Evaluatie Meststoffenwet 2007
03 december 2007 - kamerstuk
Kamerbrief over de nadere invulling van het Derde Actieprogramma
Nitraatrichtlijn. De minister staat in de brief stil bij het vierde
actieprogramma en verlenging van de derogatie, beide voor 2010-2013.
Meer informatie
Uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
onderwerp bijlagen
D i rectie Landbouw
Geachte Voorzitter,
Mede namens de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat informeer ik u met deze brief over de
nadere invulling van het Derde Actieprogramma Nitraatrichtlijn en sta ik stil bij het Vierde
Actieprogramma Nitraatrichtlijn en de verlenging van de derogatie, beide voor de periode
2010-2013. Met deze brief geef ik u mijn beleidsreactie op de Evaluatie van de Meststoffenwet
2007.
In deze brief zal ik niet ingaan op de discussie met uw Kamer over de toetsdiepte van
nitraat. Over dit onderwerp bent u separaat door de minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de staatssecretaris van Verkeer en
Waterstaat en ondergetekende, per brief geïnformeerd.
Inleiding
Op 1 januari 2006 is de gewijzigde Meststoffenwet van kracht geworden. Het Nederlandse
mestbeleid is daarmee in overeenstemming gebracht met de eisen van de Nitraatrichtlijn.
Met de wijziging van de Meststoffenwet per 1 januari 2006 is tevens het stelsel van dierrechten
herzien.
In het Derde Actieprogramma Nitraatrichtlijn (hierna: Derde Actieprogramma) is het
mestbeleid tot en met 2009 vastgelegd zoals met de Europese Commissie is overeengekomen.
Hierin zijn ook de milieudoelen vastgelegd. In het Derde Actieprogramma is
afgesproken een aantal onderdelen van het Derde Actieprogramma nader in te vullen op
basis van de resultaten van de Evaluatie Meststoffenwet 2007. Het gaat hierbij om:
* de stikstofgebruiksnormen voor akker- en tuinbouwgewassen (hierna: AT-gewassen)
op zand- en lössgronden voor 2008 en 2009; en
* de fosfaatgebruiksnormen vanaf 2009.
Over deze nadere invulling van het Derde Actieprogramma heb ik informerende
gesprekken gevoerd met de Europese Commissie. Over het Vierde Actieprogramma
Nitraatrichtlijn (hierna: Vierde Actieprogramma) en de verlenging van de derogatie zullen
de eerste gesprekken met de Europese Commissie plaatsvinden in het voorjaar van 2008.
Ik informeer u tijdig over de inzet van het kabinet in die gesprekken. In deze brief wordt
wel kort een doorkijk gegeven naar een aantal aspecten van het Vierde Actieprogramma.
Hoofdlijnen beleid
Op basis van de resultaten van de evaluatie stel ik de volgende maatregelen voor.
Op zand- en lössgronden:
* De werkingscoëfficiënt voor drijfmest wordt in 2008 verhoogd van 60 naar 65 procent;
* De stikstofgebruiksnormen voor consumptieaardappelen op zandgronden worden per
1 januari 2009 verlaagd ten opzichte van de norm van 2006;
* De stikstofgebruiksnormen voor maïs op bedrijven zonder derogatie, broccoli en
Chinese kool op zand- en lössgronden worden per 1 januari 2009 verlaagd ten
opzichte van de norm van 2006;
* De stikstofgebruiksnorm voor wintertarwe op lössgronden wordt per 1 januari 2009
verlaagd ten opzichte van de norm van 2006.
In de bijlage bij deze brief staan voor genoemde gewassen de gebruiksnormen zoals deze
per 1 januari 2009 zullen gelden.
Met deze maatregelen wordt een gemiddelde daling van de nitraatconcentraties in het
zand- en lössgebied gerealiseerd die gelijk staat aan een generieke verlaging van
10 procent van de stikstofgebruiksnormen op alle uitspoelingsgevoelige AT-gewassen.
Door het relatief grote aandeel van genoemde gewassen in het bouwplan, zal de daling
van de nitraatconcentraties in het zuidelijk zandgebied groter zijn dan het gemiddelde. Dit
is wenselijk vanwege de hardnekkige nitraatproblematiek op de zand- en lössgronden in
het zuiden. In de overige zandgebieden zal de daling iets kleiner zijn dan het gemiddelde.
De stikstofgebruiksnormen voor akker- en tuinbouwgewassen op kleigronden worden in
2008 vastgesteld op 105 procent van het bemestingadvies (100 procent was beoogd in
2008) en blijven in 2009 op 100 procent van het bemestingadvies. Daarnaast zal in 2008
onderzoek worden verricht naar de mogelijkheden en randvoorwaarden om de gebruiksnormen
te differentiëren naar opbrengst.
Met de Europese Commissie is in het Derde Actieprogramma overeengekomen dat
Nederland de fosfaatgebruiksnormen mag differentiëren. Momenteel loopt er een studie
die moet uitwijzen op welke wijze een differentiatie vormgegeven kan worden en wat de
effecten van een dergelijke differentiatie zijn voor het milieu, de landbouw, de handhaving,
de uitvoering en de administratieve lasten voor de sector en uitvoeringskosten
voor het Rijk. Gezien de doorlooptijd van de studie en het te doorlopen juridische traject
om differentiatie op te nemen in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, zal een
differentiatie niet eerder zijn beslag kunnen krijgen dan in 2010. Tot die tijd wil ik de
fosfaatgebruiksnormen voor 2009 handhaven op het niveau van de normen voor 2008.
Hiertoe heb ik een verzoek ingediend bij de Europese Commissie. Ik verwacht hierover op
korte termijn uitsluitsel te krijgen.
Per 1 januari 2008 vervalt het onderscheid tussen concentratie en niet-concentratiegebieden
in het stelsel van dierrechten. Het schot tussen varkens- en pluimveerechten
blijft in stand. Het milieurisico van opheffen van het schot is op dit moment te groot.
Evenmin is het in het licht van de evaluatie verantwoord het stelsel van dierrechten als
zodanig op te heffen vooruitlopend op de in de wet voorziene expiratiedatum van
1 januari 2015. Een apart plafond op de mestproductie blijft noodzakelijk om te
voorkomen dat het mestoverschot stijgt en Nederland boven het met de Europese
Commissie afgesproken productieplafond voor stikstof en fosfaat komt.
Het traject dat moet resulteren in evenwichtsbemesting voor fosfaat in 2015 zal resulteren
in een stijgende druk op de mestmarkt. Dit als gevolg van een krimpende afzetruimte voor
dierlijke mest in de Nederlandse landbouw. Om te voorkomen dat er een niet-plaatsbaar
mestoverschot ontstaat, zal de sector op zoek moeten naar middelen om aan de ene kant
de mestproductie te reduceren, en aan de andere kant de potentiële afzetruimte voor
dierlijke mest optimaal te benutten. Ik ben ervan overtuigd dat met de in Nederland
beschikbare kennis over mestverwerking er volop mogelijkheden zijn om dit te realiseren.
Ik ben bereid daar waar mogelijk initiatieven op dit vlak te faciliteren en samen met de
sector hier actief mee aan de slag te gaan.
Evaluatie van de Meststoffenwet 2007
Per brief van 29 oktober (28385, nr. 91) heeft u het syntheserapport 'Werking van de
Meststoffenwet 2006' van het Milieu- en Natuur Planbureau (MNP) ontvangen. De
Evaluatie van de Meststoffenwet 2007 (hierna: evaluatie) laat zien dat er substantiële
vooruitgang is geboekt, maar dat de nitraatproblematiek vooral op de zand- en lössgronden
hardnekkig is.
Kwaliteit grondwater
In de periode 2003-2005 voldeed ruim de helft van de bedrijven in het zand- en lössgebied
nog niet aan de norm van 50 mg nitraat/l. De gemiddelde nitraatconcentratie onder de
zandgronden bedroeg in genoemde periode 72 mg nitraat/l. De hoogste concentraties
worden gevonden in het oostelijk deel van Noord-Brabant, Oost-Gelderland en Limburg.
De verschillen in nitraatconcentraties per bedrijfstype zijn in de zandregio groot. De
melkveebedrijven benaderen de nitraatdoelstelling van maximaal 50 mg nitraat/l in het
grondwater, de akkerbouwbedrijven zitten hier gemiddeld genomen nog ruim boven.
Gemiddeld voldoen de klei- en veenregio's aan de norm van 50 mg nitraat/l.
Kwaliteit oppervlaktewater tot 2006
Op grond van monitoringsgegevens blijkt dat grofweg de helft van de oppervlaktewateren
al voldoet aan de voorlopige eisen voor de Kaderrichtlijn Water (hierna: KRW). De
uitgevoerde ex-post evaluatie leert verder dat de verbetering van kwaliteit van oppervlaktewater
zich voortzet, maar dat er met name voor fosfor grote verschillen bestaan
tussen locaties.
Fosfaattoestand van de bodem
Er is sprake van ophoping van fosfaat in de Nederlandse landbouwgronden zolang geen
sprake is van een evenwicht tussen de fosfaatgift en de gewasopname. De accumulatie
van fosfaat in de Nederlandse landbouwgronden is de afgelopen tien jaar met 8 procent
gestegen tot gemiddeld 4.700 kg fosfaat per hectare waarbij de verschillen tussen percelen
groot kunnen zijn.
De evaluatie laat zien dat een aanzienlijk deel van de Nederlandse landbouwgronden een
verhoogde fosfaattoestand heeft. Op ten minste 30 procent van het areaal is op grond van
goede landbouwpraktijk en het bemestingadvies feitelijk geen fosfaatbemesting nodig. Op
nog eens 30 procent van het areaal volstaat een fosfaatbemesting lager dan evenwichtsbemesting.
Mestmarkt
Nederland is in de onderhandeling over de derogatie met de Europese Commissie
overeengekomen dat de nationale mestproductie, in termen van stikstof en fosfaat, het
niveau van 2002 niet zal overschrijden. Deze afspraak is opgenomen in het Derde
Actieprogramma. De productie van dierlijke mest, uitgedrukt in stikstof, is tussen
2002 (het referentiejaar) en 2006 gedaald van 482 miljoen naar 455 miljoen kilogram, een
daling van 5,5 procent. De productie uitgedrukt in fosfaat is in dezelfde periode gedaald
van 171 miljoen naar 163 miljoen kilogram, een daling van 4,7 procent.
Volgens de evaluatie zal er, als gevolg van aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen en
verminderde acceptatie bij akkerbouwers op klei door het verbod op najaarsaanwending,
in 2009 minder mest in de Nederlandse landbouw afgenomen worden dan in 2006. Afzet
van (verwerkte) mest buiten de landbouw zal naar verwachting toenemen vanwege de
start van de verbrandingsinstallatie voor pluimveemest te Moerdijk medio 2008. Daarnaast
zal de export licht groeien. Over het geheel genomen zal de afzetruimte voor dierlijke
mest daarmee gelijk blijven aan het niveau van 2006.
De beleving in de praktijk
Uit de evaluatie blijkt dat het draagvlak voor mestbeleid onder agrarische ondernemers
groot is. Ondernemers erkennen de doelstelling van schoon grond- en oppervlaktewater
en benadrukken dat het mestbeleid terecht een einde heeft gemaakt aan het dumpen van
mest. Op het terrein van mest is in de ogen van de ondernemers een 'level playing field'
gecreëerd voor alle ondernemers.
Tegelijkertijd blijkt uit de evaluatie dat ondernemers een keerzijde ervaren aan het huidige
mestbeleid. Het wordt als belemmerend voor ondernemerschap ervaren en wordt gezien
als een ontkenning van de uniekheid van iedere individuele ondernemer. Het wordt door
sommigen ervaren als te complex en met te hoge administratieve lasten. Daarbij wordt
onder andere gewezen op de verplichting om dierlijke mest van het bedrijf af te voeren
om vervolgens kunstmest aan te voeren, te generieke gebruiksnormen, te grote
afwijkingen tussen forfaits en de praktijk, afwijkingen in de mestbemonstering en veel en
lastig papierwerk.
Derde Actieprogramma Nitraatrichtlijn
De uitkomsten van de evaluatie vormen de basis voor het beleid zoals ik dit voor de jaren
2008 en 2009 zal inzetten, ter nadere invulling van het Derde Actieprogramma. Over de
hoofdlijnen van dit beleid heb ik in de afgelopen maanden overleg gevoerd met
vertegenwoordigers van de Europese Commissie. Met de sector is overlegt hoe tot een zo
werkbaar mogelijk pakket van maatregelen kan worden gekomen.
Opgave zand- en löss 2008-2009
De evaluatie laat zien dat de norm van 50 mg nitraat/l in het grondwater gemiddeld voor
de melkveehouderij binnen bereik komt. Dit is een verdienste van de sector en geeft mij
het vertrouwen dat de melkveehouderij, met een derogatie van 250 kg stikstof/ha, binnen
de milieurandvoorwaarden van de Nitraatrichtlijn kan opereren. De nitraatconcentraties
onder akker- en tuinbouwbedrijven (AT-bedrijven) op zand- en lössgronden zijn nog te
hoog, met name in het zuidelijk deel van het zandgebied en in het lössgebied. Onder ATbedrijven
is de norm van 50 mg nitraat/l, in ieder geval op korte termijn, nog niet binnen
bereik. De gemiddelde nitraatconcentratie onder het gehele zand- en lössgebied voldoet
hierdoor nog niet aan de norm.
De evaluatie en een recente studie door de Werkgroep Onderbouwing Gebruiksnormen
(WOG)1 laten zien dat voor het realiseren van de norm van 50 mg nitraat/l een
aanscherping van de stikstofgebruiksnormen voor uitspoelingsgevoelige AT-gewassen
onvermijdelijk is. Dit komt niet als een verrassing. Ik heb uw Kamer meerdere malen
geïnformeerd over het feit dát er een opgave ligt. De uitgevoerde onderzoeken laten nu
zien hoe groot deze opgave is.
In de evaluatie is aan de hand van scenario's het effect van verschillende stikstofgebruiksnormen
voor AT-gewassen op de nitraatconcentraties onder zand- en lössgronden doorgerekend2.
De scenarioberekeningen voor het jaar 2009 betroffen een verlaging van 10, 20
en 30 procent op de stikstofgebruiksnormen voor uitspoelingsgevoelige AT-gewassen van
2006. Een verlaging van 10 procent resulteert in een daling van de nitraatconcentratie tot
een gemiddelde van 57 mg/l onder het gehele zandgebied. Met een verlaging van
30 procent wordt een nitraatconcentratie bereikt van circa 52 mg/l. De berekende nitraatconcentraties
in het zuidelijk zand- en in het lössgebied zijn daarbij aanzienlijk hoger.
Een verlaging van 10 procent leidt tot verbetering van de oppervlaktewaterkwaliteit, en
dan vooral in het zandgebied. Daar dalen de gemiddelde berekende stikstofconcentraties
van 3,8 mg/l naar 2,5 mg/l. Dit ligt onder de in bijlage 3 van de decembernota 2006
opgenomen werknormen voor rivieren (4 mg/l), maar boven de werknormen voor meren
en plassen. In deze zoete wateren is overigens niet stikstof, maar veelal fosfaat het
nutriënt dat bepalend is voor het bereiken van een goede ecologische toestand. Voor
brakke en zoute wateren is dat andersom.
