Ingezonden persbericht
19 december 2007
onderwerp Beslissing op bezwaar inzake drukjacht
Geachte Voorzitter,
Met bovengenoemde brief heeft de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit verzocht een afschrift te mogen ontvangen van de brief die ik op
18 december aan de Stichting Faunabescherming heb gestuurd over de beslissing op
bezwaar inzake de wijzing van de regeling beheer en schadebestrijding dieren.
Bijgevoegd vindt u de gevraagde brief.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
Beslissing op bezwaar wijziging regeling 1
beheer en schadebestrijding dieren
(TRC 2007/6547)
Geachte heer Nicolaï,
Op 7 november 2007 heb ik van u, namens de Stichting De Faunabescherming, een
bezwaarschrift ontvangen tegen mijn besluit van 2 november 2007. Ik heb op die datum
de Regeling beheer en schadebestrijding dieren (hierna ook: de Regeling) gewijzigd in die
zin dat tot 1 april 2008 op de Veluwe het leggen van lokvoer niet voldoende effectief is om
het benodigde afschot anderszins te realiseren dan via de een-op-een methode.
In deze brief vindt u mijn beslissing op het bezwaarschrift en de overwegingen die tot die
beslissing hebben geleid. Aan het einde van deze brief staat hoe u beroep kunt aan-
tekenen. Ten slotte vindt u als bijlage een opsomming van de belangrijkste wettelijke
regels die voor mijn besluit van belang zijn.
Beslissing
Ik verklaar de bezwaren niet-ontvankelijk.
Samenvatting van de bezwaren
U hebt aangevoerd dat tegen mijn besluit bezwaar en beroep openstaat, omdat het een
besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat niet het karakter heeft
van een zelfstandige normstelling.
Inhoudelijk bent u van mening dat:
· mijn veronderstelling dat het leggen van lokvoer niet voldoende effectief is,
onjuist is,
· mijn veronderstelling dat toepassing van de een-op-een methode effectiever is dan
de methode van leggen van lokvoer onjuist is,
· en dat het aannemelijk is dat de een-op-een methode leidt tot ontoelaatbaar
dierenleed dat bij wet verboden is.
Feiten en omstandigheden
Bij brieven van 2 juni en 7 november 2006 heb ik het Faunafonds verzocht mij elk jaar
voor 1 september te adviseren over de effectiviteit van het leggen van lokvoer om het
benodigde afschot te realiseren binnen de leefgebieden Veluwe en Meinweg.
Daarbij is verzocht specifiek in te gaan op het mastaanbod in relatie tot de voorjaarsstand
van de wilde zwijnen.
Per brief van 8 oktober 2007 heeft het Faunafonds mij van een dergelijk advies voorzien.
Het fonds concludeerde dat de bovengemiddelde mastverwachting en de omvang van de
populatie wilde zwijnen zodanig waren, dat de aanzitmethode met lokvoer onvoldoende
effectief zou zijn om het geplande afschot te realiseren.
Het advies van het Faunafonds heeft mij aanleiding gegeven de Regeling beheer en
schadebestrijding dieren te wijzigen. Op 2 november 2007 heb ik daarom in de gewijzigde
Regeling bepaald dat het leggen van lokvoer tot 1 april 2008 onvoldoende effectief is om
het benodigde afschot anderszins te realiseren dan via de een-op-een methode.
De wijziging is op 8 november 2007 in werking getreden.
Op 8 november 2007 hebt u tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op diezelfde datum hebt
u de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam verzocht mijn besluit tot wijzi-
ging van de Regeling te schorsen. Tevens hebt u een verzoek ingediend tot schorsing van
de ontheffing van Gedeputeerde Staten van Gelderland (hierna ook: GS) om de een-op-een
methode toe te passen.
Op 22 november 2007 heeft de voorzieningenrechter de ontheffing van GS geschorst tot
twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar door GS. Hij achtte schorsing
van mijn besluit "niet nodig nu de schorsing van de ontheffing al tot het beoogde resul-
taat leidt".
Per brief van 28 november 2007 hebt u laten weten geen gebruik te willen maken van de
mogelijkheid te worden gehoord. U verzocht hierbij tevens om vergoeding van de in
bezwaar gemaakte kosten van rechtsbijstand.
Overwegingen
In artikel 74, eerste lid, van de Flora- en faunawet (de wet) heeft de wetgever bepaald dat
de drijfjacht op zwijnen verboden is. In het tweede lid van dat artikel wordt de een-op-een
methode toegestaan, voor zover dat is bepaald bij algemene maatregel van bestuur.
Blijkens de Memorie van Toelichting (MvT) bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Flora-
en faunawet (TK 2001-2002, 28020, nr. 3), is het verbod op drijfjacht ingesteld vanuit het
oogpunt van dierenwelzijn. Er zijn in de MvT vier methoden van populatiebeheer met
geweer beschreven, waaronder naast aanzitten (met behulp van lokvoer) en aanbersen, de
drijf- en de drukjacht. Aanbersen is volgens de MvT ineffectief bij wilde zwijnen.
De drijfjacht wordt beschreven als "een methode waarbij meestal een vrij groot aantal
schutters in linie aan een of meer zijden van het te drijven perceel is opgesteld. Het wild
wordt vervolgens in één richting opgejaagd door een eveneens in linie opgestelde groep
drijvers. Er is sprake van een grote mate van verontrusting, wat tot stress kan leiden. Door
deze methode kan in korte tijd een relatief groot aantal dieren worden geschoten. De rust
in het gebied wordt een korte periode hevig verstoord. Door de snelheid van de dieren
wordt de selectie bemoeilijkt en de kans op verwonding verhoogd."
De drukjacht wordt als volgt getypeerd: "Drukken is een rustige vorm van drijven. Het
aantal drijvers is beperkt. Bij deze methode staan de schutters niet aan de randen van een
bos zoals bij de drijfjacht, maar verspreid opgesteld in een bos. Heen en weer geloop van
enkele drijvers zorgt ervoor, dat de dieren rustig hun schuilplaats verlaten. De dieren
komen langzaam in beweging, waarbij geen sprake is van een vluchtsituatie. De drukjacht
levert in verhouding tot de drijfjacht een minder groot aantal geschoten dieren per keer
op. De verstoring van het gebied is minder groot dan bij de drijfjacht.
Doordat de beweging van de dieren rustiger is, is selectie mogelijk en de trefkans groot."
De een-op-een methode is een afgezwakte vorm van drukjacht waarbij één drijver één
wild zwijn langzaam en rustig richting één schutter drijft, waardoor die laatste het zwijn
met één schot kan doden.
De wetgever heeft blijkens de MvT bij zijn oordeel over de toelaatbaarheid van de drijf-
jacht, drukjacht en de een-op-een methode een afweging gemaakt tussen het dieren-
welzijn enerzijds en populatiebeheer en schadebestrijding anderzijds. Uitkomst van deze
afweging was dat drijfjacht is verboden, terwijl de een-op-een methode (een vorm van
drukjacht) onder voorwaarden toelaatbaar wordt geacht. Het desbetreffende gedeelte van
de MvT neem ik voor de duidelijkheid hieronder op:
Tijdens het overleg in de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij toegezegd een voorstel tot wetswijziging
voor te bereiden teneinde de drijfjacht op hoefdieren te verbieden.
Met betrekking tot de drukjacht heeft de staatssecretaris aangegeven voor
deze methode ruimte te willen laten, mits voldoende kan worden verzekerd
dat aan de bezwaren, die tegen de drijf- en drukjacht bestaan, tegemoet
kan worden gekomen.
Zoals uit paragraaf II-2 blijkt, is de drukjacht een aan de drijfjacht gerelateerde
methode om hoefdieren te doden. De bezwaren die uit het oogpunt van dieren-
welzijn tegen de te hanteren methode bestaan, zoals de mate van verontrusting,
de selectiemogelijkheid en de trefkans zijn in beginsel niet in gelijke mate van
toepassing op de drukjacht in vergelijking tot de drijfjacht. Een beperkte vorm
van drukjacht, mits voldoende geclausuleerd, kan dan ook worden toegestaan.
Daarbij wordt een keuze gemaakt, waarbij de intrinsieke waarde van dieren met
betrekking tot de te hanteren methoden om betreffende dieren te doden zo veel
mogelijk wordt gewaarborgd.
Ter voorkoming van stress bij hoefdieren is het wenselijk dat het aantal drijvers
wordt beperkt. Het aantal drijvers is immers mede bepalend voor de mate van
verontrusting die bij de dieren teweeg kan worden gebracht.
Eén drijver is niet bezwaarlijk vanuit het oogpunt van verstoring.
Om het rustige verloop en de beperkte omvang te waarborgen is het gewenst
om ook het aantal geweerdragers te beperken tot één persoon.
Vanuit het oogpunt van verstoring is één geweerdrager niet bezwaarlijk.
Teneinde te voorkomen dat het verbod hoefdieren te doden door middel van
drijven wordt uitgehold door de inzet van honden, is het tevens gewenst het
gebruik van honden te verbieden.
In dit kader wordt dan ook voorgesteld elke methode te verbieden om hoef-
dieren te doden, ongeacht de benaming, waarbij meer dan twee personen
betrokken zijn of een hond wordt ingezet. Opgemerkt wordt dat het dus ook
verboden is om met meer dan één formatie van twee personen in een gezelschap
te drijven. Deze omschrijving is in lijn met de tijdens het algemeen overleg van
21 februari 2001 door mevrouw Swildens-Rozendaal (PvdA) naar voren gebrachte
een-op-een situatie (één drijver, één geweerdrager).
Door het beperkte aantal toegestane personen (één drijver, één geweerdrager)
en het daaraan gekoppelde verbod honden in te zetten, worden hoefdieren
slechts in geringe mate verontrust. Door nog slechts deze methode toe te staan,
worden betreffende hoefdieren weliswaar in beweging gebracht, maar slaan niet
op de vlucht. Dit betekent dat de teweeggebrachte snelheid van betreffende
hoefdieren zodanig is dat een goede mogelijkheid tot selectie en trefkans
bestaat.
De voorgaande overwegingen hebben hun neerslag gekregen in het tweede lid van artikel
74 van de wet, waarin is bepaald dat de een-op-een methode mag worden toegepast voor
zover bepaald bij algemene maatregel van bestuur. Ter uitwerking van deze bepaling is,
nadat de Raad van State hierover is gehoord, het Besluit beheer en schadebestrijding
dieren (het Besluit) op 18 juni 2003 gewijzigd, waarbij artikel 7a is toegevoegd. Artikel 7a,
eerste lid, van het Besluit bepaalt dat het doden van wilde zwijnen via de een-op-een
methode is toegestaan als:
i) de minister heeft bepaald dat in een jaar het leggen van lokvoer niet
voldoende is om het benodigde afschot anders dan op die wijze te realiseren
èn
ii) Gedeputeerde Staten een ontheffing hebben verleend op basis van artikel 67
of 68 van de Flora- en faunawet.
Middels het Besluit heeft de wetgever er dus voor gezorgd dat de een-op-een methode
daadwerkelijk mag worden aangewend. In de bijbehorende Nota van Toelichting staat
over de rol van minister het volgende:
"Deze methode (de een-op-een methode) is toegestaan indien lokvoer met de
aanzit-jacht niet voldoende effectief is om het benodigde afschot te realiseren. (...)
In jaren van een groot voedselaanbod is lokvoer minder effectief, hetgeen ertoe
kan leiden dat het benodigde afschot niet kan worden gerealiseerd. Hierdoor
bestaat de kans dat er te grote populaties wilde zwijnen ontstaan in relatie tot de
draagkracht van het betreffende gebied. Dit kan niet alleen natuurwaarden
schaden, ook het welzijn van de dieren kan als gevolg daarvan in het geding
komen. De draagkracht van het gebied kan onder meer blijken uit (fauna)
beheerplannen. (...)
Afschot is onder bedoelde omstandigheden blijvend nodig en zal dan ook
aanvullend op basis van de een-op-een methode meer effectief kunnen worden
gerealiseerd. (...)
Daartoe beziet de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij jaarlijks of,
gelet op de te verwachten beschikbare voedselhoeveelheden, inzet van die
methode toelaatbaar is. Het ligt in de rede dat deze minister zich ten behoeve van
het nemen van een besluit daarover laat adviseren door een ter zake deskundige
wetenschappelijke instelling of daaraan verbonden personen."
Het enige dat ik als minister aldus moet vaststellen om te bewerkstelligen dat de methode
ook daadwerkelijk kan worden toegepast, is dat het leggen van lokvoer in enig jaar
onvoldoende effectief is om het benodigde afschot anders dan op die wijze te realiseren.
Deze vaststelling heeft voor 2007 plaatsgevonden in artikel 2a van de Regeling beheer en
schabestrijding dieren:
"Het leggen van lokvoer is buiten de leefgebieden voor wilde zwijnen op de
Veluwe en de Meinweg, alsmede in de nulstandgebieden binnen deze
leefgebieden, en tot 1 april 2008 eveneens binnen het leefgebied voor wilde
zwijnen op de Veluwe, beide zoals aangegeven op de als bijlage bij deze regeling
behorende kaarten, niet voldoende effectief om het benodigde afschot op een
andere wijze te realiseren dan bedoeld in artikel 74, tweede lid, van de Flora- en
faunawet."
In mijn optiek biedt de Awb geen mogelijkheid om tegen artikel 2a van de Regeling
bezwaar te maken of beroep in te stellen. Ik licht dit toe.
Tegen een algemeen verbindend voorschrift (hierna ook: avv) staat blijkens artikel 8:2 van
de Awb geen beroep bij de bestuursrechter open. Via artikel 7:1 Awb kan er ook geen
bezwaar worden gemaakt tegen een avv. Een algemeen verbindend voorschrift is een
besluit omtrent de vaststelling van zelfstandige normen dat zich leent voor herhaalde
toepassing. Artikel 2a van de Regeling is in mijn optiek een avv.
Ik ontleen dit uitgangspunt aan de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State van 22 mei 2002, JB 2002/171. In deze zaak ging het om een aanwijzings-
besluit dat (mede) op de Parkeerverordening Zandvoort (de verordening) was gebaseerd.
Het aanwijzingsbesluit regelde gedurende welke dagen en welke uren mocht worden
geparkeerd door houders van de in de verordening onderscheiden categorieën vergun-
ningen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overwoog dat het
aanwijzingsbesluit op deze onderdelen een regelend karakter had. Het besluit moest, wat
deze onderdelen betreft, dan ook worden aangemerkt als een avv dat gelet op artikel 8:2
Awb niet vatbaar was voor beroep. Deze situatie is naar mijn mening vergelijkbaar met de
onderhavige: in artikel 7a van het Besluit is, op basis van artikel 74, tweede lid, van de
Flora- en faunawet, bepaald dat de een-op-een methode mag worden toegepast, als ik een
besluit heb genomen over de effectiviteit van het leggen van lokvoer. In de Regeling
bepaal ik gedurende welke periode en voor welke gebieden in Nederland het leggen van
lokvoer onvoldoende effectief is om het benodigde afschot te realiseren. Gelet op het
regelende karakter van artikel 2a van de Regeling staat daartegen geen bezwaar en
beroep open.
Ook als er echter van moet worden uitgegaan dat de Regeling geen regelend karakter
heeft, kan daartegen geen bezwaar worden gemaakt of beroep worden ingesteld. Zeker is
dat artikel 7a van het Besluit een zelfstandige normstelling inhoudt en herhaaldelijk
toepasbaar is. Het artikel bepaalt immers dat het doden van wilde zwijnen via de een-op-
een methode is toegestaan, telkens als ik heb bepaald dat in een jaar het leggen van
lokvoer niet voldoende is om het benodigde afschot op een andere manier te realiseren.
Het Besluit is dus een avv. Het bepaalde in artikel 2a van de Regeling is hiermee naar mijn
mening zodanig verknoopt dat het daarvan niet los kan worden gezien. Gelet op deze
verknooptheid moeten de artikelen 7a van het Besluit en 2a van de Regeling worden
aangemerkt als een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, althans moeten
zij daarmee worden gelijkgesteld, zodat daartegen op grond van artikel 8:2 Awb geen
beroep kan worden ingesteld en daaraan voorafgaand op grond van artikel 7:1 Awb geen
bezwaar kan worden gemaakt. Ik wijs ter onderbouwing van de juistheid hiervan naar de
uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 augustus
2000, JB 2000/ 295 en van 17 juli 2002, JB 2002/48.
In de eerste zaak oordeelde de Afdeling dat moest worden toegegeven dat een Regeling
op zichzelf beschouwd geen zelfstandige rechtsnorm bevatte, maar dat die Regeling
zodanig verknoopt was met het Besluit waarop de Regeling was gebaseerd, dat de
Regeling hiervan niet los kon worden gezien. Er was om die reden sprake van een
samenstel van algemeen verbindende voorschriften.
Dit betekende dat tegen een wijziging van de Regeling krachtens artikel 7:1, eerste lid van
de Awb in samenhang met artikel 8:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen
bezwaar c.q. beroep kon worden ingesteld.
In de tweede zaak waren bij de Regeling tegemoetkoming schade bij de tweede extreem
zware regenval schadegebieden aangewezen. Deze Regeling is een uitwerking van de Wet
tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen. De Afdeling overwoog dat de
rechtbank terecht heeft overwogen dat de Regeling op zichzelf beschouwd geen zelf-
standige rechtsnorm bevat, maar dat deze in zoverre zodanig is verknoopt met de Wet,
dat deze hiervan niet los kan worden gezien. Er is dan ook sprake van een samenstel van
avv's, waartegen geen bezwaar en beroep open staat.
Deze zaken zijn zeer goed vergelijkbaar met de onderhavige. In de Flora- en faunawet en
het Besluit is al neergelegd dat de een-op-een methode kan worden toegepast. Het enige
besluit dat daartoe nog moet genomen is het "lokvoerbesluit", dat evenals in de laatst-
genoemde uitspraak ook een vorm is van een aanwijzingsbesluit (het besluit op basis van
artikel 2a van de Regeling). Voor zover dit besluit op zichzelf geen avv is, is het op zijn
minst zodanig verknoopt met het Besluit, is het daar slechts een uitwerking van, dat
hiertegen evenmin beroep (en bezwaar) openstaat.
Ook de uitspraak CBb 16 december 2003 AB 2004/73 haal ik in dit verband nog aan. Hierin
merkte het College van Beroep voor het bedrijfsleven voorschriften voor het indienen en
behandelen van een bepaalde categorie aanvragen voor de verlenging van de toelating
van bestrijdingsmiddelen aan als een samenstel van avv's. Het deed er in dat geval niet toe
dat het toepassingsbereik gelimiteerd was tot een beperkte groep.
Het voorgaande betekent dat tegen het besluit in artikel 2a van de Regeling geen bezwaar
en beroep openstaat.
Conclusie
Ik verklaar uw bezwaren niet ontvankelijk.
Een belanghebbende kan, binnen zes weken na verzending van dit besluit, hiertegen een
met redenen omkleed beroepschrift indienen bij de rechtbank Amsterdam (sector
bestuursrecht), Postbus 75850, 1070 AW Amsterdam.
Voor de behandeling van het beroepschrift is een griffierecht verschuldigd, dat voor
natuurlijke personen 143,- en voor anderen dan natuurlijke personen 285,- bedraagt.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Juridisch kader
Flora- en faunawet
Artikel 74
1. Het is verboden bij de uitoefening van bevoegdheden toegekend bij of krachtens de
artikelen 65 tot en met 70, dieren te vangen of te doden:
a. met een geweer of een jachtvogel in een veld dat niet voldoet aan de krachtens artikel
49 gestelde eisen;
b. door middel van drijven, voor zover het edelherten, damherten, reeën of wilde zwijnen
betreft;
c. op zondagen, de nieuwjaarsdag, de tweede paas- en pinksterdag, de beide kerstdagen
en hemelvaartsdag;
d. op begraafplaatsen.
2. In afwijking van het eerste lid, onderdeel b, is het doden van wilde zwijnen toegestaan,
voor zover bepaald bij algemene maatregel van bestuur, door middel van een methode,
waarbij één persoon wilde zwijnen opzettelijk verontrust met het oogmerk bedoelde
dieren binnen het schootsveld van één geweerdrager te drijven opdat deze de dieren kan
doden en voor zover hierbij geen hond wordt ingezet.
Besluit beheer en schadebestrijding dieren
Artikel 7a
1. Het doden van wilde zwijnen door middel van de methode, bedoeld in artikel 74,
tweede lid, van de wet, is toegestaan, indien:
a. Onze Minister heeft bepaald dat in enig jaar het leggen van lokvoer niet voldoende
effectief is om het benodigde afschot anderszins te realiseren en
b. de methode is toegestaan in een besluit op grond van artikel 67, eerste lid, of artikel 68,
eerste lid, van de wet.
2. Uiterlijk op 1 april van enig jaar wordt van de inzet van de methode en het resultaat
daarvan telkenmale door de houder van de vergunning, bedoeld in artikel 67, eerste lid,
van de wet, of van de ontheffing bedoeld in artikel 68, eerste lid, van de wet schriftelijke
melding gemaakt bij het bestuursorgaan dat het besluit, bedoeld in onderdeel b, heeft
genomen.
3. Een besluit als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, wordt door Onze Minister bekend
gemaakt in de Staatscourant.
Regeling beheer en schadebestrijding dieren
Artikel 2a
Het leggen van lokvoer is buiten de leefgebieden voor wilde zwijnen op de Veluwe en de
Meinweg, alsmede in de nulstandgebieden binnen deze leefgebieden, en tot 1 april 2008
eveneens binnen het leefgebied voor wilde zwijnen op de Veluwe, beide zoals
aangegeven op de als bijlage bij deze regeling behorende kaarten, niet voldoende
effectief om het benodigde afschot op een andere wijze te realiseren dan bedoeld in
artikel 74, tweede lid, van de Flora- en faunawet.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:1
Degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve
rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te
maken, tenzij het besluit:
a. op bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. aan goedkeuring is onderworpen,
c. de goedkeuring van een ander besluit of de weigering van die goedkeuring inhoudt, of
d. is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4.
2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van
de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen
bezwaar is gemaakt.
Artikel 8:2
Geen beroep kan worden ingesteld tegen:
a. een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. een besluit, inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van
een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, en
c. een besluit, inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen
verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de
inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.