De Nederlandse Bank
wereldwijd speelveld'
Speech directeur Schilder 'Toezicht en controle op een wereldwijd speelveld'
Speech
Datum 21 november 2007
Tijdstip 16:00 uur
Locatie Accountantsdag 2007, Amsterdam
Spreker Prof. dr. A. Schilder, directeur van de Nederlandsche Bank
Het thema van deze Accountantsdag is Accountant op een wereldwijd
speelveld. Niet alleen accountantskantoren, maar ook financiële
instellingen opereren in toenemende mate internationaal. Daar stopt de
vergelijking niet. Beide groepen instellingen vervullen een
maatschappelijke functie; vertrouwen is voor beide de basis. Extern
toezicht draagt bij aan dit vertrouwen. Tegen de achtergrond van de
voortschrijdende internationalisering, ligt er zowel voor
toezichthouders als accountants de belangrijke uitdaging om steeds
meer grensoverschrijdend samen te werken.
De opbouw van mijn toespraak is als volgt. Allereerst wil ik graag
ingaan op het belang van toezicht en controle. Wat is de bestaansgrond
van uw en mijn beroep? Vervolgens ga ik in op de eerste ervaringen met
het toezicht op accountants. Om effectief en efficiënt toezicht te
kunnen leveren, dienen toezichthouders uit binnen- en buitenland samen
te werken. Dit is makkelijker gezegd dan gedaan. Gelukkig zijn er
enige parallellen te trekken met ontwikkelingen in het bankentoezicht,
die ik vervolgens de revue laat passeren. Daarna blik ik vooruit met
drie internationale uitdagingen voor het accountantsberoep:
transparantie van accountantskantoren; keuzemogelijkheden op de
internationale audit markt; en betrouwbare financiële verslaggeving in
de huidige financiële markten.
Belang van toezicht en controle
Waarom zijn toezicht en controle eigenlijk nodig? Beide helpen bij het
overbruggen van marktimperfecties, die in veel gevallen voortvloeien
uit informatie-asymmetrieën. Van asymmetrische informatie is
bijvoorbeeld sprake bij een beursgenoteerde onderneming. Tussen de
kapitaalverschaffers en de directie van de onderneming bestaat een
informatie-asymmetrie: de directie weet veel meer dan de
aandeelhouders over de gang van zaken in de onderneming. Hierdoor
bestaat onzekerheid bij de aandeelhouders. Volgens de zogenoemde
agency-theorie is het de functie van de accountant om als
toezichthouder de wederzijdse onzekerheid tussen de directie en de
aandeelhouders van een bedrijf te beperken. Daarmee wordt een
vertrouwensbasis gecreëerd, die essentieel is voor de continuïteit van
het bedrijf. Als accountant vervult u dus de rol van toezichthouder
opdat het vertrouwen gewaarborgd blijft.
Eigenlijk doet DNB niet anders. Ook in het financiële toezicht draait
het om vertrouwen.
Wat is dan vertrouwen? Vertrouwen helpt in de samenwerking van mensen
en bedrijven, verlaagt transactiekosten en bevordert een efficiënte
marktwerking. Het belang van vertrouwen is moeilijk te overschatten,
toch nemen we het maar al te vaak als een gegeven. Pas wanneer
vertrouwen wegvalt, realiseren we ons weer hoe kostbaar het is. Hebt u
de lange rijen spaarders gezien, voor de filialen van de Britse
hypotheekbank Northern Rock? Het horrorscenario voor elke centrale
bankier en toezichthouder: de reputatie van de bank was ernstig
geschaad. Wanneer de maatschappij haar vertrouwen in een bank opzegt,
dan is haar rol feitelijk uitgespeeld. Ook in de accountancy hebben we
dit gezien. De neergang van Arthur Andersen kwam snel, toen bedrijven
in korte tijd massaal hun relatie opzegden. Waarom? Arthur Andersen
had de papiervernietiger aangezet, kennelijk was er dus een groot
probleem. Weg vertrouwen!
