Reactie op artikel in NRC Handelsblad
nieuwsbericht | 24-11-2007 | Directie Voorlichting
Op 24 november 2007 is een artikel in het NRC Handelsblad gepubliceerd
over problemen bij de Belastingdienst. Het artikel bevat niet veel
meer dan een opsomming van reeds bekende problemen van de laatste paar
jaar; problemen die ook worden aangepakt.
De Belastingdienst zal de laatste zijn om te ontkennen dat er de
afgelopen jaren problemen zijn geweest. De uitbetaling van toeslagen,
de automatisering, de loongegevensuitwisseling met het UWV
bijvoorbeeld zijn niet vlekkeloos verlopen. Daar hebben burgers en
bedrijven last van en dat moet niet. Het is bijzonder vervelend voor
iedereen die van de Belastingdienst afhankelijk is. En ook voor onze
eigen medewerkers, want die willen een goed product leveren. Zorgen
dat iedereen de toeslag krijgt waar hij of zij recht op heeft, zorgen
voor een snelle verwerking van de aangiften.
De problemen bij de Belastingdienst hebben wij niet onder stoelen of
banken gestoken. Er is uitgebreid bericht aan de betrokkenen en aan de
Tweede Kamer. Ook de media en de Nationale Ombudsman is het niet
ontgaan.
Na de problemen van de afgelopen paar jaar zien wij nu verbetering. Er
wordt gewerkt aan een nieuwe structuur voor de automatisering, zodat
we klaar zijn voor de komende decennia. Het Toeslagensysteem wordt als
eerste vernieuwd zodat de problemen daar snel minder worden. Ook de
uitwisseling van de loongegevens met het UWV komt op gang.
Vereenvouding van regels is een speerpunt zodat er minder fouten
gemaakt kunnen worden. De ambitie is weer het paradepaardje van de
overheidsdienstverlening te worden. Helaas is dat niet van vandaag op
morgen geregeld. Wel garanderen we dat alle 30.000 medewerkers van de
Belastingdienst hun uiterste best doen.
In het artikel komen een hoop zaken aan de orde. Het gaat daarnaast om
onderwerpen waarover de Belastingdienst al uitgebreid heeft
gecommuniceerd, maar die zodanig technisch zijn dat ze een meer
uitgebreide toelichting behoeven. Daarom zullen we de verschillende
onderwerpen hieronder toelichten.
Personeel en organisatie
De Belastingdienst is per 1 januari 2003 organisatorisch veranderd.
Kantoren zijn samengevoegd tot grotere eenheden om concentratie van
administratieve processen en werkstromen mogelijk te maken. Het doel
was efficiënter te werken, meer kennis deling dus meer kwaliteit en
minder fouten. Bestuurlijk heeft de dienst de stap gemaakt van
verticale, hiërarchische sturing naar collegiaal management en, voor
de teams die dat wilden, naar zelfsturende teams. Hierbij was het doel
integraalmanagement (alle eisen verenigd in één persoon) te vervangen
door collegiaal management met inbreng van sterke punten van iedere
individuele manager.
Tegelijkertijd is de Belastingdienst de afgelopen jaren geconfronteerd
met minder financiële middelen. De Belastingdienst heeft een
taakstelling verwerkt die oploopt tot EUR 315 mln structureel. Deze
ombuiging ging gepaard met het anders inrichten van de processen en
het laten vervallen van 3.450 arbeidsplaatsen. Om gedwongen ontslagen
te voorkomen is de FPU regeling beschikbaar gekomen, met als
onvermijdelijke gevolg dat er kennis en ervaring verloren is gegaan.
Tevens is er vanaf half 2002 tot half 2006 een vacaturestop van kracht
geweest.
Deze bewegingen hebben elkaar versterkt en is zeker sprake geweest van
aanloopproblemen die de medewerkers niet onberoerd hebben gelaten.
Door de taakstellingen zijn veel mensen binnen de Belastingdienst
verplaatst en van werk veranderd; veel medewerkers zijn opnieuw
opgeleid. Daardoor is tijdelijk capaciteit ontrokken aan de
organisatie. Hierover is de Kamer op 19 april 2006 uitvoerig ge
ïnformeerd.
Verandering is voor medewerkers niet altijd leuk, het kan een tijd
duren voor je gewend bent aan een nieuwe organisatie. Het
ervaringsgegeven bij reorganisatie is -ook externe
organisatieadviseurs wijzen daar steeds op- dat het vele jaren kost om
tot volledige implementatie te komen. Het huidige moment, bijna vijf
jaar na aanvang van de reorganisatie, is in dat verband betrekkelijk
vroeg. Dat betekent niet dat dus nog maar enkele jaren moet worden
afgewacht en niet hoeft te worden ingegrepen of bijgestuurd daar waar
dat aantoonbaar nodig is. Dat is immers al herhaaldelijk gebeurd.
Voorbeelden hiervan zijn de herinrichting van de Belastingtelefoon, de
versterkte sturing op de achterstand invordering, de aanpassing van de
kennisgroepstructuur en het versterken van het toezicht. Wel betekent
het dat er een zekere mate van geduld nodig is om goed te kunnen
beoordelen of met de reorganisatie de gewenste verbeteringen
daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Daarbij gaat het niet alleen om de
resultaten van de Belastingdienst als organisatie, maar zeker ook om
de beleving van medewerkers. De verbinding tussen het management en
medewerkers staat daarom voortdurend hoog op de agenda.
De personeelsmonitor 2006 laat in vergelijking met 2004 zien dat het
op bijna alle onderwerpen beter gaat. De tevredenheid over het
veranderproces is gestegen van 4,6 naar 5,0 terwijl ook de
tevredenheid over het management (vooral de direct leidinggevende) is
gestegen van een 5,8 naar een 6,4.
Automatisering
Vanaf de jaren zeventig is het ICT-bouwwerk van de Belastingdienst
fors uitgebreid. Van oudsher zijn de systemen zo opgezet dat de
applicaties en bijbehorende gegevensbestanden één zijn. Dat deed
iedere commerciële- en overheidsorganisatie. Als een andere toepassing
van die data gebruik moet maken, verloopt de onderlinge communicatie
moeizaam. Bovendien zijn in de afgelopen decennia steeds meer
processen geautomatiseerd. De Belastingdienst houdt hiervoor enkele
honderden applicaties in de lucht, veelal maatwerk, soms met
gedateerde computertaal. Het aantal koppelingen tussen de
verschillende systemen en databases groeit nog steeds, met veel
aanpassingen en onderhoud als gevolg. Het totale systeem staat onder
druk, waardoor de kans op fouten is toegenomen.
Bij de nieuwbouw van ABS (het aanslagbelastingensysteem) manifesteren
deze problemen zich het eerst. Toenmalig staatssecretaris Wijn heeft
dit in een brief aan de Tweede Kamer van 20 februari 2004 gemeld. Ook
in de beheersverslagen van de Belastingdienst over de jaren 2003, 2004
en 2005 zijn de problemen van ABS gemeld; daarbij is ook aangegeven
welke maatregelen zijn getroffen om het systeem beter te laten
functioneren.
Het concept van E-tax is binnen de Belastingdienst gemaakt en
daadwerkelijk toegepast in verschillende goedlopende applicaties en
onderdelen van ICT-infrastructuren. E-tax is bijvoorbeeld gebruikt bij
grote projecten als het verplicht elektronisch aangeven voor
ondernemers en het creëren van een persoonlijk domein voor die
ondernemers.
Toen de Belastingdienst ook Toeslagen en het nieuwe
loonheffingensysteem moest invoeren, vergrootte dat de complexiteit en
nam de kans op fouten toe. Er traden problemen op waarvoor de
bewindslieden in de Tweede Kamer tekst en uitleg hebben gegeven.
Wanneer maar enkele promillen of procenten in een massale stroom fout
gaan, gaat het toch om tienduizenden tot honderdduizenden burgers die
daar last van hebben. Maar als je daar één van bent, is dat natuurlijk
wel heel vervelend.
De Tweede Kamer wordt via periodieke voortgangsrapportages over de
projecten Toeslagen en Walvis op de hoogte gehouden.
Om geconstateerde problemen structureel op te lossen heeft, begin
2007, de toenmalige minister van Financiën Zalm toegezegd vóór de
zomer te zullen komen met een plan van aanpak om de automatisering van
de Belastingdienst beter te laten functioneren. Op 8 juni 2007 is het
Plan van aanpak vereenvoudigingsoperatie Belastingdienst ingediend.
Het plan bestaat uit vier onderdelen:
* extra aandacht voor Toeslagen en het loonheffingensysteem;
* korte termijn vereenvoudigingen waardoor de prestaties van de
Belastingdienst in de ogen van burger en bedrijven verbeteren;
* een andere inrichting (duurzaam en flexibel) van de automatisering
van de Belastingdienst op de lange termijn, waarbij de
procesinrichting inspeelt op de eisen die de maatschappij stelt;
* vereenvoudigingen in de wetgeving op die terreinen die
verantwoordelijk zijn voor onevenredige complexiteit (Toeslagen,
Buitengewone uitgaven, Arbeidsrelaties).
De Tweede Kamer heeft in een Algemeen Overleg uitgebreid over het plan
gesproken en er mee ingestemd. Via halfjaarsrapportages (de eerste
eind januari 2008) wordt de Tweede Kamer bij deze hele
vereenvoudigingsoperatie betrokken.
Toeslagen
In 2003 is door de Kamer besloten dat de Belastingdienst het
uitbetalen van toeslagen zou uitvoeren. Vanaf 1 januari 2006 keert de
Belastingdienst maandelijks 5 miljoen zorgtoeslagen, 1 miljoen
huurtoeslagen en 222.000 kinderopvangtoeslagen uit.
Ineens kreeg de Belasting dienst er meer dan 6 miljoen klanten bij.
Toeslaggerechtigden vragen een toeslag aan op basis van het geschatte
inkomen in het daarop volgende jaar. Pas na afloop van dat jaar kan
worden vastgesteld (de definitieve toekenning) of de
toeslaggerechtigde een te hoge of te lage toeslag heeft gekregen. Dit
is inherent aan de gekozen systematiek.
Er is rondom toeslagen een aantal zaken niet goed gegaan. Er is
geprobeerd een ideaal automatiseringssysteemsysteem te bouwen, dat
alle mogelijke situaties aankon. Toen op het laatste moment bleek dat
dit niet ging lukken, is voor een deel van de toeslaggerechtigden een
noodvoorziening getroffen. Daardoor hebben uiteindelijk de meeste
gerechtigden eind 2005/begin 2006 een toeslag ontvangen. Het aanpassen
van toeslagen kon niet altijd goed worden doorgevoerd. Ook het
stopzetten in de loop van het jaar bleek niet goed mogelijk. Vooral
bij overlijdensgevallen was dit heel vervelend. Leidde de aanpassing
tot een te betalen bedrag voor de burgers dan kon deze een
betalingsregeling treffen met de Belastingdienst.
Ook het toekennen van een nieuwe toeslag was door de
automatiseringsproblemen lastig. Om daaraan tegemoet te komen is een
spoedbetalingsregeling getroffen. Op melding van de rechthebbende kon
de Belastingdienst het bedrag waar de aanvrager recht op had, binnen 5
tot 10 dagen beschikbaar stellen. Begin dit jaar is een aantal
Belastingdienstkantoren op zaterdag opengegaan om mensen hiermee van
dienst te zijn.
Deze problemen zijn aan de Tweede Kamer uitgebreid aan de orde gekomen
via de verschillende voortgangsrapportages, in Algemeen Overleggen en
door middel van antwoorden op Kamervragen.
De uitbetaling van toeslagen is in 2007 nagenoeg vlekkeloos verlopen.
Wel waren er tot voor kort nog problemen met het stopzetten van
toeslagen (onder meer na overlijden). Deze problemen zijn in oktober
opgelost.
De definitieve toekenning is in augustus gestart; het massale proces
wordt in december 2007 afgerond.
SUB / Walvis
Met de SUB/Walvisoperatie is in 2003 een start gemaakt. Deze operatie
is binnen de rijksoverheid te kenschetsen als een zeer grote en zeer
complexe operatie. De met de operatie beoogde doelstellingen zijn
ambitieus.
* Voor het bedrijfsleven kan een administratieve lastenverlichting
worden gerealiseerd van EUR 266 mln. structureel per jaar.
* Op de uitvoeringskosten kan een structurele besparing worden
bereikt van EUR 156 mln. per jaar.
Deze doelstellingen worden bereikt bij volledige invoering van alle
aspecten van de operatie.
De voorgenomen invoering is zorgvuldig voorbereid. Op 5 juli 2005
meldden Joop Linthorst als voorzitter van de Raad van Bestuur UWV en
Jenny Thunnissen als Directeur-Generaal Belastingdienst dat bij geen
van de betrokken partijen bevindingen zijn opgekomen die een invoering
per 1 januari 2006 blokkeren. Zij adviseren de bewindspersonen van
Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid dan ook om het
invoeringsmoment van de operatie vast te stellen op 1 januari 2006.
Zij baseren zich hierbij ook op het oordeel van de marktpartijen die
bij de operatie zijn betrokken en op de resultaten van de pilot
Loonaangifte die beide organisaties samen met de marktpartijen hebben
uitgevoerd.
Deze beslissing is genomen tegen het licht van de situatie die op dat
moment te overzien was.
De invoering van dergelijke complexe operaties vindt noodgedwongen in
fasen plaats. Bij SUB/Walvis is sprake van een keten. Deze loopt van
de werkgever, via de Belastingdienst, naar UWV en van UWV naar de
afnemers van de polisadministratie (waaronder de Belastingdienst).
Verstoringen die zich in de keten voordoen blijken pas aan het einde
van de keten. Ter illustratie: de onbruikbaarheid van de gegevens 2006
bleek pas in zijn volle omvang in juni 2007. Dit was het moment waarop
de loongegevens voor de afnemende processen bij de Belastingdienst
beschikbaar moesten komen. Het samenstel aan processen in de keten
leverde niet de gegevens die beoogd waren. Hierop volgend heeft de
Belastingdienst aan werkgevers van wie de gegevens niet bruikbaar
waren de jaarloongegevens uitgevraagd. Deze campagne is succesvol
gebleken. Uiteindelijk zijn de gegevens van zo'n 99% van de
inkomstenverhoudingen bij de Belastingdienst binnengekomen. Deze
gegevens worden op dit moment gebruikt voor het massaal berekenen van
de Toeslagen en de terugbetalingen van werknemerspremies en
inkomensafhankelijke zorgbijdrage. De betrokkenen ontvangen nog dit
jaar bericht hierover.
Met deze uitvraag zijn de problemen uit de keten nog niet structureel
opgelost. Om tot een dergelijke oplossing te komen is besloten om een
integrale probleemanalyse uit te voeren. Deze analyse is medio
september naar de Tweede Kamer gezonden. In deze analyse is aangegeven
hoe we in 2008 kunnen komen tot een werkende keten. De maatregelen
daartoe zijn inmiddels in gang gezet. Onder meer is voorzien in een
strakkere controle bij binnenkomst van de loonaangifte. Dit wordt
gerealiseerd voor de aangifte januari 2008. Om te komen tot
structurele oplossingen wordt in het eerste deel van 2008 een
fundamentele analyse uitgevoerd.
Aanbestedingen
Overheden en daarmee verbonden organisaties moeten Europese regels
toepassen bij het inkopen van producten en diensten. Grofweg betekent
dit dat voor alle inkopen boven het drempelbedrag van EUR 137.000,-
(exclusief BTW) een Europese tenderprocedure gevolgd moet worden.
Naar aanleiding van de berichtgeving over aanbestedingen in augustus
van dit jaar heeft de Belastingdienst een interne inventarisatie
uitgevoerd. Uit de inventarisatie blijkt dat bij gemiddeld 50 van de
ongeveer 1.700 inkoopacties die de Belastingdienst jaarlijks uitvoert
niet voldaan werd aan de Europese aanbestedingsregels. De oorzaken
daarvan zijn verschillend. Vaak is sprake van deelopdrachten die in de
loop van de tijd tot overschrijding van het drempelbedrag leiden. Soms
blijkt het moeilijk om vooraf de waarde van af te nemen diensten te
bepalen en valt het inkoopvolume hoger uit dan voorzien. Daarbij moet
in ogenschouw worden genomen dat de Europese regelgeving over
aanbestedingen complex is en (enige) ruimte tot interpretatie geeft.
De Belastingdienst hecht aan een professioneel en zorgvuldig
inkoopbeleid. Vorig jaar heeft de Belastingdienst de prijs voor meest
innovatieve Europese ICT aanbesteding in de wacht gesleept.
