Evaluatie Derde Kustnota
In opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
4 mei 2007
Evaluatie Derde Kustnota
In opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
4 mei 2007
Twynstra Gudde
Barbara Lubbers
Jaap de Heer
Jaap Groenendijk
Marcel van Bockel
Marieke Blekemolen
Alkyon
Jurriaan Lambeek
Rob Steijn
Amersfoort, 4 mei 2007
457108/BLU/HMU
Samenvatting
1. Aanleiding en vraagstelling
In hoeverre sluit het beleid van de Derde Kustnota (2000) nog voldoende aan
bij de actuele problemen aan de kust? Zouden we anno 2007 weer dezelfde
beleidskeuzes maken? Uit deze vragen met een duidelijke politiek-bestuurlijke
strekking, spreekt de behoefte van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
om het kustbeleid tegen het licht te houden. Hier ligt dan ook de aanleiding om
een beleidsevaluatie van de Derde Kustnota te laten uitvoeren.
Twynstra Gudde voerde deze evaluatie in samenwerking met Alkyon uit, onder
begeleiding van het Rijksinstituut voor Kust en Zee en een interdepartementale
begeleidingscommissie.
In deze evaluatie staan de volgende vragen centraal:
1. In hoeverre zijn de doelen van het beleid, dat in de Derde Kustnota
beschreven staat, bereikt (doelbereik)?
2. In welke mate is het bereiken van deze doelen het gevolg van dit beleid
(doeltreffendheid)?
3. In hoeverre is er sprake van een doelmatige uitvoering van beleid en een
doelmatige betrokkenheid van stakeholders?
4. Welke lessen kunnen getrokken worden op basis van het gevoerde beleid?
5. Welke dilemma's en problemen moeten opgelost worden om in de
toekomst een duurzaam kustbeleid te kunnen blijven uitvoeren?
Met deze vragen heeft de evaluatie naast een verklarend, ook een lerend en
agenderend doel. Voor de uitvoering van het onderzoek zijn bovenstaande
vragen nader geoperationaliseerd in onderzoeksvragen.
Deze evaluatie is afgebakend tot een bestuurlijk-beleidsmatige evaluatie van de
doelstellingen van de Derde Kustnota. Dit rapport bevat de bevindingen van
het onderzoek, waaraan op verzoek van de opdrachtgever geen advies
verbonden is. Veiligheidsbeleid voor waterkeringen en normstelling vallen
evenals een technische en financiële evaluatie buiten het bestek van deze
studie, temeer omdat hiernaar al onderzoek is gedaan of elders plaats heeft.
De begrippen doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid worden als volgt
gedefinieerd:
- doelbereik: de mate waarin een doelstelling van beleid, al dan niet dankzij
de inzet van beleidsinstrumenten, wordt gerealiseerd
- doeltreffendheid (effectiviteit): de mate waarin een doelstelling van beleid
dankzij de ingezette beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd
- doelmatigheid (kosteneffectiviteit): de beoogde effecten van het beleid
gerelateerd aan de ingezette middelen. Meer effecten met dezelfde middelen
of dezelfde effecten met minder middelen.
2. Werkwijze
In de Derde Kustnota zijn de hoofd- en subdoelen niet expliciet geformuleerd.
Om de nota te kunnen evalueren zijn daarom de impliciete doelen door de
onderzoekers gereconstrueerd. Hieruit zijn de volgende hoofddoelen van de
Derde Kustnota geformuleerd en uitgewerkt:
1. Duurzame bescherming van laag Nederland (veiligheid tegen
overstromen).
2. Ruimtegebruik van de kust in harmonie met duurzame bescherming van
laag Nederland.
Per hoofddoel is een Doel Inspanningen Netwerk (DIN) opgesteld, waarin is
weergegeven welke subdoelen worden nagestreefd om de hoofddoelen te
bereiken en welke inspanningen in de Derde Kustnota worden genoemd ter
realisering van deze subdoelen.
Vervolgens is door middel van literatuuronderzoek en het houden van
interviews met stakeholders onderzocht in hoeverre de (sub)doelen van de
Derde Kustnota zijn bereikt. Hierbij is bekeken in hoeverre het bereiken van
doelen is toe te schrijven aan het beleid in de nota en in hoeverre het beleid
doelmatig is uitgevoerd.
3. Conclusies
Allereerst worden de conclusies voor beide hoofddoelen en de onderliggende
subdoelen beschreven. Daarna wordt een aantal generieke conclusies
geformuleerd en is een samenvattend oordeel gegeven over de Derde Kustnota.
Over de hoofddoelen wordt het volgende geconcludeerd.
3.1. Het eerste hoofddoel
Het eerste hoofddoel (Duurzame bescherming van laag Nederland) van de
Derde Kustnota is in de beschouwde periode gerealiseerd. Dit is toe te
schrijven aan het gevoerde beleid. Deze conclusie is gebaseerd op de evaluatie
van de onderliggende subdoelen.
De bevindingen over de subdoelen luiden als volgt:
- dynamisch handhaven van de kustlijn voortzetten
Tot het moment van de evaluatie van de Derde Kustnota is dit doel
gerealiseerd. Het handhaven van de kustlijn vindt plaats door middel van
zandsuppleties. Uit de evaluatie is gebleken dat zandsuppleties doeltreffend
zijn geweest om dit subdoel te bereiken. Onder meer door de toepassing van
vooroeversuppleties kan op sommige locaties op een relatief goedkope manier
worden gesuppleerd.
Hoewel efficiëntieverbeteringen nog mogelijk zijn, wordt het suppleren zelf als
doelmatig betiteld. De besluitvorming over de locaties waar wordt gesuppleerd
verloopt echter minder doelmatig. Er ontbreekt namelijk een eenduidig
afwegingskader.
- stabiliseren van het kustfundament
In de huidige succesvolle strategie van zand suppleren wordt er impliciet
vanuit gegaan dat dit bijdraagt aan het stabiliseren van het kustfundament. Dit
is een veel bredere kustzone (tot de 20 m dieptelijn) dan de smalle kuststrook
die bij het eerste subdoel, handhaven kustlijn, wordt beschouwd.
Voor het expliciet bepalen van doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid
is dit subdoel onvoldoende SMART1 gedefinieerd. Over de inzet van
zandsuppleties voor het stabiliseren van het kustfundament zijn in dit opzicht
dus geen uitspraken te doen.
- ruimte reserveren achter smalle duinen en dijken voor landwaartse optie
voor mogelijke toekomstige versterking van de primaire waterkering
Deze subdoelstelling is deels gerealiseerd. Nog niet overal zijn de ruimtelijke
reserveringen gerealiseerd en in de leggers verwerkt. Het beleid met betrekking
tot reservering van ruimte zoals gesteld in de Derde Kustnota geldt wel als
aanleiding voor partijen om hiermee aan de slag te gaan. In de Derde Kustnota
is echter de verbinding tussen de leggers van waterschappen en
bestemmingsplannen van gemeenten niet helder uitgewerkt2. Dit zorgt voor
discussies tussen waterschappen en gemeenten en onduidelijkheid naar de
burger wat de doelmatigheid niet ten goede komt.
Daarnaast is het volgens vertegenwoordigers van gemeenten en provincies,
gezien de mogelijkheden tot zeewaartse ontwikkeling, de vraag of het
landwaarts reserveren van ruimte op zich wel doelmatig is.
- streven naar samenhang tussen Waddenzee, Estuaria en Hollandse kust
Het is niet mogelijk een conclusie te trekken of de beoogde samenhang is
bereikt omdat het doel in dat opzicht niet SMART genoeg is gedefinieerd; ook
over doelmatigheid is om die reden geen uitspraak te doen. Op dit subdoel is
tot dusver niet expliciet gestuurd enerzijds omdat daarvoor in de doorwerking
van de Derde Kustnota onvoldoende geregeld is, anderzijds wordt m.b.t.
ruimtegebruik en bouwen in de kustzone gebruik gemaakt van het ruimtelijk
spoor waarin deze sturing niet structureel is opgenomen maar incidenteel aan
de orde komt.
1 ofwel onvoldoende geoperationaliseerd zijn volgens de criteria `SMART': Specified,
Measurable, Accepted, Realistic, Timebounded
2 Noodzakelijk vanwege de behartiging van ruimtelijke ordening zowel in de Wet op de
Ruimtelijke ordening (Wro) als, via het op orde houden van de waterkeringen, in de Wet op
de Waterkeringen. (WoW)
Dit blijkt b.v. uit het onderzoek dat binnen het project Mainportontwikkeling
Rotterdam (na uitspraak van de Raad van State) werd uitgevoerd naar de
invloed die de aanleg van een tweede Maasvlakte zal hebben op de
Waddenzee. Daarmee is in het kader van de PKB de samenhang bekeken
tussen de Hollandse kust en de Waddenzee. Of en hoe samenhang tussen
Zeeuwse delta en Hollandse kust wordt nagestreefd is niet bekend.
3.2. Het tweede hoofddoel
Het tweede hoofddoel van de Derde Kustnota (Ruimtegebruik van de kust in
harmonie met duurzame bescherming van laag Nederland) is ten dele
gerealiseerd. Deze conclusie is gebaseerd op de evaluatie van de onderliggende
en hierna genoemde subdoelen.
- herstellen van de natuurlijke dynamiek en natuurwaarden in duingebieden
Dit subdoel is ten dele bereikt. Niet overal worden de natuurlijke dynamiek en
natuurwaarden in duingebieden hersteld. Het dynamisch duinbeheer dat wordt
ingezet om de natuurlijke dynamiek en natuurwaarden in duingebieden te
herstellen begint zijn vruchten af te werpen maar nog niet overal waar dit
gewenst is, vindt het duinbeheer op dynamische wijze plaats.
Uitvoeringsproblemen zijn bijvoorbeeld dat initiatiefnemers ontbreken of dat
overlegstructuren niet goed functioneren.
- voorkomen van uitbreiding bestaande bolwerken langs de kust
Het verschilt per regio in hoeverre dit doel wordt bereikt. Geconcludeerd wordt
dat het specifieke bouwbeleid dat moet leiden tot het voorkomen van
bolwerken langs de kust regionaal niet overal geïmplementeerd is, en dus niet
overal tot uitvoering wordt gebracht. Daarom wordt het subdoel maar ten dele
gerealiseerd. De uitvoering van het bouwbeleid is decentraal belegd en komt
door tegenstrijdige belangen en een gebrek aan regie niet goed van de grond.
- mogelijk maken van kwaliteitsverbetering kustplaatsen
Het mogelijk maken van kwaliteitsverbetering van kustplaatsen is ten dele
gerealiseerd. Met name door pilots van het ministerie van Economische Zaken
is er een kwaliteitsimpuls aan een aantal kustplaatsen gegeven. Doordat het
beleid op regionaal niveau onvoldoende is geïmplementeerd, is sprake van
beperkte kwaliteitsverbetering. Er heerst nog steeds onduidelijkheid over de
mogelijkheden van ontwikkeling in termen van natuur, economie en recreatie.
Het beleid zoals vastgelegd in de Derde Kustnota is dus niet doeltreffend
geweest. De uitvoering is decentraal belegd en komt door tegenstrijdige
belangen en een gebrek aan regie moeizaam van de grond. Wel is de
kwaliteitsverbetering expliciet onderwerp bij de aanpak van de zwakke
schakels.
- beheersing van risico's in buitendijks gebied van kustplaatsen
Beleid dat duidelijk maakt onder welke voorwaarden de buitendijkse risico's
beheerst worden en hoe de verantwoordelijkheden op dit vlak verdeeld zijn is
recent op basis van het advies van de commissie Poelman door het ministerie
van V&W overgenomen. Over de uitkomsten is nog weinig te zeggen. In de 13
kustplaatsen wordt het behoud van de huidige bescherming in het bestaande
aaneengesloten gebied in beginsel vorm gegeven door inpassing in de
zandsuppleties. Dit subdoel wordt hierdoor ten dele bereikt. In de Derde
Kustnota is aangekondigd dat er een beleidslijn wordt opgesteld voor
risicogebieden buitendijks om tot beheersing van risico's te komen. Op het
moment, dus zo'n 6 jaar na het verschijnen van de Derde Kustnota, is de
beleidslijn er nog niet. Hieruit concluderen wij dat de in de Derde Kustnota
aangekondigde inspanningen tot op heden niet hebben gezorgd voor een
beheersing van de risico's in buitendijks gebied. Uit het feit dat er nog steeds
geen beleidslijn is, kan geconcludeerd worden dat de beleidsontwikkeling niet
doelmatig is.
- ontmoedigen van (jaarrond)exploitatie van strandpaviljoens
Jaarrond exploitatie is ontmoedigd. Er is een pilot gestart in Zandvoort om vast
te stellen onder welke voorwaarden jaarrond exploitatie mogelijk kan zijn. In
de tussentijd is in een enkele gemeente jaarrond exploitatie gedoogd. Gebleken
is dat de Derde Kustnota onvoldoende instrumentarium biedt om hier tegen op
te treden. Overige strandpaviljoens zijn vooral geplaatst in de buurt van
recreatieconcentratiepunten. Het vestigen van strandpaviljoens in de buurt van
recreatieconcentratiepunten zou ook zonder de Derde Kustnota waarschijnlijk
zijn gebeurd. Dergelijke locaties trekken namelijk het meeste publiek en dus
klandizie.
- compenseren van effecten op natuurwaarden en rekening houden met
veiligheid bij grootschalige ontwikkelingen op zee
Of dit subdoel wordt bereikt is op basis van de beschikbare gegevens niet goed
te beoordelen. In de documenten en interviews wordt aangegeven dat er sprake
is van compenserende maatregelen: bij de aanleg van de Tweede Maasvlakte
wordt wet- en regelgeving nageleefd om de effecten op natuurwaarden te
voorkomen en indien nodig te mitigeren of compenseren. Daarnaast zien de
waterschappen toe op de effecten op de sterkte van waterkeringen.
- verbeteren ruimtegebruik door integraal kustzonebeleid
De in de Derde Kustnota aangekondigde inspanningen zijn opgepakt en hebben
bijgedragen aan het bevorderen van het integrale karakter van het kustbeleid. In
`de Europese aanbeveling voor geïntegreerd beheer van kustgebieden, de
rapportage over de implementatie van de IKB in Nederland', wordt eind 2005
geconcludeerd dat er sprake is van integraal overleg over de kust en dat beleid
in samenwerking wordt ontwikkeld.
Samengevat zijn de belangrijkste redenen voor het slechts deels bereiken van
het tweede hoofddoel:
- de doelen met betrekking tot ruimtelijke ordening zijn onvoldoende concreet
- een te beperkte vertaling in beleidsinstrumenten om adequate doorwerking
mogelijk te maken
- de doelen zijn niet formeel vastgesteld.
Door gebrek aan zichtbare verankering in beleid en een effectief
instrumentarium op landelijk niveau is op lokaal niveau het ruimtelijke
bouwbeleid zoals beschreven in de Derde Kustnota op verschillende plaatsen
niet geïmplementeerd. Het contourenbeleid1 was bovendien van begin af aan
omstreden en is niet eenduidig uitgevoerd. Dit heeft op lokaal niveau tot
gevolg dat er veelal onduidelijkheid heerst over wat wel en wat niet is
toegestaan op het gebied van ruimtegebruik. Dit leidt er enerzijds toe dat
economische ontwikkelingen niet van de grond komen, doordat bij twijfel
initiatieven op dit gebied niet worden toegestaan. Veel respondenten vinden dat
hierdoor kansen niet goed benut worden. Anderzijds vinden er op sommige
plaatsen juist ontwikkelingen plaats (bouw of exploitatie van strandpaviljoens),
die op grond van het beleid van de Derde Kustnota niet zijn toegestaan.
Pas in 2005 is in de Nota Ruimte een paragraaf over `meebewegen met en
anticiperen op water' opgenomen, waarin ruimtelijke ontwikkeling van
Nederland in verband wordt gebracht met klimaatontwikkeling, en ruimtelijke
reservering voor onder meer kustverdediging. (VROM, Nota Ruimte, 2005).
Verder wordt er thans gewerkt aan een Beleidslijn voor de kust, waarin de
begrenzing van het kustfundament2, beschermingsregimes en het bouwbeleid
aan de orde komen in relatie tot de verantwoordelijke partijen. Tenslotte maakt
de gang van zaken rondom het opstellen van de beleidslijn voor de kust
duidelijk dat beleid via een integraal proces niet eenvoudig tot stand komt; de
nieuwe beleidslijn is nog niet verschenen.
3.3. Generieke conclusies
Naast de conclusies over de beide hoofddoelen worden de volgende meer
generieke conclusies getrokken:
1 Contourenbeleid is het aan VINEX (1992) ontleende beleid om m.b.v. contouren te sturen op wat
in een kustgebied wel of niet mag plaatsvinden
2 Definitie kustfundament volgens H. 4 van de Nota Ruimte: "Belangrijk onderdeel van de kust is
het kustfundament. Het kustfundament wordt als volgt begrensd (zie ook PKB-Kaart 4 bij de Nota
Ruimte): -de zeewaartse grens bestaat uit de doorgaande NAP -20m lijn; aan de landzijde omvat
het kustfundament alle duingebieden én alle daarop gelegen harde zeeweringen. In de praktijk valt
de begrenzing samen met de grenzen van Natuurbeschermingswet-gebieden, de Ecologische
Hoofdstructuur en de Vogel- en Habitatrichtlijn gebieden.
- de juridische status en het instrumentarium voor doorwerking van de Derde
Kustnota zijn zwak. De meningen zijn verdeeld of de Derde Kustnota een
hogere status had moeten krijgen dan een beleidsnota
- de discussie over welke overheid verantwoordelijk is voor de financiering
van maatregelen m.b.t. ruimtegebruik, zoals voor verbetering van de
kwaliteit van kustplaatsen, leidt soms tot stagnatie en uitstel van het treffen
van maatregelen
- wanneer nieuwe ontwikkelingen zich voordoen lijkt er in de bestuurlijke
organisatie een `kramp' te ontstaan met als centraal punt de vraag wie
opdraait voor mogelijke extra kosten
- er moet meer aandacht worden besteed aan het schaalniveau van ingrijpen.
Uit de evaluatie komen verschillende beelden naar voren: enerzijds op maat
aanpakken van verbetering en versterking (bijvoorbeeld in de Kustvisie
2050) en anderzijds plannen over grootschalige zeewaartse ontwikkeling. Er
is behoefte aan een visie en aan uitspraken over het schaalniveau waarop
ingrepen moeten gaan plaatsvinden: kan worden volstaan met lokaal
ingrijpen of moet worden ingegrepen op grotere (en daarmee hogere) schaal
zoals kunstrif; eilanden voor de kust, kustuitbreiding? De Derde Kustnota is
in die zin conserverend (vasthouden aan de kustlijn van 1990), wat werkt in
termen van voorkomen van structurele erosie en landwaarts verplaatsen van
de kustlijn, maar wat `zeewaarts denken' en ambities daarover volgens veel
geïnterviewden te zeer inperkt
- in de gekozen strategie voor duurzame kustveiligheid lopen verschillende
aspecten zowel beleidsmatig als bestuurlijk door elkaar: handhaven van de
kustlijn; beheer van waterkeringen; aanpak van Zwakke schakels;
risicobeheersing op buitendijkse delen van kustplaatsen alsmede
golfoverslag bij kades en buitendijkse gebieden. Er bestaat behoefte aan
meer regie en samenhangende kaders
- bij de meeste respondenten bestaat er zorg over inhoudelijke deskundigheid
bij partijen die een primaire taak hebben, met name bij Rijkswaterstaat. In
het onderzoek is door respondenten veelvuldig deze zorg geuit over kennis
van de kust en daarmee over duurzame bescherming van laag Nederland.
Kennis lijkt volgens geïnterviewden te fragmenteren en te verlopen en zou
daarentegen beter moeten worden geborgd en actief worden ontwikkeld
- in de uitvoering van het kustbeleid is een grotere efficiëntie mogelijk:
.bestuurlijk: per samenhangend watersysteem (qua fysica) zouden
bestuurlijke en organisatorische kwesties m.b.t. het betreffende
kustgebied bij elkaar kunnen worden gebracht (de Deltaraad (Zeeland)
is hierin bijvoorbeeld een eerste stap)
.zandsuppleties: het afwegingskader voor besluitvorming kan verbeterd
worden, evenals de meerjarenplanning en de combinatie met
onderhoudsbaggerwerk; innovatief aanbesteden kan voordelen
opleveren.
De volgende lessen kunnen uit het gevoerde beleid worden getrokken:
- de doelen zoals gesteld in de Derde Kustnota zijn niet voldoende SMART
gebleken. Hierdoor zijn onduidelijkheden ontstaan bij verschillende partijen
en is beleid niet overal goed van de grond gekomen.
- de eindverantwoordelijkheid voor met name het integraal beleid van de
Derde Kustnota is niet duidelijk geweest
- onduidelijk is gebleven of veiligheid nu boven de andere belangen (zoals
ruimtelijke ontwikkelingen, natuur) staat of niet. Daardoor is deze
(mogelijke) hiërarchie in de belangen niet altijd in acht genomen
(bijvoorbeeld bouwen in de zones voor ruimtereservering)
- inspanningen zijn vaak niet uitgevoerd omdat gemeenten en rijk het oneens
waren over de financiering. De Nota geeft hierover weinig informatie en ook
de Concept Beleidslijn (waarin het bouwbeleid wordt uitgewerkt) is hierdoor
vertraagd
- de belangrijkste instrumenten voor de ruimtelijke ordening in de kustzone,
legger en bestemmingsplan kennen op lokaal niveau geen verbinding.
Hierdoor is het beleid ter plaatse afhankelijk van de provincie (die hierin een
beslissende rol heeft)
- door de complexe bestuurlijke organisatie van het kustbeleid is het lastig
goed om te gaan met nieuwe ontwikkelingen (bijvoorbeeld groeiende
risico's in buitendijks gebied en zeespiegel stijging). Het is niet meteen
duidelijk wie hierop moet inspelen en met welke visie en financiering. Mede
hierdoor krijgen ambitieuze plannen soms onvoldoende aandacht
- er is onvoldoende aandacht geweest voor de natuurlijke kenmerken van de
kust. Deze zijn verschillend per gebied en vragen daarom ook een andere
aanpak.
Als op te lossen dilemma en problemen zijn vaak genoemd:
- wel of niet bouwen in de kustzone
- ondernemers vinden dat zij onvoldoende mogelijkheden hebben om in de
kustzone te investeren
- geïnterviewden geven aan dat zij last hebben van bestuurlijke versnippering
waardoor er onduidelijkheden ontstaan en traag verlopende procedures
- er bestaan bij verschillende partijen twijfels over het onder controle hebben
van de veiligheid op lange termijn
- de verantwoordelijkheden in buitendijks gebied zijn niet duidelijk
- de rijksoverheid betrekt bedrijfsleven, burgers en belangengroepen en hun
inbreng volgens respondenten onvoldoende bij enerzijds formulering van het
kustbeleid en anderzijds de implementatie daarvan
- het kennisniveau loopt volgens vele respondenten terug bij het rijk en vraagt
aandacht bij de provincies.
3.4. Eindconclusie
De conclusie uit deze evaluatie is dat de Derde Kustnota een goede en
belangrijke aanzet voor het kustbeleid vormt maar ook dat adequate
vervolgstappen gelet op de voorgaande conclusies, lessen, dilemma en
problemen noodzakelijk zijn. Duidelijk is dat veiligheid van grote betekenis is,
waarvoor de Kustnota een succesvolle benadering in de zin van dynamisch
handhaven van de Basis Kustlijn (BKL) bevat. Maar: de Derde Kustnota is
daarmee ook behoudend en te weinig gericht op de toekomst. Dit geldt ook
voor twee andere pijlers van kustbeleid te weten bouwen met de natuur en een
goed integraal kustbeleid in de zin van multifunctionele duurzame
kustontwikkeling. Meerdere geïnterviewden, afkomstig van waterschappen en
provincies, zijn van mening dat een robuuste visie op de pijlers van het
kustbeleid van belang is. Meer aandacht dient volgens veel geïnterviewden te
worden besteed aan zeewaartse ontwikkelingen, mede gelet op kennis
verkregen uit reeds uitgevoerde projecten, reeds verrichte studies en gemaakte
plannen.
Summary
Background and research questions
Is the policy of the Third Coastal Policy Document (2000) still applicable for
the current coastal problems? Would we make the same policy choices in 2007
as we did in the year 2000? These questions were the main reason for the
Ministry of Transport, Public Works and Watermanagement to evaluate the
Third Coastal Policy Document. Under the supervision of the National Institute
for Coastal and Marine Management and an interdepartmental committee
Twynstra Gudde and Alkyon carried out this evaluation.
The main research questions of the evaluation are:
1. To what extent have the goals described in the Third Coastal Policy
Document been achieved? (goal achievement).
2. To what extent is the achievement of these goals the result of the
policy described in the Third Coastal Policy Document? (policy
effectiveness).
3. To what extent were the implementation of the coastal policy and the
way the stakeholders were involved in it organized efficiently? (policy
efficiency).
4. Which lessons, based on the pursued policy, can be learned?
5. Which dilemmas and what problems have to be solved to secure a
sustainable coastal policy in the future?
Besides an explanatory character, the evaluation also has a learning and
agenda-setting goal. In order to perform the evaluation the main questions were
operationalized into more specific research questions.
