In deze brief wil ik u nader informeren over het beleid ten aanzien van
consulaire bijstand aan Nederlandse gedetineerden in het buitenland. Ik zal
daarbij ingaan op de ervaringen die zijn opgedaan met de door mijn
ambtsvoorganger voorgestelde beleidswijzigingen (Kamerstuk 30 010, nr. 5, d.d.
12 januari 2006) en u informeren over de conclusies die ik hieraan verbind voor
toekomstig beleid op het gebied van begeleiding van Nederlandse gedetineerden in
het buitenland.
Context
De afgelopen twee jaar is het aantal Nederlandse gedetineerden in
buitenlandse detentie licht toegenomen van 2529 in januari 2006 tot 2635 in
oktober 2007. Nog altijd is ruim 85% van hen gedetineerd vanwege
drugsgerelateerde delicten, veelal smokkel.
De sterkste toename van het aantal gedetineerden was in Latijns-Amerika. Met
name in Argentinië, Brazilië, Ecuador, Peru en de Dominicaanse Republiek is een
sterke toename te zien de afgelopen twee jaar. De verklaring hiervoor moet
hoogstwaarschijnlijk gezocht worden in een verschuiving van drugsroutes in
reactie op verscherpte controles in onder andere Suriname, waar een afname van
het aantal Nederlandse gedetineerden kon worden vastgesteld.
Ambassademedewerkers, honorair consuls en medewerkers van consulaten over de
hele wereld zijn actief betrokken bij de verlening van consulaire bijstand aan
Nederlandse gedetineerden. In landen met veel gedetineerden, waaronder Duitsland
(424), Frankrijk (227), Spanje (286), Dominicaanse Republiek (157) hebben
diverse medewerkers hier een dagtaak aan.
In het algemeen sluit ik niet uit dat met de huidige toename van het aantal
gedetineerden in de nabije toekomst uitbreiding van de personele capaciteit op
sommige posten wenselijk wordt. Ambassademedewerkers bemiddelen bij het vinden
van een tolk of advocaat, zien toe op het goede verloop van de rechtsgang,
bezoeken gedetineerden en zijn betrokken bij de procedures om deze gedetineerden
hun straf in Nederland te laten uitzitten.
In landen met schrijnende detentieomstandigheden en/of een rechtsgang die
niet altijd vlot verloopt hebben ambassades en consulaten ook geregeld contact
met lokale autoriteiten ten einde de belangen van de Nederlandse gedetineerden
te behartigen. Ten aanzien van de slechte veiligheids- en gezondheidssituatie in
detentie-inrichtingen in verschillende Latijns-Amerikaanse landen wordt daarbij
ook regelmatig in EU-verband opgetreden richting lokale overheid en op
verbetering aangedrongen.
De minister van Justitie heeft zijn Wetenschappelijk onderzoeks- en
documentatiecentrum (WODC) opdracht gegeven nader onderzoek te doen naar de
achtergronden en beweegredenen voor het relatief grote aantal Nederlandse
gedetineerden in het buitenland. Het WODC legt momenteel de laatste hand aan
zijn rapport. Aan de hand van de bevindingen van het WODC wil ik trachten mijn
voorlichtingsbeleid nog beter op de diverse doelgroepen af te stemmen.
Al jaren voert dit ministerie een actief voorlichtingsbeleid om potentiële
drugssmokkelaars te ontmoedigen en op de hoge pakkans, zware straffen en het
sterk van Nederland afwijkende detentieklimaat te wijzen. Ook wordt gewezen op
het weinig tolerante drugsbeleid in het buitenland. Met name via indringende
documentaires waarin gedetineerden zelf aan het woord komen wordt een groot
publiek bereikt. De volgende voorlichtingsmiddelen werden de afgelopen jaren
ontwikkeld:
De minister van Justitie heeft u recent ook geïnformeerd over een aantal
beleidswijzigingen ten aanzien van de mogelijkheden voor Nederlandse
gedetineerden in het buitenland hun straf in Nederland uit te zitten in het
kader van de Wet Overname Tenuitvoerlegging Strafvonnissen (WOTS) (Kamerstuk 31
200 VI, nr. 30). De ambassades vervullen een actieve rol in de kontakten met de
lokale autoriteiten over de toepassing van de WOTS.
