Ons kenmerk IZ/IA/2007/34272
Datum 16 november 2007
Onderwerp
Nader rapport inzake het voorstel van Wet tot goedkeuring van de op 6 november 1990 te
Rome tot stand gekomen Europese Code inzake sociale zekerheid (herzien) (Trb 1993,
123)
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 30 augustus 2007,
no. 07.002718, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het
bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 28 september 2007, nr.W12.07.0317/III, bied ik U hierbij aan. Ik
sluit daarbij in het advies van de Raad van State van 1 maart 2002, nr. W12.01.0560/IV,
inzake de goedkeuring van de Herziene Europese Code inzake sociale zekerheid, dat
hiermee voor zover nog relevant wordt behandeld en gepubliceerd.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal, nadat aan de volgende punten aandacht is geschonken.
1. Bekrachtiging door andere staten
De Raad van State merkt op dat uit de memorie van toelichting niet duidelijk wordt
waarom bekrachtiging door de overige staten al meer dan zeventien jaar op zich laat
wachten, terwijl reeds in 1974 werd geconstateerd dat de huidige code niet meer paste bij
de ontwikkelingen in de sociale zekerheidswetgeving. Uit de toelichting bij het voorstel
uit 2001 en bij dit voorstel kan worden opgemaakt, aldus de Raad van State, dat in 1994
en in 2002 de bekrachtigingsprocedure in Nederland is opgeschort in verband met
ontwikkelingen in de wetgeving en in afwachting van het toelichtende rapport bij de code.
Aangezien het toelichtende rapport in 1998 is uitgekomen, zou er voor andere landen ook
op dit punt geen beletsel meer kunnen bestaan om de herziene code te bekrachtigen.
De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de oorzaken van het achterwege blijven
van bekrachtiging door andere staten en op de vooruitzichten op goedkeuring.
Voor zover het kabinet kan overzien geldt voor de meest landen dezelfde reden als die
voor Nederland tot dusver heeft gegolden. In het laatste decennium hebben de meeste, zo
niet alle, landen hun socialezekerheidsstelsels hervormd. Tijdens deze
hervormingsprocessen, die overigens nog lang niet zijn afgerond, zullen deze landen
terughoudend zijn met het aangaan van internationale verplichtingen.
Daarnaast zal ongetwijfeld meespelen dat zich in de loop der tijd, door het uitblijven van
de andere ratificaties lidstaten zijn gaan afzien van ratificatie. Om dit te doorbreken gaat
het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, samen met de Raad van Europa,
een seminar organiseren om de ratificatie van de herziene Code te promoten. Voor dit
seminar zijn de ca. tien landen uitgenodigd, die de herziene Code destijds hebben
Aan de Koningin
ondertekend, dan wel die in het verleden belangstelling voor ratificatie hebben getoond.
Het betreft bovendien voor het merendeel landen waarvan het voorzieningenniveau
zodanig is dat verwacht kan worden dat zij aan de eisen van de herziene Code zullen
voldoen. De inzet is om de herziene Code nieuw leven in te blazen door andere landen
bereid te vinden ook (delen van) de herziene Code te bekrachtigen.
Een passage van deze strekking is, naar aanleiding van de opmerking van de Raad, in de
Memorie van Toelichting opgenomen.
2. Koninkrijkspositie
De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag waarom de goedkeuring alleen
voor Nederland wordt gevraagd en niet van de Nederlandse Antillen. De regering heeft
zich voorgenomen in een later stadium de Nederlandse Antillen en Aruba om een
standpunt voor medegelding te vragen. Gezien het spoedeisende karakter in relatie tot de
opzegging van Deel VI van de Europese Code, acht de regering het nu niet opportuun om
een reactie uit die landen te vragen. Het belang om uitsluitend voor Nederland
medegelding te vragen, is gelegen in de huidige situatie waarin de eigen bijdragen in de
zorg in strijd komen met een ieder verbindende bepaling uit de Europese Code. Het
belang van het Koninkrijk bij een binding van alle landen binnen het koninkrijk aan de
herziene Europese Code staat hiervan los. De regering acht het in het algemeen niet
noodzakelijk dat er bij de binding aan sociale zekerheidsverdragen sprake is van
uniformiteit tussen de landen van het Koninkrijk. Daarvoor zijn immers de nationale
sociale zekerheidstelsels van de landen te divers. Het verschil in binding aan
internationale normen inzake de sociale zekerheid tussen de diverse landen binnen het
Koninkrijk is nu ook al een gegeven dat door binding van alleen Nederland aan de
herziene Code niet ingrijpend wijzigt.
3. Bekrachting deel IV
Deel IV van de herziene code bevat regels omtrent werkloosheidsuitkeringen. Ingevolge
artikel 24, eerste lid, kan de uitkering in het geval van volledige werkloosheid worden
beperkt tot hetzij 39 weken in een tijdvak van 24 maanden, hetzij 39 weken per geval van
werkloosheid. Ingevolge het tweede lid geldt voor landen met een stelsel van
werkloosheidsuitkeringen waarin de maximale uitkeringsduur afhankelijk is van de
verzekeringsduur, zoals Nederland, dat het gemiddelde van de voorgeschreven tijdvakken
voor de betaling van de uitkering, gewogen in overeenstemming met de frequentie van de
gevallen, niet minder mag bedragen dan 39 weken of de helft van de duur van de
wachttijd. Volgens de memorie van toelichting bij het voorstel tot goedkeuring van de
herziene Code uit 2001 zou Nederland toen nog niet overgaan tot bekrachtiging van deel
IV. De reden hiervoor was gelegen in het feit dat er volgens het toelichtend rapport bij de
herziene code geen overeenstemming bestond over de interpretatie van de
voorgeschreven middelingsmethodiek. Het gaat daarbij om de vraag of bij de middeling
---
de feitelijke uitkeringsduur of de maximale wettelijke uitkeringsduur als uitgangspunt
genomen moet worden.1 In zijn advies van 1 maart 2002 heeft de Raad gevraagd dit
standpunt te verduidelijken en te onderbouwen met cijfermateriaal. In de toelichting bij
het thans voorliggende voorstel tot bekrachtiging wordt in het geheel niet ingegaan op de
vraag of de feitelijke dan wel de maximale wettelijke uitkeringsduur als uitgangspunt
moet worden genomen, maar wordt geconcludeerd dat de Nederlandse wetgeving aan
deze normen voldoet. De Raad adviseert de in het advies van 1 maart 2002 gestelde vraag
alsnog te beantwoorden en gemotiveerd te onderbouwen dat de Nederlandse wetgeving
op dit onderdeel aan de verdragsverplichtingen voldoet.
Naar de mening van het kabinet dient bij de middeling te worden uitgegaan van de
maximaal wettelijke uitkeringsduur. De herziene Code beoogt te regelen dat een Staat, die
de herziene Code bekrachtigt, regelt dat een werknemer bij werkloosheid een zekere
periodieke uitkering ontvangt. Een dergelijk systeem moet niet afhankelijk zijn van
succesvolle re-integratieinspanningen of een zeer lage werkloosheid door economische
bloei. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State is in de toelichting een
berekening opgenomen waaruit blijkt dat de gemiddelde uitkeringsduur in Nederland ca.
80 weken bedraagt, waardoor ruimschoots aan de norm van deel IV wordt voldaan.
4. Een ieder verbindende bepalingen
De regering kan het met de Raad van State eens zijn dat niet valt uit te sluiten dat een
bepaling uit de herziene code een ieder verbindende bepaling is. Het is immers in
Nederland aan de rechter om vast te stellen of hiervan sprake is. Aangezien bekend is
welke toetsingspunten de rechter pleegt aan te houden bij zijn beoordeling, is het voor de
regering echter wel mogelijk verwachtingen uit te spreken over de uitkomst van deze
rechterlijke toetsing. Op grond van bestaande jurisprudentie heeft de rechter bij
verscheidene gelegenheden uitgemaakt dat voor het vaststellen of een bepaling een ieder
verbindende bepaling is, de aard en bewoordingen van het artikel relevant zijn, evenals
het doel dat de verdragsluitende partijen bij het sluiten van het verdrag hebben gehad. In
relatie tot het ijkpunt "doel van partijen" merkt de regering op dat zij de Code primair
beschouwt als een algemeen kader voor de inrichting van het sociale zekerheidsstelsel dat
door de wetgever nader moet worden geconcretiseerd teneinde individuele aanspraken in
het leven te roepen; doel van dit kader is om in Europees verband tot een zekere
convergentie van de sociale zekerheidsbescherming te geraken. De tekst en opzet van de
bepalingen van de Code is zodanig, dat deze een ruime discretionaire ruimte bieden
waarbinnen die concretisering zal moeten plaatsvinden. De regering kan haar visie op het
karakter van de bepalingen van de Europese Code herzien zoals opgenomen in de
memorie van toelichting niet verder nuanceren, dan dat het met het vorenstaande doet; het
1 Zie Explanatory Report on the European Code of Social Security (revised), Straatsburg, Raad van
Europa 1998, blz. 43. nr. 193.
---
uiteindelijke oordeel of enige bepaling van de Code toch als een ieder verbindende
bepaling moet worden beschouwd ligt uiteraard bij de bevoegde rechter.
5. Overige opmerkingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel te
actualiseren naar de ontwikkelingen in de regelgeving als gevolg van de behandeling door
de Tweede Kamer van het, in verband met een wijziging van de op grond van de
Zorgverzekeringswet te verzekeren aanspraak op mondzorg, die de regering op 1 januari
2008 voornemens is in te voeren.
Het betreft het oorspronkelijk in de memorie van toelichting op onderdeel II (medische
zorg) van de herziene code vermelde voornemen van de regering om het jaarlijkse
preventief periodiek onderhoud met ingang van 1 januari 2008 onderdeel te doen
uitmaken van de verzekerde prestaties waarop de zorgplicht van de zorgverzekeraars
jegens hun verzekerden betrekking heeft. Inmiddels is dat niet langer het geval. Naar
aanleiding van een motie van het Tweede Kamerlid Van der Veen ingediend bij de
behandeling van het Wetsvoorstel heeft de regering besloten om in plaats van de hiervoor
bedoelde maatregel om, de leeftijdsgrens voor het jeugdpakket aan mondzorg van 18 naar
22 jaar op te trekken. Omdat deze maatregel niet geldt voor de gehele groep van de in
deel II (Medische Zorg) van de herziene Code te beschermen personen is de
desbetreffende passage van de memorie van toelichting komen te vervallen.
Ik moge U, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten Generaal te
zenden.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(J.P.H. Donner)
---
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid