ECA/07/27
Straatsburg, 12 november 2007
Rede van de heer Hubert Weber,
president van de europese rekenkamer
Presentatie van het jaarverslag 2006 aan de commissie
begrotingscontrole van het europees parlement
Alleen de uitgesproken versie geldt.
Mijnheer de Voorzitter,
Geachte Leden,
Dames en heren,
Het is mij een eer, deze Commissie de Jaarverslagen over het
begrotingsjaar 2006 van de Europese Rekenkamer te presenteren. Ik zal
ze ook morgen in de ECOFIN-Raad presenteren en op 29 november in de
voltallige vergadering van het Europees Parlement te Brussel.
Naast het Jaarverslag over de uitvoering van de algemene begroting
2006 - het 30ste Jaarverslag van onze instelling - en het Jaarverslag
over de Europese Ontwikkelingsfondsen, heeft de Rekenkamer dit jaar
24 specifieke jaarverslagen over de EU-agentschappen en de andere
gedecentraliseerde organen uitgebracht. In onze meest recente speciale
verslagen zijn de resultaten opgenomen van onze doelmatigheidscontrole
betreffende: het systeem van communautair douanevervoer; de uitvoering
van de processen halverwege de looptijd van de structuurfondsen; de
uitgaven van de instellingen voor gebouwen; het beheer van het
Europees Vluchtelingenfonds; controles van uitvoerrestituties; het
beheer van het programma CARDS; de communautaire visbestanden,
technische bijstand in het kader van capaciteitsontwikkeling, en de
administratieve samenwerking op het gebied van de BTW. Verder heeft de
Rekenkamer adviezen uitgebracht over een verordening betreffende
onderzoeken door OLAF; over de uitvoerende agentschappen, en over de
jaarlijkse overzichten en "nationale verklaringen" van de lidstaten,
om er slechts enkele te noemen.
Ik zou deze presentatie aan de volgende thema's willen wijden:
* de algemene boodschappen in het Jaarverslag, en de voornaamste
bevindingen ter onderbouwing daarvan;
* kwesties die van belang zijn voor het financieel beheer van de EU;
* ontwikkelingen bij de Rekenkamer zelf.
Belangrijkste boodschappen
Laat ik beginnen met een overzicht van de belangrijkste boodschappen
van de Jaarverslagen 2006:
Betrouwbaarheid van de rekeningen 2006
In de rekeningen 2006 wordt op alle materiële punten een getrouw beeld
van de financiële positie van de Gemeenschappen en van de resultaten
over het jaar gegeven, met uitzondering van een overwaardering van de
onder de balansposten crediteuren en voorfinanciering geboekte
bedragen.
De Commissie heeft verdere vooruitgang geboekt bij de uitvoering van
de boekhouding op transactiebasis, hoewel er nog steeds enige
tekortkomingen blijven bestaan. De uitdaging voor de Commissie is nu,
volstrekt betrouwbare gegevens te verstrekken en een zo goed mogelijk
gebruik te maken van het overzicht en de beheersinformatie die de
nieuwe rekeningen kunnen verschaffen.
Verbeteringen bij het risicobeheer
De Rekenkamer constateerde dat de Commissie zich aanzienlijke
inspanningen heeft getroost om de gebreken in het beheer van de
risico's voor de EU-middelen te verhelpen. Sommige veranderingen
hebben al een positieve weerslag, zoals de aanmerkelijke vermindering
van het geschatte totale foutenniveau in landbouwtransacties - hoewel
dat nog juist boven de materialiteitsdrempel blijft. Deze positieve
ontwikkeling bevestigt de doeltreffendheid van het geïntegreerde
beheers- en controlesysteem GBCS en van de vereenvoudiging van de
aanvraag- en betalingsprocedures in de onlangs ingevoerde
bedrijfstoeslagregeling.
De Rekenkamer constateerde ook dat er sprake was van verbeterde regels
en begeleiding bij de opstelling van de jaarlijkse
activiteitenverslagen van de Commissie en de verklaringen van de
directeuren-generaal, hoewel in de documenten, met name in het
syntheseverslag van de Commissie, uiteindelijk nog steeds een al te
optimistisch oordeel wordt gegeven voor een groot gedeelte van de
EU-begroting, namelijk voor landbouw, structuurbeleid en externe
maatregelen. Het is belangrijk dat deze verslagen en bijbehorende
verklaringen een realistisch en objectief oordeel geven over de staat
van beheer en besteding om te zorgen voor doorzichtigheid en
verantwoordingsplichtigheid en indien nodig veranderingen te
stimuleren.
Wettigheid en regelmatigheid
Op basis van haar controles van de wettigheid en regelmatigheid van de
onderliggende verrichtingen geeft de Rekenkamer andermaal een
goedkeurende verklaring af inzake de verrichtingen die ten grondslag
liggen aan de ontvangsten en vastleggingen, administratieve uitgaven
en pretoetredingsstrategie, met uitzondering van Sapard. Verder
vertoonden de betalingen voor externe maatregelen die onder direct
beheer van de delegaties van de Commissie staan, in 2006 een gering
aantal fouten.
De Rekenkamer geeft evenwel opnieuw een afkeurende verklaring af ten
aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de meeste EU-uitgaven:
hoofdzakelijk het gedeelte van de landbouwuitgaven dat niet onder het
GBCS valt, structuurbeleid, intern beleid en een aanzienlijk deel van
de externe maatregelen. Op deze terreinen is nog steeds sprake van een
materieel foutenpercentage in de betalingen aan de begunstigden, zij
het in uiteenlopende mate.
Verder is de Rekenkamer van oordeel dat de verrichtingen die ten
grondslag liggen aan de Europese Ontwikkelingsfondsen, met
uitzondering van de betalingen die door de delegaties van de Commissie
in de begunstigde staten werden geautoriseerd, over het geheel genomen
wettig en regelmatig zijn.
De fouten in de onderliggende verrichtingen zijn onder meer te wijten
aan nalatigheid, geringe kennis van de vaak ingewikkelde regels en
vermoede pogingen om fraude te plegen ten koste van de EU-begroting.
Op het gebied van de niet onder het GBCS vallende uitgaven in de
landbouw, het structuurbeleid en het intern beleid zijn de controles
op uitgavendeclaraties, die hoofdzakelijk zijn gebaseerd op door de
begunstigden verstrekte informatie, in vele gevallen bovendien
ontoereikend qua aantal en intensiteit, en vaak van onvoldoende
kwaliteit. Vereist is een beter beheer en een betere controle van de
communautaire uitgaven, op terreinen met zowel gedeeld als
rechtstreeks beheer, onder de uiteindelijke verantwoordelijkheid van
de Commissie.
Ten aanzien van de voornaamste uitgaventerreinen van de EU-begroting
constateerde de Rekenkamer het volgende:
Wat betreft de landbouw als geheel - 49,8 miljard euro in 2006 -
constateerde de Rekenkamer een aanzienlijke daling van het geschatte
totale foutenpercentage, al ligt dit nog steeds juist boven de
materialiteitsdrempel. Landbouwuitgaven worden gekenmerkt door
verschillende soorten verrichtingen, waarvoor verschillende risico's
en controlesystemen gelden. Zo constateerde de Rekenkamer dat
agromilieumaatregelen in het kader van de plattelandsontwikkeling te
lijden hadden van een hoge foutenfrequentie als gevolg van de vaak
ingewikkelde subsidievoorwaarden. Zij stelde vast dat in zeven van de
acht gecontroleerde gevallen met betrekking tot
plattelandsontwikkeling, de gecontroleerde landbouwers hun
verbintenissen niet waren nagekomen, of dat de voorwaarden niet
doeltreffend door de autoriteiten waren gecontroleerd. Anderzijds
concludeert de Rekenkamer opnieuw dat het GBCS, dat ongeveer 70 % van
de GLB-uitgaven bestrijkt, mits behoorlijk toegepast, een doeltreffend
systeem ter beperking van het risico van onregelmatige betalingen is.
In Griekenland zijn de problemen met het GBCS evenwel nog steeds niet
opgelost.
Hoewel de bedrijfstoeslagregeling vereenvoudigde aanvraag- en
betalingsprocedures met zich brengt, heeft zij ook neveneffecten,
zoals de toekenning van rechten aan grondeigenaren die voordien nooit
een landbouwactiviteit hebben uitgeoefend, en heeft zij geleid tot een
grote verschuiving van de EU-steun van de feitelijke landbouwers naar
de grondeigenaren. Onder de nieuwe ontvangers van landbouwsteun uit de
EU zijn spoorwegmaatschappijen (Verenigd Koninkrijk), paardrij- en
paardenfokverenigingen (Duitsland en Zweden), golf- en vrijetijdsclubs
en gemeentebesturen (Denemarken en het Verenigd Koninkrijk). Bovendien
bood de regelgeving inzake de bedrijfstoeslagregeling de lidstaten ook
speelruimte met betrekking tot de toekenning van rechten, hetgeen tot
een ongelijke behandeling van begunstigden van de ene tot de andere
lidstaat, en zelfs binnen dezelfde lidstaat leidde.
De jaarlijkse financiële goedkeuringsbeschikkingen van de Commissie
geven slechts de verzekering dat de rekeningen van de betaalorganen
volledig en nauwkeurig zijn, waarbij ingevolge de huidige regelgeving
de aspecten wettigheid en regelmatigheid op het niveau van de
begunstigden worden uitgesloten. De Rekenkamer trof beperkingen in de
reikwijdte en intensiteit aan, zowel in het werk van de verklarende
instanties als in de onderzoeken van de Commissie aan de hand van de
certificaten en verslagen van die instanties. Eind 2006 waren de
meerjarige conformiteitsbeschikkingen van de Commissie betreffende de
goedkeuring nog voor geen enkel jaar na 1998 afgerond. Hiermee zijn
grote geldbedragen gemoeid die worden terugbetaald aan de
communautaire begroting door de lidstaten als correcties - of boetes -
die zijn opgelegd omdat er geen adequate systemen worden gehanteerd.
Ik wil benadrukken dat deze terugbetalingen aan de communautaire
begroting worden gefinancierd door de nationale belastingbetaler, en
niet door de begunstigden die op onregelmatige wijze communautaire
middelen hebben ontvangen. Verder is het toezicht van de Commissie op
de controles na betaling door de lidstaten betreffende
landbouwsubsidies die niet onder het GBCS vallen, niet bevredigend.
Ten aanzien van de uitgaven voor structuurbeleid - 32,4 miljard euro
in 2006 - blijft de situatie nagenoeg gelijk aan die van de voorgaande
jaren. De Rekenkamer stelde een materieel foutenniveau vast dat naar
schatting ten minste 12 % van het aan de begunstigden vergoede bedrag
uitmaakt. De meest voorkomende fouten waren declaraties van niet voor
vergoeding in aanmerking komende uitgaven en het niet volgen van
inschrijvingsprocedures, alsmede een gebrek aan bewijs ter
onderbouwing van de berekening van algemene kosten of van de betrokken
personeelskosten. De toezicht- en controlesystemen in de lidstaten
waren in het algemeen niet of slechts matig doeltreffend, en de
Commissie oefent slechts een matig effectief toezicht uit op het
functioneren ervan. De voornaamste aangetroffen gebreken waren dat de
beheersautoriteiten onvoldoende controleren of de ter vergoeding
gedeclareerde kosten werkelijk zijn gemaakt en voor vergoeding in
aanmerking komen, dat de betalingsautoriteiten geen tekortkomingen in
het werk van de beheersautoriteiten identificeren en dat de
controle-instanties niet afdoende controleren of uitgaven van de
programma's van goede kwaliteit zijn.
Bij het rechtstreeks door de Commissie beheerd intern beleid
- 9,0 miljard euro in 2006 - constateerde de Rekenkamer wederom een
materieel foutenniveau wat betreft de wettigheid en regelmatigheid van
de onderliggende verrichtingen, dat voornamelijk werd veroorzaakt door
vergoedingen aan begunstigden die de kosten voor projecten te hoog
hadden opgegeven. Dit komt vaak doordat begunstigden begrote cijfers
in plaats van feitelijke kosten hanteren, of kosten declareren die
geen verband houden met het project. Begunstigden zijn vaak ook niet
in staat, opgevoerde personeelskosten te onderbouwen. Uit de controles
van de Rekenkamer bleek dat de interne-controlesystemen slechts
gedeeltelijk bevredigend waren. Zo hadden de certificerende
onafhankelijke controleurs in negen van de 15 door de Rekenkamer
onderzochte gevallen een goedkeurende verklaring afgegeven, terwijl de
Rekenkamer in vier van deze negen gevallen fouten met een significante
financiële impact op de kostendeclaraties constateerde, of systemen
die niet voldeden aan de voorschriften. Verbetering werd evenwel
geconstateerd in het aantal controles achteraf van de Commissie, maar
het volstaat nog steeds niet om andere gebreken in de systemen te
compenseren.
De uitgaven voor externe maatregelen - 5,2 miljard euro in 2006 -
waren bevredigend wat betreft de door de delegaties beheerde en
gecontroleerde verrichtingen, maar niet ten aanzien van de
organisaties die de projecten uitvoeren. De fouten omvatten
declaraties van niet-subsidiabele uitgaven en inbreuken op
aanbestedingsprocedures.
De Rekenkamer constateerde dat de betalingen in het kader van de
pretoetredingsstrategie - 2,3 miljard euro in 2006 - over het algemeen
genomen wettig en regelmatig waren. De verificaties vóór de betaling
door de delegaties van de Commissie voor de programma's Phare, Turkije
en ISPA bleven een doeltreffend middel om de risico's op nationaal
niveau te ondervangen. In de gecontroleerde Sapard-verrichtingen
werden opnieuw significante fouten ontdekt, en wel ten aanzien van
aanbestedingsprocedures en door nationale autoriteiten verrichte
controles. In Bulgarije keurde de Commissie een betaling van
19,6 miljoen euro voor een project goed ondanks het feit dat het
Sapard-orgaan niet de vereiste controles vóór de goedkeuring had
verricht, waardoor zij dus afging op ongecontroleerde informatie.
Ten aanzien van de administratieve uitgaven - 6,7 miljard euro in
2006 - vertoonde de door de Rekenkamer onderzochte steekproef van
verrichtingen geen materieel foutenniveau, en bij de instellingen was
sprake van een toereikend geheel van systemen. Er doen zich echter nog
steeds specifieke gebreken voor in sommige systemen, met name
betreffende de betaling van toelagen voor assistentie aan leden van
het Europees Parlement.
De Commissie heeft de laatste jaren maatregelen getroffen om het
aantal terugvorderingen op te voeren en de bescherming van de
financiële belangen van de EU te verbeteren. Maar als gevolg van de
ingewikkeldheid van het met de lidstaten gedeelde beheer van deze
middelen beschikt de Commissie nog steeds niet over betrouwbare
informatie over terugvorderingen van ongerechtvaardigde betalingen
- de betrokken bedragen en begunstigden - noch over de financiële
impact ervan voor de EU-begroting. Als gevolg daarvan heeft de
Rekenkamer geen grondslag voor een controle van de correctheid van de
cijfers die de Commissie aandraagt.
Kwesties van financieel beheer van de EU
Ik zou nu enige aspecten van financieel beheer uit het Jaarverslag
2006 willen bespreken:
Om te komen tot een adequaat beheer, in die zin dat de EU-burgers
wordt gegarandeerd dat het gebruik van de EU-middelen wettig,
regelmatig en correct is, zijn er doeltreffende
interne-controlesystemen op alle niveaus inzake het beheer van deze
middelen nodig. Op basis van de internationale controlenormen van IFAC
en INTOSAI, die zijn aangepast aan de specifieke EU-omgeving, vormt de
beoordeling van de interne-controlesystemen een essentieel element van
de controle-aanpak van de Rekenkamer.
Met het oog op de betrouwbaarheidsverklaring is een belangrijke
aanwijzing voor de kwaliteit van systemen de mate waarin zij het
risico van een onregelmatig en onwettig gebruik van EU-middelen in de
praktijk beperken. Zoals opgemerkt in het Jaarverslag 2006 - en
onderbouwd door zowel het testen van transacties als het analyseren
van de systemen zelf - zijn de controlesystemen nog steeds
onbevredigend wat betreft het structuurbeleid, en slechts ten dele
bevredigend ten aanzien van het niet-GBCS-gedeelte van landbouw,
intern beleid, externe maatregelen en pretoetredingsstrategie.
In het Jaarverslag 2006 worden de volgende gebreken in de systemen op
het niveau van de lidstaten en de begunstigde staten gesignaleerd:
* gebreken in de reikwijdte en intensiteit van de werkzaamheden ter
afsluiting van de rekeningen door de verklarende instanties op het
gebied van de landbouwuitgaven;
* ontoereikende controles ter plaatse door de bestuursinstanties
betreffende de subsidiabiliteit van uitgaven en ongeschikte
controles door de controle-instanties wat betreft de uitgaven voor
structuurbeleid;
* tekortkomingen in essentiële aspecten van de Sapard-systemen op
het gebied van de pretoetredingsstrategie.
De Rekenkamer stelde ook tekortkomingen vast in de verificaties en
controles van de Commissie, waaronder de volgende:
* de Commissie hield zich niet aan de termijn voor
nalevingscontroles bij landbouwuitgaven, waardoor zij potentiële
correcties wegens onrechtmatige betalingen ter waarde van maximaal
100 miljoen euro misliep;
* de Commissie verrichtte geen nalevingscontroles betreffende de
uitgaven voor plattelandsontwikkeling, ondanks de grote daarmee
gemoeide risico's;
* hoewel het aantal financiële controles achteraf van de Commissie
is toegenomen, is het nog steeds onvoldoende ten aanzien van de
onderzoeksuitgaven in het kader van het intern beleid, daar het
slechts 2,3 % van de contracten bestrijkt;
* de controles achteraf en controlebezoeken van de Commissie bij de
externe maatregelen waren beperkt tot het niveau van de
organisatie die het project uitvoerde.
Zoals ik vorig jaar al heb opgemerkt zou de Commissie het goede
voorbeeld moeten geven door bijzondere aandacht te besteden aan het
opzetten en doeltreffend doen functioneren van haar eigen
interne-controlesystemen bij de rechtstreeks beheerde EU-middelen -
intern beleid en externe maatregelen. Dit zou model staan en een
aanmoediging vormen voor de uitvoeringssystemen met gedeeld beheer in
de lidstaten.
In het model 'single audit' werd de instelling van een efficiënt kader
voor alle interne-controlesystemen met betrekking tot EU-middelen
aanbevolen. Alle systemen zouden moeten berusten op gemeenschappelijke
beginselen en normen, waarbij rekening wordt gehouden met de betrokken
inherente risico's en het evenwicht tussen de kosten van controles en
de baten die zij opleveren.
De controlebevindingen van de Rekenkamer wijzen uit dat de risico's
bij de besteding van EU-middelen in de praktijk op verschillende
terreinen van de begroting aanzienlijk uiteenlopen: het geschatte
foutenpercentage bij de landbouwuitgaven ligt dichtbij de
materialiteitsdrempel van de Rekenkamer, terwijl de controles van de
Rekenkamer bij het structuurbeleid nog steeds een veel hoger
foutenpercentage wat betreft de wettigheid en de regelmatigheid
blijven vaststellen. Aangezien het juridisch kader voor de
programmeringsperiode 2007-2013 is vastgesteld, duidt het hogere
inherente risico bij de verrichtingen voor het structuurbeleid op de
noodzaak, de middelen voor het beheer en de controle van deze uitgaven
op alle niveaus beter aan te wenden.
Tot de significante recente ontwikkelingen behoort de nieuwe
verplichting voor de lidstaten om jaarlijkse overzichten van de
resultaten van audits en controles te verstrekken. Verder waren er
vrijwillige initiatieven van de controle-instanties van sommige
lidstaten om "nationale verklaringen" en controleverslagen over het
nationale gebruik van EU-middelen uit te brengen. In haar
Advies 6/2007 merkt de Rekenkamer op dat hierdoor een groter
bewustzijn op nationaal niveau van de verantwoordelijkheden voor het
beheer van EU-middelen wordt gestimuleerd; te ondervangen
tekortkomingen en voorbeelden van de beste praktijken aan het licht
worden gebracht; en de doorzichtigheid en verantwoordingsplicht bij
het financieel beheer worden verbeterd.
Overigens blijft de Rekenkamer een actieve rol spelen bij het
bevorderen van de samenwerking met de hoge controle-instanties in
Europa en daarbuiten en heeft zij de leiding genomen in een nieuwe
werkgroep die zich bezighoudt met gemeenschappelijke normen voor de
controle van EU-middelen in de gehele Unie.
Ontwikkelingen bij de Rekenkamer zelf
Het werk van de Rekenkamer draagt al 30 jaar bij tot verbetering van
de regelgeving en stimulering van een doeltreffender
interne-controlestructuur en een versterkte verantwoordingsplicht ten
aanzien van het gebruik van de openbare middelen. De Rekenkamer zal de
uitdagingen van een veranderende controle-omgeving ook in de toekomst
op zich blijven nemen teneinde het nut van haar werk voor de
kwijtingverlenende autoriteit, de gecontroleerden en het publiek
veilig te stellen.
Het controleren van complexe EU-programma's in de 27 lidstaten en in
veel meer dan 100 andere begunstigde landen in de gehele wereld vormt
een bijzondere uitdaging. De Rekenkamer heeft de doelmatigheid van
haar DAS-aanpak verder versterkt door de invoering van een
certificeringsmodel, hetgeen een beoordeling van de inherente en
controlerisico's bij de interne-controlesystemen inhoudt, zodat het
aantal gecontroleerde verrichtingen verminderd kan worden ingeval
interne-controlesystemen zijn getest en effectief zijn bevonden.
Ten vervolge op een vorig jaar verrichte zelfevaluatie is de
Rekenkamer begonnen met de uitvoering van een actieplan dat de verdere
ontwikkeling van onze instelling ten doel heeft. Een 'peer review' van
de organisatie en methoden van de Rekenkamer is op dit moment aan de
gang, waarbij ervaren collega's van de hoge controle-instanties van
Oostenrijk, Canada, Noorwegen en Portugal zijn betrokken. U zult te
zijner tijd over de vooruitgang worden geïnformeerd.
Conclusies
Staat u mij toe, tot besluit het volgende op te merken:
* ondanks aanzienlijke inspanningen van de Commissie om de
tekortkomingen in het beheer van de risico's voor de communautaire
middelen aan te pakken, geeft de Rekenkamer andermaal een
afkeurende verklaring af over de wettigheid en regelmatigheid van
de verrichtingen voor het grootste gedeelte van de begroting.
Verbeteringen zijn met name in de landbouw geconstateerd;
* het hoge foutenpercentage dat in de onderliggende verrichtingen is
aangetroffen wordt veroorzaakt door begunstigden die te hoge
kosten declareren - soms als gevolg van ingewikkelde
rechtsvoorschriften en regels, en onduidelijke
subsidiabiliteitscriteria - alsmede door aanhoudende gebreken in
de interne controle;
* voor een doeltreffend beheer van de EU-middelen is het van
essentieel belang dat er op alle niveaus van de administratie
doelmatige en betrouwbare interne-controlesystemen komen.
Naar mijn overtuiging hebben de Europese burgers er recht op, dat de
EU-middelen in de gehele Unie goed worden beheerd en gecontroleerd.
Ik dank u voor uw aandacht.
European Union