Naast genoemde scenariostudies is door de WOG op gewasniveau de uitspoeling naar het
grondwater berekend. De resultaten van het onderzoek laten zien dat voor het realiseren
van een nitraatconcentratie van 50 mg/l onder uitspoelingsgevoelige AT-gewassen op
zand de gebruiksnormen met gemiddeld 40 procent verlaagd moeten worden. Voor
gewassen op lössgronden zou zelfs een verlaging van 60 procent noodzakelijk zijn.
1 Van Dijk en Schröder (2007), Adviezen voor stikstofgebruiksnormen voor akker- en
tuinbouwgewassen op zand- en lössgrond bij verschillende uitgangspunten, WUR-PPO,
Lelystad.
2 Willems et al, Prognose milieugevolgen van het nieuwe mestbeleid. Achtergrondrapport
Evaluatie Meststoffenwet 2007. Rapport nr. 500124002. Milieu- en Natuurplanbureau,
Bilthoven 2007
Geconstateerd is dat, naast het verlagen van de stikstofgebruiksnormen, met name een
efficiëntere benutting van dierlijke mest een effectieve maatregel is om de uitspoeling van
nitraat te beperken.
In de evaluatie is onderzocht wat het effect is van verlagingen van de stikstofgebruiksnormen
op het bedrijfseconomische resultaat in de akker- en tuinbouw3. Een verlaging van
10 procent hoeft nog niet tot stikstoftekorten te leiden. Akkerbouwers kunnen het effect
van de verlaging compenseren door het nemen van teelt- en bemestingsmaatregelen. Bij
een verlaging van 30 procent krijgen akkerbouwers te maken met een inkomensdaling die
niet volledig te compenseren is met aanvullende maatregelen.
Ik besef terdege dat een verlaging van 40 tot 60 procent op de stikstofgebruiksnormen
voor AT-gewassen op zand- en lössgronden geen haalbare maatregel is voor de sector. Ik
constateer dat de milieudoelen nog niet zijn gerealiseerd en dat Nederland in Europees
verband een afspraak heeft gemaakt over het realiseren van de norm van 50 mg nitraat/l
in het grondwater. Ik zoek daarom naar een goede balans tussen doelrealisatie enerzijds
en bedrijfseconomische en technische inpasbaarheid in de bedrijfsvoering anderzijds.
Ik heb om die reden een pakket aan maatregelen voor de jaren 2008 en 2009 aan de
Europese Commissie voorgelegd waarmee Nederland laat zien dat er betekenisvolle
stappen gezet worden. Met dit pakket wordt de neerwaartse trend in nitraatconcentraties
verder voortgezet.
Maatregelen zand- en löss 2008-2009
Om een neerwaartse trend in de nitraatconcentraties onder zand- en lössgronden te
realiseren, zal ik een verlaging van de stikstofgebruiksnormen voor consumptieaardappelen
op de zandgronden en een verlaging voor maïs (voor bedrijven zonder
derogatie), broccoli en Chinese kool op zand- en lössgronden doorvoeren. Het effect van
een verlaging op aardappelen en maïs is relatief groot vanwege het aandeel van deze
gewassen in het totale areaal AT-gewassen. Vanwege de omvang van de nitraatproblematiek
op lössgronden moet hier een extra inspanning geleverd worden. Ik zal om die reden
een verlaging van de stikstofgebruiksnorm voor wintertarwe op lössgronden doorvoeren.
Daarnaast zal ik de werkingscoëfficiënt voor drijfmest op zand- en lössgronden verhogen
van 60 naar 65 procent waardoor ondernemers gestimuleerd worden dierlijke mest aan te
wenden op momenten dat de mineralenopname door het gewas het grootst is.
Ik heb besloten de maatregelen gefaseerd in te voeren om de sector de tijd te geven het
management aan te passen aan deze maatregelen. De verhoging van de werkingscoëfficiënt
zal in 2008 van kracht worden. De aanpassing van de stikstofgebruiksnormen
zal met ingang van 1 januari 2009 geëffectueerd worden. In de bijlage bij deze brief staan
voor genoemde gewassen de gebruiksnormen zoals deze per 1 januari 2009 zullen gelden.
3 Van Dijk et al, Economische consequenties op bedrijfsniveau van het gebruiksnormenstelsel
2006-2009 voor de melkveehouderij en akker- en tuinbouw, rapport 365, WUR-PRI,
Wageningen.
Het gecombineerde effect van de twee maatregelen is gelijk aan een generieke verlaging
van 10 procent van de stikstofgebruiksnormen van alle uitspoelingsgevoelige AT-gewassen
op zand- en lössgronden. Vanwege de hogere nitraatconcentraties in het zuidelijke
zandgebied en in het lössgebied zijn de maatregelen zo gekozen dat de bijdrage aan de
reductie van de nitraatconcentraties in dit gebied groter zal zijn dan die van de overige
zandgebieden.