The main goals and sub goals of the Third Coastal Policy Document turned out
to be quite implicitly formulated. In order to make it possible to evaluate the
policy, the researchers had to reconstruct the implicit goals. The following two
main goals were formulated:
1. Sustainable protection of the low Netherlands (safety against flooding).
2. The use of space in the coastal area in harmony with sustainable protection
of the low Netherlands.
Evaluation method
For every main goal we formulated a `Goal Instrument Network' in which we
schematically pointed out which sub goals are being pursued to achieve the
main goals and which efforts are described in the Third Coastal Policy
Document in order to achieve these sub goals. After that we collected data.
By carrying out desk research and by interviewing important stakeholders we
examined to what extent the (sub)goals have been achieved and whether this is
the result the policy of the Third Coastal Policy Document. We also examined
whether the policy was carried out efficiently.
Conclusions
On the basis of this evaluation study we concluded as follows:
1. The first main goal described in the Third Coastal Policy Document
(sustainable protection of the low Netherlands (safety against flooding) has
been achieved in the period to be studied. This achievement is the result of the
pursued policy. The efforts described in the Third Coastal Policy Document
have actually been executed. This mainly concerned the sand nourishments.
The strategy of dynamic preservation of the Basic Coastline on the basis of
beach and foreshore nourishment can be viewed as succesful.
A lot of progress is made in making landward spatial reservations in order to
make it possible to expand the flood defences in the future. These efforts
contribute to safety and thus to a sustainable protection of the low Netherlands.
In the chosen strategy for sustainable coastal safety several policy and
managerial aspects are mixed up:
- the preservation of the coastline
- the management of the flood defences
- the procedures with regard to the `weak links' in the coastal zone
- risk control on the outer dikes of municipalities and wave overtopping.
In this respect a clear vision and strategy of the Ministry of Transport, Public
Works and Watermanagement are needed by all stakeholders.
2. The second main goal (the use of space in the coastal area in harmony with
sustainable protection of the low Netherlands) has been partially achieved and
is still `under construction'. One of the reasons for this is the fact that policy
with regard to spatial planning has still not been fully developed and officially
endorsed. The so called `outline policy', a special building policy for the
coastal zone, was controversial from the beginning. And although the `Nota
Ruimte' (the national spatial strategy) now contains a paragraph about the
coast, the government is still working on new environmental policy. Because
there is no unambiguous national policy at this moment, some local efforts
have not been taken. The policy, as described in The Third Coastal Policy
Document, has not been carried out everywhere, because for many actors it is
still not clear what they are allowed and not allowed to do with regard to the
use of space in the coastal area.
On the one hand this implies that economic initiatives are sometimes not
carried out on a local level, because local authorities decide not to allow them
in case of doubt. Because of this the opportunities of certain areas are not well
exploited. On the other hand, in some coastal villages where developments like
building activities or exploitation of beach pavilions are not allowed according
to The Third Coastal Policy Document, these activities do take place.
In short: spatial usage is not yet completely in harmony with the sustainable
protection of the low Netherlands.
With regard to the first main goal, we can conclude that the strategy is carried
out in an effective and efficient way. The other main goal was carried out in a
less effective and efficient way. This has to do with the fact that other
(sub)goals are not formulated sufficiently concrete for realization. Also, the
complexity of governmental organization and processes and the relatively
weak instruments make the policy less efficient.
3. In relation to both main goals the following conclusions are relevant as well:
- the goals as described in the Third Coastal Policy Document are formulated
too implicitly
- the judicial status of the Third Coastal Policy Document as well as of the
policy instruments is weak. The opinions vary on the question whether the
document should have been given a higher status than a policy document
- there is awareness that spatial planning is only a subject of discussion when
safety has been secured. This implies, also in case of integrated policy, that
there is a hierarchy in the sub goals: first safety, then spatial planning, nature
and economy. In the Third Coastal Policy Document this is not explicitly
formulated
- with regard to the use of space in the coastal area, for instance meant to
improve the quality of coastal communities, financial issues sometimes lead
to postponement of measures or neglect of new insights
- new developments sometimes seem to cause a `cramp' in the governmental
organization. The main issue is: who bears the possible extra costs
- the Third Coastal Policy Document makes no difference between the three
typical coastal systems of the Dutch coast: the delta-estuary coast in the
south-west, the sandy, dunes coast in the west and the "Wadden' coast (a
mix of islands with a sandy coast and heavy flood defences at landside) in
the north. Each coastal system has its characteristics and requirements which
can be taken more into account when formulating a coastal policy, its goals
and activities.
Besides, in relation to governance, there is a differentiation in
responsibilities: for preservation of the coastline, for maintenance of flood
defences and regarding spatial, environmental, natural and economic policy
in the nearby hinterland. So, governance and public organisation differ from
the natural dynamics of the coast which behaves as one system
- when we take the need for a vision, strategy and a toolkit of The Ministry of
Transport, Public Works and Watermanagement into account, there should
be attention for the level of intervention. The evaluation revealed visions
that are on one hand focused on small scale improvement and reinforcement
and on the other hand point into the direction of large scale seaward
developments. An overall vision and statement about the level of the
interventions that should take place in the future is necessary: will local
interventions suffice or is intervention on a larger and higher scale required,
like for example artificial reefs, islands in front of the coast or coastal
expansion? In that perspective, the Third Coastal Policy Document has a
conservative character (holding on to the coastline of 1990). It focuses on
preventing structural erosion and on landward expansion of the coastline and
limits `seaward expansion' and related ambitions
- the evaluation underlines the importance of expertise on the subject of actors
who have, according to our own opinion and the expectation of a lot of
respondents that participated in this study, a primary task regarding coastal
policy, especially the Department of Public Works. In this study,
respondents repeatedly indicated to be concerned about the (lack of)
expertise on the coast and the sustainable protection of the lower parts of
The Netherlands. Knowledge seems to fragmentize or expire
- regarding policy implementation, efficiency improvements can be made.
. governance and managerial: for each interconnected water system
governance and managerial matters should be brought together (the
`Deltaraad' can be regarded as a first step)
. sand nourishments: the framework for decision-making can be improved,
just like the long-term planning and the combination with maintenance
dredging; innovative tendering could lead to advantages.
Research pointed out several dilemmas and problems to be solved. These
dilemmas and problems were stated as hypotheses that were presented to a
group of experts. Based on the results of this session, we formulated `lessons
learned' for the future. Overlooking all dimemmas, problems and lessons, it
appears that many are related to decision-making as well as implementing and
maintenance policy.
Inhoudsopgave
Samenvatting
1 Inleiding 16
1.1 Aanleiding voor de evaluatie 16
1.2 Vraagstelling 17
1.3 Aanpak 19
1.4 Accent op bestuurlijke invalshoek 21
1.5 Evalueerbaarheid van de Derde Kustnota 22
1.6 Leeswijzer 22
2 Terugblik periode tot aan de Derde Kustnota 24
2.1 Tijdlijn tot aan de Derde Kustnota (1990 - 2000) 24
2.2 Beantwoording onderzoeksvragen aandachtsgebieden 1 en 2 29
3 Doelstelling Derde Kustnota 33
3.1 Bouwen op doelen eerdere kustnota's 33
3.2 Eerste hoofddoel Derde Kustnota: Duurzame bescherming van laag Nederland35
3.3 Tweede hoofddoel Derde Kustnota: Ruimtegebruik van de kust in harmonie
met duurzame bescherming van laag Nederland 37
3.4 Status Derde Kustnota 43
4 Ontwikkelingen sinds de Derde Kustnota 44
4.1 Ontwikkelingen binnen de context van het kustbeleid 44
4.2 Bredere ontwikkelingen met invloed op het kustbeleid 50
4.3 Beantwoording onderzoeksvraag 53
5 Realisatie eerste hoofddoel Derde Kustnota 55
5.1 Kustmorfologie en suppleties 55
5.2 Ruimte reserveren voor versterking waterkering 70
5.3 Samenvatting realisatie subdoelen van hoofddoel 1 77
6 Realisatie tweede hoofddoel Derde Kustnota 79
6.1 Ruimtegebruik: benutten van toegevoegde waarde kust en beheersen van
risico's 79
6.2 Integraal beleid (proces) 96
6.3 Samenvatting realisatie subdoelen van hoofddoel 2 103
7 Conclusies en lessen 106
7.1 Overzicht belangrijkste conclusies 106
7.2 Beantwoording centrale onderzoeksvragen 111
8 Op te lossen problemen en oplossingsrichtingen 114
8.1 Inleiding 114
8.2 Problemen en dilemma's 115
8.3 Overige problemen 124
Bijlagen
1. Geraadpleegde literatuur
2. Overzicht betrokken personen
3. Genoemde lessen
4. Stellingen
1 Inleiding
Dit eindrapport bevat de uitkomsten van het evaluatieonderzoek Derde
Kustnota. In dit eerste hoofdstuk beschrijven wij de aanleiding, de
vraagstelling, de aanpak en de opbouw van het rapport.
1.1 Aanleiding voor de evaluatie
De Derde Kustnota is uitgebracht door het ministerie van Verkeer en
Waterstaat. De nota is vanuit een langetermijnperspectief geschreven en
centraal staat het dynamisch kustbeheer. Hiermee vervolgt de Derde Kustnota
het beleid uit de Eerste (1990) en de Tweede Kustnota (1995). In de Derde
Kustnota zijn daarnaast echter ook andere functies en belangen, zoals de
ruimtelijke, economische, natuur, milieu- en veiligheidsbelangen van de kust,
meegenomen.
In hoeverre sluit het beleid van de Derde Kustnota (2000) nog voldoende aan
bij de actuele problemen aan de kust? Zouden we anno 2006 weer dezelfde
beleidskeuzes maken? Deze vragen zijn voor het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat (V&W) mede aanleiding om een beleidsevaluatie te laten uitvoeren
van de Derde Kustnota.
Het doel van deze evaluatie is:
- inzicht te krijgen in de mate waarin de doelen van de Derde Kustnota zijn
gehaald en
- inzicht in de mate waarin het bereiken van de doelen het gevolg is van het
beleid dat in de Derde Kustnota beschreven staat.
De focus van de evaluatie ligt dus op de effectiviteit van het beleid.
De evaluatie heeft niet tot doel om verantwoording af te leggen aan de
Tweede Kamer over het uitgevoerde beleid. Dit is reeds gebeurd in 2004 met
de Beleidsmonitor Water. Wel moet de evaluatie duidelijk maken:
- welke lessen getrokken kunnen worden uit het gevoerde beleid
- welke (politieke) dilemma's en problemen opgelost moeten worden om in
de toekomst een duurzaam kustbeleid te kunnen blijven uitvoeren; daarbij is
het niet de bedoeling dat er uitgewerkte beleidsalternatieven worden
aangereikt.
Kortom, de evaluatie heeft een verklarend, lerend en agenderend doel.
Tijdens de evaluatie heeft zich een aantal nieuwe ontwikkelingen voorgedaan.
In dit onderzoek hebben wij de ontwikkelingen meegenomen tot
1 november 2006.
1.2 Vraagstelling
Het ministerie van V&W heeft de combinatie van Twynstra Gudde en Alkyon
gevraagd deze evaluatie Derde Kustnota uit te voeren. Opdrachtgever is DG
Water1. Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie2.
In dit rapport beantwoorden wij de volgende centrale onderzoeksvragen:
1. In hoeverre zijn de doelen van het beleid, dat in de Derde Kustnota
beschreven staat, bereikt? (= doelbereik).
2. In welke mate is het bereiken van deze doelen het gevolg van dit
beleid? (= doeltreffendheid).
3. In hoeverre is er sprake van een doelmatige uitvoering van beleid en
een doelmatige betrokkenheid van stakeholders?
4. Welke lessen kunnen getrokken worden op basis van het gevoerde
beleid?
5. Welke dilemma's en problemen moeten opgelost worden om in de toe
komst een duurzaam kustbeleid te kunnen blijven uitvoeren?
Om tot een antwoord op deze centrale vragen te komen, zijn deze opgedeeld in
een aantal subvragen, deels door de opdrachtgever opgesteld en deels door ons
aangevuld die het rapport structureren volgens onderstaande tabel.
Om structuur aan te brengen in het onderzoek zijn de vragen verder
gegroepeerd naar aandachtsgebieden. Zie hiervoor de kopjes boven
onderstaande vragen in de tabel.
1.0 Aanleiding beleid (H.2)
1.1 Wat is het probleem dat aanleiding is geweest voor het beleid,
beschreven in de Derde Kustnota?
1.2 Wat is de oorzaak van het probleem?
1.3 Is dit probleem nog actueel?
2.0 Verantwoordelijkheid beleid (H.2)
2.1 Waarom rekent de Rijksoverheid het tot haar verantwoordelijkheid
om dit probleem op te lossen, en ligt deze verantwoordelijkheid
niet op EU- of decentraal niveau?
