toe nog maar één
keer toegepast (bij de RWZI Harnaschpolder), maar de regering sluit zeker niet uit
dat PPS-constructies in meer gevallen een meerwaarde kunnen hebben en breder
toepasbaar zijn.
Artikel 7.2, eerste lid
De leden van de CDA-fractie vragen naar de mogelijkheden om (alsnog) middels
de Waterwet, bedrijven en organisaties te stimuleren om zoveel mogelijk het
afvalwater te zuiveren alvorens het te lozen. Ook mist de CDA-fractie in de
Waterwet bepalingen die een beter waterbeheer bevorderen. Zij vragen of de
regering bereid is om in hoofdstuk 7 bepalingen op te nemen die een beter
waterbeheer door bedrijven bevorderen?
Het zoveel mogelijk zuiveren van het afvalwater alvorens het te lozen is een
verplichting die volgt uit zowel de Waterwet (bij directe lozingen) als de Wet
milieubeheer (bij indirecte lozingen). Conform Europees recht geldt bij het lozen
het vereiste van toepassing van beste beschikbare technieken. Daarbij gaat het
overigens niet alleen om zuiveren voorafgaand aan het lozen, maar ook om
toepassen van preventieve maatregelen. Deze verplichting wordt vertaald in
vergunningvoorschriften of voorschriften in algemene regels, die de
vergunningplicht vervangen.
Het ligt niet voor de hand om de verplicht voorgeschreven toepassing van beste
beschikbare technieken financieel te stimuleren, nog los van de
Europeesrechtelijke beperkingen van een dergelijke stimulering.
Waar het gaat om het door de lozers treffen van maatregelen die verder gaan
dan toepassing van beste beschikbare technieken bevat het wetsvoorstel wel
prikkels. Zo is het uitgangspunt van de verontreinigingsheffing en de
39
zuiveringsheffing: `wie meer vervuilt, betaalt ook meer'. Door verdergaand te
zuiveren (dan beste beschikbare technieken) kan bespaard worden op de kosten
van de heffingen.
Het wetsvoorstel biedt tevens een mogelijkheid voor positieve financiële prikkels
(subsidie). Dit instrument kan echter slechts beperkt worden ingezet, vanwege de
genoemde Europeesrechtelijke beperkingen. Vooralsnog zijn er geen concrete
plannen om een subsidieregeling in het leven te roepen voor de regulering van
lozingen.
Advies Raad van State
Met de Raad van State heeft ook de CDA-fractie de vraag of ten aanzien van de
zorg voor stedelijk grond- en hemelwater het nu duidelijk is waar de zorg van de
gemeente ophoudt en die van het waterschap begint. Ook bij kleinere
grondwateronttrekkingen in stedelijk gebied. Zij vragen of de regering kan
garanderen dat met de nieuwe Wet op de gemeentelijke watertaken en straks met
de integratie van deze wet in de Waterwet, volstrekt helder is welke overheid
wanneer een zorgplicht heeft ten aanzien van overlast van grond- en hemelwater?
De CDA-fractie vindt een nadere normering van de gemeentelijke watertaken in de
Waterwet gewenst, om daarmee meer duidelijkheid te scheppen in de stedelijke
grondwaterproblematiek en de bijbehorende verantwoordelijkheden van de
betrokken overheden.
In de recent aangenomen Wet gemeentelijke watertaken, zijn de taken en
bevoegdheden van gemeenten en waterschappen zo helder mogelijk omschreven.
De regering gaat ervan uit dat dit voldoende duidelijkheid geeft voor de invulling in
de praktijk. Mocht dit toch niet het geval blijken te zijn, dan zal te zijner tijd bezien
worden of aanpassing of nadere normering noodzakelijk is.
De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
J.C. Huizinga-Heringa
40
Ministerie van Verkeer en Waterstaat