In augustus van dit jaar is veel te doen geweest over de relatie
tussen IBM en de Belastingdienst. Op 3 september 2007 en 23 november
is de Kamer hierover uitgebreid geïnformeerd. In de eerste brief staat
dat de Belastingdienst de geldende regels in dit verband niet goed
heeft toegepast maar dat er zeker geen sprake is van gemakzucht. Uit
het intern onderzoek is gebleken dat het gaat om een bedrag van EUR 60
mln.
De Belastingdienst laat vanaf 2003 zijn automatiseringsafdeling
jaarlijks vergelijken (benchmark) met bedrijven in de markt op het
punt van kostenniveau, structuur en organisatie. Hiervoor wordt
gebruik gemaakt van de diensten van het externe bureau Gartner.
Gartner heeft echter nooit opmerkingen gemaakt over fouten in het
aanbestedingsbeleid of het overtreden van regels.
Om de naleving van de Europese aanbestedingsregels verder te
waarborgen heeft de Belastingdienst twee maatregelen genomen. Ten
eerste zijn de verschillende inkooponderdelen organisatorisch onder
één dienstonderdeel gebracht. Ten tweede wordt de bestaande lijn dat
de overige dienstonderdelen niet zelfstandig mogen inkopen nog
strakker aangehaald. Inkopen moeten lopen via het centrale
dienstonderdeel dat verstand heeft van inkopen, van de markt en de
regelgeving.
Deurwaarders
De Belastingdienst heeft geen signalen bereikt dat er deurwaarders
beslag hebben gelegd zonder dat zij de beschikking hadden over een
dwangbevel zonder geldige titel. Dit wordt onderzocht. Een deurwaarder
moet over een dwangbevel beschikken als hij beslag legt, maar van het
beschikken over een dwangbevel is ook sprake als de deurwaarder het
dwangbevel op kantoor houdt. Voor een rechtsgeldig beslag is het niet
verplicht om een dwangbevel op zak te hebben: en op zak betekent hier
"in de tas". Het niet op zak hebben wordt ongewenst geacht. Nadat deze
handelwijze op het ministerie van Financiën bekend is geworden is er
onmiddellijk actie ondernomen (mei 2007). Naar de regio's is de
instructie uitgegaan dat de deurwaarder ten tijde van de beslaglegging
over het dwangbevel dient te beschikken ("in de tas").
Hoelang dit heeft geduurd en in welke regio('s) is niet bekend. Reden
was het gebruik van adminstratie-ondersteunende computerprogramma's.
In plaats van met een dwangbevel gingen de deurwaarders met een
gespecificeerde computeruitdraai (waarin alle gegevens waren opgenomen
die nodig zijn voor het rechtsgeldig leggen van beslag) op pad.
Meer informatie
Zie het origineel
* Brief Groepsraad aan personeel Belastingdienst
Bijlage | 23-11-2007 | PDF bestand, 41.0 kb
* Personeelsmonitor 2004
Bijlage | 23-11-2007 | PDF bestand, 699.0 kb
* Verslag AO 4 juli
Bijlage | 23-11-2007 | PDF bestand, 274.0 kb
* Brief aan Tweede Kamer over het functioneren van de
Belastingdienst (19 april 2006)
* Personeelsmonitor 2006
* Brief aan de Tweede Kamer over Systemen Belastingdienst (20
februari 2004)
* Beheersverslagen Belastingdienst
* Voortgangsrapportages Toeslagen
* Voortgangsrapportages Walvis
* Plan van aanpak vereenvoudigingsoperatie Belastingdienst
* Interview Staatssecretaris De Jager in Computable
* Website Toeslagen, www.toeslagen.nl
* Documentatie problemen Toeslagen
* Brief aan de Tweede Kamer over Stand van zaken Toeslagen (31
augustus 2007)
* In december bericht over teruggaaf Belastingdienst
* Advies invoeringsmoment Wfsv, de Go/no-go beslissing
* Integrale probleemanalyse Loonaangifteketen
* Geen strijd meer met aanbestedingsregels
* Artikel in NRC Handelsblad over aanbesteding van ICT door de
Belastingdienst
* Aanbesteding ICT
* Laatst aangepast: 24-11-2007
Ministerie van Financiën