Stikstofgebruiksnormen voor klei 2008 en 2009
De maatregelen die volgen uit de Nitraatrichtlijn dienen gebaseerd te zijn op het principe
van goede landbouwpraktijk. Dit betekent bemesten op basis van het bemestingadvies.
Goede landbouwpraktijk staat een bemesting boven het niveau van het bemestingsadvies
niet toe. De stikstofgebruiksnormen zijn gebaseerd op deze bemestingsadviezen. Voor klei
zijn de stikstofgebruiksnormen voor 2006 en 2007 nog vastgesteld op 110 procent van het
bemestingsadvies. De normen voor 2008 en 2009 zijn teruggebracht tot het niveau van
100 procent van het bemestingadvies.
Er is in de sector zorg over het verlagen van de stikstofgebruiksnormen op klei tot een
niveau van 100 procent van het bemestingadvies in 2008 en 2009. De sector wijst daarbij
op het feit dat er voor een aantal gewassen nog actualisaties van bemestingadviezen
lopen die mogelijk uit zullen wijzen dat de huidige niveaus te laag zijn. Daarnaast geeft de
sector aan dat de huidige normen geen rekening houden met de hoogste opbrengstniveaus.
Ik heb begrip voor de door de sector aangevoerde argumenten daar waar het gaat om de
hoogste opbrengstniveaus en wil mij daar in de onderhandelingen met de Europese
Commissie over het Vierde Actieprogramma sterk voor maken. De Europese Commissie
zal van Nederland een gedegen onderbouwing van de noodzaak van een differentiatie
verlangen. Om hier invulling aan te geven zal ik in 2008 onderzoeken hoe een differentiatie
van stikstofgebruiksnormen vormgegeven zou kunnen worden. In het onderzoek wordt ook
nadrukkelijk aandacht besteedt aan de controleerbaarheid en handhaafbaarheid en de
gevolgen voor administratieve lasten en uitvoeringskosten. De uitkomsten van dit
onderzoek kunnen in 2009 resulteren in één of meerdere proefprojecten waarin met
gedifferentieerde normen in een praktijkomgeving ervaring opgedaan kan worden.
Om de sector in de periode tot het Vierde Actieprogramma meer tijd te geven om zich aan
te passen en waar nodig de bemestingsadviezen te actualiseren langs de lijn van het
protocol, zal ik de stikstofgebruiksnormen voor AT-gewassen op klei in 2008 op 105 procent
van het bemestingadvies vaststellen. In 2009 blijven de normen vastgesteld op 100 procent
van het bemestingsadvies.
Fosfaatgebruiksnormen 2009
Met de Europese Commissie zijn afspraken gemaakt over de realisatie van evenwichtsbemesting
voor fosfaat in 2015. Daarnaast is overeengekomen dat Nederland de fosfaatgebruiksnorm
mag differentiëren indien dit vanuit landbouwkundig oogpunt en/of ter
realisatie van de gewenste milieudoelen noodzakelijk mocht blijken.
Het antwoord op de vraag hoe differentiatie van de fosfaatgebruiksnormen vormgegeven
kan worden, vraagt om een zorgvuldige afweging. Gezien de doorlooptijd van de nog uit
te voeren studie naar differentiatiemogelijkheden en het te doorlopen juridische traject om
differentiatie op te nemen in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, is dit niet opportuun
lopende het Derde Actieprogramma. Daarom heb ik de Europese Commissie verzocht
akkoord te gaan met het handhaven van de fosfaatgebruiksnormen voor 2009 op het
niveau van 2008. Ik verwacht hierover op korte termijn uitsluitsel.
Ik zal in de aanloop naar het Vierde Actieprogramma plannen presenteren voor een
eventuele differentiatie van de fosfaatgebruiksnormen vanaf 2010, met als einddoel
evenwichtsbemesting in 2015. Ik kom hier later in de brief nog op terug.
Stelsel van dierrechten
Per 1 januari 2008 vervalt het onderscheid tussen concentratie en niet-concentratiegebieden
voor varkens- en pluimveerechten. Ik heb uw Kamer, naar aanleiding van de
evaluatie van de reconstructie in de zandgebieden, per brief van 5 september 2007
(30 800 FIV, nr. 144) aangegeven geen aanleiding te zien om de datum van 1 januari 2008
te wijzigen. Ik heb dit daarna bevestigd in een Algemeen Overleg met uw Kamer op
13 september 2007 (31 200, FIV, nr. 23) en in mijn brief van 1 november 2007 (31 200 FIV,
nr. 136).
Het opheffen van het onderscheid tussen varkens- en pluimveerechten acht ik uit
milieukundig oogpunt onverstandig. De verwachting is dat bij een ontschotting 25 tot
40 procent van de pluimveerechten zullen verschuiven naar de varkenshouderij. Dit
betekent een toename in de landelijke stikstofproductie. Daarnaast zijn vooralsnog de
mogelijkheden om pluimveemest buiten de Nederlandse landbouw af te zetten, en
daarmee de druk op de mestmarkt te verlagen, groter dan bij varkensmest.
Met de wijziging van de Meststoffenwet per 1 januari 2006 is voor het afschaffen van het
stelsel van varkens- en pluimveerechten 1 januari 2015 als expiratiedatum in de wet
vastgelegd. In de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet
(Kamerstukken II 2004/05, 30 004, nr. 3) is aangegeven dat de genoemde datum kan
worden vervroegd als alternatieve mechanismen voldoende waarborgen geven voor
beheersing van de mestproductie. Deze alternatieven zijn momenteel niet in zicht. De
aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen tot evenwichtsbemesting in 2015 zorgt voor
een stijgende druk op de mestmarkt en een verwacht fosfaatoverschot van 13 miljoen
kilogram in 2015. Afschaffen van het stelsel van productierechten leidt tot een groei van
de varkensstapel, een verhoogde druk op de mestmarkt en een te groot risico op
overschrijding van het met de Europese Commissie overeengekomen mestproductieplafond
op het niveau van 2002. Tegen deze achtergrond acht ik het opheffen van het
stelsel van productierechten de komende jaren niet verantwoord.
Vierde Actieprogramma Nitraatrichtlijn
Het Derde Actieprogramma loopt tot en met het jaar 2009. In de aanloop naar het Vierde
Actieprogramma, dat de periode van 2010-2013 zal bestrijken, zal ik met de relevante
maatschappelijke partijen bespreken welke maatregelen de Nederlandse regering - in
aanvulling op of in afwijking van het Derde Actieprogramma - wil nemen om de doelen
voor nitraat en fosfaat in bodem, grond- en oppervlaktewater te bereiken. Ik zal ook de
mogelijke gevolgen voor andere beleidsterreinen, zoals ammoniak en klimaat, bij het te
formuleren beleid betrekken.
Nederland heeft een derogatie van 250 kg N/ha uit dierlijke mest. Een goedgekeurd Vierde
Actieprogramma is een voorwaarde om een verzoek tot verlenging van de Nederlandse
derogatie voor de periode 2010-2013 bij de Europese Commissie in te dienen. Ik zal mij
daarbij sterk maken voor een optimale derogatie, zowel gezien vanuit water- en milieukwaliteit
als met het oog op de economische consequenties. Daarbij zal de Europese
Commissie opnieuw moeten worden overtuigd van de onderbouwing van de derogatie op
basis van ondermeer de monitoringsresultaten van de 300 derogatiebedrijven uit het
Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid (LMM). Het voornemen is om in het voorjaar van
2008 de eerste besprekingen met de Europese Commissie te beginnen. Ik zal u daar tijdig
over informeren.
Evenwichtsbemesting fosfaat
Met de Europese Commissie zijn afspraken gemaakt over de realisatie van evenwichtsbemesting
voor fosfaat in 2015. Er is een indicatieve aflopende reeks afgesproken,
lopende van 2009 tot en met 2015.
De Technische Commissie Bodembescherming (TCB) is advies gevraagd over de aanpak
van fosfaatverzadigde gronden. De TCB adviseert om gedifferentieerde fosfaatgebruiksnormen
te ontwikkelen op basis van de uitgangspunten van de huidige bemestingsadviezen
voor fosfaat4. De Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) is gevraagd
om de gevolgen van aanscherping en de mogelijkheden voor differentiatie van fosfaatgebruiksnormen
in kaart te brengen. Tevens is gevraagd om zowel de landbouwkundige
als milieukundige knelpunten in beeld te brengen van de fosfaatgebruiksnormen in de
jaren 2009 en 2015 en de bijbehorende bedrijfseconomische consequenties te becijferen.
Het advies van de TCB en de voorlopige resultaten van de studie door de CDM laten zien
dat het zowel vanuit milieukundig als vanuit landbouwkundig oogpunt wenselijk is om de
fosfaatgebruiksnormen te differentiëren.
Op dit moment laat ik nader onderzoeken hoe differentiatie van fosfaatgebruiksnormen
het beste vormgegeven kan worden. In dit onderzoek wordt ook gekeken naar het effect
van differentiatie op de robuustheid van het systeem, de administratieve lasten, de
uitvoeringskosten en de benodigde handhavinginspanning door de overheid.
4 Technische Commissie Bodembescherming (TCB), Advies fosfaatverzadiging in
landbouwbodems, rapport TCB S35(2007), Den Haag.
De Meststoffenwet biedt voor fosfaatverzadigde gronden de mogelijkheid om de
gebruiksnorm voor fosfaat te differentiëren al naar gelang het gewas, de toegepaste
landbouwpraktijk, de kenmerken van de bodem en de grondsoort, de grondwatertoestand
en de mate waarin de ecologische toestand van een gebied afhankelijk is van de
hoeveelheid fosfaat in het oppervlaktewater.
Fosfor is in veel gevallen in zoete wateren de beperkende factor als het gaat om het
herstel van de ecologische waarde van het oppervlaktewater. Fosfor wordt sterk
gebonden in de bodem en spoelt slechts langzaam uit naar het oppervlaktewater. De
belasting van het oppervlaktewater reageert dan ook langzaam op een verminderde
bemesting met fosfaat, zolang de bodem nog niet is verzadigd met fosfaat. Voor de
evaluatie gemaakte modelberekeningen laten zien dat evenwichtsbemesting in
2015 resulteert in een stabilisatie van de fosforconcentraties in landbouwbeïnvloede
wateren in de periode 2015-2030 ten opzichte van de huidige situatie. Hiermee wordt
voldaan aan het principe van 'geen achteruitgang', de minimumeis uit de KRW. De variatie
in fosforconcentraties zullen net als nu groot zijn. Of deze waarden ook een beletsel
vormen voor het bereiken van een Goed Ecologisch Potentieel (GEP) zal regionaal
verschillen. Welke kosteneffectieve bron- of effectgerichte maatregelen nodig en geschikt
zijn om de gewenste goede ecologische toestand in de betreffende wateren te realiseren
zal ook van locatie tot locatie verschillen.
Het Vierde Actieprogramma en de stroomgebiedbeheersplannen zullen zoveel mogelijk
op elkaar worden afgestemd. Naast generieke mestbeleid zal er op verschillende locaties
ook maatwerk nodig zijn. Ik werk samen met de minister van VROM en de staatssecretaris
van VenW om kennis te vergaren en deze af te stemmen op de behoeften van regionale
waterbeheerders.
Zoals door het kabinet in de decembernota 20065 is aangegeven, zullen voor het realiseren
van de KRW-doelen op langere termijn (2015-2027) innovatieve nutriëntenpilots ingezet
worden. In de decembernota 2006 is verder aangegeven dat 'Natura 2000-gebieden, waar
de effecten van het mestbeleid in 2015 mogelijk niet toereikend zijn voor de waterkwaliteitsdoelen,
extra aandacht zullen krijgen in de pilots'. Door het Rijk wordt
momenteel in nauw overleg met regio en sector verkend welke nutriëntenpilots de
komende jaren worden uitgevoerd.
Oplossingen voor het mestoverschot
Het traject dat moet resulteren in fosfaatevenwichtsbemesting in 2015 zorgt voor een
groeiende druk op de mestmarkt. In de periode tot 2015 zit er weinig verandering in de
omvang van de mestproductie en de verwachting is dat deze in 2015 op een niveau zal
liggen dat overeenkomt met 20066.
5 Decembernota KRW/WB21 beleidsbrief 2006, 27625 nr. 80
6 Luesink et al, Situatie mestmarkt 2009-2015, LEI (Den Haag) en Commissie van
Deskundigen Meststoffenwet (Wageningen). Berekeningen zijn uitgevoerd conform
Protocol en uitgangspunten voor berekening landelijk mestoverschot onder een stelsel
van gebruiksnormen, Commissie van Deskundigen Meststoffenwet, Reeks Milieu en
Landelijk Gebied 26, 2004, Wageningen.
De plaatsingsruimte voor dierlijke mest zal met de dalende fosfaatgebruiksnormen
afnemen, met als resultaat een niet-plaatsbaar overschot van circa 13 miljoen kilogram
fosfaat in 2015. De melkveehouderij zal een groot deel van de mestproductie nog steeds
op het eigen bedrijf kunnen plaatsen. De pluimveehouderij kent al langere tijd een groot
afzetgebied van de mest in het buitenland en kan vanaf 2008 gebruikmaken van de
verbrandingsinstallatie voor pluimveemest te Moerdijk. De grootste druk zal dan ook
ontstaan in de varkenshouderij.
Ik neem bij de sector grote bereidheid waar om te komen tot meer structurele
oplossingen. In mijn ogen is de tijd rijp voor een samenhangende aanpak. Hierbij zal in
ieder geval rekening gehouden moeten worden met:
* Verschillende milieuaspecten. Niet alleen de water- en bodemkwaliteit, maar ook
klimaat en energie en het verantwoord omgaan met schaarse grondstoffen zoals
fosfaat spelen daarbij een rol.
* De wensen van de gebruikers van de bemestingsproducten. Hierdoor zijn er
kansen het gebruik van dierlijke mest in de akker- en tuinbouw te verhogen. Uit de
evaluatie blijkt dat akkerbouwers in Nederland gemiddeld 85 kg N/ha uit dierlijke
mest gebruiken, de helft van de toegestane 170 kg N/ha. Een deel gebruikt in het
geheel geen dierlijke mest.
* Het beperken van de mestproductie door maatregelen aan de kant van veevoeding.
Al sinds de jaren tachtig wordt mestverwerking gezien als een potentieel instrument om
het mestprobleem op te lossen. Initiatieven in die richting strandden meestal omdat het
ontbreekt aan langetermijnperspectief voor te plegen investeringen. Dit perspectief is er
nu wel. Naar mijn mening zijn er voldoende mestbe- en verwerkingstechnieken
voorhanden die vaak in combinatie toegepast bij kunnen dragen aan een efficiëntere
benutting van dierlijke mest, energieproductie en de productie van meststoffen die
kunstmest kunnen vervangen. Ditzelfde is van toepassing op technieken die het mogelijk
maken dierlijke mest buiten de Nederlandse landbouw te plaatsen, zoals mestverbranding
en technieken om mestproducten geschikt te maken voor export naar andere landen.