Financiële instellingen en accountants hebben beide een fiduciaire
verantwoordelijkheid. Niet alleen de eigen commerciële belangen
tellen, maar vooral ook de publieke belangen. De accountant is net als
de bankier en de verzekeraar 'vertrouwensman van het maatschappelijk
verkeer', zoals wijlen Th. Limperg dat noemde. Beide beroepen zijn
voor de maatschappij van een dusdanig belang, dat extern toezicht op
het functioneren wenselijk is. Toen het vertrouwen in accountants na
de bekende boekhoudschandalen ernstig was beschadigd, grepen overheden
dan ook in.
Eerste ervaringen met toezicht op accountants
In Nederland is met de invoering van de Wet toezicht
accountantsorganisaties (Wta) in 2006 beoogd bij te dragen aan het
herstel van het vertrouwen in de functie van de accountant. In opzet
leidt dit systeem tot een versterking van het kwaliteitsbewustzijn en
de kwaliteitssystemen van accountantsorganisaties. Toch is dit systeem
niet door iedereen direct omarmd als een welkome ontwikkeling. Het zou
een niet noodzakelijke aanvulling zijn op de kwaliteitsystemen die de
kantoren zelf al hebben en dus leiden tot een onnodige lasten
verzwaring. Niettemin kwamen uit de eerste onderzoeken van de
Autoriteit Financiële Markten (AFM) bij veel organisaties punten ter
verbetering naar boven. In de meeste gevallen ging het om gebreken in
het stelsel van kwaliteitsbeheersing, onvoldoende waarborgen voor de
onafhankelijkheid van de externe accountant en de
accountantsorganisatie, onvoldoende uitwerking van de compliance
functie en interne kwaliteitsbewaking en onvoldoende waarborgen voor
de beschikbaarheid van IFRS kennis (Noot 1).
In de Verenigde Staten (VS) zijn vergelijkbare bevindingen naar boven
gekomen. De Amerikaanse toezichthouder op accountantskantoren, de
Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB) rapporteert net als
de AFM publiekelijk over haar bevindingen (Noot 2). Daaruit blijkt
ondermeer dat onafhankelijkheid ook in de VS een belangrijk
aandachtspunt is. Zo worden nog altijd verboden diensten verleend aan
bedrijven waar men tevens de controle uitvoert, zoals het assisteren
bij de boekhouding. Bovendien laakt de PCAOB de interne beheersing en
kwaliteitsbewaking bij diverse firma's en blijft fair value-waardering
een uitdaging. Het blijkt dus dat ook in de accountancy vreemde ogen
dwingen en een impuls zijn voor kwaliteit. En dat geldt niet alleen
voor de Nederlandse praktijk maar ook voor de buitenlandse.
Gelukkig, ondanks de eerste huiver, staan veel mensen uit het beroep
ondertussen positiever tegenover het toezicht. Bladerend door de
jaarverslagen en jaarberichten van diverse firma's valt mij op dat in
het algemeen een positieve grondhouding is aangenomen. Zo lees ik dat
"kwaliteitsborging door extern toezicht op accountantsorganisaties
bijdraagt aan het herstel van vertrouwen in het accountantsvak" en dat
"de wet toezicht accountantorganisaties zeker zal bijdragen aan een
gerechtvaardigd vertrouwen in het openbare accountantsberoep" (Noot
3,4).Ook kom ik zinnen tegen als "toezicht maakt zaken helder", "de
invoering van toezicht zal een positieve bijdrage leveren aan de
kwaliteit van de beroepsuitoefening" en "wij zijn het eens met het
door de wetgever gestelde doel" (Noot 5,6,7). Maar extern toezicht
brengt niet alleen lusten met zich mee, maar ook lasten. Het is
begrijpelijk dat over die lasten kritische noten worden gekraakt. Het
zijn opmerkingen die ik herken vanuit het toezicht op financiële
instellingen. Toezichthouders trekken zich deze opmerkingen
nadrukkelijk aan. Onnodige administratieve lastenverzwaringen,
bijvoorbeeld door toezichtdoublures, moeten voorkomen worden. Toch zal
het de komende periode nog best een worsteling zijn, en daar moeten
sector en toezichthouder samen uit komen.
Internationalisering: belangrijke uitdaging voor het toezicht
Feitelijk moet ik spreken over sector en toezichthouders. De sector
strekt zich immers tot ver over de Nederlandse landgrenzen uit en kent
dus vele toezichthouders. Internationaal wordt publiek onafhankelijk
toezicht inmiddels gezien als cruciaal, een conditio sine qua non.
Zowel in de VS als in de Europese Unie (EU). De Sarbanes-Oxley Act en
de bijbehorende PCAOB zijn alom bekend. In de EU is extern toezicht
inmiddels een vereiste, conform de Achtste Richtlijn. Er bestaan dus
diverse nationale toezichthouders, terwijl het beroep steeds meer
internationaliseert. Tegen deze achtergrond is vorig jaar een
internationaal forum van toezichthouders opgericht, het International
Forum of Independent Audit Regulators (IFIAR). Collega Steven Maijoor
van de AFM is daar inmiddels vice-voorzitter. In het IFIAR zijn
accountancy toezichthouders uit de gehele wereld vertegenwoordigd.
Doel van dit forum is om kennis en ervaringen internationaal uit te
wisselen om zo de effectiviteit en de efficiëntie van het toezicht
wereldwijd te vergroten. Uit het financiële toezicht is mijn ervaring
dat fora als het IFIAR een significante bijdrage kunnen leveren aan de
onderlinge samenwerking tussen toezichthouders. Mijn ervaring is
echter ook, dat samenwerking niet eenvoudig valt te realiseren. Om
dubbele toetsingen te vermijden, dienen toezichthouders uit binnen- en
buitenland elkaar te erkennen en gebruik te maken van elkaars
werkzaamheden. Dit is makkelijker gezegd dan gedaan. Gelukkig zijn
lessen te trekken uit onder meer ervaringen in het bankentoezicht.
Als gevolg van grensoverschrijdende fusies en overnames is het
Europese bankwezen de laatste jaren aanzienlijk internationaler
geworden. Toch is de institutionele toezichtstructuur primair
nationaal georiënteerd. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat
een internationaal opererende bank met tien dochterbedrijven in
verschillende EU-landen te maken heeft met ten minste tien
verschillende toezichthouders. Hoewel toezichtwet- en regelgeving in
Europa steeds meer geharmoniseerd zijn - de Kapitaalrichtlijn
betreffende het kapitaalakkoord Bazel II is een lichtend voorbeeld -
kunnen bancaire toezichthouders eigen specifieke eisen opleggen,
bijvoorbeeld op het gebied van interne beheersing.
Bankentoezichthouders in Europa, verenigd in CEBS, zijn het erover
eens dat een dergelijke toezichtpraktijk niet goed genoeg is. Het kan
efficiënter. Op Europees niveau is nu internationale convergentie van
toezicht de grootste uitdaging. Hier wordt hard aan gewerkt en er zijn
al successen geboekt. Zo heeft de toezichthouder van de thuisstaat,
daar waar de bank haar hoofdzetel heeft, onder artikel 129 van de
Kapitaalrichtlijn de leiding gekregen bij het validatieproces van de
interne kapitaalberekeningsmodellen van de bank. Daarbij heeft deze
toezichthouder tevens de bevoegdheid uiteindelijk knopen door te
hakken, hoewel de intentie natuurlijk is om er samen met de
buitenlandse collega's uit te komen. Om in de toekomst verdere
convergentie te bewerkstelligen, is DNB voorstander van dit zogenaamde
Lead Supervisor model.
Binnen het Lead Supervisor model worden Colleges of Supervisors
gevormd, voor iedere grensoverschrijdende bankengroep één. Alle
betrokken toezichthouders nemen hieraan deel. Binnen een dergelijk
toezichtcollege wordt het toezichtproces voor de gehele groep
besproken en vastgelegd. Uiteindelijk vindt binnen de colleges ook
besluitvorming plaats, op basis van consensus. Mochten de
toezichthouders er niet uitkomen, dan beslist de Lead Supervisor.
Naast dat het Lead Supervisor model efficiënt is, bouwt het voort op
bestaande structuren. Dat is een belangrijk voordeel. Ingrijpende
hervormingen van bestaande institutionele raamwerken zijn vooralsnog
niet nodig om effectiever en efficiënter internationaal toezicht te
bereiken.
Het Lead Supervisor model heb ik in zekere zin zo'n vijftien jaar
geleden in de accountantspraktijk tot ontwikkeling zien komen. We
spreken dan over Lead Partner en Group Audit. Op internationaal
opdrachtniveau wordt volgens dit model samengewerkt. Wat dat betreft
kunnen toezichthouders leren van de accountantsberoepsgroep. De
internationale samenwerking moet bij toezichthouders verder groeien -
en zal dat ook doen. Dit zal wel een proces van lange adem zijn, daar
enige overdracht van toezichtverantwoordelijkheden en -vrijheden
begrijpelijkerwijs gevoelig ligt. Dat is niet alleen een kwestie van
vertrouwen, maar ook van wettelijke verantwoordelijkheden en
bevoegdheden.
Samenvattend: Het werk van accountants, financiële instellingen en
toezichthouders is gericht op het bewerkstelligen van vertrouwen bij
de afnemers van die diensten. Als dat vertrouwen geschokt wordt,
kunnen de gevolgen groot zijn.
Tegelijk wordt het werkgebied steeds internationaler en complexer. Er
is dus grote behoefte aan efficiënte en gecoördineerde werkprocessen.
Accountants hebben hebben hierin internationaal grote vorderingen
gemaakt en toezichthouders kunnen daarvan leren. Parallel daaraan
heeft de samenleving extern toezicht op accountants ingesteld, na
diverse ingrijpende vertrouwensschokken. En het behoeft geen betoog
dat de samenleving eveneens indringend kijkt naar centrale bankiers en
financiële toezichthouders bij de huidige onrust op de financiële
markten. De invoering van het Basel-II Kapitaalakkoord volgend jaar
moet in elk geval een deel van de oorzaken achter deze onrust
aangrijpen.
Internationale uitdagingen voor accountants
Laten we vooruit kijken op het wereldwijde speelveld. Welke
uitdagingen liggen voor de accountantsberoepsgroep in het verschiet?
Geheel in lijn met het thema van deze Accountantsdag, noem ik drie
uitdagingen die voor het wereldwijde speelveld gelden: meer
transparantie van accountantskantoren, meer keuzevrijheid in de
internationale auditmarkt en hoogwaardige financiële verslaggeving.
Te beginnen met de transparantie van de accountantskantoren. Om tot
een goede marktdiscipline te kunnen komen, is transparantie een
noodzakelijke voorwaarde. Juist omdat u als accountants een publiek
belang dient, heeft u een zware verantwoordelijkheid om stakeholders
bij uw werk te betrekken. Naar mijn waarneming heeft u daar zeker
vooruitgang geboekt. Nationaal geldt dit belang van transparantie in
het bijzonder voor accountantskantoren die wettelijke controles
uitvoeren bij zogenaamde Organisaties van Openbaar Belang (OOB's).
Sinds vorig jaar zijn deze kantoren dan ook verplicht, op basis van de
Wta, om binnen drie maanden na afloop van het boekjaar een
transparantieverslag op hun website te plaatsen. Daarin doet het
kantoor met een OOB-vergunning verslag van de juridische en
organisatorische structuur van de firma alsmede van het
kwaliteitsbeleid en het stelsel van kwaliteitsbeheersing. Hiermee is
de transparantie voor nationale stakeholders toegenomen.
Op internationaal niveau daarentegen, kan de transparantie van
accountantskantoren de toets der kritiek nog niet doorstaan. Voor
stakeholders op dat niveau, bij uitstek multinationals en hun
aandeelhouders, zijn de grote kantoren weinig inzichtelijk. Je zou
toch denken, als je het geconsolideerde jaarverslag van een
multinationaal accountantskantoor opslaat, dat een wereldwijde balans
en winst- en verliesrekening daarin snel te vinden is. Niet dus, want
dan lopen we opeens tegen de juridische constructie aan: een
samenwerkingsverband van nationale rechtspersonen. Dus vallen deze
jaarverslagen vooral op door veel foto's, enkele globale kengetallen
en passages over de verleende diensten. Als je dit afzet tegen de
externe informatieverschaffing door de grote cliënten van deze
kantoren, dan valt de mismatch bepaald op. Hier ligt mijns inziens een
eerste actuele uitdaging om de aansluiting met de brede doelgroep te
verbeteren.
Ik realiseer me dat dit de vraag oproept of de internationale kantoren
zich meer als een echte eenheid moeten organiseren, bijvoorbeeld een
global partnership. Dan loop je tegen het vraagstuk van de
grensoverschrijdende aansprakelijkheidsrisico's aan. Dat is een reëel
probleem. Hier ligt tot op zekere hoogte een parallel met het bancaire
toezicht. Wil het Lead Supervisor model echt werken, dan moeten
centrale banken en toezichthouders ook heldere afspraken kunnen maken
over hoe ze in voorkomende gevallen met grensoverschrijdende
liquiditeitssteun en depositogaranties omgaan. Aan beide kanten is dus
nog een weg te gaan. Om diezelfde reden zou een goede dialoog hierover
nuttig kunnen zijn.
De tweede uitdaging betreft de keuzemogelijkheid in de internationale
markt van auditdiensten. Het aantal aanbieders van controlediensten
voor grote multinationals is beperkt, zoals u allen weet. De Financial
Reporting Council (FRC), de accountantstoezichthouder in het Verenigd
Koninkrijk, heeft vorige maand een rapport uitgebracht over de audit
markt (Noot 8). De zorg die daarin wordt geuit over de huidige
marktconcentratie delen vele internationale toezichthouders. Het kan
toch niet zo zijn dat we ooit in een situatie belanden waarin er voor
een internationale fusie of overname geen groot kantoor beschikbaar is
om de controle daarvan voor zijn rekening te nemen? De FRC doet een
aantal aanbevelingen om voldoende aanbod in de audit markt te
waarborgen. Dat kan bijvoorbeeld door er voor te zorgen dat cliënten
ook niet `Big Four' kantoren inhuren voor hun controlewerk. Ook dient
het risico dat één van die grote firma´s zich uit de markt terugtrekt,
gemitigeerd te worden. Dat is geen eenvoudige opgave. Maar voor alle
partijen is het van essentieel belang dat er een gezonde markt voor
auditdiensten bestaat. En de FRC is niet de enige. In de Verenigde
Staten sprak minister Paulson op 2 oktober bij het van start gaan van
een breed samengestelde Advisory Committee on the Auditing Profession:
"We need to understand whether our markets are producing the
high-quality audits and attracting the talented auditors we need.
There are legitimate questions about the sustainability of the
auditing profession's business model and concern about the high degree
of auditor concentration among the largest public companies" (Noot
9). Dus moet deze Committee bijdragen aan een "vibrant auditing
profession"!
Ten slotte, onderschat de impact van China niet. In juni 2006 spraken
hoge Chinese regeringsfunctionarissen vergelijkbare zorgen uit, en
verlangden dat meer nationale Chinese accountantskantoren hun vleugels
zouden uitslaan. Mocht U nu denken: dat zal wel ... China bouwt
inmiddels wel Afrika vol, heeft een grote invloed op de financiële
markten en een lange adem.
Het antwoord is niet zo eenvoudig, maar met die constatering is de
zorg over de beperkte keuzemogelijkheid niet verdwenen. De
internationale kantoren zouden ook hier een serieuze dialoog met de
toezichthoudende organisaties kunnen aangaan. Je komt dan vermoedelijk
op boeiende thema's: toegestane eigendomsverhoudingen in
accountantskantoren; keuzebeperkingen als gevolg van strakke
onafhankelijkheidsregels; mededingingsvragen, en dergelijke. Tegelijk
wordt de discussie dan concreter.
De laatste en tevens belangrijkste uitdaging is betrouwbare financiële
verslaggeving. De Public Interest Oversight Board spreekt van een
zoektocht, een `single global mission', die de internationale
inspanning van alle betrokkenen vereist. Het belang van betrouwbare en
transparante financiële communicatie is groot, zeker bij de huidige
financiële onrust. Er bestaat momenteel ernstige onzekerheid over de
waardering van belangrijke balansposten bij financiële instellingen.
'Mark-to-market'; 'mark-to-model' - maar op basis waarvan eigenlijk?
Wat zijn de veronderstellingen, de parameters, de betrouwbare
methodieken? Dus ik las ook al over 'mark-to-make believe' . En wat
voor disclosure geef je daarover, en wanneer? Wat zeg je over het
onderliggende risicomanagement, en hoe effectief dat was?
Het wereldwijde Financial Stability Forum heeft onlangs een speciale
groep ingesteld om op korte termijn hier goed naar te kijken, de FSF
Working Group on Market and Institutional Resilience. Organisaties als
IMF, IOSCO, IASB, Basels Comité (via zijn voorzitter, DNB-President
Wellink), ECB en anderen zitten daarin.
Ik zou me goed kunnen voorstellen dat onder meer het wereldwijde
accountantsberoep zich dit nadrukkelijk aantrekt. Het gaat hier om
essentiële vragen bij grote onzekerheden, die direct grote impact
hebben op het vertrouwen in de financiële markten. De uitdaging voor
het internationale accountantsberoep is dus om internationaal gedragen
oplossingsrichtingen te helpen vinden, bijvoorbeeld door gezamenlijke
praktijksuggesties voor fair value waarderingen.
Overigens is in dit verband goed nieuws dat vanaf volgend jaar de
financiële verslaggevingsstandaarden van de IASB ook in de Verenigde
Staten erkend worden. Enige Nederlandse trots kan geen kwaad: bij de
oprichting van IASB's voorganger IASC was het NIVRA nauw betrokken,
onder meer via de collega's J.A. Burggraaff en J.W. Schoonderbeek. En
oud-Minister Zalm ziet binnenkort toe op het werk van de IASB.
Tot besluit
Vandaag heb ik gesproken over het belang van toezicht en vertrouwen.
Ik heb aangegeven dat verdergaande internationale samenwerking tussen
toezichthouders wenselijk is. Daarbij kunnen we leren van wat
accountants bereikt hebben. Tegelijk heeft de internationale
krachtenbundeling van accountants, in combinatie met enkele grote
déconfitures, accountants onder extern toezicht gebracht.
Vervolgens heb ik u drie onderwerpen voorgelegd waar accountants en
toezichthouders steeds meer in eenzelfde wereldwijd speelveld komen.
Transparantie en verantwoording van activiteiten; keuzemogelijkheid in
de internationale audit markt; en betrouwbaarheid van
balanswaarderingen en financiële communicatie. De verwachtingen van uw
actieve bijdrage daarin zijn wat DNB betreft groot!
(Noot 1) Persbericht AFM, september 2007.
(Noot 2) PCAOB (2007), Report on the PCAOB'S 2004, 2005, and 2006
inspections of domestic triennially inspected firms.
(Noot 3) BDO CampsObers Nederland jaarverslag 2006, p. 11.
(Noot 4) Deloitte Touche Tohmatsu Nederland jaarverslag 2005/2006, p.
61.
(Noot 5) Ernst & Young Nederland jaarverslag 2005/2006, p. 36.
(Noot 6) KPMG Nederland jaarverslag 2005/2006, p. 78.
(Noot 7) PricewaterhouseCoopers Nederland jaarverslag 2006/2007, p. 3.
(Noot 8) Financial Reporting Council (2007), Choice in the UK audit
market.
(Noot 9) Paulson, H.M. (2007), Statement at press conference on
Advisory Committee on the Auditing Profession.
---