Daarnaast is in februari 2007 door de ministers van Justitie in EU-verband
een politiek akkoord bereikt over de wenselijkheid van een Europese regeling
voor overname van strafvonnissen. Deze regeling zal erin moeten voorzien dat
EU-onderdanen, die in een ander EU-land na een veroordeling gedetineerd zijn,
hun straf in eigen land ondergaan (Kamerstuk 23490, nr 447). Een en ander zal
hoogstwaarschijnlijk tot vereenvoudiging van de huidige procedures leiden en
resulteren in een lager aantal Nederlandse gedetineerden in andere EU-landen.
Dit zal op termijn een verlichting van de taken van de posten in de EU-landen
met zich meebrengen. De nieuwe regeling zal in werking treden 3 jaar nadat het
ontwerp-kaderbesluit zal zijn vastgesteld.
De afgelopen twee jaar heeft mijn ministerie een trend ingezet om meer
maatwerk te bieden wat betreft de consulaire bijstand aan gedetineerden.
Algemene regels ten aanzien van onze bijstand zijn moeilijk te stellen. Lokale
detentieomstandigheden verschillen immers van land tot land, vaak ook zelfs van
detentie-instelling tot detentie-instelling. Als gevolg daarvan volstaat in
sommige situaties een op afstand volgen van de rechtsgang in combinatie met een
enkel bezoek aan de gedetineerden. In andere situaties is actief toezicht
wenselijk, dient geregeld aangedrongen te worden op veilige en gezonde
detentieomstandigheden, adequate rechtsbijstand en een voortvarende rechtsgang.
Ook de individuele behoeftes van gedetineerden verschillen sterk: leeftijd en
gezondheid lopen uiteen en vragen in sommige gevallen (minderjarigen, patië
nten) veel aandacht van de consulaire medewerkers, zeker in landen waar de
inbreng van lokale autoriteiten ontoereikend is. Veel ambassades verstrekken om
die reden medicijnen- en attentiebudgetten, bedoeld om acute problemen het hoofd
te helpen bieden.
Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
Op 24 februari 2005 bracht de Algemene Rekenkamer het rapport '
Gedetineerdenbegeleiding buitenland 2005' uit (Kamerstuk 30 010, nr 2).
In het overigens positieve rapport doet de Algemene Rekenkamer een aantal
aanbevelingen ter verdere verbetering van de consulaire bijstand aan Nederlandse
gedetineerden in het buitenland.
In het bijzonder stelt de Algemene Rekenkamer dat
Voorts doet de Algemene Rekenkamer nog enkele aanvullende aanbevelingen van
meer praktische aard ten aanzien van de werkwijze van het ministerie, en
suggesties respectievelijk nader onderzoek te doen naar de achtergronden van het
in vergelijking
met andere landen- grote aantal drugsgerelateerde Nederlandse gedetineerden
in het buitenland alsmede meer intensievere Europese samenwerking te zoeken bij
de begeleiding van gedetineerden.
Bij hogergenoemde brief van 12 januari 2006 gaat mijn ambtsvoorganger in op
de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer, stelt een aantal beleidswijzigingen
in het vooruitzicht en geeft aan deze in 2007 te zullen evalueren. Onderstaande
beleidsregels ten aanzien van de maandelijkse gift en bezoekfrequentie vloeien
uit deze evaluatie voort.
- Maandelijkse gift
Zoals aangekondigd in de brief van januari 2006 zijn de mogelijkheden
onderzocht om te komen tot een minder rigide toepassing van de 30 euro gift per
gedetineerde. Onderzocht is in welke mate een aan koopkracht gerelateerde
indexering werkbaar en haalbaar zou zijn. Daarnaast is bezien in hoeverre een
afschaffing ervan in een aantal westerse landen uitvoerbaar zou zijn.