2.2 Hoe is deze verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?
1 Het opdrachtgeverschap is in de praktijk gedelegeerd aan RIKZ.
2 Voor de samenstelling van de begeleidingscommissie, zie bijlage 2.
17
3.0 Beleidsdoelstelling(en) (H.3)
3.1 Welke beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd voor de oplossing
van het probleem?
4.0 Beleidscontext (H. 4)
4.1 Welke veranderingen hebben zich tussen 2000 en
1 november 2006 in de context van de Derde Kustnota
voorgedaan?
5.0 Beleidsinstrumenten (H.5 & 6)
5.1 Welke beleidsinstrumenten zijn ingezet? Hoe is de samenhang
tussen deze instrumenten, en is er sprake van overlap?
5.2 Op welke manier is financiering geregeld?
5.3 Voor welke problemen biedt het beleid geen oplossing?
6.0 Actoren (H.5 & 6)
6.1 Wie zijn de betrokken partijen bij de beleidsvorming en uitvoering
en op welke manier zijn zij betrokken/verantwoordelijk?
7.0 Resultaten uitvoering (H.5 & 6)
7.1 Hoe is de koppeling van beleid naar uitvoering? Wat is er bekend
over de uitvoering van het beleid?
7.2 Welke problemen zijn genoemd bij de uitvoering?
8.0 Doelbereik en doeltreffendheid beleid (H.5 & 6)
8.1 Worden de doelstellingen bereikt en leidt dit tot een oplossing van
het probleem?
8.2 Worden deze doelstellingen bereikt dankzij het beleid, beschreven
in de Derde Kustnota? Ofwel: Leveren de ingezette instrumenten
een bijdrage aan de geformuleerde doelstellingen?
9.0 Doelmatigheid uitvoering beleid (H.5 & 6)
9.1 Is er sprake van een doelmatige werkwijze bij het opstellen en
uitvoeren van het beleid?
9.2 Wat zijn de kosten en mogelijk de positieve en negatieve
neveneffecten?
18
10.0 Doelmatigheid betrokkenheid stakeholders (H.5 & 6)
10.1 Is de wijze waarop de stakeholders bij de uitvoering betrokken zijn
een goede, efficiënte, doelmatige werkwijze, die aansluit bij de
actuele beleids- uitvoeringspraktijk en- problemen?
11.0 Lessen en dilemma's (H7)
11.1 Welke lessen kunnen getrokken worden op basis van het gevoerde
beleid?
11.2 Welke dilemma's en problemen moeten opgelost worden om in de
toekomst een duurzaam kustbeleid te kunnen blijven uitvoeren?
1.3 Aanpak
Het evaluatieonderzoek is uitgevoerd in drie fasen:
Fase 1: De reconstructie van de beleidsdoelstellingen van de Derde Kustnota.
In deze fase zijn de doelen en inspanningen beschreven in de Derde Kustnota
gereconstrueerd. Hiervan is een Doel-Inspanningen-Netwerk (DIN) gemaakt,
in overleg met de Begeleidingscommissie van dit evaluatieonderzoek.
Bij het benoemen van de inspanningen zijn wij uitgegaan van de doelen zoals
vastgesteld met de begeleidingscommissie, en de doelen zoals beschreven in de
Derde Kustnota zelf. In de Derde Kustnota zelf staan in hoofdstuk 7 ook acties
genoemd. Deze zijn meegenomen voor zover zij direct betrekking hadden op
de gereconstrueerde doelen en de invalshoek van het onderzoek (zie paragraaf
1.4). Ook zijn in fase 1 afspraken gemaakt met de opdrachtgever over de
communicatie, de precieze vragen, het beschikbaar stellen van informatie, en
de interviews.
Fase 2: Het onderzoek: gegevensverzameling en analyse
In deze fase hebben wij feiten, meningen en interpretaties verzameld en in
factsheets gebundeld. Deze factsheets hebben wij vervolgens gebruikt als basis
voor de rapportage. De informatie voor de factsheets is verkregen via de
volgende onderzoekssporen:
- literatuuronderzoek1. Bij het literatuuronderzoek hebben we nota's, memo's,
verslagen van overleggen, voortgangsrapportages, andere evaluaties en
studies e.d. geraadpleegd
1 Voor een overzicht van de documenten en de gehouden interviews, zie respectievelijk
bijlagen 1 en 2.
19
.5 groepsinterviews met:
provincies en gemeenten
Rijkswaterstaat
Waterschappen
terreinbeheerders en belangenorganisaties
private partijen met commerciële belangen
.10 individuele en duo-interviews met bestuurders en andere betrokkenen
(zie bijlage 2)
.rondetafelbijeenkomst lessen en dilemma's.
Tijdens de rondetafelbijeenkomst met de begeleidingscommissie van het
onderzoek en enkele andere genodigden, zijn lessen getrokken uit de
bevindingen van het onderzoek. Doel hiervan was vooral het agenderen
van problemen t.b.v. nieuw kustbeleid.
Bij alle interviews is het principe van hoor en wederhoor toegepast. Dat wil
zeggen dat de verslagen van interviews aan de geïnterviewden zijn gestuurd ter
eventuele wijziging. Hiermee borgen wij de nauwkeurigheid van de uitspraken.
Bij het verwerken van de bevindingen is gebruik gemaakt van factsheets.
Hierin is steeds per vraag letterlijk de voor het onderzoek relevante informatie
uit het literatuuronderzoek weergegeven. Daarnaast zijn de interviews hierin
verwerkt. Op deze wijze is traceerbaar op welke informatie wij ons antwoord
hebben gebaseerd en zijn feiten gescheiden van meningen. Dit maakt de
oordeelsvorming transparant en het onderzoek betrouwbaar. 1
Fase 3: Presentatie van de uitkomsten: opstellen eindrapport
In de laatste fase van het onderzoek is, op basis van de gegevensverzameling
en de analyse, het eindrapport opgesteld.
Een eerste concept van het eindrapport is opgesteld begin december 2006. Het
concept is besproken met de begeleidingscommissie. Hierbij stond vooral de
opzet van de rapportage centraal. Medio januari 2007 is een eerste versie van
het eindrapport opgeleverd samen met de factsheets. Zowel de eindrapportage
als de factsheets zijn besproken met de begeleidingscommissie. In de
eindrapportage zijn de antwoorden op de onderzoeksvragen verwoord, met
behulp van de factsheets is te herleiden hoe de beantwoording tot stand is
gekomen. De definitieve rapportage is opgeleverd begin mei 2007.
Het onderzoek heeft plaatsgevonden van oktober 2006 tot januari 2007.
1 De rapportage met de factsheets is als bijlage opgenomen bij dit rapport en wordt alleen aan
de opdrachtgever ter beschikking gesteld in verband met de privacy van de geïnterviewden.
De overige bijlagen zijn wel vrij beschikbaar.
20
1.4 Accent op bestuurlijke invalshoek
In het onderzoek is het accent gelegd op de bestuurlijke en beleidsmatige
invalshoek, dat wil zeggen de bestuurlijke context van de Derde Kustnota.
Hiervoor zijn twee redenen.
De eerste is dat sinds het uitkomen van de Derde Kustnota zich een groot
aantal (vooral bestuurlijke) ontwikkelingen heeft voorgedaan die van invloed
waren op de doelen en inspanningen van de Derde Kustnota. Deze
ontwikkelingen, zoals de vraag over een integrale aanpak, lijken ook voor het
toekomstige kustbeleid van groot belang.
De tweede reden is dat er al een aantal evaluaties zijn uitgevoerd, waaronder
een evaluatie naar dynamisch handhaven en naar de financiële aspecten.
Dit rapport bevat de bevindingen van het onderzoek, waaraan op verzoek van
de opdrachtgever geen advies verbonden is.
Omdat een aantal doelen in de Derde Kustnota niet SMART1 bleek
geformuleerd en daardoor niet op directe wijze te evalueren, hebben wij ook
een accent gelegd op de beschrijving van welke ontwikkelingen precies hebben
plaatsgevonden, met name bestuurlijk. Het gaat om de ontwikkelingen die
hebben plaatsgevonden vanaf het uitkomen van de Derde Kustnota (2000) tot 1
november 2006. Daarbij geven wij steeds aan op welke wijze de ontwikkeling
van invloed is geweest op doelen en inspanningen. Op die manier kan een
beeld worden verkregen van wat er is gebeurd in deze periode.
Onder meer op basis van dit beeld komen wij tot uitspraken over het behalen
van de doelen.
De bestuurlijke invalshoek hebben wij toegepast bij de aandachtsgebieden die
betrekking hebben op doelmatigheid. Wij benaderen doelmatigheid als:
- de betrokkenheid van stakeholders bij totstandkoming en uitvoering van de
Nota (aandachtsgebied 9)
- de relatie tussen beleid en uitvoering (aandachtsgebied 10).
Bovenstaande relaties geven wij alleen kwantitatief weer als het gaat om de
middelen die per subdoel zijn ingezet. Nadere berekeningen over de vraag of
het efficiënter had gekund hebben wij niet gemaakt. Het gaat dus om een
kwalitatieve beschrijving.
Ook hebben wij niet specifiek de financiële efficiëntie van het beleid
bestudeerd, dus de vraag naar de relatie tussen de input (middelen) en de output
(producten). Een Kosten Effectiviteit Analyse voor het kustbeleid is min of
meer parallel aan dit onderzoek uitgevoerd en zal deze vraag beantwoorden.
Wel hebben wij, voor de volledigheid, waar mogelijk beschreven welke
middelen gemoeid waren met een inspanning.
1 SMART staat voor: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden.
21
In deze evaluatie geven wij geen oordeel over het al dan niet voldoende veilig
zijn van Nederland tegen overstromingen. Berekeningen over het al dan niet
voldoende sterk zijn van de waterkeringen zijn niet meegenomen in dit
onderzoek. Wel bezien wij of de inspanningen die worden genoemd in de
Derde Kustnota en moeten bijdragen aan de veiligheid, uitgevoerd worden en
of ze doeltreffend waren en doelmatig worden uitgevoerd.
1.5 Evalueerbaarheid van de Derde Kustnota
Vooruitlopend op latere conclusies willen wij hier reeds aangeven dat de
doelen van de Derde Kustnota een hoog abstractieniveau kennen. Veelal zijn
de doelen onvoldoende concreet en SMART geformuleerd, waardoor het lastig
is om direct te beoordelen of de beschreven doelen al dan niet zijn gerealiseerd.
De opmerking over de evalueerbaarheid maken wij hier, omdat dit gevolgen
heeft gehad voor de opzet van het onderzoek en de rapportage. In het derde
hoofdstuk beschrijven wij de door ons gereconstrueerde doelen van de Derde
Kustnota. Na het bestuderen van de nota zijn wij tot een indeling in twee
hoofddoelen met onderliggende subdoelen gekomen. Op basis van de indeling
hebben wij de evaluatie uitgevoerd.
Bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen hebben wij per hoofddoel twee
clusters van subdoelen gedefinieerd. In hoofdstuk 5 en 6 wordt hier nader op
ingegaan.
1.6 Leeswijzer
In deze rapportage worden de 5 centrale onderzoeksvragen beantwoord.
In hoofdstuk 2 blikken wij terug op de periode voor de Derde Kustnota (2000).
Dit doen wij aan de hand van een tijdlijn waarin de belangrijkste documenten
en ontwikkelingen staan. Ook beantwoorden wij in dit hoofdstuk de vragen 1.1,
1.2, 1.3, 2.1 en 2.2.
In hoofdstuk 3 geven wij een beschrijving van de Derde Kustnota aan de hand
van de daarin gestelde doelen en inspanningen. Deze hebben wij ook verbeeld
in een zogenaamde Doelen-inspanningen-netwerk (DIN). Het hoofdstuk vormt
het antwoord op vraag 3.1.
In hoofdstuk 4 kijken wij naar de periode na de Derde Kustnota, opnieuw aan
de hand van een tijdlijn met de belangrijkste ontwikkelingen en documenten
vanaf het uitkomen van de Derde Kustnota tot 1 november 2006. In dit
hoofdstuk beantwoorden wij vraag 4.1.
---
In de hoofdstukken 5 en 6 schetsen wij respectievelijk de realisatie van het
eerste hoofddoel (de duurzame bescherming van laag Nederland) en het
tweede hoofddoel (ruimtegebruik van de kust in harmonie met duurzame
bescherming van laag Nederland). Hierin worden per subdoel de vragen 5.1,
5.2, 5.3, 6.1, 7.1, 7.2, 8.1, 8.2, 9.1 en 9.2 beantwoord.
In hoofdstuk 7 volgen de conclusies die wij trekken op basis van onze
bevindingen. Dit zijn de antwoorden op de eerste drie centrale vragen:
1. In hoeverre zijn de doelen van het beleid, dat in de Derde Kustnota
beschreven staat, bereikt? (= doelbereik)?
2. In welke mate is het bereiken van deze doelen het gevolg van dit beleid? (=
doeltreffendheid)?
3. In hoeverre is er sprake van een doelmatige uitvoering van beleid en een
doelmatige betrokkenheid van stakeholders?
In hoofdstuk 8 beschrijven wij tot slot de lessen en nog op te lossen dilemma's
aan de hand van aan de hand van onze analyse van de documenten en
interviews en aan de hand van de resultaten van de bijeenkomst op
18 januari 2007. Daarmee worden ook de laatste twee centrale vragen
beantwoord:
4. Welke lessen kunnen getrokken worden op basis van het gevoerde beleid?
5. Welke dilemma's en problemen moeten opgelost worden om in de toe-
komst een duurzaam kustbeleid te kunnen blijven uitvoeren?
23
2 Terugblik periode tot aan de Derde Kustnota
In dit hoofdstuk wordt een reconstructie gemaakt van de periode die vooraf
ging aan de Derde Kustnota. In de tijdlijn (paragraaf 2.1) volgt een overzicht
van de belangrijkste feitelijke ontwikkelingen vanaf 1990 die hebben geleid tot
de Derde Kustnota en de meest relevante discussies. De reconstructie vormt de
opmaat voor de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen:
1.0 Aanleiding beleid (H.2)
1.1 Wat is het probleem dat aanleiding is geweest voor het beleid,
beschreven in de Derde Kustnota?
1.2 Wat is de oorzaak van het probleem?
1.3 Is dit probleem nog actueel?
2.0 Verantwoordelijkheid beleid (H.2)
2.1 Waarom rekent de Rijksoverheid het tot haar verantwoordelijkheid
om dit probleem op te lossen, en ligt deze verantwoordelijkheid
niet op EU- of decentraal niveau?
2.2 Hoe is deze verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?
2.1 Tijdlijn tot aan de Derde Kustnota (1990 - 2000)
I. Aanleiding kustbeleid
Sinds de 19e eeuw is met regelmaat de ligging van de hoogwaterlijn, de
laagwaterlijn en de duinvoet bepaald. Daarnaast worden sinds de zestiger jaren
systematisch metingen van de bodemligging van de kustzone uitgevoerd. In de
tachtiger jaren werd het onderzoeksprogramma `Kustgenese' uitgevoerd,
waarin het kustgedrag vanuit verschillende perspectieven is bestudeerd. Mede
dankzij Kustgenese ontstond een kwantitatief beeld van de zandverliezen langs
de Nederlandse kust. De inzichten die het onderzoek naar voren bracht,
stonden aan de basis van de discussienota `Kustverdediging na 1990', waarin
verschillende beleidskeuzen zijn uitgewerkt.
In 1990 kiest het kabinet voor een pro-actieve benadering. Deze keuze werd
mede beïnvloed door twee zware stormen begin 1990, resulterend in
aanzienlijke duinafslag. Gekozen wordt om de kustlijn te handhaven op de plek
van 1990, hoofdzakelijk door middel van het uitvoeren van zandsuppleties.
Hiervoor is jaarlijks 60 miljoen gulden beschikbaar op de begroting van V&W,
waarvan een deel aan het kustonderzoek wordt besteed.
24
II. Beleid Eerste Kustnota en ontwikkelingen tot Tweede Kustnota
De eerste kustnota benoemt twee doelen:
- duurzaam handhaven van de veiligheid
- behoud van functies en waarden in het duingebied.
Voor het toetsen of de structurele erosie wordt bestreden is het instrument
`kustlijn' geïntroduceerd. De positie van de kustlijn dient te worden
gehandhaafd op de plaats van de Basiskustlijn (BKL), vastgesteld in 1990. De
term dynamisch handhaven wil zeggen dat daarbij rekening gehouden wordt
met de natuurlijke dynamiek. Als in een gebied natuurlijke aanzanding
verwacht wordt (positieve trend), hoeft een tijdelijke overschrijding van de
positie van de kustlijn niet direct te leiden tot zand suppleren.
Dynamisch handhaven gaat bovendien niet alléén om zand suppleren.
Dynamisch handhaven betekent ook dat op sommige duingebieden geen helm
meer wordt ingeplant of rietschermen worden geplaatst: het zand mag weer vrij
stuiven. Hierdoor ontstaat ruimte voor diversiteit in flora en fauna. Dit kan
alleen op plaatsen waar de duinen voldoende breed zijn.
Met dynamisch handhaven wordt in de praktijk ingezet op de functies
veiligheid en natuur.
Uitvoering van dynamisch handhaven in de praktijk
De uitvoering van dynamisch handhaven vindt plaats door zandsuppleties op
de stranden. Door de ontwikkeling in de tijd te monitoren wordt ervaring
opgebouwd met de effectiviteit van zandsuppleties. In 1994 is op veel plaatsen
de (overigens doorgaande) erosie gecompenseerd met zandsuppleties. Wel is er
dan nog een suppletieachterstand, maar die wordt de jaren daarna langzaam
ingelopen.
Gewijzigde rolverdeling
Door de keuze om de kustlijn te handhaven, wordt in 1990 een nieuw
instrument (de ligging van de kustlijn) geïntroduceerd. Met de
kustlijnhandhaving
- door zandsuppleties - krijgt Rijkswaterstaat een landelijke taak.
Deze taak is ondersteunend aan de reguliere taak van de waterkeringbeheerders
om de waterkering te onderhouden (meestal waterschappen en in sommige
gevallen onder andere bij de Waddeneilanden - is Rijkswaterstaat ook
waterkeringbeheerder).
III. Beleid Tweede Kustnota en ontwikkelingen tot Derde Kustnota
De Tweede Kustnota zet in op een kustzonebenadering waarbij alle betrokken
partijen een gezamenlijke visie op de (ontwikkeling van de) kustzone opstellen.
Het basisrapport kustnota 1995 (`De kust in breder perspectief') stelt:
25
"De mogelijkheden voor herstel en ontwikkeling van de natuurlijke dynamiek
van de kustzone, met behoud van veiligheid als randvoorwaarde, worden nog
onvoldoende benut. In brede duingebieden zouden bij voorkeur brede
waterkeringszones aangewezen moeten worden om meer ruimte te bieden voor
andere functies. Waar de duinen breed zijn, kan het zeereep-onderhoud worden
geëxtensiveerd. Voor een duurzame ontwikkeling van de kustzone dienen
maatregelen ter handhaving van de kustlijn in breder perspectief te worden
beschouwd. De kustlijn zal als onderdeel van de kustzone gezien moeten
worden. Daarvoor is een samenhangende visie op (de ontwikkeling van de)
kustzone nodig die bij voorkeur door alle betrokken actoren gezamenlijk wordt
ontwikkeld. Ontwikkelingen in het kustgebied (kustlocatie,
natuurontwikkeling, bebouwing, strekdam, etc.) kunnen dan worden
afgewogen op basis van deze kustvisie". Kortom, de Tweede Kustnota zet het
beleid van de Eerste Kustnota voort en plaatst dit in een breder perspectief.
Wet op de waterkering (Wow, 1996)
In de Wow wordt de taakverdeling tussen het Rijk en de waterschappen
vastgelegd. De waterschappen hebben de dagelijkse verantwoording voor
aanleg en onderhoud van de primaire waterkeringen. Het Rijk beheert de
keringen zonder achterland (bijv. Afsluitdijk) en enkele primaire waterkeringen
langs rivieren en kust die om uiteenlopende redenen beter bij het Rijk in beheer
kunnen blijven. Daarnaast is het Rijk verantwoordelijk voor de handhaving van
de kustlijn (in de vorm van zandsuppleties). De provincies hebben het toezicht
op alle primaire waterkeringen en rapporteren daarover elke 5 jaar per dijkring
aan de Staatssecretaris van V&W. Die geeft op basis daarvan een rapportage
aan de Tweede Kamer.
Bij wet is ook het Provinciaal Overleg Kust (POK) ingesteld. Het POK brengt
per provincie haar advies uit aan de staatssecretaris van het ministerie van
Verkeer en Waterstaat. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat neemt mede
op basis daarvan besluit en geeft opdracht aan RWS om suppleties te laten
uitvoeren. De staatssecretaris stelt uiteindelijk het suppletieschema vast,
waarna RWS tot aanbesteding kan overgaan.
Dynamisch duinbeheer
Bij de Tweede Kustnota werd het plan opgevat om de duinen anders te gaan
beheren (`dynamisch duinbeheer'). In 1997 werd bij Schoorl, ter hoogte van de
Parnassiavallei, een kerf gegraven in het duin op initiatief van Stichting
duinbehoud en in samenwerking met Rijkswaterstaat, Staatsbosbeheer en het
waterschap. Doelstelling volgens de evaluatie van De Kerf, was het
ontwikkelen van nieuwe natuur door de vergroting van de dynamiek in het
duingebied. Tegelijkertijd was het gevolg dat De Kerf een toeristische attractie
werd.
26
Uitvoering van zandsuppleties
Voor het grootste deel van de kustzone lijkt een directe relatie tussen de positie
van de kustlijn en de (wettelijke) veiligheid van het achterland te ontbreken.
Hiermee wordt bedoeld dat in het beheer de kustlijnhandhaving
(Rijkswaterstaat) en veiligheidswaarborging (door waterkeringbeheerders,
meestal de waterschappen) gescheiden zijn. Handhaven van de kustlijn
betekent niet automatisch dat de veiligheidsnormen uit de Wet op de
Waterkering ook worden geborgd (uiteraard draagt het er wel aan bij). Bij de
suppleties gaat het om `dynamisch handhaven' en is er ruimte om andere
functies (recreatie/toerisme en natuur) mee te laten wegen in de keuze van
locatie en uitvoeringswijze van zandsuppleties. Dit heeft tot gevolg dat, vanuit
het perspectief van Rijkswaterstaat, het opstellen van het suppletieschema
minder eenduidig plaatsvindt. Naast de morfologische argumenten (actuele
ligging van de kustlijn) gaan ook andere argumenten (op basis van functies)
een rol spelen in het bepalen van de locatie en wijze van suppleren. In de
POK's worden hierover discussies gevoerd (Evaluatie Dynamisch handhaven,
onder meer pp. 5 en 24).
Beperking aan uitbreiding bebouwing
Met de Tweede Kustnota heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat
(V&W) een koers ingezet om de uitbreiding van bebouwing op strand en in
duinen te beperken. Doel hiervan is om de veerkracht en de dynamiek van het
natuurlijke systeem te waarborgen nu en in de toekomst. Deze koers wordt
kracht bijgezet middels een brief van de minister van V&W (februari 1997) aan
Gedeputeerde Staten (GS) van provincies met de aankondiging van restricties
en bestuurlijk overleg daarover. De brief vermeldt dat alleen nog mag worden
gebouwd binnen bestaande bebouwde gebieden, op basis van een vigerend
bestemmingsplan. Dit beleid gaat in de volksmond verder als `de bouwstop van
V&W' (zie onder meer Beleidsagenda voor de kust, pp. 24 en 37) en zou
gelden tot de bebouwingscontouren rond kustplaatsen waren getrokken
(Beleidsagenda, p.24). Uiteindelijk worden nadere afspraken over bouwen op
lage, natte plekken vastgelegd in de Vierde Nota Waterhuishouding,
regeringsbeslissing.
Het ontbreekt het ministerie van V&W echter aan een ruimtelijk-
ordeningsinstrument om het bouwbeleid op decentraal niveau geïmplementeerd
te krijgen; hiervoor is men afhankelijk van het ministerie van het ministerie van
VROM (contourenbeleid in Vijfde nota RO, en vervolgens Nota Ruime).
In de praktijk hebben gemeenten te maken met enerzijds Rijkswaterstaat en
anderzijds de waterkeringbeheerder. Het beheersgebied van Rijkswaterstaat
betreft hoofdzakelijk het strand en de onderwateroever1 (niet de duinen).
1 Onderwateroever: dat deel van de waterkering dat onder water ligt. Definitie gebaseerd op Derde
Kustnota.
27
De waterkeringbeheerder is bevoegd om voor bebouwing op de waterkering
vrijstelling te verlenen op basis van de keur. Daarbij is er ook enige
speelruimte in het beoordelen van verzoeken tot vrijstelling. Zo kan het
gebeuren dat in de ene regio wel vrijstelling wordt verleend, terwijl in een
andere regio (met andere waterkeringbeheerder) geen vrijstelling wordt
verleend.
Voorbeeld:
Het verzoek van de Oranjehotels in Noordwijk om parkeervoorzieningen aan
te leggen werd door Hoogheemraadschap Rijnland niet goedgekeurd, terwijl
een vergelijkbaar verzoek van Museum Scheveningen (uiteindelijk) wel werd
gehonoreerd door Hoogheemraadschap Delfland.
