Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerie van Justitie
Postbus 20061 Postbus 20301
2500 EB DEN HAAG 2500 EH DEN HAAG
Aan:
De Nationale ombudsman
Postbus 93122
2509 AC DEN HAAG
Den Haag, 18 december 2007
Hierbij bieden wij u onze reactie aan op uw rapport inzake de
totstandkoming en het gebruik van Individuele Ambtsberichten dat u op 27
september 2007 heeft gepubliceerd onder de titel "De geloofwaardigheid van
ambtsberichten: Hoe asielverhalen worden bevestigd of ontkracht".
In deze brief gaan wij na een aantal algemene opmerkingen in op uw
aanbevelingen.
Inleiding
Onze inzet is er voortdurend op gericht de kwaliteit van Individuele
Ambtsberichten (hierna: IAB's) en het gebruik daarvan verder te verbeteren.
Toen u vorig jaar een onderzoek aankondigde naar de totstandkoming en het
gebruik van IAB's in de asielprocedure, verwelkomden wij dat initiatief in
de verwachting dat uw aanbevelingen zouden kunnen leiden tot een verdere
verbetering van de kwaliteit, zorgvuldigheid en transparantie van de
procedure. Met grote belangstelling is daarom kennisgenomen van de inhoud
van uw rapport.
De inzet bij deze reactie is er op gericht te bezien op welke wijze verdere
verbeteringen kunnen worden aangebracht in het IAB proces. Uw aanbevelingen
uit 1998 hebben reeds geleid tot een daadwerkelijke verbetering van de
kwaliteit, zorgvuldigheid en transparantie van de procedure. Hieronder
wordt gemotiveerd aangegeven welke van de aanbevelingen al dan niet kunnen
worden opgevolgd.
In een eerste reactie bij de publicatie van uw rapport hebben wij verklaard
dat wij ons niet herkennen in de kwalificaties in het rapport dat de
asielprocedure niet altijd eerlijk zou zijn en dat er sprake zou zijn van
onzorgvuldigheid, vooringenomenheid en partijdigheid. Deze reactie gold met
name het persbericht dat u ter gelegenheid van de publicatie van uw rapport
uitbracht. Kwalificaties van een zo ernstige aard dienen goed onderbouwd te
zijn. Deze onderbouwing wordt helaas niet of onvoldoende in het rapport
teruggevonden. Voor een goed begrip wordt hier overigens opgemerkt dat
jaarlijks in minder dan drie procent van alle asielaanvragen een IAB wordt
opgevraagd. De laatste jaren is dat percentage zelfs nog lager.
Voorts is niet duidelijk waarom u belangrijke delen uit de
verbetersuggesties in de brief van beide secretarissen-generaal van 19 juli
jl., in reactie op uw voorlopige rapport van bevindingen, niet heeft
overgenomen. Bijvoorbeeld is niet duidelijk of u de veelvuldig voorkomende
citaten van vreemdelingenadvocaten die kritiek bevatten op de IAB's
onderschrijft, noch of nader onderzoek is gedaan naar de juistheid van deze
kwalificaties.
De door u gehanteerde onderzoeksmethodiek, de bevindingen die daaruit
voortvloeien en de conclusies die u daaruit trekt kunnen desgewenst later
onderwerp van discussie zijn.
Voorts vragen wij ons af waarom u afstand lijkt te nemen van bestendige
jurisprudentie neergelegd in een vijftigtal uitspraken van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State die het beleid van het ministerie
van Buitenlandse Zaken (hierna: BZ) inzake het "weglakken" van
vertrouwelijke informatie op grond van de noodzakelijke bescherming van de
identiteit van de vertrouwenspersoon, alsmede van de methoden en technieken
van onderzoek, als juridisch correct en niet in strijd met de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur acht.
U lijkt BZ te willen ontslaan van de wettelijke verplichting de Wet
openbaarheid bestuur na te leven.
Tenslotte willen wij u graag laten weten dat de inrichting van het IAB-
proces onderwerp is van overleg tussen beide ministeries.
Hierna zal per aanbeveling ons standpunt worden weergegeven.
I. Totstandkoming van individuele ambtsberichten
A) Aanbevelingen aan de minister van BZ
1. Erken dat Individuele Ambtsberichten soms onjuistheden of
onduidelijkheden bevatten en breng zo nodig rectificaties uit.
Deze aanbeveling wordt opgevolgd, aangezien dit reeds staand beleid is. De
indruk die gewekt wordt dat BZ fouten niet rectificeert is onjuist.
Rectificaties vinden aantoonbaar plaats. De geciteerde e-mail op blz. 18
bevat een persoonlijke, onjuiste en te betreuren opvatting, hetgeen reeds
op 19 juli jl. aan u werd gemeld. Op dezelfde bladzijde, net boven het
genoemde citaat, stelt u zelf dat BZ in de onderzoeksperiode (mei t/m
augustus 2006) zesmaal een correctie en in één geval een aanvulling op een
IAB heeft uitgebracht. De conclusie op blz. 27 dat het genoemde citaat
"Tekenend voor de cultuur bij BZ is." wordt niet verder onderbouwd, noch
wordt uiteengezet wat hiermee precies wordt bedoeld.
2. Heroverweeg het herschrijven van onderzoeksmemoranda tot ambtsberichten
en verken de mogelijkheid om onderzoeksmemoranda in hun geheel aan
beslismedewerkers van de IND ter beschikking te stellen (zoals in andere
landen wel gebruikelijk is).
Deze aanbeveling kan niet worden opgevolgd. Er wordt immers uitgegaan van
functiescheiding tussen het vergaren van informatie inzake het asielverzoek
in het land van herkomst van de asielzoeker enerzijds en de besluitvorming
over het al dan niet verlenen van een verblijfstitel anderzijds. Dit zijn
gescheiden verantwoordelijkheden. De landen die in het rapport genoemd
worden (Duitsland, Zwitserland en Noorwegen) blijken bij navraag in hun
hoofdsteden overigens niet alle informatie door te geven aan de
asielzoeker. Het in zijn geheel verstrekken van "onderzoeksmemoranda" (BZ
spreekt van "onderzoeksverslagen") aan de uitvoeringsinstantie IND heeft
twee duidelijke nadelen. Ten eerste wordt daarmee de nagestreefde "equality
of arms" geschonden. De asieladvocaat heeft immers een procesnadeel indien
de IND over meer informatie kan beschikken. Dit kan bij het gebruik van de
door BZ uitgebrachte IAB's niet de bedoeling zijn. Het blijft onduidelijk
waarom u kritiek heeft op het beginsel van "equality of arms". Ten tweede
zou bij navolging van deze aanbeveling de kring van personen die kennis
dragen of krijgen van de identiteit van de vertrouwenspersoon en zijn
bronnen groter worden.
De ambassade heeft echter, tijdens de selectie van de vertrouwenspersoon,
volledige bescherming van diens identiteit toegezegd, vanwege
onaanvaardbaar grote risico's voor deze personen. Ook de bij het onderzoek
gebruikte methoden en technieken, die soms de bronnen herleidbaar maken,
worden dan breder bekend. Dit draagt zulke risico's in zich dat het
onverantwoord zou zijn uw aanbeveling over te nemen.
3. Sta open voor kritiek; volg aanbevelingen uit de REK-check op, of indien
dit niet mogelijk is: motiveer dit en geef altijd inzage aan de asielzoeker
en zijn gemachtigde in die motivering.
Deze aanbeveling wordt opgevolgd. BZ staat altijd open voor kritiek en
brengt geregeld wijzigingen aan in de IAB's n.a.v. REK-check opmerkingen.
Overigens constateert u terecht dat in 2006 geen enkel IAB geheel is
afgekeurd. Weliswaar is bij 10% van de IAB's een opmerking geplaatst, maar
dit varieerde van bijv. een opmerking over hoe een passage wordt gelezen,
tot het afkeuren van een of twee passages in het IAB. Ook op de
expertbijeenkomst over Algemene Ambtsberichten die BZ op 4 april jl. heeft
gehouden, en die u zelf heeft bijgewoond, heeft een open dialoog
plaatsgevonden met asieladvocaten en relevante maatschappelijke
organisaties. In het voorjaar van 2008 zal een tweede expertbijeenkomst,
ditmaal over de IAB's, worden gehouden. Uw deelname daaraan zou bijzonder
op prijs worden gesteld.
4. Verwerk tekstsuggesties uit de Rek-check in de ambtsberichten.
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen omdat anders de schijn van
partijdigheid zou kunnen worden gewekt. In de asielprocedure wordt immers
uitgegaan van functiescheiding tussen het vergaren van informatie inzake
asielverzoeken in het land van herkomst enerzijds en besluitvorming
anderzijds. Zie ook de reactie op aanbeveling 5. onder I. B.
5. Geef Rek-checkers indien zij dit voor hun werk nodig achten meermalen
toegang tot hetzelfde dossier.
Deze aanbeveling wordt opgevolgd. Rek-checkers krijgen ten behoeve van de
kwaliteitsborging van de REK-check meerdere keren toegang tot de
achterliggende stukken van een IAB.
6. Houdt meer contact met belangenorganisaties en asieladvocaten en
overweeg daartoe seminars te organiseren vergelijkbaar met die van 4 april
2007 over Algemene Ambtsberichten.
Deze aanbeveling wordt opgevolgd. Zie de reactie op aanbeveling 3.
B) Aanbevelingen aan de minister van Justitie
1. Wees voortvarend bij het aanvragen van een individueel ambtsbericht.
Wacht niet met een aanvraag als daar geen reden voor is.
Deze aanbeveling wordt overgenomen. In de hele asielprocedure is het staand
beleid dat onderzoeken in een zo vroeg mogelijk stadium worden opgestart.
2. Spreek met BZ af dat onderzoeksmemoranda die ten grondslag hebben
gelegen aan ambtsberichten aan de IND beschikbaar worden gesteld en tref
zodanige maatregelen dat beslisambtenaren deze ten grondslag leggen aan de
beslissing
Deze aanbeveling kan niet worden opgevolgd. Zie de reactie op aanbeveling
2. onder I. A
3. Als de minister van Buitenlandse Zaken besluit de vertaalslag in stand
te houden, verbeter dan de kwaliteit van de REK-check. Voer daartoe een
standaardaanpak en checklists in, laat REK-checkers periodiek elkaars werk
beoordelen en verzamel gegevens over de uitkomst daarvan
Deze aanbeveling wordt opgevolgd. Hierbij wordt wel opgemerkt dat de
aanbevelingen ter bevordering van de kwaliteit van de REK-check zich
uitsluitend richten op het proces van de REK-check. Door deze aanbevelingen
zou de indruk kunnen worden gewekt dat u de kwaliteit van de REK-check op
dit moment onvoldoende vindt. Daarover heeft u echter in het rapport geen
algemeen oordeel gegeven. Gelet op het belang van de REK-check zou enig
oordeel over de kwaliteit daarvan wel nuttig zijn geweest in het rapport.
De REK-checknota van juli 2000 waarin de criteria voor de REK-check zijn
geformuleerd vormt het uitgangspunt van de REK-check. In 2005 zijn de
criteria opnieuw beoordeeld en dekkend en bruikbaar bevonden. Twee criteria
ten aanzien van documenten onderzoek zijn in januari 2005 nader uitgewerkt
en neergelegd in een nota van 15 mei 2007. De criteria zoals geformuleerd
in genoemde nota's resulteren de facto in een standaard aanpak. Collegiaal
overleg tussen REK-checkers om de uniformiteit en kwaliteit van de REK-
check te bevorderen vindt sinds de invoering van de REK-check plaats door
in speciale gevallen een zaak samen met een collega REK-checker te
beoordelen, door telefonisch overleg met een collega REK-checker en/of de
coördinator REK-check, als mede door zaken te bespreken tijdens
werkoverleggen. In 2008 zal een systeem van collegiale toetsing worden
ingevoerd.
4. Geef in de REK-checkbrief uitleg over de criteria die bij de REK-check
worden gehanteerd
Deze aanbeveling wordt overgenomen. Er zal een standaardbijlage REK-check
opgesteld worden die aan de REK-checkbrief wordt toegevoegd. In deze
bijlage wordt een samenvatting gegeven van de criteria die bij de REK-check
worden gehanteerd en de conclusies die aan een REK-check kunnen worden
verbonden.
5. Doe naar aanleiding van de REK-check zo nodig tekstsuggesties ten
behoeve van BZ
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen. Het is u gebleken "dat REK-
checkers geen tekstsuggesties doen aan BZ. De IND gaf hiervoor als reden
dat de REK-check geen 'handjeklap' mag worden." Dat geldt nog steeds. BZ
kan uit het REK-check memo opmaken waarom een bepaalde passage of zinsnede
is afgekeurd en kan daar gevolg aan geven. De inhoud van het IAB is en
blijft echter de exclusieve verantwoordelijkheid van BZ. Zie ook de
reactie op aanbeveling 4. onder I. A
6. Wijs asielzoekers op de mogelijkheid van contra-expertise en geef hen
waar nodig uitstel om de resultaten daarvan te betrekken in hun zienswijze.
Deze aanbeveling wordt overgenomen. Een en ander wordt nader in een
werkinstructie van de IND uitgewerkt. Overigens zijn de termijnen voor het
indienen van de zienswijze neergelegd in de Vreemdelingenwet.
C) Aanbevelingen aan de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van
Justitie gezamenlijk
1. Heroverweeg het besluit om beslisambtenaren van de IND geen inzage te
geven in de ongelakte onderliggende stukken bij een individueel
ambtsbericht of geef beslisambtenaren de mogelijkheid om navraag over een
bepaalde passage in een ambtsbericht te doen bij hun collega's van Bureau
Land en Taal of bij BZ (DPV/AM).
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen. Zie ook de reactie op
aanbeveling 2. onder I. A
2. Overweeg om asielzoekers en hun gemachtigden ruimer inzage te geven in
de onderliggende stukken bij een ambtsbericht. Betrek in de overweging de
mogelijkheid om hen inzage te verlenen onder de voorwaarde van
geheimhouding onder weglakking van uitsluitend de naam, identiteit van bij
het ten behoeve van het ambtsbericht verrichte onderzoek betrokken personen
of op die persoon herleidbare informatie
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen. Hier weegt het belang van de
bescherming van de vertrouwenspersoon en diens bronnen, alsmede dat van de
methoden en technieken van onderzoek, zwaar. De risico's zouden bij
opvolging van deze aanbeveling onaanvaardbaar groot worden. Overigens wordt
reeds nu uitsluitend gelakt om de genoemde redenen en passeren deze
"redenen" in het kader van de integrale heroverweging in de bezwaarfase van
een (Wob)procedure nogmaals de revue. Daarnaast zou opvolging van deze
aanbeveling zonder opvolging van aanbeveling 1. onder I. C niet in
overeenstemming zijn met het beginsel van "equality of arms", namelijk dat
alle procespartijen over evenveel informatie moeten kunnen beschikken.
II. Gebruik van individuele ambtsberichten
A) Aanbevelingen aan de minister van Buitenlandse Zaken
1. Tref zodanige maatregelen dat het lakken in onderliggende stukken tot
een minimum wordt beperkt
Deze aanbeveling wordt opgevolgd. Reeds nu is het een bestendige praktijk
dat openheid norm is en van geval tot geval wordt beslist of en in welke
mate er moet worden gelakt in de onderliggende stukken. In de bezwaarfase
wordt, zoals zojuist al aangegeven, deze afweging integraal heroverwogen.
Leidraad echter blijft ook hier de (mate van) bescherming van de identiteit
van de vertrouwenspersoon en bronnen, alsmede bescherming van de methoden
en technieken van onderzoek. Aan dit beleid ligt een bestendige
jurisprudentie ten grondslag van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State.
Overigens betreft de in het oog springende illustratie op blz. 33 van uw
rapport in werkelijkheid niet een in het kader van een Wob- of inzage-
verzoek "gelakt" stuk, maar een document in een zgn. herbevestigingszaak.
In dat concrete geval werd relevante, algemene, informatie uit een IAB
aangaande een andere persoon op verzoek van Justitie door BZ herbevestigd.
Vanzelfsprekend werd daarbij alle persoonsgebonden informatie uit het
eerdere IAB vanwege privacy-redenen weggelakt. Verzoeken om herbevestiging
komen slechts zeer sporadisch voor en derhalve is het op blz. 33 afgedrukte
voorbeeld van een gelakt stuk bepaald niet representatief. Er zijn
voorbeelden te over van "gelakte" onderliggende stukken waar een
behoorlijke hoeveelheid leesbare tekst is overgebleven,
2. Communiceer de reikwijdte en het belang van aanvullende informatie in
Individuele Ambtsberichten met de IND en met asielzoekers en hun
gemachtigden
Voor zover u bedoelt dat de betekenis van aanvullende feitelijke informatie
verder verduidelijkt moet worden, wordt deze aanbeveling overgenomen. Dit
is overigens ook gebruikelijk. In de verzoeken van de IND aan BZ wordt,
naast het stellen van concrete vragen, uitdrukkelijk gevraagd om eventuele
aanvullende informatie. In art. 107 van de Vreemdelingenwet 2000 is
uitdrukkelijk bepaald dat, in het kader van gegevensverstrekking, andere
bestuursorganen bevoegd zijn uit eigen beweging en desgevraagd verplicht
zijn de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (thans de
Staatssecretaris van Justitie) de gegevens te verstrekken die noodzakelijk
zijn voor de uitvoering van deze wet. Het belang en de reikwijdte van
aanvullende informatie in IAB's liggen eveneens in de vergewisplicht van
het bestuursorgaan, zoals neergelegd in de AWB.
3. Overweeg om de onderliggende stukken direct met het ambtsbericht mee te
sturen aan de asielzoeker en zijn gemachtigde zodat de informatie daaruit
betrokken kan worden bij de zienswijze
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen. Niet in alle gevallen worden
door de asielzoeker of zijn gemachtigde de onderliggende stukken
opgevraagd. Het ongevraagd meesturen van alle onderliggende stukken zou
vanwege het noodzakelijke weglakken van bepaalde passages onnodig veel
extra werk en dus administratieve lasten met zich meebrengen.
4. Pas niet langer de Wob toe als onderliggende stukken worden opgevraagd
bij een ambtsbericht en hou beter rekening met de gerechtvaardigde belangen
van procespartijen
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen. BZ is verplicht de Wob toe te
passen als een verzoek om inzage wordt gedaan. Dat BZ deze verzoeken
behandelt is eveneens een uit de wet en jurisprudentie voortvloeiende
verplichting. (vgl. parlementaire behandeling van artikel 3 lid 1, MvT
pagina 23: "voorop staat dat elk verzoek om informatie over een
bestuurlijke aangelegenheid dient te worden aangemerkt als een verzoek op
grond van de Wob terwijl bij een verzoek om informatie niet uitdrukkelijk
een beroep op de Wob behoeft te worden gedaan").
Het kan niet uw bedoeling zijn dat BZ de wet buiten toepassing laat. Wat U
bedoelt met de aanbeveling beter rekening te houden met de gerechtvaardigde
belangen van procespartijen is niet duidelijk.
B) Aanbevelingen aan de minister van Justitie
1. Leg een individueel ambtsbericht en REK-checkbrief direct na het
beschikbaar komen voor commentaar voor aan de asielzoeker
Deze aanbeveling wordt overgenomen. De huidige IND-werkinstructie zal op
korte termijn in deze zin worden aangevuld.
2. Tref zodanige maatregelen dat onderdelen van een ambtsbericht die
(deels) zijn afgekeurd in de REK-check nooit worden betrokken in de
beslissing op asielaanvraag
Deze aanbeveling wordt overgenomen, omdat dit al staand beleid is. In de
begeleidende REK-checkbrief wordt steeds duidelijk aangegeven welk
onderdeel van een IAB is afgekeurd. Zoals reeds in de reactie op uw verslag
van bevindingen is aangegeven, berust de interpretatie in het rapport op
dit punt op een misverstand: niet het afgekeurde gedeelte van het IAB is
gebruikt, maar een passage uit een Algemeen Ambtsbericht.
3. Geeft de asielzoeker een zodanig lange termijn voor het indienen van
zijn zienswijze, dat hij de informatie uit de onderliggende stukken bij het
ambtsbericht daarbij kan betrekken.
Deze aanbeveling kan niet worden opgevolgd aangezien de termijn voor het
indienen van een zienswijze is vastgelegd in de Vreemdelingenwet.
Overigens volgt uit de eerste aanbeveling onder II. B die wel wordt
overgenomen dat betrokkenen voortaan meer tijd hebben.
Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. De Tweede Kamer der
Staten-Generaal is afschrift van deze brief verleend.
Hoogachtend,
De minister van Buitenlandse Zaken, De staatssecretaris van Justitie,
Drs. M.J.M. Verhagen Mw. mr. N. Albayrak
Ministerie van Buitenlandse Zaken