Uit intern onderzoek is gebleken dat zowel een koopkrachtindexering, als een
afschaffing van de gift in een aantal landen een gecompliceerde zaak zijn.
Op grond van artikel 3 van de Algemene Wet Bestuursrecht dient aan inrichting
van nieuw beleid een correcte motivering ten grondslag te liggen. Deze
motivering dient gebaseerd te zijn op gedegen feitenonderzoek, een zorgvuldige
belangenweging en toepassing van het evenredigheidsbeginsel.
De praktijksituatie van Nederlandse gedetineerden in het buitenland die als
uitgangspunt geldt voor een afweging op grond van Art 3 Awb blijkt na onderzoek
weerbarstig en divers. Het gaat hier om tientallen verschillende landen, met
honderden detentiecentra die alle een eigen detentieregime en omsttandigheden
(in termen van voeding, hygiëne en veiligheid) kennen.
Ook de koopkracht verschilt vaak per detentie-inrichting en laat zich niet
vergelijken met de landelijke koopkrachtniveaus, omdat veel detentiecentra een
eigen prijssysteem hanteren, dat bovendien geregeld aangepast wordt. Bij
afschaffing van de gift dienen bovendien ook de belangen betrokken te worden van
de individuele gedetineerden voor wie de gift bedoeld is. De belangen en
behoeften van gedetineerden zijn sterk uiteenlopend.
Uit bovenstaande vloeit voort dat een gewogen beslissing over
koopkrachtcorrectie dan wel afschaffing van de 30-eurogift op zichzelf genomen
kan worden, zij het op grond van een bijzonder arbeidsintensieve inventarisatie.
Deze inventarisatie zal bovendien in verschillende opzichten niet meer dan een
momentopname kunnen zijn.
Tegen deze achtergrond doet de vraag zich voor of de bevindingen van de
Algemene Rekenkamer over de 30-eurogift een dergelijke arbeidsintensieve
maatregel rechtvaardigen.
De Algemene Rekenkamer stelt als voornaamste bezwaar dat de huidige 30
eurogift 'tot ongewenste neveneffecten' kan leiden. De Algemene Rekenkamer stelt
dat 'indien het bedrag te laag is, een gevangene niet in zijn levensonderhoud
kan voorzien en, als het bedrag te hoog is, er gevaar bestaat voor bedreiging,
afpersing en diefstal door medegevangen en bewakers'.
Hoewel er zeker incidenten voorkomen waarbij sprake is van de door de
Algemene Rekenkamer genoemde effecten, is enige toelichting hier op zijn plaats.
In de eerste plaats is de 30-eurogift nimmer bedoeld geweest om
tekortkomingen in het levensonderhoud van gedetineerden volledig te kunnen
compenseren. De gift is een tegemoetkoming, bedoeld om de gedetineerde in staat
te stellen naar eigen inzicht- enige aanvullingen te verwerven opp de
voorzieningen die door de detentie-inrichting standaard worden verstrekt. De
behoefte aan aanvullende voorzieningen is in de regel groter naarmate de
detentieomstandigheden slechter of bijkomende kosten hoger zijn bijvoorbeeld
telefoonkosten.
In de tweede plaats blijkt het met het risico van bedreiging en afpersing mee
te vallen. Incidenten komen voor, vooral in Latijns- en Midden-Amerika, maar
zijn vaker gerelateerd aan drugsbezit of het bezit van andere waardevolle
goederen en bezittingen. Een koopkrachtcorrectie op de 30-eurogift zal aan deze
situatie niet veel veranderen.
Alles overwegende acht ik de voorgestelde beleidswijzigingen dermate
arbeidsintensief en de door de Rekenkamer geschetste problematiek dusdanig
beperkt, dat ik het overnemen van deze aanbeveling van de Rekenkamer niet
opportuun acht.
- Bezoekfrequentie
In de brief aan de Kamer van 12 januari 2006 staat aangegeven hoe de
bezoeknorm naar aanleiding van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer in
2006 nader zou worden uitgewerkt.
Uitgegaan zou worden van een minimumbezoekfrequentie van minstens twee
bezoeken per gedetineerde per jaar. Het aantal bezoeken kon, rekening houdend
met zowel lokale als individuele omstandigheden worden uitgebreid tot zes à
twaalf bezoeken per gedetineerde per jaar.
Bij lokale omstandigheden dient gedacht te worden aan detentieomstandigheden
en afstand tot Nederland. Individuele criteria die toegepast kunnen worden
betreffen onder meer leeftijd, kwaliteit van de rechtshulp, fase van de
rechtsgang, strafmaat, fysieke en psychische behoeften van gedetineerde.
Inmiddels is met deze lijn van het bieden van meer maatwerk anderhalf jaar
ervaring opgedaan. In de praktijk bleken de posten de bezoekfrequentie nog
onvoldoende af te stemmen op hogergenoemde criteria, vooral ook omdat de nieuwe
richtlijn nog te weinig specifiek bleek te zijn.
Aan de hand van de praktijkervaringen op de posten en in het bijzonder na
raadpleging van een drietal pilotposten zullen met ingang van 1 januari 2008 de
volgende criteria worden gehanteerd voor de vaststelling van de
bezoekfrequentie.
Voor gedetineerden die bezoek willen van de post blijft het minimum in
beginsel gehandhaafd op 2 bezoeken per gedetineerde per jaar. Posten (incl.
honorair consuls) krijgen (in overleg met de gedetineerde) de ruimte nadere
afspraken te maken met vrijwilligers van de stichting Epafras en van
Reclassering Nederland.
Deze vrijwilligers bezoeken de gedetineerden overigens ook nu al, via
subsidieregelingen van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Zij zouden enkele
geplande bezoeken van de post kunnen overnemen onder voorwaarde dat zij bepaalde
taken die aan de ambassade toevallen, zoals bespreken WOTS-kwesties, op adequate
wijze kunnen overnemen. In principe zouden deze vrijwilligers hier geen extra
bezoeken voor te hoeven afleggen, maar een en ander kunnen combineren met het
eigen bezoek aan de gedetineerde.
Daarnaast kunnen posten, waar dat technisch mogelijk is, extra telefonisch
en/of schriftelijk contact hebben met de gedetineerden die niet twee maal per
jaar bezocht kunnen worden. Ook in deze contakten kan met een gedetineerde
gecommuniceerd worden over de voortgang in diens rechtszaak of WOTS-verzoek en
kunnen eventuele vragen en problemen besproken worden over zijn of haar
detentiesituatie.
Op ad-hoc basis kan het aantal bezoeken aan een gedetineerde hoger zijn dan
twee per jaar, bijvoorbeeld wanneer:
De posten zullen gevraagd worden aan de hand van bovenstaande criteria een
bezoekplanning voor 2008 op te stellen.
Overige consulaire bijstand
De post zal indien nodig contact houden met lokale en gevangenisautoriteiten.
In overleg met het departement zal de post daarbij zonodig de zorg uitspreken
over detentieomstandigheden, vertraging in de rechtsgang, of vragen stellen over
de gevolgde procedure. Voor de noodzakelijke onderbouwing kan het ministerie
besluiten een vertrouwensadvocaat in te schakelen. Het ministerie spreekt zich
uiteraard niet uit over de schuldvraag. Het departement in Den Haag communiceert
over al deze aspecten met de door de gedetineerde aangewezen contactpersonen in
Nederland.
Posten en departement staan permanent met elkaar in verbinding via gedeelde
en geautomatiseerde databestanden (PRISON) die per gedetineerde inzicht bieden
in diens specifieke situatie. Op deze wijze heeft het ministerie een goed
inzicht in de actuele stand van zaken en kan wereldwijd het gewenste maatwerk
verricht worden.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
Ministerie van Buitenlandse Zaken