Bijzondere aandacht in deze periode krijgt de ontwikkeling van het
Kennemerstrandplan. In 1992 werd gestart met de ontwikkeling van een
jachthaven en bebouwing aan de zuidkant van de havenhoofden van IJmuiden.
Terwijl het plan al in volle ontwikkeling was, kwam het standpunt van V&W
dat "permanente bebouwing op het strand ongewenst is". Hiermee kwam de
verdere ontwikkeling van het Kennemerstrandplan onder druk te staan (Het
Kennemerstrand: een ongewenste ontwikkeling?, 2003).
Veiligheid op lange termijn
Naar aanleiding van de bijna-rampen bij de grote rivieren (1993, 1995) wordt
het Deltaplan grote rivieren opgesteld. Daarin wordt een andere, meer pro-
actieve benadering bepleit, gericht op de langere termijn. In plaats van sterkere
dijken moet er meer ruimte komen voor het water. Deze benadering wordt
verankerd in de Vierde Nota Waterhuishouding (regeringsbeslissing, 1998) en
vervolgens vastgelegd in het Waterbeleid 21e eeuw (2000). Evenals in het
rivierengebied wordt ook voor de kustzone de lange termijn benadering
doorgezet en tegelijk verankerd in de Derde Kustnota.
Integraal kustbeleid
In 1999 verscheen ter voorbereiding op de Derde Kustnota de
interdepartementale Voorstudie Kust op Koers. Hierin gaven de vier
departementen V&W, VROM, EZ en LNV een opmaat voor het gewenste
integrale kustbeleid. Met integraal werd bedoeld dat naast veiligheid in
afwegingen over kustbeleid ook andere waarden en functies van belang zijn,
zoals natuurwaarden, recreatie en toerisme.
Sectoraal1 beleid ten aanzien van andere functies is later vastgelegd in: Nota
Ruimte (VROM, 2005), `Natuur voor mensen, mensen voor natuur' (LNV,
2000), en de Vernieuwde Toeristische agenda (EZ, 2005).
1 Met sectoraal beleid wordt in dit geval bedoeld: beleid dat vooral gaat over een specifieke
discipline en waarin niet de verschillende functies in de kustzone (veiligheid, economie,
natuur etc.) zijn meegenomen.
28
Provinciale Kustvisie
Provincies Noord- en Zuid-Holland starten de Kustvisie 2050, waarbij ze met
de regio de plannen voor de kust (veiligheid, risico's buitendijks en ruimtelijke
ontwikkeling) bespraken.
De directe aanleiding voor het project was volgens Gedeputeerde water van de
provincie Zuid Holland en vice-voorzitter van de Stuurgroep "Visie Hollandse
Kust 2050" het feit dat allerlei ontwikkelingen werden voorspeld en de vraag
of onze kust bestand zou zijn tegen de gevolgen van klimaatverandering,
zeespiegelstijging en bodemdaling. Daarnaast wilde men te weten komen of
maatregelen om de kust te verdedigen kunnen samengaan met andere
maatschappelijke en economische ontwikkelingen of elkaar zelfs kunnen
versterken (Notulen Informatiebijeenkomst Kustvisie 2050 d.d. 16 januari 2001
in het Provinciehuis te Den Haag, p.2)
Het traject heeft veel impact gehad, nl.:
- voor het eerst werd op zo'n uitgebreide schaal op een interactieve wijze met
het publiek plannen voor de kust opgesteld. Hierdoor hebben de provincies
veel krediet opgebouwd bij de burgers
- de provincies plaatsten zichzelf nadrukkelijk in de regierol.
IV. Beleid Derde Kustnota
In 2000 is de Derde Kustnota uitgebracht. In de hoofdstukken hierna wordt
ingegaan op de doelstellingen van de nota en de ontwikkelingen die zich na het
verschijnen van de nota hebben afgespeeld.
2.2 Beantwoording onderzoeksvragen aandachtsgebieden 1 en 2
Hierna volgt de beantwoording op de onderzoeksvragen die betrekking hebben
op de periode tot aan de Derde Kustnota. Het betreft de aanleiding van het
beleid (onderzoeksvragen 1.1, 1.2 en 1.3) en de verantwoordelijkheid van het
beleid (onderzoeksvragen 2.1 en 2.2).
Vraag 1.1
Wat is het probleem dat aanleiding is geweest voor het beleid, beschreven in de
Derde Kustnota?
Het probleem ten aanzien van de kust is dat de noodzaak om de veiligheid van
laag gelegen gebieden in Nederland te borgen zich niet gemakkelijk verhoudt
met de ruimtelijke potentie van de kust. Al snel ontstaat de indruk dat een
keuze gemaakt moet worden tussen veiligheid of ruimtegebruik. De Derde
Kustnota geeft een aanzet om veiligheid te combineren met andere functies en
gewenste ontwikkelingen in de kustzone.
Geïnterviewden zijn van mening dat de aanleiding voor het schrijven van de
Derde Kustnota was:
- uitwerking van de Vierde Nota Waterhuishouding (samenhang water en
ruimte) (gemeenten en provincies)
- in overeenstemming brengen van kustbeleid met Vijfde Nota RO (oud
staatssecretaris)
29
- bevestiging suppletiebeleid, extra budget voor onderwatersuppleties en
agenderen van de zwakke schakels kust (DGW en gemeenten, provincies)
- de termijn van vijf jaar waarin de voorgaande nota's waren geschreven.
Vraag 1.2
Wat is de oorzaak van het probleem?
Geografisch gezien ligt een groot deel van Nederland onder de zeespiegel.
Dankzij de bescherming van de waterkeringen langs de kust en de rivieren is
het mogelijk om in de laag gelegen gebieden te wonen, te werken en te
recreëren. Feit is zelfs dat de belangrijkste economische regio van Nederland,
de Randstad, zich voornamelijk onder de zeespiegel bevindt. De watersnood
van 1953 heeft duidelijk gemaakt dat de gevolgen van falende waterkeringen
desastreus kunnen zijn. Het borgen van de veiligheid van het laaggelegen land
is zeer belangrijk voor Nederland als geheel.
Naast de belangrijke functie van de kust voor de veiligheid van laag gelegen
gebieden in Nederland is de kust zelf een gebied met veel potentie voor
ruimtelijk gebruik. De kust is aantrekkelijk voor recreanten. Woningen langs
de kust hebben een relatief hoge waarde en ondernemers kunnen langs de kust
geld verdienen met bijvoorbeeld de exploitatie van strandpaviljoens en
jachthavens. De kust is hiermee een aantrekkelijke locatie voor ruimtelijke
investeringen.
De Derde Kustnota gaat in op de toenemende druk op de kust, zowel vanaf zee
als vanaf land. Dit wordt mede veroorzaakt door de sterke groei van de
economie in de laatste decennia en de toename van het aantal inwoners in
Nederland. Gevolg hiervan is dat de gevolgen van een overstroming groter
worden.
De stijgende zeespiegel vraagt om sterkere en bredere waterkeringen. Vanaf
land bezien is de kust een gebied dat vele waardevolle functies kan hebben op
economisch, recreatief en natuurlijk gebied. De Derde Kustnota kaart het
conflict aan tussen veiligheid (ruimte voor sterke waterkeringen) en ander
gebruik van de kust (economische ontwikkeling, natuurontwikkeling en
recreatie). De Derde Kustnota stelt dat het: "De uitdaging is het ruimtegebruik
van de kust in harmonie te brengen met de duurzame bescherming van laag
Nederland."
Vraag 1.3
Is dit probleem nog actueel?
Het spanningsveld tussen veiligheid en ruimtegebruik in de kustzone is nog
steeds actueel. De druk op veiligheid neemt toe door de recente nadruk op de
klimaatverandering en zeespiegelstijging enerzijds, en anderzijds bestaan er
onder andere door de toenemende bevolking en de welvaart nog altijd veel
andere wensen in het kustgebied zoals natuur, recreatie, wonen. De
concurrentie tussen deze functies bestaat dan ook nog altijd.
30
Wel zijn er pogingen geweest om de functies integraal aan te pakken. Een
bekend voorbeeld is het Plan Waterman waarin een vergroting van de
veiligheid, de ontwikkeling van een zoetwaterlens, ontwikkeling van
natuurgebied, bijzondere mogelijkheden voor toerisme en recreatie en een
zekere mate van ontwikkeling van woningbouw en bedrijvigheid en
infrastructuur worden gecombineerd. Tot nu toe is het echter bij het idee alleen
gebleven. Een ander, wel geïmplementeerd, voorbeeld is de ontwikkeling van
het natuurgebied De Kerf, wat ook een toeristische trekpleister werd.
Sinds het verschijnen van de Derde Kustnota is echter nog weinig duidelijkheid
gecreëerd op gebied van bouwen in de kustzone omdat er nog geen Beleidslijn
voor de kust is opgesteld. Er is dus nog geen concreter beleid dan de Derde
Kustnota.
Vraag 2.1
Waarom rekent de Rijksoverheid het tot haar verantwoordelijkheid om dit
probleem op te lossen, en ligt deze verantwoordelijkheid niet op EU- of
decentraal niveau?
"De kust met onderwateroever, strand, duinen en dijken beschermt het laag
gelegen polderland tegen overstroming door de zee. Bijna 9 miljoen
mensen leven in een gebied dat onaangenaam verrast kan worden door de
zee. 60% van het bruto nationaal product wordt in laag Nederland verdiend
(bron: CBS).
Bescherming tegen overstroming is dus een belangrijke
bestaansvoorwaarde voor Nederland. Duurzame bescherming tegen
overstroming is een collectief belang. Om de veiligheid te kunnen
waarborgen worden de waterkeringen op zodanige sterkte gehouden dat
stormvloeden worden doorstaan (conform de Wet op de waterkering) en
wordt structureel verlies van land aan de zee voorkomen."
De Derde Kustnota is expliciet over de legitimatie van de nota:
Geïnterviewden van het ministerie van Verkeer en Waterstaat geven aan dat
het Rijk zich verantwoordelijk voelt voor het kustbeleid omdat het gaat om
provinciegrens overstijgende zaken, zoals de veiligheid, de samenhang en de
zandrivier. Kustbeleid past naar hun mening heel goed op nationaal niveau.
Er vindt internationaal wel veel samenwerking plaats, bijvoorbeeld via de
Northsea coast management group (onder andere over de implementatie van de
Hoogwaterrichtlijn) en over onderwerpen als de Kaderrichtlijn Water, de
Richtlijn Maritieme Strategie en de Aanbeveling voor Integrated Coastal Zone
Management.
Vraag 2.2
Hoe is deze verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?
Het Rijk is (via Rijkswaterstaat) verantwoordelijk voor de kustlijnzorg en het
uitvoeren van zandsuppleties. Waterschappen zijn de beheerders van de
primaire waterkeringen langs de kust en verzorgen het onderhoud ervan.
31
Ook Rijkswaterstaat is soms beheerder van een primaire waterkering
(Waddeneilanden).
In onderstaande tabel is een overzicht weergegeven van de
verantwoordelijkheden van de betrokken partijen bij het kustbeleid.
Tabel 1. Uit rapport: "Risicobeheersing in kustplaatsen", Ministerie V&W, 29
juli 2005
32
3 Doelstelling Derde Kustnota
In dit hoofdstuk worden de doelen en het hieraan gekoppelde beleid
(inspanningen) beschreven, zoals weergegeven in de Derde Kustnota. Voor
deze doelreconstructie (weergegeven in een zogenaamde DIN1) hebben we zo
veel mogelijk de letterlijke tekst van de Derde Kustnota aangehouden.
In hoofdstuk 2 is aangegeven dat de Derde Kustnota twee voorgangers heeft
gekend namelijk de Eerste en Tweede Kustnota. In de Derde Kustnota is niet
aangegeven dat hiermee de eerdere twee nota's en de doelen en inspanningen
daarin komen te vervallen dan wel worden gewijzigd of voortgezet. Het is
daarom niet direct duidelijk in hoeverre de doelen uit de eerdere kustnota's nog
van toepassing zijn. 2 Indien hier geen expliciete uitspraken over zijn gedaan,
nemen wij aan dat deze doelen gelden naast de in de Derde Kustnota staande
doelen. Daarmee geven deze doelen een deel van de context van de huidige
uitvoering. Om die reden wordt in paragraaf 3.1 eerst een terugblik geworpen
op de hoofddoelen uit de Eerste en Tweede Kustnota.
De evaluatie heeft overigens alleen betrekking op de in de Derde Kustnota
staande en gereconstrueerde doelen.
Het derde hoofdstuk vormt in zijn geheel het antwoord op de volgende
onderzoeksvraag:
3.0 Beleidsdoelstelling(en) (H.3)
3.1 Welke beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd voor de oplossing
van het probleem?