De verantwoordelijkheid voor een dergelijke aanpak ligt primair bij de sector. Daarbij wil
ik mij inzetten om innovatieve initiatieven die passen binnen de uitgezette koers te
faciliteren.
De vaste commissie voor LNV heeft specifiek gevraagd naar de mogelijkheden om
digestaat dat resteert na co-vergisting van dierlijke mest en andere biomassa aan te
merken als kunstmestvervangers. Deze maand is een studie afgerond naar de mogelijkheden
van kunstmestvervangers uit dierlijke mest met als titel "Verkenning perspectieven
van producten uit mestverwerking voor toelating als EG-meststof". Uit deze studie blijkt
dat zowel drijfmest als digestaat, verwerkt met behulp van een combinatie van technieken
(omgekeerde osmose in combinatie met ultrafiltratie), een product oplevert dat perspectief
heeft om aangemerkt te worden als EG-meststof. Het betreft een stikstof- en kalimeststof
met een uitzonderlijk laag organisch stofgehalte.
Samen met de sector wordt het traject in gang gezet om het te kunnen verhandelen als
(EG-)meststof en als kunstmestvervanger toe te mogen passen.
Overige onderwerpen
Verhandeling van meststoffen
De voorschriften voor het verhandelen van meststoffen uit de Meststoffenwet 1947 en de
voorschriften uit het Besluit gebruik en kwaliteit overige organische meststoffen (BOOM)
worden per 1 januari overgeheveld naar de Meststoffenwet en het bijbehorende
uitvoeringsbesluit en de bijbehorende uitvoeringsregeling. Gebruiksregels worden
opgenomen in het Besluit gebruik meststoffen (Bgm). Dit vindt plaats in het kader van de
aangekondigde vereenvoudiging van regelgeving en het verminderen van vergunningen.
Over de nieuwe voorschriften is met de betrokken organisaties gesproken. Belangrijkste
wijziging is de overstap van een lijst van meststoffen met gedetailleerde voorschriften
voor ieder type meststof naar een systematiek van generieke voorschriften die zoveel
mogelijk voor alle meststoffen gelijk zijn. Daarnaast worden niet langer individuele
ontheffingen verleend om reststromen of afvalstoffen als meststoffen te kunnen
verhandelen, maar komt er een generieke aanwijzing van rest- of afvalstromen. Het stelsel
is liberaler: de gebruiker van de meststoffen kan aan de hand van het etiket en de
gebruiksaanwijzing bij de meststoffen de geschiktheid van het product in zijn situatie
beoordelen. De producent is verantwoordelijk voor het leveren van een product dat aan
de verhandelingseisen voldoet.
Bedrijfsspecifieke excretie
Recent heeft er een evaluatie plaatsgevonden van de Handreiking bedrijfsspecifieke
excretie (hierna: handreiking). De handreiking is voor de sector een nuttig en bruikbaar
instrument om de mineralenstroom, en daarmee de mestproductie, van het bedrijf te
managen. De handreiking wordt steeds meer toegepast binnen de melkveehouderijsector.
Uit de evaluatie blijkt echter ook dat de handreiking op een aantal punten verbeterd moet
worden. Het gaat hierbij enerzijds om hulpmiddelen in het rekenprogramma zodat
ondernemers het programma beter invullen en anderzijds om aanpassingen in de rekenmethodiek.
De handreiking lijkt nu regelmatig een lagere excretie te berekenen dan de
excretie in werkelijkheid is. De voorgestelde aanpassingen worden nog getoetst aan de
praktijkresultaten van het project Koeien en Kansen. Ik zal uw Kamer voor de start van het
nieuwe weide- en inkuilseizoen nader informeren over de aanpassingen van de handreiking.
Stalbalans
Vanwege de vragen in de sector over afwijkingen in de stalbalansen heb ik de Commissie
Deskundigen Meststoffenwet (CDM) gevraagd de stalbalansen en de forfaits voor de
gasvormige verliezen nog eens kritisch tegen het licht gehouden. De CDM heeft voor het
onderzoek ook de sector geconsulteerd. De CDM heeft onderzocht of er systematische
fouten in de stalbalansen en forfaits zitten. Het advies van de CDM en het onderliggende
rapport zijn nog in de afrondingsfase. De resultaten worden besproken met de sector.
Voor het einde van het jaar zal ik, na overleg met de sector, bezien tot welke aanpassingen
het advies en de praktijkervaringen leiden.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
3 december 2007 DL. 2007/3314 14
Bijlage
Stikstofgebruiksnormen voor de jaren 2008 en 2009 voor akker- en tuinbouwgewassen op
zand- en lössgronden waarvoor een korting wordt doorgevoerd (kg N/ha).
2006 2007 2008 2009
Zand
Consumptieaardappelen hoog 290 275 275 270
Consumptieaardappelen overig 265 250 250 245
Consumptieaardappelen laag 240 225 225 220
Zand- en löss
Maïs (bedrijven zonder derogatie) 185 175 175 150
Broccoli 270 255 255 245
Chinese kool 180 170 170 160
Löss
Wintertarwe 220 220 220 195
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit