Winstregulering als
waarborg voor redelijke tarieven
Consultatiedocument voor de Nederlandse drinkwatersector
Elbert Dijkgraaf
Stéphanie van der Geest
Marco Varkevisser
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM)
Rotterdam, augustus 2007
Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in
artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld. Zowel
SEOR-ECRi als de betrokken onderzoekers aanvaarden op geen enkele wijze
aansprakelijkheid voor uit dit rapport voortvloeiende maatregelen of effecten ervan op de
drinkwaterbedrijven en/of hun aandeelhouders.
Contactpersoon Elbert Dijkgraaf
Adres SEOR-ECRi
Erasmus Universiteit Rotterdam
Postbus 1738
3000 DR Rotterdam
Telefoon 010 408 2590
Fax 010 408 9650
E-mail dijkgraaf@few.eur.nl
Internet www.ecri.nl
---
Inhoudsopgave
1. Inleiding................................................................................................................................5
1.1 Aanleiding onderzoek.................................................................................................5
1.2 Vraagstelling onderzoek.............................................................................................5
1.3 Leeswijzer...................................................................................................................6
2. Decentraal toezicht op de drinkwatervoorziening................................................................7
2.1 Inleiding......................................................................................................................7
2.2 Publiek eigendom en decentraal toezicht....................................................................7
2.3 Rechtsvorm.................................................................................................................9
2.4 Prestatievergelijking...................................................................................................9
3. Prestaties van de Nederlandse drinkwatersector ................................................................11
3.1 Inleiding....................................................................................................................11
3.2 Kwaliteit ...................................................................................................................11
3.3 Doelmatigheid...........................................................................................................11
3.4 Winsten.....................................................................................................................12
3.4.1 Winstomvang...............................................................................................12
3.4.2 Winstbestemming ........................................................................................15
3.5 Conclusie..................................................................................................................18
4. Systemen van winstregulering............................................................................................19
4.1 Inleiding....................................................................................................................19
4.2 Analyse: wat is een redelijk tarief?...........................................................................19
4.3 Maximaal toegestane winst.......................................................................................21
4.4 Maximaal toegestane winstuitkering........................................................................25
4.5 Maximaal toegestane winstuitkering en bovengrens aan solvabiliteit......................28
4.6 Conclusie..................................................................................................................32
5. Nadere invulling deelaspecten winstregulering..................................................................35
5.1 Inleiding....................................................................................................................35
5.2 Bepalen redelijk rendement aandeelhouders ............................................................35
5.3 Duur van de reguleringsperiode................................................................................37
5.4 Keuze van de grondslag............................................................................................40
5.5 Overwegingen bij bepalen maximumsolvabiliteit.................................................... 42
5.6 Wettelijk kader en centrale toezichthoudende instantie............................................42
Bijlage A Lijst met afkortingen.............................................................................................. 45
Bijlage B Statutaire winstbestemmingsregelingen................................................................. 46
Bijlage C Lijst met consultatievragen.................................................................................... 49
---
4
1. Inleiding
1.1 Aanleiding onderzoek
De productie en levering van drinkwater is in Nederland in handen van publieke monopolies
met een eigen regionaal voorzieningsgebied.1 In de Drinkwaterwet die in de plaats komt van
de Waterleidingwet is een bewuste keuze gemaakt voor decentraal toezicht op de
drinkwaterbedrijven in plaats van centraal toezicht.2 Decentraal toezicht houdt in dat
gemeenten en provincies als aandeelhouders van drinkwaterbedrijven toezicht houden op de
tarieven voor drinkwater. In een centraal toezichtmodel stelt een nationale toezichthouder
periodiek maximumtarieven vast.
In een motie heeft de Tweede Kamer vorig jaar aangegeven dat drinkwaterbedrijven te allen
tijde redelijke tarieven in rekening moeten brengen bij de gebonden consumenten.3 Een
kostendekkende tariefstelling zou daarbij het uitgangspunt moeten zijn. Dit houdt in dat het
drinkwaterbedrijf met zijn tarief in staat moet zijn om zijn kosten terug te verdienen en een
redelijke vergoeding moet kunnen ontvangen voor het geïnvesteerde vermogen. De
vergoeding voor het geïnvesteerde vermogen dient in overeenstemming te zijn met het
bedrijfsrisico. In de eerdergenoemde motie heeft de Tweede Kamer tevens gevraagd om ter
bescherming van de consument hiervoor adequaat toezicht in de Drinkwaterwet op te nemen.
In een brief aan de Tweede Kamer heeft toenmalig staatssecretaris Van Geel aangegeven dat
het voorstel voor de Drinkwaterwet de verplichting bevat tot het hanteren van redelijke
tarieven en de mogelijkheid biedt om hieraan nadere regels te stellen.4 Bovendien deelde hij
de Tweede Kamer mee dat hij nader onderzoek laat doen naar de mogelijkheden om
overwinsten in de drinkwatersector te voorkomen. Het onderzoeksbureau SEOR-ECRi dat
verbonden is aan de Erasmus Universiteit Rotterdam is gevraagd om dit onderzoek uit te
voeren. Het voorliggende onderzoeksrapport is hiervan het resultaat.
1.2 Vraagstelling onderzoek
De vraagstelling van het onderzoek luidt als volgt:
Welk systeem van winstregulering kan binnen het huidige decentrale toezichtmodel zorgen
voor een extra waarborg zodat in de Nederlandse drinkwatersector sprake is van redelijke
tarieven?
1 Drinkwater is gedefinieerd als water bestemd of mede bestemd om te drinken, te koken of voedsel te
bereiden dan wel voor andere huishoudelijke doeleinden, met uitzondering van warm tapwater, dat
door middel van leidingen ter beschikking wordt gesteld aan consumenten of andere afnemers. Zie
Tweede Kamer, 2006, 30895, nr.2.
2 Tweede Kamer, 2006, 30895, nr. 2 en 3.
3 Tweede Kamer, 2006, 30071, nr. 30 (Motie Ten Hoopen en Aptroot).
4 Tweede Kamer, 2007, 30895/30071, nr. 6.
---
In dit rapport gaat de aandacht uit naar de drinkwaterlevering. De levering van industriewater
aan grootverbruikers valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek. De Drinkwaterwet geldt
namelijk niet voor de industriewatervoorziening. Bovendien beschikken drinkwaterbedrijven
niet over een wettelijk monopolie op de markt voor industriewater. Anderen zijn in beginsel
vrij om in het verzorgingsgebied met het regionale waterleidingbedrijf te concurreren op de
markt voor industriewater. Voor deze activiteiten is winstregulering in beginsel ook niet
nodig zolang sprake is van effectieve concurrentie die overwinsten voorkomt. Overigens
dienen eventuele marktactiviteiten van drinkwaterbedrijven administratief en financieel
gescheiden te zijn van de drinkwatervoorziening.5
Uitgangspunt van het onderzoek is dat de overheid met betrekking tot de drinkwaterlevering
zowel op de korte als lange termijn de volgende publieke belangen wil waarborgen: (i) de
kwaliteit van het drinkwater, (ii) de continuïteit van de levering en (iii) de doelmatigheid.
Anders gezegd, de overheid wil leveringszekerheid en een hoge kwaliteit drinkwater tegen de
laagst mogelijke kosten en voor een aanvaardbare prijs. Merk op dat de kosten van de
drinkwatervoorziening zowel bestaan uit de kosten van productie en levering als uit eventuele
kosten van regulering.
Het voorliggende eindrapport geeft een zo concreet mogelijk voorstel voor een systeem van
winstregulering in de Nederlandse drinkwatersector, inclusief de toe te passen methodiek. De
in dit rapport gemaakte keuzes zijn gebaseerd op een kwalitatieve inschatting van de
effectiviteit van het systeem en de kosten en risico's die het met zich meebrengt. Conform de
onderzoeksopdracht is het rapport opgesteld in de vorm van een consultatiedocument.
Overigens hebben gedurende het onderzoek reeds verschillende gesprekken plaatsgevonden
met het management van alle Nederlandse drinkwaterbedrijven, vertegenwoordigers van IPO
en VNG, enkele aandeelhouders en VEWIN. De relevante informatie die deze gesprekken
heeft opgeleverd is in voorliggende rapportage verwerkt.
1.3 Leeswijzer
Het rapport kent de volgende opbouw. Hoofdstuk 2 beschrijft in het kort de huidige
eigendoms- en toezichtverhoudingen in de drinkwatersector en de argumenten die hieraan ten
grondslag liggen. In hoofdstuk 3 geven we een kort overzicht van de prestaties van de
Nederlandse drinkwatersector in de afgelopen jaren op het gebied van kwaliteit,
doelmatigheid en winsten. Hoofdstuk 4 bevat onze probleemanalyse en richt zich op
mogelijke systemen van winstregulering binnen het huidige decentrale toezichtmodel.
Hoofdstuk 5 besteedt aandacht aan de concrete vormgeving van het ons inziens te prefereren
winstreguleringssysteem.
5 Zie artikel 7, lid 4 van het voorstel voor de Drinkwaterwet.
---
2. Decentraal toezicht op de drinkwatervoorziening
2.1 Inleiding
Drinkwater is een basisvoorziening en een eerste levensbehoefte. De maatschappij heeft
belang bij een betrouwbare levering van kwalitatief goed drinkwater tegen maatschappelijk
verantwoorde kosten. De drinkwatervoorziening vormt een publiek belang en is onderwerp
van specifieke overheidszorg. In Nederland zijn momenteel tien drinkwaterbedrijven actief
die drinkwater leveren aan huishoudens en andere afnemers. In dit hoofdstuk beschrijven we
hoe het toezicht op deze drinkwaterbedrijven geregeld is.6 In paragraaf 2.2 komt allereerst het
eigendom van drinkwaterbedrijven aan de orde en de keuze voor decentraal tarieftoezicht.
Vervolgens besteden we in paragraaf 2.3 kort aandacht aan de rechtsvorm van Nederlandse
drinkwaterbedrijven. Tenslotte bespreekt paragraaf 2.4 hoe in de Nederlandse
drinkwatersector gebruik wordt gemaakt van het instrument prestatievergelijking om de
doelmatigheid in de drinkwatervoorziening te verbeteren.
2.2 Publiek eigendom en decentraal toezicht
Sinds enkele jaren is wettelijk gewaarborgd dat de drinkwatervoorziening in
overheidseigendom is.7 Dit houdt in dat provincies en gemeenten eigenaar van
drinkwaterbedrijven zijn en ervoor moeten zorgen dat de bedrijven ook volledig in
overheidshanden blijven. Deze situatie wordt met het huidige wetsvoorstel gecontinueerd. In
de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel staat hierover het volgende:8 "Dit houdt in
dat drinkwaterbedrijven voor 100% in handen van de overheid blijven en dat voorkomen
wordt dat anderen (niet zijnde gekwalificeerde rechtspersonen) in staat worden gesteld
hierover enige zeggenschap uit te oefenen."
De keuze voor overheidseigendom van drinkwaterbedrijven is ingegeven door het feit dat de
drinkwatervoorziening kenmerken van een natuurlijk monopolie heeft, zodat nooit sprake is
van effectieve concurrentie op de markt. In de eerste plaats is het transport en de distributie
van drinkwater leidinggebonden. In de tweede plaats levert de beschikbaarheid en de
bescherming van bronnen beperkingen op voor de locatiekeuze van waterwingebieden.
Vanwege deze kenmerken zijn de kosten van de aanleg van een alternatief drinkwaternetwerk
zeer hoog. Hierdoor is het praktisch onmogelijk dat concurrentie tussen verschillende
infrastructuren zal ontstaan. Concurrentie op de infrastructuur waarbij het netwerk voor
meerdere aanbieders tegelijk wordt opengesteld vormt ook geen optie, omdat dit technisch
gezien lastig te organiseren is. Ook kan er onduidelijkheid ontstaan over de juridische
aansprakelijkheid en zijn problemen bij het toezicht op de kwaliteit niet uitgesloten. Een
6 Dit hoofdstuk is grotendeels gebaseerd op het voorstel voor de Drinkwaterwet dat op 30 november
2006 bij de Tweede Kamer is ingediend.
7 Tweede kamer (1999), 25869, nr. 4.
8 Tweede Kamer (2006), 30895, nr. 3, blz. 24.
---
derde optie is het verlenen van een concessie voor de exploitatie van de
drinkwatervoorziening. In dit model zijn eigendom en beheer van de infrastructuur in handen
van de overheid en worden de operationele taken aanbesteed. Vanuit het oogpunt van de
kwaliteit en juridische aansprakelijkheid voor de drinkwaterkwaliteit is een splitsing van
eigendom en exploitatie niet gewenst. Anders dan bij de elektriciteitsvoorziening bijvoorbeeld
is er in de drinkwatervoorziening een sterke verwevenheid van eigendom, beheer en
exploitatie. Elke stap in het proces van de drinkwatervoorziening is cruciaal voor de kwaliteit
van het geleverde water. Mede daardoor is de uiteindelijke drinkwaterkwaliteit vooraf niet
volledig contracteerbaar.
Volledig aandeelhouderschap door de overheid moet ervoor zorgen dat de publieke belangen
parallel lopen met het belang en de doelstelling van de monopoloïde drinkwaterbedrijven.
Private partijen zullen in het algemeen namelijk deelnemen in een bedrijf vanuit een
financieel belang waardoor bij partieel aandeelhouderschap door de overheid volgens het
kabinet een spanningsveld kan ontstaan tussen het belang van de private aandeelhouders
(winstdoelstelling) en de publieke belangen. Het streven naar winst in combinatie met het
gebrek aan concurrentie kan dan bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat investeringen die vanuit
het oogpunt van kwaliteit en leveringszekerheid wenselijk of noodzakelijk zijn niet of
onvoldoende worden gedaan. Ook is het niet denkbeeldig dat een private naar winst strevende
aandeelhouder monopoliemacht gebruikt om een veel te hoog tarief in rekening te brengen bij
zijn gebonden klanten. Per m3 drinkwater realiseert hij dan namelijk een hoge winstmarge.
Privaat aandeelhouderschap is bij monopoloïde bedrijven enkel en alleen verantwoord
wanneer er een uitgebreid systeem van toezicht is zodat aandeelhouders gedwongen worden
rekening te houden met de publieke belangen. In het belang van de consument zou er naast
toezicht op de kwaliteit dan sprake moeten zijn van centraal tarieftoezicht. Dit houdt in dat
een nationale toezichthouder periodiek maximumtarieven vaststelt. Met dit maximumtarief
moet de onderneming in staat zijn om zowel de variabele als vaste kosten terug te verdienen.
In de vaste kosten zijn niet alleen rentekosten, afschrijvingen en dergelijke opgenomen, maar
is ook een redelijke vergoeding voor de aandeelhouder inbegrepen. Om de doelmatigheid te
bevorderen kan de toezichthouder een doelmatigheidskorting in het maximumtarief
verdisconteren. Deze doelmatigheidskorting kan gebaseerd zijn op een systeem van
maatstafconcurrentie.
Tariefregulering op basis van maatstafconcurrentie heeft behalve voordelen ook nadelen.9
Niet alleen zijn de administratieve lasten en de uitvoeringskosten hoog, ook bestaat het risico
dat door overheidsfalen de kwaliteit en leveringszekerheid (met name op de lange termijn)
onder druk komen te staan. Dit is het geval wanneer de toezichthouder door gebrek aan
informatie onbedoeld een te laag maximumtarief vaststelt waardoor het drinkwaterbedrijf
9 Zie E. Dijkgraaf en M. Varkevisser (2004), Kosten en baten van toezicht op de doelmatigheid van
drinkwaterbedrijven, OCFEB Research Memorandum 0404, Erasmus Universiteit Rotterdam.
---
onvoldoende middelen beschikbaar heeft om te investeren. Wanneer de toezichthouder het
maximumtarief te hoog vaststelt, is de prikkel tot doelmatigheid te zwak. Op grond van deze
overwegingen heeft de overheid ervoor gekozen het toezicht op de tarieven bij de publieke
eigenaren van een drinkwaterbedrijf te houden.10 Derhalve dienen provincies en gemeenten
op decentraal niveau zorg te dragen voor een doelmatige bedrijfsvoering en een transparante
en redelijke tariefstelling.
2.3 Rechtsvorm
De afgelopen jaren is het aantal drinkwaterbedrijven in ons land sterk afgenomen. Waren er in
1990 nog meer dan vijftig bedrijven die drinkwater aan consumenten leverden, anno 2006 is
dit aantal teruggelopen tot tien. Met uitzondering van Waternet (het vroegere
Waterleidingbedrijf Amsterdam) hebben alle drinkwaterbedrijven de rechtsvorm van de
naamloze vennootschap. De meeste drinkwaterbedrijven zijn zogeheten structuur NV's met
een algemene vergadering van aandeelhouders (AVA), een raad van commissarissen (RVC)
en een bestuur of directie die belast is met de algemene leiding. Belangrijke taak van de RVC
is het houden van toezicht op het bestuur (of de directie) en het geven van adviezen. Als
gevolg van de vormgeving als structuur NV heeft de AVA bij een drinkwaterbedrijf minder
bevoegdheden dan bij een `gewone' NV. Het benoemen van commissarissen behoort hier
echter wel toe. Het doel van de vennootschap is in de statuten vastgelegd. Hierin kan ook zijn
geregeld dat de AVA (i) bevoegd is tot het goedkeuren of vaststellen van de tarieven en
algemene leveringsvoorwaarden en (ii) invloed heeft op de besluitvorming over de
bestemming van de winst. Dit is echter niet wettelijk verplicht.
2.4 Prestatievergelijking
Een manier om binnen het decentrale toezichtmodel de doelmatigheid in de sector te
bevorderen is het periodiek uitvoeren van een prestatievergelijking. Het periodiek meten en
onderling vergelijken van prestaties verhoogt namelijk de transparantie en kan gebruikt
worden om eventuele `best practices' op te sporen. Door het openbaar maken van de
resultaten en door sturing vanuit de RVC en de AVA, die het management van de
drinkwaterbedrijven op de prestatie kunnen aanspreken kan de doelmatigheid verder worden
vergroot. Prestatievergelijking vormt bovendien een instrument voor het afleggen van
publieke verantwoording door drinkwaterbedrijven over de manier waarop zij hun publieke
taak uitvoeren.
Sinds 1997 voert de drinkwatersector zelf op vrijwillige basis een jaarlijkse
prestatievergelijking (de `benchmark') uit die om de drie jaar openbaar wordt gemaakt.11 In
het voorstel voor een nieuwe Drinkwaterwet is ervoor gekozen de prestatievergelijking
wettelijk te regelen en tevens verplicht te stellen.12 Hiervoor worden twee redenen genoemd.
In de eerste plaats bleken niet alle bedrijven mee te doen aan de vrijwillige
10 Zie Tweede Kamer (2004), 28339, nr. 20.
11 Zie VEWIN (1997, 2000, 2003).
12 Tweede Kamer (2004), 28339, nr. 20.
---
prestatievergelijking. In de tweede plaats is het voor de juistheid en betrouwbaarheid van
gegevens en de kwaliteit van de prestatievergelijking belangrijk dat bepaalde spelregels in
acht worden genomen. Regels met betrekking tot de rapportage en de te volgen procedures
zullen nader worden uitgewerkt in het nog op te stellen Drinkwaterbesluit.
10
3. Prestaties van de Nederlandse drinkwatersector
3.1 Inleiding
In het huidige Nederlandse toezichtmodel dienen provincies en gemeenten als eigenaar van
drinkwaterbedrijven zorg te dragen voor een doelmatige bedrijfsvoering en een tariefstelling
die gebaseerd is op de dekking van de kosten.13 In het belang van de gebonden klant behoren
ze een zorgvuldige afweging tussen de kosten en de kwaliteit van de drinkwatervoorziening te
maken. Deze maatschappelijke verantwoordelijkheid staat in de missie van elk
drinkwaterbedrijf verwoord. In dit hoofdstuk bespreken we in kort bestek hoe de
drinkwatersector presteert op het gebied van kwaliteit, doelmatigheid en winst.
3.2 Kwaliteit
Op het punt waar drinkwater daadwerkelijk ter beschikking van de gebruiker komt, dient het
te voldoen aan de kwaliteitseisen zoals opgenomen in het Waterleidingbesluit. Ter controle
van de drinkwaterkwaliteit voeren de waterleidingbedrijven zelf metingen uit. De gegevens
hiervan worden vervolgens jaarlijks door de bedrijven aan de VROM-Inspectie gerapporteerd.
In 2005 werd bij een beperkt aantal pompstations op enig moment een normoverschrijding
vastgesteld.14 Van de uitgevoerde tests voldeed in totaal echter 99,91% aan de gestelde
normen. Aangezien geen van de geconstateerde overschrijdingen een bedreiging voor de
volksgezondheid vormde en een groot deel bovendien incidenteel van aard was, concludeert
de VROM-Inspectie dat de kwaliteit van het Nederlandse drinkwater goed is. Ook uit de
meest recente openbare VEWIN-benchmark blijkt dat het drinkwater ruimschoots aan de
wettelijke normen voldoet.15 Daarnaast laat de benchmark zien dat klanten tevreden zijn met
een ander kwaliteitsaspect: de tien deelnemende drinkwaterbedrijven krijgen voor hun
dienstverlening gemiddeld een 7,6 waarbij de onderlinge verschillen gering zijn. Ten aanzien
van de leveringszekerheid geldt dat, in tegenstelling tot wat bijvoorbeeld in de
elektriciteitssector het geval is, geen objectieve cijfers voorhanden zijn. Volgens VEWIN
werkt de drinkwatersector aan een landelijk registratiesysteem voor het meten van
leveringsonderbrekingen, zodat dit belangrijke kwaliteitsaspect in de toekomst wel in beeld
gebracht kan worden.
3.3 Doelmatigheid
De in 1997 gestarte vrijwillige prestatievergelijking heeft onmiskenbaar positieve gevolgen
gehad voor het publieke belang doelmatigheid. Gedurende de periode 1997-2002 is de
kostenefficiëntie van de drinkwatersector als geheel met ongeveer 12% toegenomen,16 terwijl
recente berekeningen zelfs een totale stijging van de doelmatigheid van ruim 20% laten
13 De eindverantwoordelijkheid voor de drinkwatervoorziening berust bij de minister van VROM.
14 VROM-Inspectie (2007), De kwaliteit van het drinkwater in Nederland in 2005, Den Haag.
15 VEWIN (2004), Water in Zicht 2003, Rijswijk.
16 Dijkgraaf, E., S.A. van der Geest en M. Varkevisser (2004), `Efficiëntie boven water', Economisch
Statistische Berichten, 28 januari, blz. 34-35.
---
zien (zie figuur 3.1).17 Dit in tegenstelling tot de periode 1992-1997 waar geen sprake was van
een significante verbetering van de kostenefficiëntie. Voor de levensvatbaarheid van de
prestatievergelijking is het echter wel van groot belang dat voldoende drinkwaterbedrijven
blijven bestaan. Een adequate vergelijking is anders niet zonder meer mogelijk. De huidige
fusietendens in de Nederlandse drinkwatersector is in dat kader zorgelijk. In hoeverre
internationale benchmarking een mogelijke uitweg kan bieden, is op dit moment nog niet
geheel duidelijk.
Figuur 3.1: Efficiëntieontwikkeling Nederlandse drinkwatersector (% kosten)
25
20
15
10
5
0
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
-5
3.4 Winsten
3.4.1 Winstomvang
Sinds het midden van de jaren '90 zijn de winsten van de drinkwaterbedrijven duidelijk
toegenomen (zie figuur 3.2). Uit de openbare jaarverslagen kan worden opgemaakt dat de
totale winst in de Nederlandse drinkwatersector is gestegen van 23 miljoen euro in 1992 tot
ruim 187 miljoen euro in 2005 (alle bedragen zijn uitgedrukt in euro's van 2005). Uit figuur
3.2 blijkt dat de winst als percentage van het eigen vermogen midden jaren '90 hoger was dan
nu. Hierbij mag echter niet uit het oog worden verloren dat het eigen vermogen de afgelopen
17 Dijkgraaf, E. (2006), Efficiëntie Nederlandse watersector, SEOR-ECRi, Erasmus Universiteit
Rotterdam.
12
jaren sterk is toegenomen. In 1992 bedroeg het totale eigen vermogen van de drinkwatersector
een kleine 400 miljoen euro, in 2005 was dit bijna 1,5 miljard euro.18
Figuur 3.2: Ontwikkeling winst inclusief buitengewoon resultaat (linkeras in miljoenen
euro's van 2005, rechteras als percentage van eigen vermogen)
200 18
180 16
160 14
140
12
120
10
100
---
80
---
60
---
40
20 2
0 0
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Winst in mln euro (linker as) Winst in % eigen vermogen (rechter as)
Een nadere analyse van de onderliggende winstcijfers van de individuele drinkwaterbedrijven
wijst uit dat sprake is van een aanzienlijke heterogeniteit. Uit tabel 3.1 blijkt dat Evides in
2005 de hoogste winst heeft behaald, namelijk 68 miljoen euro.19 Omgerekend was dat bijna
25% van de totale omzet en bijna 75 euro per administratieve aansluiting. Het rendement op
het eigen vermogen bedroeg dat jaar bij Evides bijna 20%, terwijl dit bij PWN
Waterleidingbedrijf Noord-Holland (PWN) 3% was. Het bedrijf met de laagste winst in 2005
is het voormalige Waterleidingbedrijf Amsterdam. WLB A'dam behaalde dat jaar een winst
van bijna 1,8 miljoen euro wat neerkomt op 1,4% van de totale omzet. Per administratieve
aansluiting bedroeg de winst nog geen 4 euro.
Zoals figuur 3.3 laat zien komt bijna 80% van de gezamenlijke winst die in de Nederlandse
drinkwatersector in 2005 is behaald voor rekening van de drie meest winstgevende
18 Overigens past deze ontwikkeling bij de trend dat banken veel kritischer kijken naar de solvabiliteit
van drinkwaterbedrijven. Zie ook paragraaf 3.4.2.
Zie het origineel
19 Omdat voor 2006 nog voor slechts enkele bedrijven jaarverslagen beschikbaar zijn, worden de
winstcijfers van 2005 onderling vergeleken. Overigens bedraagt de winst op de geconsolideerde winst-
en verliesrekening van Evides in 2006 119 miljoen euro, waarvan 73 miljoen door Evides Drinkwater
B.V. is gerealiseerd. Volgens het jaarverslag heeft Vitens in 2006 een winst behaald van 31 miljoen
euro.
13
drinkwaterbedrijven: Evides, Vitens en Brabant Water. De gezamenlijke winst van deze drie
bedrijven bedroeg bijna 144 miljoen euro, terwijl de overige tien bedrijven die gezamenlijk
meer dan 50% van het totaal aantal administratieve aansluitingen voor hun rekening nemen
dat jaar met elkaar minder dan 44 miljoen euro winst maakten.
Tabel 3.1: Winstcijfers Nederlandse drinkwaterbedrijven in 2005
Bedrijfa Aan- Totale Winstd
sluitingenb omzetc Winst Winst Winst
*1.000 *1.000 *1.000 % omzet / aansl. % EV
Evides 907 273.200 68.000 24,9% 74,97 19,7%
Brabant Water 948 196.521 27.903 14,2% 29,43 13,3%
Vitens 1.644 343.500 47.900 13,9% 29,14 15,3%
Hydron MN 557 98.395 10.179 10,3% 18,27 14,5%
TWM 93 15.791 1.621 10,3% 17,43 7,2%
WBGR 272 51.259 5.141 10,0% 18,90 17,4%
Hydron Fl 126 33.365 3.136 9,4% 24,88 14,3%
WML 517 121.333 8.103 6,7% 15,67 4,7%
DZH 582 139.470 5.595 4,0% 9,61 4,4%
PWN 717 177.411 5.193 2,9% 7,24 3,0%
WMD 191 43.500 1.099 2,5% 5,75 3,5%
Oasen 320 84.443 1.941 2,3% 6,07 3,7%
WLB A'dam 477 123.153 1.762 1,4% 3,69 n.v.t.
Totaal 7.351 1.701.341 187.573 11,0% 25,52 12,7%
Bron: eigen berekening SEOR-ECRi o.b.v. openbare jaarverslagen
Noten:
a. Zie bijlage A voor een verklaring van gebruikte afkortingen.
b. Bron VEWIN Waterleidingstatistiek 2005.
c. Som van de bedrijfsopbrengsten.
d. Nettoresultaat op geconsolideerde winst- en verliesrekening.
Figuur 3.3: Cumulatieve winst Nederlandse drinkwaterbedrijven in 2005
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Evides ns ater N N n M D
Vite M ML DZH BGR dron Fl Oase 'dam
ant W PW
dron W W TW WM
Hy B A
ab Hy WL
Br
14
3.4.2 Winstbestemming
Niet alleen de omvang van de behaalde winsten, maar ook de bestemming ervan laat een grote
diversiteit zien. Nederlandse drinkwaterbedrijven kunnen een behaalde winst in principe op
twee verschillende manieren bestemmen: (i) toevoegen aan de reserves om de solvabiliteit20 te
verbeteren en/of (ii) in de vorm van dividend uitkeren aan de aandeelhouders.
Figuur 3.4 laat de ontwikkeling van de totale dividenduitkering gedurende de periode 1992-
2005 zien. Wanneer de figuren 3.2 en 3.4 met elkaar vergeleken worden blijkt dat in elk jaar
meer winst aan de reserves wordt toegevoegd dan uitgekeerd wordt. De gemiddelde
solvabiliteit van de drinkwatersector is dan ook meer dan verdrievoudigd: van 9% in 1992 tot
29% in 2005. Deze ontwikkeling is in overeenstemming met de ten opzichte van het verleden
strengere eisen die financiële instellingen aan drinkwaterbedrijven lijken op te leggen.21
In figuur 3.4 zijn twee bijzondere periodes waarneembaar. Zowel in absolute zin als in
relatieve zin (ten opzichte van het eigen vermogen) blijken de dividenduitkeringen fors hoger
te zijn in de jaren 1995-1996 en 2004-2005. In eerstgenoemde periode komt dit door een hoge
winstafdracht van het toenmalige Waterleidingbedrijf Amsterdam aan de gemeente die in
1997 zeer sterk is teruggebracht. In de tweede periode is eveneens sprake van concentratie
van winstuitkering bij een of enkele bedrijven (zie tabel 3.2).
Zoals tabel 3.2 laat zien geldt voor de Nederlandse drinkwatersector als geheel dat het
merendeel (72%) van de in 2005 behaalde totale winst is toegevoegd aan de reserves. Zeven
van de dertien individuele drinkwaterbedrijven keerden in het geheel geen winst uit. Zoals
aangegeven is als gevolg hiervan het eigen vermogen als percentage van het totale vermogen
sinds het begin van de jaren '90 sterk toegenomen. De toegenomen winsten hebben er dus in
ieder geval toe geleid dat de financiële positie van de Nederlandse drinkwatersector sterk is
verbeterd. Met uitzondering van WLB A'dam dat een bijzondere positie inneemt dit bedrijf
is als voormalige gemeentelijke dienst van Amsterdam volledig gefinancierd met vreemd
vermogen en kent zelfs een negatief eigen vermogen beschikken alle drinkwaterbedrijven
inmiddels dus over een aanzienlijke hoeveelheid eigen vermogen.
20 Gedefinieerd als eigen vermogen als percentage van het totale vermogen
21 Wellicht speelt hierbij een rol dat internationalisering van het bankwezen sectorspecifieke
financiering op basis van een laag risicoprofiel steeds moeilijker maakt. Besluitvormers in
internationale hoofdkantoren hebben meestal weinig specifieke kennis van de bijzondere
omstandigheden van de Nederlandse drinkwatersector.
15
Figuur 3.4: Ontwikkeling dividend uitkering (linkeras in miljoenen euro's van 2005,
rechteras in percentage van eigen vermogen)
60 8
---
50
---
40
---
30 4
---
20
---
10
---
0 0
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Uitgekeerd dividend in mln euro (linker as) Uitgekeerd dividend in % eigen vermogen (rechter as)
Tabel 3.2: Winstbestemming Nederlandse drinkwaterbedrijven in 2005
Winst Dividend Reserves Dividend Reserves Dividend EVa
*1.000 *1.000 *1.000 % winst % winst % EV % TV
Evides 68.000 34.000 34.000 50% 50% 9,0% 41%
Vitens 47.900 10.600 37.300 22% 78% 3,9% 26%
Brabant Water 27.903 0 27.903 0% 100% 0,0% 36%
Hydron MN 10.179 5.779 4.400 57% 43% 10,5% 22%
WML 8.103 0 8.103 0% 100% 0,0% 31%
DZH 5.595 0 5.595 0% 100% 0,0% 26%
PWN 5.193 852 4.341 16% 84% 0,5% 24%
WBGR 5.141 0 5.141 0% 100% 0,0% 33%
Hydron Fl 3.136 3 3.133 0% 100% 0,0% 26%
Oasen 1.941 0 1.941 0% 100% 0,0% 26%
TWM 1.621 525 1.096 32% 68% 2,3% 29%
WMD 1.099 3 1.096 0% 100% 0,0% 24%
WLB A'damb 1.762 1.447 315 82% 18% n.v.t. n.v.t.
Totaal 187.573 53.209 134.364 28% 72% 3,6 29%
Bron: eigen berekening SEOR-ECRi o.b.v. openbare jaarverslagen
a. Eigen vermogen exclusief bijdragen van derden op de geconsolideerde balans (na winstbestemming).
b. De `dividenduitkering' van WLB A'dam is een genormeerde winstafdracht aan de gemeente A'dam.
16
In nominale zin kende Evides in 2005 de hoogste dividenduitkering. De aandeelhouders van
dit drinkwaterbedrijf kregen dat jaar gezamenlijk 34 miljoen euro uitgekeerd: bijna 66% van
het totale dividend dat door de Nederlandse drinkwaterbedrijven dat jaar aan aandeelhouders
werd uitgekeerd. Ook de drinkwaterbedrijven Vitens en Hydron Midden-Nederland blijken in
2005 hoge bedragen aan dividend te hebben uitgekeerd, respectievelijk 10,6 miljoen euro en
bijna 5,8 miljoen euro. Voor Hydron Midden-Nederland geldt dat het percentage van de
behaalde winst dat in de vorm van dividend ter beschikking van de aandeelhouders is gesteld
met 57% het hoogste in de Nederlandse drinkwatersector was. De drie genoemde bedrijven
hebben tevens een relatief hoge dividenduitkering ten opzichte van het eigen vermogen,
waarbij met name Evides en Hydron Midden-Nederland hoog scoren. Figuur 3.5 laat zien dat
de drie genoemde drinkwaterbedrijven gezamenlijk ruim 97% van het in totaal uitgekeerde
dividend voor hun rekening nemen.
Figuur 3.5: Cumulatieve uitkering dividend Nederlandse drinkwaterbedrijven in 2005
(als % van totale winst)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
ides N N M n Fl D ter H GR L
DZ sen
Ev Vitens ron M PW TW dro WM Oa WB WM
Hyd Hy abant Wa
Br
Uit de jaarverslagen van Vitens en Evides over 2006 blijkt dat ten opzichte van 2005 de
dividenduitkering toeneemt. Over 2006 keert Evides 59 miljoen euro uit aan aandeelhouders,
terwijl de winst 119 miljoen euro bedraagt.22 In 2006 zijn Vitens, Hydron Midden-Nederland
en Hydron Flevoland gefuseerd. De dividenduitkering van Vitens is verlaagd naar 6 miljoen
euro. Hier staat tegenover dat 190 miljoen euro aan preferente aandelen is omgezet in een
achtergestelde lening waarop in 2006 een rentevergoeding is uitgekeerd van 10 miljoen euro.
Per saldo is dus sprake van een `winstuitkering' die gelijk is aan 2005. Aangezien in de
22 Hiervan is 45 miljoen euro incidenteel resultaat als gevolg van een eenmalig lagere afschrijving en
vrijval van een voorziening.
17
toekomst aflossing van deze lening plaatsvindt voor 2007 is een bedrag van 53 miljoen euro
voorzien zal dit bedrag naar verwachting toenemen.
Alle drinkwaterbedrijven hebben in hun statuten een winstbestemmingsregeling opgenomen.
Een overzicht van deze regelingen is te vinden in Bijlage B. Als enige blijkt Duinwaterbedrijf
Zuid-Holland (DZH) statutair te hebben vastgelegd dat aandeelhouders geen
dividenduitkering ontvangen. Voor de overige drinkwaterbedrijven geldt dat uitkering van
dividend wel tot de mogelijkheden behoort en dat hierover in de jaarlijkse AVA in onderling
overleg afspraken gemaakt moeten worden.
3.5 Conclusie
Voor twee van de drie punten die in deze paragraaf aan bod zijn gekomen geldt dat de
Nederlandse drinkwatersector op dit moment zonder meer goed presteert. De kwaliteit van het
drinkwater is goed en sinds de introductie van de (nu nog vrijwillige) prestatievergelijking is
de doelmatigheid sterk verbeterd. Wat betreft de winsten is het beeld echter minder eenduidig.
De gezamenlijke winst in de drinkwatersector is ten opzichte van het verleden flink
toegenomen. Dit heeft over de gehele linie geresulteerd in een verbetering van de financiële
positie: de gemiddelde solvabiliteit is gestegen tot 29%. Zowel ten aanzien van de omvang
van de behaalde winst als de bestemming ervan toevoegen aan eigen vermogen of uitkeren
aan aandeelhouders zijn grote verschillen tussen bedrijven zichtbaar. In 2005 werd bijna
80% van de totale winst in de drinkwatersector behaald door de drie meest winstgevende
bedrijven: Evides, Brabant Water en Vitens. Voor het uitgekeerde dividend geldt zelfs dat de
drie meest `ruimhartige' drinkwaterbedrijven in 2005 ruim 97% van het totaalbedrag aan
dividend voor hun rekening namen: Evides, Vitens en Hydron Midden-Nederland. In 2006 is
de winstuitkering van deze bedrijven aan de aandeelhouders toegenomen. Zoals al aangeven
in hoofdstuk 1 heeft een en ander de Tweede Kamer ertoe bewogen realisatie van een extra
waarborg voor redelijke tarieven wenselijk te achten. In hoofdstuk 4 gaan we na welk systeem
van winstregulering hiervoor, gegeven het huidige decentrale toezichtmodel, het meest
geschikt zou zijn.
18
4. Systemen van winstregulering
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staat de vraag centraal welk systeem van winstregulering het meest geschikt
is om ertoe bij te dragen dat drinkwaterbedrijven redelijke tarieven in rekening brengen. Bij
de beantwoording van deze vraag is de huidige institutionele vormgeving van de Nederlandse
drinkwatersector als uitgangspunt genomen:
1. De drinkwaterbedrijven beschikken over een regionale monopoliepositie en zijn
geheel in publieke handen (zie paragraaf 2.2).
2. De eigenaren van de drinkwaterbedrijven dienen op decentraal niveau zorg te dragen
voor een transparante en redelijke tariefstelling (zie paragraaf 2.2).
3. Om het publieke belang doelmatigheid te waarborgen wordt in de Drinkwaterwet een
openbare prestatievergelijking verplicht gesteld (zie paragraaf 2.4).
In het vervolg van dit hoofdstuk komen drie mogelijke systemen van winstregulering aan de
orde, te weten (i) een maximaal toegestane winst (paragraaf 4.3), (ii) een maximaal toegestane
winstuitkering (paragraaf 4.4) en (iii) een maximaal toegestane winstuitkering in combinatie
met een bovengrens aan de solvabiliteit (paragraaf 4.5). Voor elk van deze systemen zal een
kwalitatieve inschatting gemaakt worden van het risico op overheidsfalen, de effectiviteit en
de bijbehorende uitvoeringskosten en administratieve lasten. Alvorens de drie mogelijke
systemen van winstregulering te beschrijven komen in paragraaf 4.2 allereerst de vragen aan
de orde: wat is een redelijk tarief en wanneer is sprake van een overwinst? Tenslotte wordt in
paragraaf 4.6 op basis van een onderlinge vergelijking aangegeven welk van deze systemen
de voorkeur verdient.
4.2 Analyse: wat is een redelijk tarief?
Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven zijn de Nederlandse drinkwaterbedrijven regionale
monopolisten en dient een verplichte prestatievergelijking de doelmatigheid te bevorderen.
Door de afwezigheid van directe concurrentie en de relatief geringe prijselasticiteit van de
vraag naar drinkwater is echter niet zonder meer gegarandeerd dat gerealiseerde
kostenbesparingen in de vorm van een tariefsverlaging aan de gebonden klanten worden
doorgegeven.
Drinkwaterbedrijven kunnen in principe op drie manieren omgaan met mogelijke
kostenbesparingen:
1. De tarieven worden verlaagd. In dat geval profiteren de gebonden klanten direct van
de verbeterde doelmatigheid.
2. De tarieven worden niet verlaagd, zodat een hogere winst resulteert die vervolgens
aan de algemene reserves wordt toegevoegd om de vermogenspositie van het bedrijf
(solvabiliteit) te verbeteren. De gebonden klanten profiteren indirect van de
verbeterde doelmatigheid als de hogere solvabiliteit (i) nodig is om noodzakelijke
19
investeringen te financieren en/of (ii) tot lagere rentebetalingen aan de verschaffers
van vreemd vermogen leidt.
3. De tarieven worden niet verlaagd, zodat een hogere winst resulteert die vervolgens in
de vorm van dividend aan de aandeelhouders wordt uitgekeerd. In dat geval profiteert
de gebonden klant zelf niet van de verbeterde doelmatigheid.
Zoals uit het bovenstaande blijkt, kan niet zonder meer geconcludeerd worden dat alle winst
die een drinkwaterbedrijf in enig jaar behaalt te typeren is als ongewenst. Ten eerste geldt dat
net zo goed als bij andere (private) bedrijven de aandeelhouders recht hebben op een
redelijke vergoeding ter dekking van het risico dat zij over het door hun geïnvesteerd
vermogen lopen. Ten tweede moet rekening worden gehouden met het feit dat alle
Nederlandse drinkwaterbedrijven in publieke handen zijn en dus geen gebruik kunnen maken
van de (private) aandelenmarkt om extra kapitaal aan te trekken. Doordat de financiële
mogelijkheden van de huidige aandeelhouders de decentrale overheden eveneens beperkt
zijn, is winst in de drinkwatersector dus een belangrijke financieringsbron voor noodzakelijke
investeringen. Het reserveren van winst vormt voor drinkwaterbedrijven feitelijk de enige
manier om hun vermogenspositie (solvabiliteit) te verbeteren.
Het is ten aanzien van de Nederlandse drinkwatersector daarom verstandig om een
onderscheid te maken tussen (i) een redelijke winst die nodig is om aandeelhouders een
redelijke vergoeding op het geïnvesteerde vermogen te verschaffen en voldoende solvabiliteit
op te bouwen en (ii) een eventuele overwinst die ertoe leidt dat tarieven voor de gebonden
gebruiker onredelijk hoog zijn (zie figuur 4.1). Een adequaat systeem van winstregulering
gaat deze tweede vorm van winst zoveel mogelijk tegen, zonder de eerste vorm van winst
onmogelijk te maken.
Figuur 4.1: Redelijke winst versus overwinst
Ongewenste overwinst
Winst Benodigde winst voor
solvabiliteitsopbouw
Redelijke winst
Redelijke vergoeding
geïnvesteerd vermogen
Operationele kosten,
afschrijvingen en
rentekosten
20
4.3 Maximaal toegestane winst
Wanneer de overheid de tariefstelling wil overlaten aan de eigenaren van het
drinkwaterbedrijf wat nadrukkelijk het uitgangspunt is van voorliggend onderzoek is
regulering van de totale winst een eerste optie om overwinsten tegen te gaan. In dat geval stelt
een centrale toezichthoudende instantie een maximum aan de omvang van de totale winst die
een drinkwaterbedrijf mag realiseren, gedefinieerd als een toegestaan winstpercentage
vermenigvuldigd met een bepaalde grondslag.23 Bij het vaststellen van de maximaal
toegestane winst houdt de toezichthoudende instantie rekening met (i) een redelijke
vergoeding voor het risico dat kapitaalverschaffers over het door hen geïnvesteerde vermogen
lopen en (ii) een verantwoorde financiering van noodzakelijke toekomstige investeringen.
Elke winst die boven deze maximaal toegestane winst uitstijgt, wordt aangemerkt als
onredelijk en ongewenst (het dubbel gearceerde deel van figuur 4.2).
Figuur 4.2: Maximaal toegestane winst
Niet-toegestane overwinst
Maximale Benodigde winst voor solvabiliteitsopbouw
winst
Redelijke vergoeding
geïnvesteerd vermogen
Prestatie-
vergelijking Operationele kosten, afschrijvingen
en rentekosten
Merk op dat in dit systeem van winstregulering de toezichthoudende instantie alleen eisen
stelt aan de omvang van de toegestane winst en niet aan de bestemming ervan. De beslissing
welk deel van de winst in de vorm van dividend aan de aandeelhouders wordt uitgekeerd
(volgens de toezichthoudende instantie zou het zwart gearceerde deel van figuur 4.2 redelijk
zijn) en welke deel gebruikt wordt om de solvabiliteit op te bouwen om toekomstige
investeringen te financieren (volgens de toezichthoudende instantie is het wit gekleurde deel
van figuur 4.2 hiervoor voldoende) blijft de gezamenlijke verantwoordelijkheid van het
23 Afhankelijk van de precieze vormgeving betreft dit een totale winst per jaar of een totale gemiddelde
winst over meerdere jaren gemeten. Dit laatste zou betekenen dat drinkwaterbedrijven bepaalde jaren
waarin de gerealiseerde winst (onverwacht) tegenvalt later kunnen compenseren. Daar staat echter
tegenover dat zo'n mogelijkheid van `intertemporele winstsubstitutie' dit systeem van winstregulering
(aanzienlijk) complexer maakt.
21
drinkwaterbedrijf en de AVA. Zoals bij elk van de in dit hoofdstuk beschreven mogelijke
systemen van winstregulering dient de verplichte prestatievergelijking de drinkwaterbedrijven
te prikkelen om hun operationele kosten, afschrijvingen en rentekosten te optimaliseren.
Risico op overheidsfalen
Vanwege de publieke belangen is het belangrijk dat een centrale toezichthouder de maximaal
toegestane winst die een drinkwaterbedrijf mag maken op het juiste niveau vaststelt. Wanneer
de maximaal toegestane winst te hoog wordt vastgesteld, resulteert dit mogelijk in onredelijk
hoge drinkwatertarieven voor de gebonden klanten. Een te lage toegestane winst daarentegen
kan ertoe leiden dat noodzakelijke investeringen in het gedrang komen waardoor de kwaliteit
en de leveringszekerheid van drinkwater in gevaar komt. In beide gevallen is sprake van
overheidsfalen: door de regulering raken de publieke belangen in het geding.
Om overheidsfalen zoveel mogelijk uit te sluiten is een gedetailleerde analyse van de
vermogenspositie en de geplande investeringsagenda van elk drinkwaterbedrijf belangrijk om
zodoende zorgvuldig vast te stellen hoeveel winst nodig is voor de solvabiliteitsopbouw.
Daarbij hoort ook een kritische beoordeling van de noodzaak van de investeringsplannen.
Gezien de verschillen in investeringsagenda en vermogenspositie van Nederlandse
drinkwaterbedrijven lijkt het onwaarschijnlijk dat volstaan kan worden met een uniforme
maximaal toegestane winst. Onze inschatting is dat het risico op overheidsfalen groot is door
de grote informatiebehoefte van de toezichthouder.
Ongewenst strategisch gedrag en toezicht
Drinkwaterbedrijven die al dan niet onder druk van de AVA naar meer dan de maximaal
toegestane winst streven zullen onder dit systeem ongewenst strategisch gedrag vertonen. Om
te komen tot een adequaat toezichtsysteem is het van belang in kaart te brengen welke
ongewenste strategische gedragingen zich zouden kunnen voordoen. Achtereenvolgens
komen aan de orde: (a) kostenverschuivingen in de boekhouding en (b) hogere
dividenduitkering.
a) Kostenverschuivingen in de boekhouding
Boekhoudkundig gezien beschikken drinkwaterbedrijven over mogelijkheden om meer winst
te behalen dan is toegestaan. Stel dat de gerealiseerde winst bij het opmaken van de
jaarrekening hoger blijkt te zijn dan toegestaan. Het teveel aan winst kan worden
`weggepoetst' door toekomstige kosten in de tijd naar voren te halen, bijvoorbeeld in de vorm
van inhaalafschrijvingen, het verkorten van de afschrijvingstermijnen en/of het vormen van
voorzieningen. Op deze manier is het tevens mogelijk om in latere jaren wanneer de
gerealiseerde winst lager is dan toegestaan deze kunstmatig te vergroten tot het toegestane
maximum. Bijvoorbeeld door de gevormde voorzieningen (gedeeltelijk) te laten vrijvallen.
---
Dergelijk strategisch gedrag is ongewenst omdat het tarief voor de gebonden klant hierdoor
nog steeds onredelijk hoog is. Bovendien ondermijnt het een goede werking van de
prestatievergelijking als doelmatigheidsinstrument. Kostengegevens kunnen grote verschillen
gaan vertonen en kunnen zelfs van jaar op jaar sterk gaan fluctueren. Zowel de
vergelijkbaarheid van drinkwaterbedrijven onderling als de vergelijkbaarheid van jaren neemt
hierdoor af.
Om het genoemde strategische gedrag tegen te gaan is extra regelgeving en toezicht nodig.
Het gaat hierbij vooral om eenduidige afspraken over (i) de te hanteren boekhoudsystematiek
(ex ante) en/of (ii) hoe bij de analyse van de door de drinkwaterbedrijven gerapporteerde
kostengegevens om te gaan met waargenomen verschillen (ex post).
b) Hogere dividenduitkering
Aandeelhouders van drinkwaterbedrijven die geen genoegen nemen met de door de centrale
toezichthoudende instantie bepaalde redelijke vergoeding voor het risico van het
geïnvesteerde vermogen kunnen een hogere dividenduitkering eisen. In dat geval wordt (een
deel van) de met het oog op de vermogensopbouw toegestane winst door hen in feite
misbruikt om een meer dan redelijke vergoeding op het geïnvesteerde vermogen te kunnen
incasseren. Dit gedrag is ongewenst, omdat hierdoor de vermogenspositie van de
onderneming verslechtert waardoor investeringen uitgesteld (moeten) worden. Dit levert
risico's op voor de publieke belangen kwaliteit, leveringszekerheid en de doelmatigheid op de
lange termijn.
Extra regelgeving of toezicht kan dit gedrag niet voorkomen, omdat de bestemming van de
toegestane winst onder dit systeem de gezamenlijke verantwoordelijkheid van het
drinkwaterbedrijf en de AVA is. Als een drinkwaterbedrijf zich op deze wijze zou gedragen,
kan de conclusie worden getrokken dat het decentrale toezicht feitelijk niet langer
functioneert: aandeelhouders van het betreffende bedrijf stellen niet de publieke belangen
voorop, maar de financiële opbrengst van hun aandeelhouderschap.
Ongewenste bijwerking
In aanvulling op bovenstaande strategische gedragingen geldt dat dit eerste systeem van
winstregulering nog een ongewenste bijwerking kan hebben. Drinkwaterbedrijven die
voorheen kostenbesparingen hebben gerealiseerd vanwege de hogere winst die dit tot gevolg
had, kunnen onder dit systeem niet meer of aanzienlijk minder gemotiveerd zijn om de
doelmatigheid te verbeteren. De winst die het drinkwaterbedrijf mag realiseren is immers aan
een bovengrens gebonden. Door onverschilligheid en/of gemakzucht kan de integrale
kostprijs in de loop van de tijd gaan stijgen. De afwezigheid van (directe) concurrentie zorgt
ervoor dat drinkwaterbedrijven inefficiëntie namelijk ongestraft kunnen afwentelen op de
consument in de vorm van hogere prijzen. Drinkwaterbedrijven die dergelijk inefficiënt
gedrag vertonen zullen slecht scoren in de verplichte prestatievergelijking (benchmark).
23
Kosten
De kosten van dit systeem van winstregulering zijn aanzienlijk. De uitvoeringskosten zijn
hoog vanwege de grote informatiebehoefte van de centrale toezichthoudende instantie. Per
drinkwaterbedrijf is immers een gedetailleerde analyse van de vermogenspositie en de
investeringsplannen nodig. Aangezien elk drinkwaterbedrijf informatie aan de toezichthouder
zal moeten aanleveren, zijn de administratieve lasten voor de bedrijven eveneens hoog. Om
ongewenst strategisch gedrag tegen te gaan is extra toezicht noodzakelijk op naleving van de
boekhoudkundige spelregels. Bovendien is het mogelijk dat de uitvoeringskosten van de
prestatievergelijking toenemen. De hoogte van de uitvoeringskosten zijn mede afhankelijk
van de gekozen grondslag (zie paragraaf 5.4). Wat betreft de administratieve lasten en
uitvoeringskosten verschilt een systeem waarbij de omvang van de totale winst wordt
gereguleerd niet wezenlijk van tariefregulering (zie onderstaand kader).24
Bij tariefregulering bepaalt een centrale toezichthouder wat een redelijk tarief voor drinkwater is.
Hiervoor dient deze toezichthouder een zorgvuldige inschatting te maken van de noodzakelijke
operationele kosten en de kapitaalkosten, gegeven een inschatting van de optimale verhouding tussen
eigen en vreemd vermogen. Tot de kapitaalkosten behoren afschrijvingskosten, rentekosten en een
redelijke vergoeding voor het geïnvesteerde vermogen. De informatiebehoefte van de toezichthouder is
bij tariefregulering dus groot, waardoor ook overheidsfalen niet uitgesloten kan worden.
Een direct gevolg van tariefregulering is dat de centrale toezichthouder bepaalt welke investeringen de
komende periode noodzakelijk zijn, want alleen voor die investeringen wordt de financiële ruimte
gecreëerd in het tarief. Onder dit systeem zijn de decentrale overheden dus niet alleen gebonden aan de
centraal vastgestelde maximumtarieven, maar ook hebben ze niet langer de vrijheid om zelf de
investeringsagenda vast te stellen. Het door de toezichthouder vastgestelde tarief geldt als een
maximumtarief en wordt periodiek herzien. Om de doelmatigheid te bevorderen kan de toezichthouder
een doelmatigheidskorting in het maximumtarief verdisconteren. De doelmatigheidskorting kan
gebaseerd zijn op een systeem van maatstafconcurrentie.
Samengevat
Regulering van de maximaal toegestane totale winst is niet per definitie effectief te noemen.
Aanvullende regelgeving en toezicht is nodig om eventueel ongewenst strategisch gedrag van
drinkwaterbedrijven in reactie op de regulering adequaat tegen te gaan (zie tabel 4.1). Mede
hierdoor zijn de uitvoeringskosten en administratieve lasten hoog. Ook is het risico op
overheidsfalen groot.
24 Een grove inschatting duidt erop dat de uitvoeringskosten 4 tot 8 miljoen euro per jaar bedragen. Zie
E. Dijkgraaf en M. Varkevisser (2004), Kosten en baten van toezicht op de doelmatigheid van
drinkwaterbedrijven, OCFEB Research Memorandum 0404, Erasmus Universiteit Rotterdam.
24
Tabel 4.1: Beoordeling systeem maximaal toegestane winst
Risico overheidsfalen Groot door grote informatiebehoefte centrale
toezichthoudende instantie
Effectief Niet per definitie
Mogelijk ongewenst strategisch gedrag:
· Boekhoudkundige kostenverschuivingen
· Hogere dividenduitkering
Mogelijk ongewenste bijwerking regulering:
· Ondoelmatig gedrag
Uitvoeringskosten en adminstratieve lasten Hoog
4.4 Maximaal toegestane winstuitkering
Een tweede optie om overwinsten bij drinkwaterbedrijven tegen te gaan is het reguleren van
de winstuitkering. Een centrale toezichthoudende instantie stelt dan een maximum aan de
omvang van de winst die jaarlijks aan de aandeelhouders mag worden uitgekeerd,
gedefinieerd als een toegestaan rendementspercentage vermenigvuldigd met een bepaalde
grondslag. Bij het vaststellen van de maximaal toegestane winstuitkering houdt de centrale
toezichthouder rekening met het risico dat kapitaalverschaffers over hun vermogen lopen.
Voor alle duidelijkheid: er wordt geen maximum gesteld aan de omvang van de totale winst.
Als in enig jaar meer winst wordt gemaakt dan aan de aandeelhouders mag worden
uitgekeerd, dient het resterende bedrag verplicht aan de algemene reserves te worden
toegevoegd. De solvabiliteit van de onderneming neemt hierdoor toe. Vergeleken met het
systeem waarin de totale winstomvang gereguleerd wordt behoudt het drinkwaterbedrijf en de
AVA onder dit systeem dus de vrijheid om bij de tariefstelling rekening te houden met de
financiering van toekomstige investeringen (zie figuur 4.3).
Figuur 4.3: Maximaal toegestane winstuitkering
Vrije keuze AVA t.b.v opbouw solvabiliteit
Maximale
winstuitkering
Prestatievergelijking
25
Risico op overheidsfalen
Bij het reguleren van de dividenduitkering treedt overheidsfalen op wanneer het maximaal
toegestane dividend te hoog wordt vastgesteld. In dat geval kunnen aandeelhouders namelijk
meer dividend opeisen dan gezien het bedrijfsrisico redelijk zou zijn met als gevolg dat het
drinkwatertarief voor de gebonden klant hoger dan nodig is. Wanneer de maximaal toegestane
dividenduitkering door een te conservatieve inschatting van het bedrijfsrisico te laag wordt
bepaald, heeft dit geen directe negatieve consequenties voor de publieke belangen. Wel zullen
aandeelhouders van drinkwaterbedrijven terecht ontevreden zijn. Mede doordat ze in de
praktijk weinig mogelijkheden hebben om hun aandelen van de hand te doen, zullen ze
wellicht (ongewenst) strategisch gedrag gaan vertonen (zie verderop).
Om het bovengenoemde overheidsfalen en (ongewenst) strategisch gedrag zoveel mogelijk te
voorkomen is een zorgvuldige inschatting van het bedrijfsrisico nodig (zie paragraaf 5.2).
Hoogstwaarschijnlijk kan echter volstaan worden met een uniform rendementspercentage
voor aandeelhouders, omdat de marktomstandigheden en dus ook het bedrijfsrisico voor
ieder drinkwaterbedrijf min of meer hetzelfde zijn. Groot voordeel ten op zichte van het
reguleren van de totale winst is dan ook dat de toezichthoudende instantie geen gedetailleerde
analyse hoeft te maken van de vermogenspositie, de geplande investeringsagenda en de
hiervoor benodigde solvabiliteitsopbouw. Doordat de informatiebehoefte van de
toezichthoudende instantie onder een systeem van dividendregulering veel beperkter is, is
onze inschatting dat het risico op overheidsfalen klein is.
Ongewenst strategisch gedrag en toezicht
Aandeelhouders van drinkwaterbedrijven die een hogere financiële opbrengst van hun
aandeelhouderschap willen dan maximaal is toegestaan, zullen onder een systeem waarbij de
winstuitkering aan een maximum is gebonden ongewenst strategisch gedrag vertonen.
Ongewenste strategische gedragingen die zich zouden kunnen voordoen zijn de volgende: (a)
het indirect uitkeren van winst en (b) het doen oplopen van de solvabiliteit naar een onredelijk
hoog niveau.
a) Indirecte winstuitkering
Aandeelhouders van drinkwaterbedrijven die geen genoegen nemen met het door de
toezichthouder bepaalde redelijke vergoeding voor het risico van het geïnvesteerd vermogen
kunnen op zoek gaan naar andere indirecte manieren dan regulier dividend om geld uit het
bedrijf te halen. Voorbeelden hiervan zijn precario waar geen kosten tegenover staan en die
rechtstreeks naar de aandeelhouder vloeit, en rente en aflossing van achtergestelde leningen
die via het omzetten van (preferente) aandelen gecreëerd zijn (zie ook paragraaf 3.4).
Dergelijk strategische gedrag is ongewenst. Ten eerste omdat de gebonden klant hierdoor nog
steeds meer betaalt dan voor een redelijke winstuitkering nodig is. Ten tweede omdat de
vermogenspositie van de onderneming hierdoor op korte termijn verslechtert en dit zou
26
nadelige gevolgen kunnen hebben voor de vanuit het oogpunt van kwaliteit en doelmatigheid
noodzakelijke investeringen.
Om het genoemde strategische gedrag tegen te gaan is extra regelgeving en toezicht nodig. In
dat kader is het verstandig om een brede definitie van winstuitkering te hanteren en alle
financiële middelen die vanuit of via het drinkwaterbedrijf op welke wijze dan ook naar de
aandeelhouders vloeien aan te merken als winstuitkering.
b) Opbouw van solvabiliteit tot onredelijk hoog niveau
Bij regulering van de winstuitkering behouden drinkwaterbedrijven nadrukkelijk de vrijheid
om naar eigen goeddunken een bepaalde solvabiliteit na te streven. Als in enig jaar meer
winst wordt gemaakt dan aan de aandeelhouders mag worden uitgekeerd, resulteert dit
immers direct in een toename van de solvabiliteit. Tot op zekere hoogte is het verbeteren van
de solvabiliteit vanuit het perspectief van de gebonden klant voordelig. De klant profiteert van
een gezonde vermogenspositie, omdat dit betekent dat binnen het drinkwaterbedrijf
voldoende financiële middelen aanwezig zijn om noodzakelijke investeringen te doen.
Daarnaast geldt dat de kosten van vreemd vermogen bijzondere omstandigheden
daargelaten lager zijn wanneer de betreffende onderneming een laag insolventierisico heeft.
Lagere rentekosten betekenen ceteris paribus een lagere kostprijs per m3 drinkwater.
Het verder verhogen van de solvabiliteit boven het niveau waarop de gebonden klant er
voordeel van heeft, is op te vatten als ongewenst strategisch gedrag van het drinkwaterbedrijf
in kwestie. Een hoge solvabiliteit betekent een grotere `bruidschat' bij een eventuele
toekomstige fusie. Ook wanneer eventueel alsnog gekozen wordt voor een privatisering van
drinkwaterbedrijven hebben aandeelhouders financieel voordeel van een hoge solvabiliteit. In
het meest extreme geval realiseert het drinkwaterbedrijf met het geld van de gebonden klanten
uiteindelijk een solvabiliteit van 100%. De activa is dan volledig gefinancierd met eigen
vermogen en de onderneming betaalt in het geheel geen rente omdat binnen het bedrijf
immers geen vreemd vermogen aanwezig is. Dit is te typeren als ongewenst strategisch
gedrag. De gebonden klanten worden op deze manier gedwongen om te investeren in hun
regionale drinkwaterbedrijf zonder dat hier nog een voordeel voor hen tegenover staat.
Daarnaast is voor hen onduidelijk of, en zo ja op welke manier, huidige overwinsten die aan
de reserves worden toegevoegd ooit aan hen worden `terugbetaald'.
Ongewenste bijwerking
In aanvulling op bovenstaande strategische gedragingen geldt dat dit tweede systeem van
winstregulering nog een ongewenste bijwerking kan hebben. Aandeelhouders die voorheen
het management aanspoorde tot meer doelmatigheid vanwege de hogere winstuitkering die zij
hierdoor konden verwachten kunnen onder dit systeem niet meer of aanzienlijk minder
gemotiveerd zijn om op de kosten te letten. Hun winstuitkering is immers aan een maximum
gebonden. Door onverschilligheid en/of gemakzucht kan de integrale kostprijs gaan stijgen.
Doordat (directe) concurrentie afwezig is kan het drinkwaterbedrijf inefficiëntie namelijk
27
ongestraft afwentelen op de consument in de vorm van hogere prijzen. Zoals eerder genoemd
in paragraaf 4.3 zullen drinkwaterbedrijven die dergelijk inefficiënt gedrag vertonen slecht
scoren in de verplichte prestatievergelijking.
Kosten
De uitvoeringskosten van dit systeem van winstregulering zijn relatief laag, omdat de
informatiebehoefte van de toezichthoudende instantie beperkt is. Al dan niet per
drinkwaterbedrijf dient er een zorgvuldige inschatting gemaakt te worden van het risico dat
aandeelhouders over het geïnvesteerde vermogen lopen. De administratieve lasten voor
drinkwaterbedrijven zijn nihil. Informatie over het aan aandeelhouders uitgekeerd dividend
staat immers vermeld in het jaarverslag van het drinkwaterbedrijf. Wel is enig extra toezicht
nodig om te voorkomen dat aandeelhouders profiteren van andere indirecte vormen van
winstuitkering. De precieze hoogte van de uitvoeringskosten is mede afhankelijk van de
grondslag die gekozen wordt voor het bepalen van de maximaal toegestane winstuitkering
(zie paragraaf 5.4).
Samengevat
Ook regulering van de maximaal toegestane winstuitkering is niet per definitie effectief te
noemen (zie tabel 4.2). Weliswaar zijn de uitvoeringskosten en administratieve lasten laag en
is daarnaast het risico op overheidsfalen klein, maar daar staat tegenover dat
drinkwaterbedrijven ongewenst strategisch kunnen gaan vertonen. Met name het opbouwen
van een onredelijk hoge solvabiliteit om hier later de (financiële) vruchten van te plukken
vormt bij dit systeem van winstregulering een reëel gevaar.
Tabel 4.2: Beoordeling systeem maximaal toegestane dividenduitkering
Risico overheidsfalen Klein
Effectief Niet per definitie
Mogelijk ongewenst strategisch gedrag:
· Uitkeren indirect dividend
· Onredelijk hoge solvabiliteit met het oog
op fusie, privatisering
Mogelijk ongewenste bijwerking regulering:
· Ondoelmatig gedrag
Uitvoeringskosten en administratieve lasten Laag
4.5 Maximaal toegestane winstuitkering en bovengrens aan solvabiliteit
In deze paragraaf bespreken we een systeem van winstregulering dat zowel tracht te
voorkomen dat drinkwaterbedrijven overwinsten realiseren om deze aan aandeelhouders uit te
keren als tracht te voorkomen dat drinkwaterbedrijven op kosten van de gebonden klanten een
onredelijke hoge solvabiliteit opbouwen. Een centrale toezichthoudende instantie stelt onder
dit systeem zowel een maximum aan de omvang van de toegestane winst die (jaarlijks) aan
aandeelhouders mag worden uitgekeerd als een bovengrens aan de solvabiliteit. De maximale
28
dividenduitkering wordt gedefinieerd als een toegestaan rendementspercentage
vermenigvuldigd met een bepaalde grondslag. Bij het vaststellen van de maximaal toegestane
winstuitkering houdt de centrale toezichthoudende instantie rekening met het risico dat
kapitaalverschaffers over het door hun geïnvesteerde vermogen lopen. Bij het bepalen van de
maximumsolvabiliteit neemt de toezichthouder mee dat de onderneming financieel gezond
moet zijn zodat noodzakelijke investeringen uitgevoerd kunnen worden. Een
drinkwaterbedrijf met een solvabiliteit die gelijk is aan het maximum moet bij zijn
tariefstelling er rekening mee houden dat de maximale omvang van de totale winst niet meer
mag zijn dan de redelijk geachte vergoeding die aan de aandeelhouders mag worden
uitgekeerd (zie figuur 4.4). Een drinkwaterbedrijf dat in enig jaar wel meer winst maakt dan
aan aandeelhouders mag worden uitgekeerd en/of aan de reserves mag worden toegevoegd,
wordt verplicht het restant (zijnde de overwinst) op een of andere wijze aan te klant terug te
geven.
Figuur 4.4: Maximaal toegestane winstuitkering en bovengrens aan solvabiliteit
Maximale winst, incl.
opbouw solvabiliteit
Maximale
winstuitkering
Prestatievergelijking
Risico op overheidsfalen
Onder dit systeem treedt overheidsfalen op wanneer de maximaal toegestane winstuitkering te
hoog wordt vastgesteld. Aandeelhouders kunnen in dat geval een hogere vergoeding
ontvangen dan gezien het bedrijfsrisico redelijk zou zijn met een onnodig hoog
drinkwatertarief voor de klant als gevolg. Overigens zijn er geen directe negatieve
consequenties voor de publieke belangen te verwachten wanneer de maximaal toegestane
winstuitkering door een te conservatieve inschatting van het bedrijfsrisico te laag wordt
vastgesteld. Wel zullen aandeelhouders van drinkwaterbedrijven in dat geval terecht
ontevreden zijn.
Wanneer de toezichthouder de maximumsolvabiliteit te laag vaststelt, bestaat het risico dat
het drinkwaterbedrijf moeilijk of alleen tegen hoge(re) rentekosten vreemd vermogen kan
29
aantrekken om de noodzakelijke investeringen te financieren. Hierdoor kunnen de kwaliteit en
leveringszekerheid evenals de doelmatigheid in het geding komen. Een te hoge
maximumsolvabiliteit daarentegen resulteert mogelijk in een onnodig hoog drinkwatertarief
voor de gebonden klant.
Om overheidsfalen zoveel mogelijk uit te sluiten is een zorgvuldige inschatting van het
bedrijfsrisico cruciaal. Hoogstwaarschijnlijk kan echter volstaan worden met een uniform
rendementspercentage voor aandeelhouders, omdat de marktomstandigheden en dus het
bedrijfsrisico voor ieder drinkwaterbedrijf min of meer hetzelfde zijn. Ook voor de
maximumsolvabiliteit geldt dat hoogstwaarschijnlijk volstaan kan worden met een uniforme
bovengrens, omdat er geen grote verschillen zijn tussen drinkwaterbedrijven. Onze
inschatting is dat het risico op overheidsfalen in vergelijking met het reguleren van de totale
winst beperkt is door de beperkte informatiebehoefte van de toezichthoudende instantie. Zo is
het niet nodig om van ieder drinkwaterbedrijf een gedetailleerde analyse van de
vermogenspositie te maken en om de voorgenomen investeringsagenda kritisch te beoordelen.
Ongewenst strategisch gedrag en toezicht
Drinkwaterbedrijven die streven naar een hogere solvabiliteit dan maximaal is toegestaan
en/of hun aandeelhouders meer winst willen uitkeren dan maximaal is toegestaan zullen onder
dit systeem ongewenst gedrag vertonen. Ongewenste strategische gedragingen die zich
zouden kunnen voordoen zijn: (a) het indirect uitkeren van winst en (b) het boekhoudkundig
verlagen van de solvabiliteit.
a) Indirecte winstuitkering
Aandeelhouders van drinkwaterbedrijven die geen genoegen nemen met de door de
toezichthouder bepaalde redelijke vergoeding voor het risico van het geïnvesteerd vermogen
kunnen op zoek gaan naar andere indirecte manieren dan regulier dividend om geld uit het
bedrijf te halen. Voorbeelden hiervan zijn precario waar geen kosten tegenover staan en die
rechtstreeks naar de aandeelhouder vloeit, en rente en aflossing van achtergestelde leningen
die via het omzetten van (preferente) aandelen gecreëerd zijn (zie ook paragraaf 3.4).
Dergelijk strategische gedrag is ongewenst. Ten eerste omdat de gebonden klant hierdoor nog
steeds meer betaalt dan voor een redelijke winstuitkering nodig is. Ten tweede omdat de
vermogenspositie van de onderneming hierdoor op korte termijn verslechtert en dit zou
nadelige gevolgen kunnen hebben voor de vanuit het oogpunt van kwaliteit en doelmatigheid
noodzakelijke investeringen.
Om het genoemde strategische gedrag tegen te gaan is extra regelgeving en toezicht nodig. In
dat kader is het verstandig om een brede definitie van winstuitkering te hanteren en alle
financiële middelen die vanuit of via het drinkwaterbedrijf op welke wijze dan ook naar de
aandeelhouders vloeien aan te merken als winstuitkering.
30
b) Boekhoudkundig verlagen van de solvabiliteit
Daarnaast zouden drinkwaterbedrijven ervoor kunnen kiezen om vanuit strategische
overwegingen hun solvabiliteit kunstmatig te verlagen. Zodoende kan in absolute zin namelijk
een groter `winstpotentieel' worden gecreëerd. Meest voor de hand liggende manieren om de
solvabiliteit te verlagen zijn (1) het naar beneden herwaarderen van vaste activa en (2) het
omzetten van eigen vermogen in vreemd vermogen. Het verdient aanbeveling om alert te zijn
op beide gedragingen en deze zoveel mogelijk tegen te gaan. Met name het omzetten van
eigen vermogen in vreemd vermogen verdient de aandacht, aangezien die niet alleen tot een
lagere solvabiliteit leidt maar eveneens tot (extra) inkomsten voor de publieke aandeelhouders
en in strikte zin dus op te vatten is als een indirecte winstuitkering.
Ongewenste bijwerking
Net als bij de eerdergenoemde winstreguleringssystemen is het risico aanwezig dat de
doelmatigheid verslechtert. Drinkwaterbedrijven die voorheen gemotiveerd waren om kosten
te besparen, omdat dit resulteerde in een hogere winst kunnen onder dit systeem onverschillig
of gemakzuchtig worden. Doordat (directe) concurrentie afwezig is kan het drinkwaterbedrijf
inefficiëntie ongestraft afwentelen op de consument in de vorm van hogere tarieven.
Drinkwaterbedrijven die dergelijk inefficiënt gedrag vertonen zullen slecht scoren in de
verplichte prestatievergelijking.
Kosten
De uitvoeringskosten van dit winstreguleringssysteem zijn relatief laag, omdat de
informatiebehoefte van de toezichthoudende instantie beperkt is. De administratieve lasten
voor drinkwaterbedrijven zijn nagenoeg nihil. Informatie over het aan aandeelhouders
uitgekeerde dividend staat immers vermeld in het jaarverslag van het drinkwaterbedrijf. Wel
is extra toezicht nodig om te voorkomen dat aandeelhouders profiteren van andere indirecte
vormen van winstuitkering. De precieze hoogte van de uitvoeringskosten is mede afhankelijk
van de grondslag die gekozen wordt voor het bepalen van de maximaal toegestane
winstuitkering (zie paragraaf 5.4).
Samengevat
Mits indirecte winstuitkeringen en strategische verlagingen van de solvabiliteit voorkomen
kunnen worden is regulering van de maximaal toegestane winstuitkering in combinatie met
een bovengrens aan de solvabiliteit een effectief systeem van winstregulering (zie tabel 4.2).
Daarnaast zijn de uitvoeringskosten en administratieve lasten laag en is ook het risico op
overheidsfalen klein.
31
Tabel 4.3: Beoordeling systeem maximaal toegestane dividenduitkering in combinatie met
bovengrens solvabiliteit
Risico overheidsfalen Beperkt
Effectief Ja, mits voorkomen uitkering indirect dividend en
boekhoudkundig verlagen solvabiliteit
Mogelijk ongewenste bijwerking regulering
· Ondoelmatig gedrag
Uitvoeringskosten en administratieve lasten Laag
4.6 Conclusie
Een vergelijking op hoofdlijnen van de drie in dit hoofdstuk beschreven systemen van
winstregulering (zie de tabellen 4.1, 4.2 en 4.3) leidt ons inziens tot de volgende conclusies:
· Een reguleringssysteem waarbij binnen het huidige decentrale toezichtmodel de totale
winst van drinkwaterbedrijven aan een maximum wordt gebonden, is niet aan te bevelen.
Niet alleen is de effectiviteit ervan als gevolg van strategisch gedrag onzeker, maar ook
zijn de uitvoeringskosten en administratieve lasten hoog en bestaat een groot risico op
overheidsfalen. Met name omdat per drinkwaterbedrijf moet worden vastgesteld hoeveel
winst in enig jaar of gedurende een bepaalde reguleringsperiode redelijk is gezien het
bedrijfsrisico, de vermogenspositie en de geplande noodzakelijke investeringen.
· Reguleren van de winstuitkering is de geëigende manier om binnen het huidige decentrale
toezichtmodel een te hoge winstmarge in het drinkwatertarief te voorkomen.
Tegelijkertijd kan een onredelijk hoge solvabiliteit (wat ook leidt tot onredelijke hoge
tarieven) voorkomen worden door het stellen van een bovengrens aan de solvabiliteit van
drinkwaterbedrijven. Een dergelijke systeem is naar verwachting redelijk eenvoudig vorm
te geven. Van groot belang is wel dat een centrale toezichthoudende instantie, gegeven de
(markt)omstandigheden binnen de drinkwatersector, tot een juiste inschatting van het
bedrijfsrisico en de benodigde solvabiliteit komt.
· Ieder systeem van winstregulering heeft als mogelijke negatieve bijwerking dat de prikkel
om kosten te besparen vermindert. Dit geldt dus ook voor het door ons geprefereerde
systeem van een maximale winstuitkering in combinatie met een bovengrens aan de
solvabiliteit. De verplichte prestatievergelijking vormt in dit kader een belangrijk
signaleringsinstrument: het maakt eventueel inefficiënt gedrag van drinkwaterbedrijven
zichtbaar. Indien invoering van winstregulering zou resulteren in een (sterke)
achteruitgang van de doelmatigheid van een drinkwaterbedrijf dan kan hieruit de
conclusie worden getrokken dat de publieke aandeelhouders van het drinkwaterbedrijf in
kwestie de hen toebedeelde taak als hoeder van de publieke belangen blijkbaar niet
adequaat (kunnen) uitvoeren. In dat geval is het decentrale toezichtmodel niet langer
houdbaar en zou overwogen moeten worden om de tarieven van het betreffende bedrijf te
reguleren.
32
Consultatievraag 1:
Onderschrijft u de keuze voor het model waarbij de winstuitkering wordt gereguleerd en een
bovengrens wordt gesteld aan de solvabiliteit? Zo nee, waarom niet?
Consultatievraag 2:
Onderschrijft u de noodzaak om winstuitkering te definiëren als alle financiële middelen die
op welke wijze dan ook uit of via het drinkwaterbedrijf naar de aandeelhouders vloeien? Zo
nee, waarom niet?
Consultatievraag 3:
Onderschrijft u de noodzaak om alert te zijn op het kunstmatig verlagen van de solvabiliteit
en dit strategische gedrag zoveel mogelijk tegen te gaan? Zo nee, waarom niet?
---
34
5. Nadere invulling deelaspecten winstregulering
5.1 Inleiding
Uit hoofdstuk 4 is gebleken dat overwinsten in de Nederlandse drinkwatersector het beste
kunnen worden voorkomen door zowel de winstuitkering aan aandeelhouders als de
solvabiliteit van het drinkwaterbedrijf te maximeren. Dit hoofdstuk besteedt aandacht aan de
invulling van een aantal aspecten van dit systeem van winstregulering. Achtereenvolgens
komen aan de orde: (i) de methode voor het bepalen van het redelijke rendement voor
aandeelhouders van drinkwaterbedrijven (ii) de duur van de reguleringsperiode, (iii) de keuze
van de grondslag, (iv) overwegingen die van belang zijn bij het bepalen van de te hanteren
maximumsolvabiliteit en (v) het wettelijke kader en de rol van een centrale toezichthoudende
instantie.
5.2 Bepalen redelijk rendement aandeelhouders
Om te bepalen wat een redelijk rendement voor aandeelhouders van drinkwaterbedrijven is,
kan gebruikgemaakt worden van het Capital Asset Pricing Model (CAPM).25 Eén van de
veronderstellingen van dit uit de financierings- en beleggingstheorie bekende CAPM is dat
beleggers risico-avers zijn. Dit impliceert niet dat beleggers geen risico willen lopen, maar dat
zij voor het risico een vergoeding eisen. Hoe hoger het risico, hoe hoger de geëiste
risicopremie. De risicopremie is een vergoeding voor de zogeheten systematische risico's
(marktrisico's). Risico's die niet samenhangen met het marktrisico, zogenaamde niet-
systematische risico's, kan een belegger via het aanhouden van een beleggingsportefeuille
met voldoende omvang en spreiding namelijk elimineren.
De formule voor een redelijk rendement voor aandeelhouders (= r) luidt dan als volgt:
(1) r= rr +EV (rm -rr )
waarbij rr de nominale risicovrije rente is, EV de zogeheten equity bèta en (rm-rr) de
marktrisicopremie. Om te komen tot een passende inschatting van het toegestane rendement
moet geanticipeerd worden op te verwachten ontwikkelingen. Het is dan ook belangrijk
aandacht te besteden aan de historische ontwikkeling en, indien mogelijk, prognoses ten
25 Opgemerkt moet worden dat een redelijke vergoeding voor aandeelhouders niet hetzelfde is als de
zogeheten Weighted Average Cost of Capital (WACC). De WACC wordt onder andere door DTe
gebruikt om de totale vermogenskosten te bepalen. De WACC is gelijk aan het gewogen gemiddelde
van de kostenvoet van vreemd vermogen en eigen vermogen, waarbij het aandeel van deze
vermogenstypen in het totale vermogen als wegingsfactor wordt gehanteerd. In tegenstelling tot
tariefregulering is bij winstregulering alleen de kostenvoet van eigen vermogen relevant. DTe bepaalt
de kostenvoet voor het eigen vermogen aan de hand van het CAPM. Volgens DTe wordt dit model
"door de financiële wereld en toezichthouders als het meest geschikte model voor bepaling van de
kapitaalkostenvergoeding beschouwd." Zie DTe (2005), Consultatiedocument vermogenkosten-
vergoeding regionale netbeheerders, Dienst uitvoering en Toezicht Elektriciteitswet, blz. 29.
35
aanzien van elke parameter. Om rekening te houden met mogelijke onzekerheid zou per
parameter een bandbreedte gehanteerd kunnen worden.
De nominale risicovrije rente betreft het geëiste rendement op een investering zonder enige
vorm van risico inclusief een vergoeding voor de inflatie. In de praktijk bestaat een volledig
risicovrije investering echter niet. De risicovrije rente wordt daarom vaak benaderd door uit te
gaan van het geëiste rendement op een staatsobligatie. Doordat het geëiste rendement op
kortlopende staatsobligaties meer volatiel is in vergelijking met langlopend schuldpapier
wordt bij de bepaling van de hoogte van de risicovrije rente doorgaans een staatsobligatie met
een looptijd van 10 jaar gehanteerd. Het is belangrijk dat de te hanteren referentieperiode
representatief is voor de (verwachte) risicovrije rente in de komende periode. De Dienst
uitvoering en Toezicht elektriciteitswet (DTe) bepaalt de nominale risicovrije rente door het
gemiddeld geëiste rendement door beleggers in de 10-jaars Nederlandse staatsobligatie over
de laatste twee tot vijf jaar te berekenen.26
De marktrisicopremie is het verwachte rendement dat beleggers eisen voor het extra risico dat
investeren in de marktportefeuille oplevert in vergelijking met een risicovrije investering.
Deze rendementsopslag is niet direct observeerbaar. De marktrisicopremie kan wel geschat
worden door gebruik te maken van historisch gerealiseerde marktrisicopremies en
verwachtingen ten aanzien van de toekomstige marktrisicopremie. Verwachtingen ten aanzien
van de hoogte van de marktrisicopremie zijn meestal gebaseerd op enquêtes onder
investeerders en ondernemingen.
De equity bèta is een maatstaf voor het risico van de aandelen van een bedrijf ten opzichte
van de marktportefeuille. Een waarde van de equity bèta gelijk aan 1 betekent dat een
investering in een bedrijf precies hetzelfde risico met zich meebrengt als een goed
gediversifieerde marktportefeuille. Een hogere waarde van equity bèta houdt in dat het bedrijf
risicovoller is, een lagere waarde staat voor investeringen die minder risico met zich
meebrengen. De hoogte van de equity bèta is in de eerste plaats afhankelijk van de
vermogenstructuur van de onderneming.27 Over het algemeen geldt dat naarmate het
percentage vreemd vermogen toeneemt, de equity bèta toeneemt. Hoe sterk het effect van de
vermogenstructuur is op de waarde van equity bèta kan per sector verschillen. Ten aanzien
van de drinkwatersector zou hier nader onderzoek naar gedaan moeten worden. In de tweede
plaats is de waarde van de equity bèta afhankelijk van het risico van de activiteiten van een
onderneming ten opzichte van het risico van de activiteiten van de markt als geheel. Dit wordt
de asset bèta genoemd. De hoogte van de asset bèta hangt af van de onzekerheid omtrent (i)
26 Zie bijvoorbeeld DTe (2005), Consultatiedocument vermogenskostenvergoeding regionale
netbeheerders, Dienst uitvoering en Toezicht Elektriciteitswet. Overigens vormt het tweejarige
gemiddelde de ondergrens van de bandbreedte, het vijfjarige gemiddelde de bovengrens.
27 Dit is de zogeheten Miller relatie die gebruikt wordt om asset bèta's om te rekenen naar equity
bèta's. De formule hiervoor is EV =asset TV EV In tegenstelling tot de Modigliani-Miller methode
corrigeert de Miller methode niet voor vennootschapsbelasting.
36
de toekomstige afzet, (ii) de toekomstige prijs, (iii) de toekomstige waarde van investeringen
en (iv) toekomstige sectorregulering.
Drinkwaterbedrijven kunnen over het algemeen met redelijke zekerheid de toekomstige omzet
voorspellen. Er is geen sprake van grote schommelingen in de vraag naar drinkwater en
doordat sprake is van wettelijke monopolies in de drinkwatervoorziening weet elke
drinkwaterbedrijf met grote zekerheid het aantal aansluitingen te voorspellen. Daarbij komt
nog dat er geen sprake is van tariefonzekerheid zolang drinkwaterbedrijven zelf het tarief
mogen vaststellen. Een eventuele kostenstijging kan een drinkwaterbedrijf gewoon in het
tarief doorberekenen. Als in de toekomst besloten zou worden tot de invoering van centraal
tarieftoezicht hebben bedrijven deze vrijheid niet meer. Het bedrijfsrisico neemt in dat geval
toe, omdat de hoogte van eventuele toekomstige winsten meer onzeker wordt. De onzekerheid
omtrent de waarde van investeringen is zeer beperkt, omdat er geen grote technologische
ontwikkelingen in de drinkwatervoorziening plaatsvinden. Op grond hiervan kan
geconcludeerd worden dat het risico van drinkwaterbedrijven ten opzichte van andere
bedrijven beperkt te noemen is.
Consultatievraag 4:
Bent u het ermee eens dat het redelijke rendement voor aandeelhouders van
drinkwaterbedrijven bepaald moet worden met behulp van het Capital Asset Pricing Model
(CAPM)? Zo nee, waarom niet?
5.3 Duur van de reguleringsperiode
De uitvoeringskosten van het systeem kunnen beperkt worden door het maximaal toegestane
rendement voor aandeelhouders vast te stellen voor een aantal jaren. Aan het begin van een
nieuwe reguleringsperiode kan dan worden onderzocht of een aanpassing van het maximaal
toegestane rendement vanwege veranderende marktomstandigheden wenselijk is. In principe
geldt: hoe stabieler de marktomgeving, hoe langer de reguleringsperiode kan zijn.
Ten aanzien van de lengte van de winstreguleringsperiode kan niet geleerd worden van het
buitenland, omdat vooralsnog geen enkel land een systeem van winstregulering hanteert. Wel
zijn er sectorspecifieke toezichthouders in verschillende landen waaronder Engeland,
Australië en de Verenigde Staten die voor een vaste periode (maximum)prijzen voor
drinkwaterbedrijven vaststellen.
Vorig jaar heeft Ofwat (2006) in Engeland een consultatiedocument uitgebracht waarin de
lengte van de reguleringsperiode centraal stond28 Hoewel het oorspronkelijk de bedoeling was
om de prijzen telkens voor een periode van 10 jaar vast te stellen, werd sinds de privatisering
in 1989 en de oprichting van Ofwat in 1994 in de praktijk gewerkt met een interval van 5 jaar.
In het algemeen is Ofwat van mening dat een kortere periode substantiële nadelen kent:
28 Ofwat (2006), Setting water and sewerage price limits: is five years right?, Position paper.
37
grotere reguleringsonzekerheid voor zowel klanten als investeerders, verstoring van lange
termijn investeringen en meer reguleringskosten. Een langere periode betekent weliswaar
meer stabiliteit, maar daar staat tegenover dat de verantwoordelijke toezichthouder in staat
moet zijn om uiterst accurate voorspellingen te kunnen doen over de voor de prijsstelling van
waterbedrijven relevante toekomstige (markt)ontwikkelingen. Ofwat is van mening dat de
Engelse waterbedrijven net zo goed als alle andere bedrijven blootstaan aan externe invloeden
en veranderingen. Hoe langer de periode waarvoor de maximumprijzen gelden, hoe groter het
financiële risico voor de waterbedrijven en hoe kleiner voor de klanten. Wat betreft de
vermogenskosten denkt Ofwat niet dat deze zouden veranderen door een verandering van
interval: " e do not expect the companies to link their borrowings to the period of the price
limits. We think it appropriate that the companies should use a mixture of long- and shorter-
term financing of investment as a way of spreading the associated risks." Om voor
waterbedrijven het risico van algemene fluctuaties op de kapitaalmarkt te verminderen
verwijst Ofwat naar een eerder gedane suggestie: "It has also been suggested that the risk of
general market volatility affecting the cost of capital could be mitigated for companies and
investors if it were possible to adjust the cost of capital, in some way linking it to an external
index." Wat betreft de huidige reguleringstermijn van 5 jaar concludeert men uiteindelijk: "In
an ideal world, where the future requirements of companies and the forecasts of costs are
more certain, the price limits would be set for a longer period than five years, possibly as
long as ten. (...) In practice, we consider it extremely unlikely that there will be sufficient
certainty about the key elements of operating costs, the capital programs, opportunities for
efficiency gains, or revenues and financing costs to make practicable an extension much
beyond five years."
In Australië is geen sprake van een nationale toezichthouder op de watersector, maar zijn er
verschillende regionale toezichthouders. De periode waarvoor prijzen en dus ook de als
redelijk beschouwde totale vermogenkostenvergoeding die daaraan ten grondslag ligt
worden vastgesteld varieert van drie tot vijf jaar. Zie bijvoorbeeld de opvatting van de
Independent Competition and Regulatory Commission van Canberra: "It is the Commission's
preliminary view that five years would be appropriate as the length of the forthcoming
regulatory period. This is one year longer than the current regulatory period."29 In een
consultatiedocument dat medio december 2006 is verschenen stelt ook de toezichthouder van
de staat Victoria de `Essential Services Commission' voor om de huidige
reguleringsperiode van drie jaar te verlengen tot vijf jaar: "The benefits (...), in particular the
reduction in the administrative burden and costs on the business and the Commission, are
likely to outweigh the costs."30
Ook in de Verenigde Staten is het (economische) toezicht op de watersector geen nationale
aangelegenheid, maar behoort dit tot de verantwoordelijkheid van de lagere overheden. Zo
heeft bijvoorbeeld de staat Wisconsin gekozen voor een systeem van `rate-of-return'
29 ICRC (2006), Technical regulatory issues, Water and Wastewater Discussion Paper 1.
30 ESC (2006), 2008 Water price review consultation paper: framework and approach
38
regulering, waarbij in ieder geval elke vijf jaar nieuwe (maximum)prijzen worden vastgesteld
met het volgende uitgangspunt: "All investors must receive a fair return on their
investments."31
In een systeem met prijsregulering is de lengte van de reguleringsperiode in belangrijke mate
bepalend voor de aanwezige efficiëntiepikkels: een langere periode betekent, ceteris paribus,
sterke prikkels voor de betrokken waterbedrijven om doelmatig te opereren. Daar staat
tegenover dat mogelijke efficiëntiewinsten pas na langere tijd aan consumenten kunnen
worden doorgegeven, bijvoorbeeld in de vorm van opgelegde prijsverlagingen of minder
sterke prijsstijgingen. Voor de betrokken drinkwaterbedrijven betekent een langere
reguleringsperiode niet alleen voordelen (minder administratieve lasten, meer zekerheid,
langere periode om vruchten te plukken van kostenbesparingen), maar ook een risico.
Gedurende een reguleringsperiode worden de (maximum)prijzen bijzondere
omstandigheden daargelaten in de regel immers niet aangepast, zodat een eventuele
negatieve kostenontwikkeling en/of tegenvallende omzetontwikkeling door de bedrijven zelf
moet worden opgevangen. Wanneer bijvoorbeeld bepaalde kosten harder stijgen (of minder
snel dalen) dan vooraf werd verwacht, resulteert een lagere winst.
Binnen het huidige Nederlandse decentrale toezichtmodel is dit risico echter afwezig. Ook bij
regulering van de winstuitkering in combinatie met een bovengrens aan de solvabiliteit
beschikken de drinkwaterbedrijven nog altijd over de mogelijkheid om met instemming van
de (publieke) aandeelhouders de prijzen te verhogen als de omstandigheden daartoe
aanleiding geven. De periode waarvoor het maximale rendement voor aandeelhouders wordt
vastgelegd is onder dergelijke omstandigheden veel minder van belang dan wanneer sprake is
van een hierop gebaseerde tariefregulering. Problemen zouden doen zich alleen kunnen
voordoen wanneer zich op korte termijn volstrekt onvoorziene veranderingen zouden
optreden (i) in het risicoprofiel van drinkwaterbedrijven, (ii) de inflatie en/of (iii) op de
kapitaalmarkt. Ons inziens is met een redelijke mate van zekerheid vast te stellen wat de
verwachte veranderingen zullen zijn. Er bestaat derhalve geen aanleiding om voor een periode
te kiezen korter dan de in het buitenland gebruikelijke vijf jaar.
Consultatievraag 5:
Acht u een periode van 5 jaar redelijk voor het vaststellen van het redelijke rendement voor
aandeelhouders van drinkwaterbedrijven?
31 Zie Aubert, C. en A. Reynaud (2005), The impact of regulation on cost efficiency: an empirical
analysis of Wisconsin water utilities, Journal of Productivity Analysis, 23, 383-409
39
5.4 Keuze van de grondslag
Nadat is vastgesteld wat een redelijk rendement voor aandeelhouders van drinkwaterbedrijven
is, dient te worden bepaald over welke vermogensgrondslag dit rendement behaald mag
worden. Het product van deze twee levert de maximaal toegestane winstuitkering op.
Gehele eigen vermogen?
Strikt juridisch hebben de aandeelhouders in algemene zin als eigenaar van een
drinkwaterbedrijf aanspraak op het gehele eigen vermogen. Puur vanuit deze
beschikkingsbevoegdheid geredeneerd zouden de aandeelhouders recht hebben op een
redelijk rendement over het eigen vermogen. De vermogensgrondslag is dan gelijk aan (i) het
geplaatste aandelenkapitaal, (ii) de opgebouwde reserves en (iii) de onverdeelde winst zoals
vermeld op de jaarrekening. Merk op dat aandeelhouders op geen enkele wijze aanspraak
kunnen maken op het totale vermogen van een drinkwaterbedrijf. Hiertoe behoort immers ook
het vreemd vermogen. De verschaffers hiervan ontvangen een afzonderlijke rentevergoeding.
Voor een effectief systeem van winstregulering in de Nederlandse drinkwatersector vormt het
eigen vermogen van drinkwaterbedrijven ons inziens om twee redenen geen wenselijke
grondslag. Ten eerste is de balanswaarde van het eigen vermogen en daarmee de hoogte van
de grondslag afhankelijk van de gehanteerde boekhoudsystematiek. Drinkwaterbedrijven
die hun aandeelhouders zoveel mogelijk winst willen uitkeren zullen het eigen vermogen in
de boekhouding zo hoog mogelijk voorstellen. Hiervoor zijn verschillende mogelijkheden.
Een drinkwaterbedrijf kan bijvoorbeeld besluiten om te waarderen op basis van (een
onrealistisch) hoge marktwaarde in plaats van historische uitgaafprijs. Ook het verlengen van
afschrijvingstermijnen is een manier om boekhoudkundig gezien de balanswaarde van het
eigen vermogen te vergroten. Dergelijk strategisch gedrag ondermijnt de effectiviteit van
winstregulering en is derhalve ongewenst. Om het zoveel mogelijk tegen te gaan is extra
regelgeving ten aanzien van de te hanteren boekhoudsystematiek nodig. Het jaarlijkse toezicht
op de naleving van deze regels doet de uitvoeringskosten van het systeem toenemen.
Een tweede, meer fundamenteel bezwaar is dat het eigen vermogen van de Nederlandse
drinkwaterbedrijven voor het overgrote deel bestaat uit in het verleden gereserveerde winsten.
Deze vorm van eigen vermogen is echter niet ingebracht door de aandeelhouders maar via de
drinkwatertarieven afkomstig van de gebonden klanten. Het vermogen dat de decentrale
overheden daadwerkelijk zelf in de drinkwatersector hebben geïnvesteerd vormt slechts een
(zeer) beperkt deel van het eigen vermogen. Gebruik van de balanswaarde van het gehele
eigen vermogen als grondslag zou er dus toe leiden dat de aan aandeelhouders toegestane
winstuitkering over het algemeen (veel) groter is dan wat op grond van het door hen
geïnvesteerde vermogen als redelijk kan worden aangemerkt.
Daadwerkelijk geïnvesteerd vermogen
Gezien bovenstaande problemen is een andere grondslag dan de jaarlijkse balanswaarde van
het eigen vermogen wenselijk. Effectieve winstregulering vereist een grondslag die
40
ongevoelig is voor ongewenst strategisch gedrag. De waarde van het vermogen dat
aandeelhouders daadwerkelijk in een drinkwaterbedrijf hebben geïnvesteerd komt aan deze
eis tegemoet. Deze waarde is gelijk aan het door een aandeelhouder in het verleden gestorte
aandelenkapitaal plus mogelijk niet-uitgekeerde redelijke vergoedingen op het geïnvesteerd
vermogen en minus eventueel wel ontvangen winstuitkeringen. Het deel van het eigen
vermogen dat door de gebonden klanten via het drinkwatertarief is opgebouwd behoort dus
niet tot de grondslag. Een voorbeeld ter illustratie. Stel dat een bepaald drinkwaterbedrijf op 1
januari 1958 is ontstaan en dat destijds een aandelenkapitaal ter grootte van 0,5 miljoen euro
is gestort. Veronderstel vervolgens dat sindsdien geen enkele winstuitkering heeft
plaatsgevonden en dat nu door de toezichthoudende instantie wordt vastgesteld dat gedurende
deze gehele periode een winstuitkering van 5% per jaar redelijk zou zijn geweest. De
eindwaarde van het in 1958 gestorte aandelenkapitaal is dan gelijk aan 1,0550 maal 0,5
miljoen euro ofwel 5,7 miljoen euro.
Het daadwerkelijk geïnvesteerd vermogen heeft als grote voordeel dat wanneer de
`startwaarde' ervan eenmaal is vastgesteld, de toekomstige jaarlijkse bepaling van de
grondslag nagenoeg geen administratieve lasten met zich mee brengt. Het daadwerkelijk in
een drinkwaterbedrijf geïnvesteerde vermogen neemt immers alleen toe wanneer
aandeelhouders extra financiële middelen inbrengen (bijvoorbeeld door af te zien van de
toegestane winstuitkering) en alleen af wanneer middelen worden onttrokken (bijvoorbeeld
door aandelen te verkopen). Voor beide ontwikkelingen geldt dat deze relatief eenvoudig te
observeren zijn.
Daadwerkelijk geïnvesteerd vermogen: bepalen startwaarde
Om het vermogen dat aandeelhouders gedurende de achterliggende jaren daadwerkelijk in een
drinkwaterbedrijf hebben geïnvesteerd vast te stellen zijn onder meer historische gegevens
nodig ten aanzien van de in- en uitstroom van financiële middelen, het bedrijfsrisico en de
waardering van transacties die in het kader van fusies hebben plaatsgevonden. Onze globale
inschatting is dat voldoende informatie beschikbaar is om het daadwerkelijk geïnvesteerd
vermogen te kunnen bepalen.
Wanneer blijkt dat dit toch niet goed mogelijk is, dan zal een pragmatische oplossing gekozen
moeten worden. In het uiterste geval zou ervoor gekozen kunnen worden om simpelweg een
streep onder het verleden te zetten en voor wat betreft de startwaarde van de te hanteren
grondslag gebruik te maken van de balanswaarde van het eigen vermogen ultimo 2006. Merk
op dat een dergelijke pragmatische oplossing als nadeel heeft dat de aandeelhouders van de
drinkwaterbedrijven die in het verleden relatief veel winst hebben gemaakt en gereserveerd
en dus niet alleen de bedrijven waarvoor dat gezien de initiële vermogenspositie wenselijk
was hiervoor worden `beloond' met een hogere toegestane winstuitkering.
41
Consultatievraag 6:
Bent u het eens met het vaststellen van de grondslag op basis van het daadwerkelijk
geïnvesteerd vermogen en de voorgestelde berekeningswijze daarvan? Zo nee, waarom niet?
5.5 Overwegingen bij bepalen maximumsolvabiliteit
Om een onredelijke hoge solvabiliteit te voorkomen dient een centrale toezichthoudende
instantie een maximumsolvabiliteit vast te stellen. Vanzelfsprekend is een te hoge
maximumsolvabiliteit weinig effectief, omdat dit mogelijk resulteert in een onnodig hoog
drinkwatertarief voor de gebonden klant. Een te laag vastgestelde maximumsolvabiliteit kan
als vervelende bijwerking hebben dat het insolventierisico toeneemt zodat
vermogensverschaffers een hogere vergoeding gaan eisen. Bij een beoordeling van wat,
gezien de institutionele vormgeving, een maximale solvabiliteit is voor de Nederlandse
drinkwatersector moet dus niet alleen rekening worden gehouden met de expliciete kosten van
vreemd vermogen maar ook met de impliciete kosten ervan. Financiering van investeringen
met eigen vermogen leidt normaliter zowel tot lagere rendementseisen van aandeelhouders als
tot lagere rente-eisen voor verschaffers van vreemd vermogen. De impliciete
vermogenskosten van eigen vermogen zijn dus negatief, terwijl deze voor vreemd vermogen
juist positief zijn. Naarmate de onzekerheid omtrent toekomstige kosten en opbrengsten voor
een bedrijf afneemt en het verwachte bedrijfsresultaat dus redelijk nauwkeurig kan worden
voorspeld neemt het belang van deze zogeheten hefboomwerking van de
vermogensstructuur echter af.
Consultatievraag 7:
Mist u in het bovenstaande aspecten waarmee rekening moet worden gehouden bij het
vaststellen van een solvabiliteitsgrens? Zo ja, welke?
5.6 Wettelijk kader en centrale toezichthoudende instantie
Wettelijk kader
Binnen het huidige wettelijk kader is regulering van de winstuitkering van
drinkwaterbedrijven strijdig met artikel 105, lid 1 van het Burgerlijk Wetboek (Boek 2). Daar
staat namelijk het volgende: "Voor zover bij de statuten niet anders is bepaald, komt de winst
de aandeelhouders ten goede." Een voor de hand liggende oplossing zou zijn om op grond
van `zwaarwegende argumenten' zoals de bijzondere institutionele vormgeving een
bepaling in de Drinkwaterwet op te nemen die genoemd artikel uit het BW voor de
Nederlandse drinkwatersector buiten werking stelt. Wanneer een dergelijke bepaling juridisch
onmogelijk dan wel politiek niet haalbaar blijkt te zijn, is een wijziging van de statuten van
drinkwaterbedrijven nodig om te komen tot regulering van de winstuitkering.
Drinkwaterbedrijven die hiertoe op vrijwillige basis niet bereid zijn kunnen daar in dat geval
niet toe worden gedwongen.
42
Voor de bedrijven die niet bereid zijn tot een wijziging van de statuten met betrekking tot de
winstuitkering zou overwogen kunnen worden om centraal tarieftoezicht in te stellen.32
Hoewel in dit geval ex ante sprake is van uniforme regulering, kan ex post asymmetrische
regulering tot stand komen. Dit is echter niet het gevolg van een keuze van de toezichthouder,
maar van de bedrijven zelf. Overigens is asymmetrische regulering gebruikelijk in binnen- en
buitenland voor netwerksectoren. Zo vindt in de Nederlandse post- en telecomsector
asymmetrische regulering plaats, omdat niet voor alle bedrijven geldt dat misbruik van een
machtspositie is uitgesloten. Ook in de zorgsector behoort preventieve asymmetrische
regulering tot de mogelijkheden. Asymmetrische regulering zou er in de Nederlandse
drinkwatersector op neerkomen dat een onderscheid gemaakt wordt tussen
drinkwaterbedrijven die hun statuten hebben aangepast aan de voorgestelde winstregulering
en drinkwaterbedrijven die dat hebben nagelaten. Door alleen deze bedrijven te confronteren
met aanvullende regelgeving zoals centraal tarieftoezicht kan dan alsnog gewaarborgd
worden hun winst(uitkering) niet onredelijk hoog is. Merk op dat de toezichthoudende
instantie de kosten van eventueel tarieftoezicht in mindering brengt op de redelijke geachte
vergoeding aan de aandeelhouders (de toegestane winstuitkering) van bedrijven die onder dit
systeem vallen.
Consultatievraag 8:
Bent u het eens met het streven om via een bepaling in de Drinkwaterwet regulering van de
winstuitkering mogelijk te maken? Zo nee, waarom niet?
Consultatievraag 9:
Bent u het eens met de oplossing dat, indien het onmogelijk blijkt om regulering van
winstuitkering via de Drinkwaterwet mogelijk te maken, centraal tarieftoezicht gaat gelden
voor drinkwaterbedrijven die hun statuten niet vrijwillig wijzigen? Zo niet, welke andere
reguleringsmogelijkheden zouden in dat geval ook effectief kunnen zijn om onredelijke
winsten en winstuitkeringen te voorkomen?
Centrale toezichthoudende instantie
Om ervoor te zorgen dat drinkwaterbedrijven de gestelde regels met betrekking tot de
winstuitkering en solvabiliteit naleven, dient een toezichthoudende instantie hierop toe te zien
en daar waar nodig over te gaan tot handhaving en/of het opleggen van sancties
(waarschuwingen, boetes, ingrijpen in de tarieven, opleggen van centraal tarieftoezicht). Het
zou logisch zijn om deze instantie ook te belasten met de concrete invulling van de regulering.
Dit betreft: het vaststellen van een redelijk rendement, het bepalen van de grondslag, het
vaststellen van de maximumsolvabiliteit en het eventueel vaststellen van maximumtarieven.
Gezien de nauwe samenhang tussen de regulering van winstuitkering en de
32 Ook in dit geval geldt dat bij de berekening van maximumtarieven de door ons voorgestelde
grondslag en berekeningswijze voor het redelijke rendement van aandeelhouders gehanteerd zou
moeten worden
43
prestatievergelijking ligt het voor de hand om de toezichthoudende instantie ook hiervoor
verantwoordelijk te maken.
Consultatievraag 10:
Bent u het eens met het hierboven op hoofdlijnen omgeschreven takenpakket van de
toezichthoudende instantie?
---
Bijlage A Lijst met afkortingen
WBGR Waterbedrijf Groningen
WMD Waterleidingmaatschappij Drenthe
PWN PWM Waterleidingbedrijf Noord-Holland
WLB A'dam Waterleidingbedrijf Amsterdam
DZH Duinwaterbedrijf Zuid-Holland
Hydron Fl Hydron Flevoland
Hydron MN Hydron Midden-Nederland
TWM Tilburgsche Waterleiding-Maatschappij
WML Waterleidingmaatschappij Limburg
45
Bijlage B Statutaire winstbestemmingsregelingen
Drinkwaterbedrijf Statutaire winstbestemmingsregeling
Brabant Water Artikel 26.2
De winst staat ter vrije beschikking van de algemene vergadering, met
dien verstande dat uitkeringen ten laste van de winst, afwijkend van het
voorstel van de directie, slechts kunnen worden gedaan nadat de Raad
van Commissarissen in de gelegenheid is gesteld om over deze
voorgenomen afwijking schriftelijk zijn oordeel te geven, rekening
houdende met het belang van de vennootschap. Bij staking van
stemmen over uitkering of reservering van winst wordt de winst waarop
het voorstel betrekking heeft gereserveerd.
DZH Artikel 17:
1. Voor zover het eigen vermogen van de vennootschap kleiner is dan
het bedrag van het gestorte en opgevraagde deel van het kapitaal,
vermeerderd met de reserves die krachtens de wet moeten worden
aangehouden, wordt de winst bestemd ter delging van tekorten en
ter vorming van door de wet voorgeschreven reserves.
2. Voor zover het eigen vermogen van de vennootschap groter is dan
het bedrag van het gestorte en opgevraagde deel van het kapitaal,
vermeerderd met de reserves die krachtens de wet moeten worden
aangehouden , wordt de winst aan de algemene reserve
toegevoegd, tenzij de raad van commissarissen op voorstel van de
directie besluit deze winst geheel of gedeeltelijk anderszins te
reserveren.
3. Aan aandeelhouders kunnen geen uitkeringen ten laste van de
winst of de reserves van de vennootschap geschieden.
Evides Artikel 28.1
De Raad van Bestuur stelt voor welk gedeelte van de in het boekjaar
behaalde winst zal worden gereserveerd. Na voorafgaand advies van de
Raad van Commissarissen besluit vervolgens de Algemene Vergadering
van Aandeelhouders welke gedeelte van de winst zal worden
gereserveerd. De daarna overblijvende winst staat ter beschikking van
de Algemene Vergadering van Aandeelhouders.
Hydron Fl Artikel 34:
1. De directeur kan onder goedkeuring van de raad van
commissarissen besluiten de in enig boekjaar behaalde winst
geheel of gedeeltelijk te reserveren.
2. Het na toepassing van lid 1 eventueel resterende gedeelte van de
winst staat ter vrije beschikking van de algemene vergadering van
aandeelhouders. Bij staking van stemmen over uitkering of
reservering van de (eventueel) resterende winst wordt de winst
waarop het voorstel betrekking heeft gereserveerd.
Hydron MN Artikel 27 (samenvatting):
1. Dividend kan slechts worden uitgekeerd voorzover het eigen
vermogen groter is dan het bedrag van het gestorte en opgevraagde
deel van het kapitaal vermeerderd met de reserves krachtens de wet
of de statuten.
2. Van de uitkeerbare winst kan over het gestorte en opgevraagde deel
van het kapitaal maximaal een dividend worden uitgekeerd dat 1%
meer bedraagt dan het gewogen gemiddelde rendement van de in
dat boekjaar uitgegeven langlopende staatsleningen.
3. De resterende winst zal door de Algemene Vergadering van
Aandeelhouders tot een nader te bepalen bedrag worden gestort in
een of meer reservefondsen.
4. Hetgeen na voormelde storting nog als onverdeelde winst
beschikbaar is, staat ter beschikking aan de Algemene Vergadering
van Aandeelhouders.
46
Oasen Artikel 27
1. De Algemene Vergadering besluit over de bestemming van de in
enig boekjaar behaalde winst, gehoord het advies van de Raad van
Commissarissen.
2. Van de netto-winst kan, met inachtneming van het bepaalde in
2:105 van het Burgerlijk Wetboek, aan de aandeelhouders ten
hoogste dividend worden uitgekeerd, dat overeenkomt met een
percentage van het nominaal bedrag van het gestorte
aandelenkapitaal, gelijk aan de rente van de tegen het einde van het
desbetreffende boekjaar door de N.V. Bank Nederlandse
Gemeenten aan openbare lichamen verstrekte vaste geldleningen
met een looptijd van 10 jaar.
3. Dividenden worden binnen een maand na vaststelling van de
jaarrekening betaalbaar gesteld. De Algemene Vergadering kan
bepalen, dat dividend geheel of gedeeltelijk in andere vorm dan in
contanten wordt uitgekeerd.
4. De vordering tot uitkering van dividend vervalt vijf jaar na de
betaalbaarstelling van het dividend.
PWN De winstbestemming vindt plaats overeenkomstig artikel 2 van de
overeenkomst houdende regelingen en bepalingen naar aanleiding van
de verzelfstandiging van het Provinciaal Waterleidingbedrijf van
Noord-Holland.
TWM Overeenkomstig artikel 32 van de statuten en met inachtneming van
artikel 2:105 van het Burgerlijk Wetboek staat de winst ter vrije
beschikking van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders.
Vitens Artikel 34
1. Uit de winst die in een boekjaar is behaald, wordt eerst zo veel
mogelijk op elk preferent G-aandeel een dividend uitgekeerd gelijk
aan het voor dat boekjaar geldende dividendpercentage berekend
over het preferent basisbedrag-G en op elk preferent O-aandeel een
dividend uitgekeerd gelijk aan het voor dat boekjaar geldende
dividendpercentage berekend over het preferent basisbedrag-O. Het
voor een boekjaar geldende dividendpercentage is gelijk aan het
rekenkundige gemiddelde over de twintig laatste beursdagen
voorafgaand aan de aanvang van het desbetreffende boekjaar van
het effectief rendement op die lening binnen de categorie
Nederlandse staatsleningen zoals gepubliceerd in Het Financieele
Dagblad met een resterende looptijd die de tien jaar het meest
benadert, verhoogd met twintig basispunten (0,20%). Indien de
vorenbedoelde gegevens niet langer in de Het Financieele Dagblad
worden gepubliceerd, wijst de raad van commissarissen een
vervangende publicatie aan. Indien de winst over een boekjaar
ontoereikend is voor de betaling van vorenbedoeld preferent
dividend, wordt het tekort zoveel mogelijk aangevuld ten laste van
de vrij uitkeerbare reserves die per ultimo van het boekjaar
waarover de dividenduitkering geschiedt in de vennoootschap
aanwezig waren. Op de preferente aandelen vindt geen verdere
uitkering plaats.
2. Het dividendbeleid met betrekking tot de gewone aandelen wordt
vastgesteld, en kan worden gewijzigd, bij het besluit van de Raad
van Bestuur dat is goedgekeurd door de Raad van Commissarissen
en de Algemene Vergadering. Met inachtneming van het aldus
goedgekeurde dividendbeleid wordt jaarlijks door de Raad van
Bestuur, onder goedkeuring van de Raad van Commissarissen,
vastgesteld welk deel van de winst overblijvend na betaling van het
preferente dividend wordt gereserveerd en welk deel wordt
uitgekeerd op de gewone aandelen.
3. Uitkering van winst geschiedt na de goedkeuring van de
jaarrekening waaruit blijkt dat zij geoorloofd is.
WBGR Artikel 31 (samenvatting):
47
Jaarlijks wordt door de raad van commissarissen vastgesteld welk deel
van de winst wordt gereserveerd. Uit de na toepassing van de
vorenstaande resterende winst wordt zo mogelijk aan de
aandeelhouders uitgekeerd een percentage van het nominale bedrag
hunner aandelen, gelijk aan het per de laatste van dag van het
verstreken boekjaar geldende effectief rendement van staatsleningen
met een looptijd van tien jaren. Het hierna resterende gedeelte van de
winst is ter beschikking van de vergadering van aandeelhouders, met
dien verstande dat reservering plaatsvindt tenzij anders wordt besloten.
WMD Artikel 26
1. Van de vennootschappelijke winst kan jaarlijks een door de directie
met goedkeuring van de raad van commissarissen te bepalen
percentage worden gereserveerd, terwijl daarop voorts in aftrek
worden gebracht de niet gedelgde verlies saldi van de voorgaande
jaren, alsmede de belastingen die ten laste van de winst geheven
zijn of geheven zullen worden, zo nodig door schatting vast te
stellen.
2. De aldus resterende winst staat ter beschikking van de algemene
vergadering. Van deze winst mag slechts een dividend worden
uitgekeerd tot een percentage van maximaal de wettelijke rente.
Van de vorenstaande kan slechts worden afgeweken door de
algemene vergadering op basis van een besluit genomen met
drie/vierde van de uitgebrachte stemmen, tenminste
vertegenwoordigdende meer dan éénenvijftig (51%) procent van
het geplaatste aandelenkapitaal, in een vergadering waarin
tenminste twee/derde van het geplaatste aandelenkapitaal
vertegenwoordigd is. Dit besluit behoeft de goedkeuring van de
raad van commissarissen genomen met algemene stemmen in een
vergadering waarin alle commissarissen aanwezig dan wel
vertegenwoordigd zijn.
WML Artikel 40
Indien de goedgekeurde winst- en verliesrekening een bedrag aanwijst
als winst, zal deze winst bij voorkeur worden aangewend tot versterking
van het bedrijf en verwezenlijking van het doel van de vennootschap.
Overigens is het bepaalde in artikel 105 Boek 2 Burgerlijk Wetboek van
toepassing.
Bron: Jaarverslag 2005 van het betreffende drinkwaterbedrijf
48
Bijlage C Lijst met consultatievragen
1. Onderschrijft u de keuze voor het model waarbij de winstuitkering wordt gereguleerd en
een bovengrens wordt gesteld aan de solvabiliteit? Zo nee, waarom niet?
2. Onderschrijft u de noodzaak om winstuitkering te definiëren als alle financiële middelen
die op welke wijze dan ook uit of via het drinkwaterbedrijf naar de aandeelhouders
vloeien? Zo nee, waarom niet?
3. Onderschrijft u de noodzaak om alert te zijn op het kunstmatig verlagen van de
solvabiliteit en dit strategische gedrag zoveel mogelijk tegen te gaan? Zo nee, waarom
niet?
4. Bent u het ermee eens dat het redelijke rendement voor aandeelhouders van
drinkwaterbedrijven bepaald moet worden met behulp van het Capital Asset Pricing
Model (CAPM)? Zo nee, waarom niet?
5. Acht u een periode van 5 jaar redelijk voor het vaststellen van het redelijke rendement
voor aandeelhouders van drinkwaterbedrijven?
6. Bent u het eens met het vaststellen van de grondslag op basis van het daadwerkelijk
geïnvesteerd vermogen en de voorgestelde berekeningswijze daarvan? Zo nee, waarom
niet?
7. Mist u in het bovenstaande aspecten waarmee rekening moet worden gehouden bij het
vaststellen van een solvabiliteitsgrens? Zo ja, welke?
8. Bent u het eens met het streven om via een bepaling in de Drinkwaterwet regulering van
de winstuitkering mogelijk te maken? Zo nee, waarom niet?
9. Bent u het eens met de oplossing dat, indien het onmogelijk blijkt om regulering van
winstuitkering via de Drinkwaterwet mogelijk te maken, centraal tarieftoezicht gaat
gelden voor drinkwaterbedrijven die hun statuten niet vrijwillig wijzigen? Zo niet, welke
andere reguleringsmogelijkheden zouden in dat geval ook effectief kunnen zijn om
onredelijke winsten en winstuitkeringen te voorkomen?
10. Bent u het eens met het hierboven op hoofdlijnen omgeschreven takenpakket van de
toezichthoudende instantie?
49