3.1 Bouwen op doelen eerdere kustnota's
In paragraaf 2.1 hebben we de aanleiding voor het kustbeleid en de Eerste en
Tweede Kustnota toegelicht. Hieronder volgt een korte samenvatting.
In 1990 heeft de regering het beleid van `Dynamisch handhaven' vastgelegd in
de Eerste Kustnota met een dubbele doelstelling:
1. Duurzaam handhaven van de veiligheid.
2. Duurzaam behoud van de functies en waarden in het duingebied.
1 DIN: Doel-inspanningen-netwerk. Hierin staan in een overzicht de doelen met daaraan
gekoppeld de inspanningen die moeten leiden tot de doelen.
2 Dit zal van geval tot geval moeten worden bekeken (bron: het ministerie van V&W, HDJZ,
(M.Stolker, H.Gierveld),.E-mail d.d. 13-10-2006
---
Als subdoel stelt de Eerste Kustnota: "Dit door de kustlijn ten minste te
handhaven op de plaats waar die in 1990 lag."
In de Tweede Kustnota (1995) wordt dit beleid bekrachtigd. De doelen blijven
dus gelijk. Bovendien wordt aangegeven dat er wordt ingezet op het onderhoud
van het hele kustfundament, wat als aangepast doel kan worden beschouwd.
Dus niet alleen de zandvoorraad handhaven in de bovenste kustzone (van
duinvoet tot ongeveer NAP 5 m dieptelijn), maar ook de zandvoorraad van de
diepere vooroever (tot NAP 20 m dieptelijn).
De Derde Kustnota (2000) continueert, conform de Tweede Kustnota, het
beleid van dynamisch handhaven. Het accent wordt echter sterker gelegd op de
ruimtelijke benadering van het beleid. Dit wordt in de Derde Kustnota als volgt
geformuleerd:
"Het conflict tussen veiligheid en ander gebruik van de kust wordt in deze nota
aangekaart. (...) De uitdaging is het ruimtegebruik van de kust in harmonie te
brengen met de duurzame bescherming van laag Nederland. Deze nota belicht
die uitdaging vanuit het belang van kustveiligheid: beschermen van laag
Nederland tegen overstroming door de zee en handhaven van de kustlijn. De
daarmee gepaard gaande maatregelen raken direct aan de andere functies in de
kust. Deze functies worden in deze nota vanuit veiligheidsperspectief
benaderd" (Derde Kustnota, 1990: p.10-12).
Hieruit leiden wij twee hoofddoelstellingen af:
Hoofddoelstellingen Derde Kustnota:
1. Duurzame bescherming van laag Nederland (veiligheid).
2. Ruimtegebruik van de kust in harmonie met duurzame bescherming van laag
Nederland.
Opgemerkt kan worden dat het tweede hoofddoel uit de Eerste en Tweede
Kustnota nu anders geformuleerd is. Stond eerder het duurzaam behoud van de
functies en waarden in het duingebied als doel centraal, nu wordt er gesproken
over ruimtegebruik in harmonie met duurzame bescherming van laag
Nederland. We zien dus dat de doelen beschreven in de Derde Kustnota
verschoven zijn ten opzichte van de eerdere nota's.
Door als doel te stellen dat de ruimte dient te worden gebruikt in harmonie met
veiligheid, wordt geïmpliceerd dat veiligheid, in de afweging hoe de ruimte te
gebruiken, voorop staat. Er wordt nu dus in mindere mate de nadruk gelegd op
de natuurlijke functie dan voorheen.
Een nadere beschrijving van de twee hoofddoelen van de Derde Kustnota volgt
hierna. Hierbij is per hoofddoel aangegeven welke subdoelen in de nota staan.
Wij hebben subdoelen uit de tekst van de Derde Kustnota gedestilleerd en een
relatie gelegd met de twee hoofddoelen.
34
Daarnaast hebben we de inspanningen geïnventariseerd en gekoppeld aan de
subdoelen. Het betreft hier nadrukkelijk inspanningen die erop gericht zijn om
het doel te kunnen bereiken. Het gaat hier dus niet per se om alle acties die in
de Derde Kustnota zijn opgenomen.
De voortgang van de in de Derde Kustnota genoemde acties is jaarlijks in een
voortgangsrapportage opgenomen en is hier dus niet expliciet onderwerp van
onderzoek. Uiteraard liggen deze acties wel ten grondslag aan de inspanningen,
maar zijn de inspanningen vaak breder.
3.2 Eerste hoofddoel Derde Kustnota:
Duurzame bescherming van laag Nederland
In het volgende overzicht zijn het eerste hoofddoel en de subdoelen
schematisch weergegeven.
Toelichting: Het hoofddoel staat in het bovenste ovale vlak; de subdoelen staan
in de ronde vlakken eronder. Daaronder staan in de vierkante vlakken de
inspanningen zoals die in de Derde Kustnota zijn vermeld. De inspanningen
staan onder de subdoelen waarop zij het meeste bestrekking hebben. Sommige
inspanningen leiden echter ook tot mogelijke realisatie van andere subdoelen.
Om het overzichtelijk te houden zijn dan ook geen strepen getrokken tussen de
inspanningen en de subdoelen. Het grotere vierkant waarin vier inspanningen
zijn genoemd, bevat inspanningen die sterk met elkaar verbonden zijn.
Figuur 1. Doel-inspanningen-netwerk voor hoofddoel 1
35
Op pagina 53 van de Derde Kustnota wordt het eerste hoofddoel van het
Kustbeleid na 2000 genoemd: Duurzame veiligheid van laag Nederland. Bij de
invulling hiervan voor de kustlijnzorg wordt gesteld dat de beleidskeuze
`dynamisch handhaven' volgens de toenmalige inzichten de komende decennia
vol te houden is. Het doel van dit beleid is:`Het beleid `dynamisch handhaven'
heeft tot doel de structurele achteruitgang van de kust te voorkomen en de
bescherming van het duingebied.1" Hieruit leiden wij het volgende eerste
subdoel af:
Subdoel 1
Dynamisch handhaven van de kustlijn voortzetten.
De inspanningen die hierbij horen zijn volgens de nota:
- kustlijn op dynamische manier op zijn plaats houden door middel van
zandsuppleties
- terughoudendheid betrachten met het aanbrengen van nieuwe harde
kustverdedigingen.
Hier wordt echter aan toegevoegd "Binnen de kaders van dit beleidsdoel zullen
de komende jaren mogelijkheden worden benut om het handhaven efficiënter
uit te voeren. Daarbij richt het handhaven zich op het in stand houden van
voldoende zandbuffers in dieper en ondiep water." (ministerie van V&W,
Derde Kustnota pagina 58). Dit is een continuering van het tussen 1990 en
2000 gevoerde beleid waarin zandverliezen op dieper water worden
gecompenseerd, het stabiliseren van het kustfundament. Hieruit leiden wij het
tweede subdoel af:
Subdoel 2
Het stabiliseren van het kustfundament.
De inspanningen die hierbij horen zijn:
- suppleren op het strand waar het moet en onder water waar het kan. In stand
houden van voldoende zandbuffers in dieper en ondieper water.
Verder wordt gesteld dat het huidige beleid voor het handhaven van de
veiligheid - conform het beleid van 1990 - meegroeien is: het op zijn plaats
houden van de kustlijn en het regelmatig zand suppleren, zodat de kust
meegroeit met de zeespiegel. Naast deze meer consoliderende taak, wordt ook
ruimte gegeven om zeewaarts of landwaarts de waterkering in de toekomst te
versterken.
1 P. 25
36
Het derde subdoel richt zich op het openhouden van de optie `landwaarts'
meegroeien met de zeespiegelstijging. De Derde Kustnota zegt hierover: "Het
beleid richt zich op het voortzetten van `meegroeien' en op speelruimte
behouden: het voorkomen dat de mogelijkheden voor de landwaartse oplossing
worden ingeperkt. Hierdoor wordt voorkomen dat in de toekomst zeewaarts de
enige resterende optie is. Aldus is er ruimte om zorgvuldige keuzen te maken
tussen `zeewaarts', `meegroeien' en `landwaarts'."
Subdoel 3
Ruimte reserveren achter smalle duinen en dijken om de landwaartse optie
voor de toekomst open te houden.
De inspanningen die hierbij horen zijn volgens de nota:
- smalle duinen landwaarts verbreden door het aanbrengen van zandbuffers
- het aanpakken van de zwakke schakels
- waterschappen houden in hun leggers rekening met ruimte: in brede,
onbebouwde duinen wordt de waterkering breder gedefinieerd.
Daarnaast wordt gestreefd naar het in stand houden van de samenhang tussen
de Waddenzee, de Zeeuwse estuaria en de dichte Hollandse kust.
Subdoel 4
Streven naar samenhang tussen Waddenzee, estuaria en kust.
De inspanningen die hierbij horen zijn volgens de nota:
- zandhonger1 zo min mogelijk aanwakkeren door menselijke ingrepen.
3.3 Tweede hoofddoel Derde Kustnota:
Ruimtegebruik van de kust in harmonie met duurzame bescherming van
laag Nederland
In onderstaand schema zijn het tweede hoofddoel en de subdoelen
weergegeven. Voor een toelichting op het schema zelf, zie ook de toelichting
bij het schema van het eerste hoofddoel, in paragraaf 3.2.
1 De definitie van zandhonger volgens de Derde Kustnota: Het fenomeen (met name bij
zeespiegelstijging) dat een gebied aanzandt en daardoor zand aan het systeem onttrekt, vaak ten
koste van andere delen van de kust.
37
Figuur 2. Doel-inspanningen-netwerk voor hoofddoel 2
Aan het tweede hoofddoel Ruimtegebruik van de kust in harmonie met
duurzame bescherming van laag Nederland (het liggende ovale vlak) zijn
zeven subdoelen (de staande ovale vlakken) gekoppeld. Deze zullen hieronder
worden besproken, alsmede de inspanningen (onderaan, in de vierkante
vlakken) die aan deze doelen gekoppeld zijn.
Om te beginnen stelt de Derde Kustnota het volgende: `Het beleid `dynamisch
handhaven' heeft tot doel de structurele achteruitgang van de kust te
voorkomen en de bescherming van het duingebied. (...). Naast het handhaven
van de kustlijn is het doel van het beleid dit op een `dynamische' wijze te doen.
`Dynamisch handhaven' past bij de natuurlijke beweeglijkheid van de kust.
Afstemming van beheer en onderhoud, gericht op het herstellen van de
natuurlijke dynamiek en natuurwaarden in duingebieden sluit hierop aan. Dit
wordt aangeduid met dynamisch duinbeheer."
38
Een subdoel, betrekking hebbend op ruimtegebruik, is dus:
Subdoel 1:
Herstellen van de natuurlijke dynamiek en natuurwaarden in duingebieden.
Inspanning:
- dynamisch duinbeheer.
Verder staat er dat het in deze nota opgenomen bouwbeleid voor de kust
aansluit op de in de Vinex (Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra, 1992)
aangekondigde contourenbenadering. Het contourenbeleid uit de Vijfde Nota
RO kan gezien worden als de opvolger van het restrictief beleid door
bebouwingscontouren uit de Vinex. De contouren dienen ter bescherming van
het buitengebied. Dit wordt in de Derde Kustnota als volgt toegelicht:
"Rondom kustplaatsen worden, onder regie van de provincie, contouren
vastgesteld. Vaststelling geschiedt in gezamenlijk overleg tussen Rijk,
provincie, gemeenten en waterschappen. Bij de vaststelling wordt het kader
gegeven door het vigerende landelijke beleid op het gebied van veiligheid,
ruimtelijke ordening, natuur en landschap en recreatie/toerisme en bestaand
gebruik, waaronder militaire doeleinden. De contouren zullen worden
verankerd in streek- en bestemmingsplannen. Bestaande bebouwingskernen
zullen niet verder uitbreiden dan de contour aangeeft. Verspreid voorkomende
losstaande bebouwing valt buiten de contour.
Binnen de contour is een kwalitatieve impuls in de vorm van verbouw of
nieuwbouw mogelijk, maar kan alleen onder voorwaarden worden gebouwd:
hier geldt een `ja, mits'-benadering. Hier liggen kansen voor de vanuit
recreatief-toeristisch oogpunt gewenste kwaliteitsverbetering. Buiten de
bebouwingscontour of in gebieden waar helemaal geen contouren zijn
vastgesteld, geldt het principe: `nee, tenzij':
- een zwaarwegend maatschappelijk belang in het geding is
- de activiteit redelijkerwijs niet elders of op een andere wijze kan
plaatsvinden" (ministerie van Verkeer en Waterstaat, Derde Kustnota, p. 62-
63).
Hieruit valt af te leiden dat met het contourenbeleid, en wel de `nee-tenzij'-
benadering, enerzijds wordt beoogd de uitbreiding van bestaande bolwerken
tegen te gaan. Verderop in de nota wordt dit bevestigd:
39
"Uitbreiding bestaande bolwerken1 langs de kust voorkomen door trekken van
rode contouren rondom kustplaatsen. Buiten de contour geldt een `nee, tenzij'-
afweging voor nieuwe bebouwing en harde infrastructuur."
Een volgend subdoel is dus:
Subdoel 2:
Het voorkomen van uitbreiding van bestaande bolwerken langs de kust.
Inspanning:
- contourenbeleid (`nee-tenzij'-benadering).
Anderzijds maakt het trekken van contouren en de `ja-mits'-benadering ver- en
nieuwbouw mogelijk en hiermee de gewenste kwaliteitsverbetering van
kustplaatsen. Een ander doel dat wordt beoogd te bereiken d.m.v. het
contourenbeleid is dus:
Subdoel 3:
Mogelijk maken kwaliteitsverbetering kustplaatsen.
Inspanning
- contourenbeleid (`ja-mits'-benadering).
Uit de volgende passage is het 4e subdoel af te leiden:
"Niet alleen langs de kust, ook in andere delen van Nederland is bij
schadegevoelige activiteiten sprake van risico's in buitendijkse gebieden. Voor
het aspect veiligheid in buitendijkse gebieden zal een aparte beleidslijn worden
opgesteld, waar ook de kustzone deel van uitmaakt. Voor de kustplaatsen
wordt dit onderwerp uitgewerkt in het project Kustplaatsen. Het ministerie van
Verkeer en Waterstaat bewaakt de samenhang."
1Op pagina 41 van de Derde Kustnota wordt het begrip bolwerkvorming als volgt toegelicht: "Als
gevolg van bebouwing dicht aan zee zijn er enerzijds aantrekkelijke woongebieden en badplaatsen
ontstaan. Anderzijds heeft de kust een deel van haar beweeglijkheid verloren. Dit laatste is ook het
gevolg van harde waterstaatkundige werken zoals havenhoofden en dijken. Een bedijkte kust kan
letterlijk geen kant op. Deze ontwikkeling, waarin een kustlijn een harde grens wordt, die veel
bescherming vergt, wordt aangeduid met `bolwerkvorming'." Onder bolwerken wordt dus zowel
woningbouw verstaan als waterstaatkundige werken.
40
Een volgend doel is dus:
Subdoel 4
Beheersing van risico in buitendijks kustgebied.
De inspanningen die hierbij horen zijn volgens de nota
- opstellen beleidslijn risicogebieden buitendijks.
Voor strandpaviljoens geldt een seizoensgebonden benadering. Permanente
bebouwing op het strand is vanuit veiligheidsoogpunt
in principe ongewenst. De reden is dat schade kan ontstaan en kan het een
aanleiding vormen voor nieuwe ontwikkelingen in de duinen
(bolwerkvorming). Het strand valt daarom buiten de contour. Daar geldt een
`nee, tenzij'-benadering.
Gedurende het badseizoen (zomer) blijft vanuit veiligheid het huidige
toelatingsbeleid voor strandpaviljoens van kracht. In die situatie gaat het
immers niet om permanente bebouwing, maar om seizoensgebonden
aanwezigheid. Hier geldt voor een beperkt aantal gebieden en vanuit
veiligheidsoogpunt een `ja, mits' benadering voor jaarrond aanwezigheid en
exploitatie van strandpaviljoens. Voor brede, nog onbebouwde
duingebieden is jaarrond aanwezigheid van strandpaviljoens
ongewenst.
Bij de ja, mits-benadering geldt dus dat de strandpaviljoens moeten zijn
gekoppeld aan een functionele relatie met kustplaatsen en/of
recreatieconcentratiepunten onder voorwaarden (ja, mits). Maar, zo wordt
gesteld: "Jaarrondexploitatie bij kustplaatsen heeft een relatie met de procedure
die ten behoeve van het vaststellen van contouren doorlopen dient te worden.
Jaarrond aanwezigheid en exploitatie kunnen pas ingaan nadat de contouren en
recreatieconcentratiepunten afdoende planologisch verankerd zijn."
Subdoel 5
Ontmoedigen van (jaarrond)exploitatie van strandpaviljoens.
De inspanningen die hierbij horen, zijn volgens de nota:
- op basis van contouren toepassen `nee, tenzij'-benadering voor de
exploitatie strandpaviljoens
- uitzondering op `nee, tenzij'-afweging: voor jaarrond aanwezigheid en
exploitatie van strandpaviljoens gekoppeld aan functionele relatie met
kustplaatsen en/of recreatieconcentratiepunten onder voorwaarden (ja, mits)
- voorwaarden worden gesteld vanuit veiligheid, ruimtelijke ordening, natuur
en landschap en jaarrond gebruik
- algemene voorwaarden vanuit kustbeheer worden gesteld aan alle
strandpaviljoens (risico bewust bouwen).
41
Ook wordt er in de nota gesproken over grootschalige ontwikkelingen op zee.
De nota stelt:
"In de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening is mogelijk sprake van een
stappenplan voor nieuwe activiteiten op de Noordzee. Voor zover deze
activiteiten effecten hebben op de natuurwaarden, zal hiervoor gecompenseerd
moeten worden conform het Structuurschema Groene Ruimte, NBL211 en
Europese regelgeving.
Vanuit het oogpunt van veiligheid zijn er belangen in het geding die in het
stappenplan een rol spelen". Hieruit leiden wij het doel af:
Subdoel 6
Bij grootschalige ontwikkelingen op zee compenseren effecten op
natuurwaarden en rekening houden met veiligheid.
De inspanningen die hierbij horen zijn volgens de nota:
- stappenplan Vijfde Nota RO (veiligheid)
- toepassen structuurschema Groene Ruimte, NBL21 en Europese regelgeving
(effecten op natuurwaarden).
Tot slot wordt een aparte paragraaf in de Derde Kustnota gewijd aan integraal
kustzonebeleid. Hierin staat dat er een interdepartementale voorstudie is
gedaan naar de kustzone "Kust op Koers". Er wordt gesteld: "Deze
gezamenlijke aanpak van vier ministeries om het ruimtegebruik te verbeteren,
zal verder worden doorgetrokken door het formuleren van integraal
kustzonebeleid."
Hieruit valt het volgende af te leiden:
Subdoel 7
Verbeteren ruimtegebruik door integraal kustzonebeheer.
De inspanningen die hierbij horen zijn volgens de nota:
- participatie in de totstandkoming van Europees kustbeleid
- samenwerking middenbesturen langs de Noordzee op raakvlak ruimtelijke
ordening en typische kustfuncties (als waterkering, recreatie en natuur)
- project NORCOAST
- visieontwikkeling op kustzone vanuit regionaal perspectief door
kustprovincies.
1 Ministerie van LNV, Nota Natuur, bos en landschap in de 21e eeuw, ook genoemd `Natuur
voor mensen, mensen voor natuur', 2000.
42
3.4 Status Derde Kustnota
De Wet op de Ruimtelijke Ordening (art. 2 e.v.) stelt procedureregels aan de
totstandkoming van een PKB (betrokken bestuursorganen, inspraak, termijnen,
etc). De Derde Kustnota is niet volgens deze procedureregels tot stand
gekomen en is dus geen PKB.
De Derde Kustnota is een beleidsnota en schept als zodanig geen concrete
rechten en verplichtingen voor bestuursorganen of derden en zelfs niet voor de
opsteller van de nota, al zal die bij afwijking van zijn eigen beleidsvoornemens
dat wel deugdelijk moeten motiveren. Door een nota als zodanig worden dus
ook geen taken toebedeeld of gelden herverdeeld; dat kan alleen door concrete
besluitvorming.
In een nota zelf staat waar deze voor geschreven is en in hoeverre het in de
plaats treedt van eerder beleid. Dat kan per onderdeel van de nota verschillen.
Over de Derde Kustnota kan daarom niet in algemene zin worden gezegd of
het een wijziging van eerder beleid inhoudt; van geval tot geval zal moeten
worden bezien wat de beleidsdoelstelling is.
De Hoofdlijnen van de Derde Kustnota komen terug in de Nota Ruimte (2006)
(zie Hoofdstuk 4). De Nota Ruimte heeft wel een PKB status.
43
4 Ontwikkelingen sinds de Derde Kustnota
In dit hoofdstuk zijn de ontwikkelingen sinds het verschijnen van de Derde
Kustnota beschreven. Hierbij is onderscheid gemaakt in de ontwikkelingen die
binnen de context van het kustbeleid plaatsvinden (paragraaf 4.1) en de bredere
ontwikkelingen die van invloed (kunnen) zijn op het kustbeleid (paragraaf 4.2).
Het hoofdstuk wordt afgesloten met het beantwoorden van de volgende
onderzoeksvraag:
4.0 Beleidscontext (H.4)
4.1. Welke veranderingen hebben zich tussen 2000 en 2006 in de
context van de Derde Kustnota voorgedaan?
4.1 Ontwikkelingen binnen de context van het kustbeleid
De belangrijkste ontwikkelingen sinds de Derde Kustnota, binnen de context
van het kustbeleid, zijn:
- aandacht voor omgaan met andere maatschappelijke belangen in Leidraad
Zandige Kust 2002/2003
- provinciale visie Hollandse Kust 2050 (2002)
- verschijnen Beleidsagenda voor de Kust en de Ontwerp-Beleidslijn voor de
kust (resp. 2002 en 2003)
- intrekking Ontwerp-Beleidslijn in 2003 door de staatssecretaris V&W
- start procesplan Zwakke Schakels (2003)
- verschijnen rapport RIVM Risico's in bedijkte termen (2004)
- verschijnen advies Commissie Poelmann over risico's in buitendijkse
gebieden (2005)
- verschijnen beleidsbrief V&W 13 kustplaatsen (2006)
- kustparagraaf opgenomen in de Nota Ruimte (2006)
- opstellen concept beleidslijn voor de kust (2006).
Bovenstaande ontwikkelingen worden hierna toegelicht.
Leidraad Zandige Kust (2002)
De Leidraad van 2002/2003 (van de Technische Adviescommissie voor de
Waterkeringen) beschrijft de technische aspecten van het beheer en onderhoud
van zandige kusten ten behoeve van het garanderen van de veiligheid tegen
overstromen en het handhaven van kustlijnligging, maar heeft daarnaast meer
aandacht voor het omgaan met andere maatschappelijke belangen.
Voorbeelden hiervan zijn het bouwen in de kustzone en aandacht voor aspecten
op het gebied van Landbouw, Natuur en Cultuur (LNC). Daarnaast wordt
informatie gegeven over zaken als het omgaan met klimaatverandering,
zeespiegelstijging en een meer natuurlijk en dynamisch beheer.
---
Hiermee staan de beheerders van (duin)waterkeringen beter gesteld voor hun
dagelijkse beheerstaken. De brede insteek maakt deze leidraad bovendien
geschikt om het belang van de (duin)waterkeringsbeheerders onder de aandacht
van anderen met belangen of beheerstaken in de zandige kust te brengen.
Provinciale `Visie Hollandse Kust 2050 (2002)
De provincies Noord- en Zuid-Holland hebben in 2002 het project `Visie
Hollandse kust 2050' afgerond. Een verkenning naar de huidige en
toekomstige veiligheid van de Hollandse Kust. De centrale vraag is hoe om te
gaan met de veiligheid en de ruimtelijke inrichting van de kustzone met begrip
van de huidige en toekomstige buitendijkse gronden.
Uitgangspunt van de studie was het bieden van een duurzame kustveiligheid nu
en straks. Onderzocht is welke gevolgen zeespiegelstijging, klimaatverandering
en bodemdaling hebben en met welke oplossingsrichtingen en maatregelen
deze gevolgen het beste zijn op te lossen. Hierdoor ontstond een kader voor de
beoordeling van de gevolgen op lange termijn van lokale en regionale plannen
voor het kustveiligheidsbeleid.
Beleidsagenda voor de kust (2002) en ontwerpbeleidslijn voor de kust (2003)
Begin 2002 verschijnt de Beleidsagenda voor de kust `Naar integraal
kustzonebeleid'. De beleidsagenda is een discussienotie en bevat geen
kabinets- of V&W beleid. De agenda benoemt zes beleidsopgaven waarover in
het voorjaar van 2002 discussiebijeenkomsten zijn georganiseerd met
betrokkenen. In de beleidsagenda wordt onder andere voorgesteld om met
zeewaartse maatregelen het landwaarts opschuiven van de afslaglijnen ten
gevolge van klimaatsverandering (inclusief zeespiegelstijging) te voorkomen.
Dit komt neer op het consolideren van de kans op afslag in het buitendijkse
deel van de kustplaatsen of industriële complexen (bijvoorbeeld Corus).
De beleidsagenda en de resultaten van die discussies hebben de bouwstenen
opgeleverd voor de uitwerking van de Ontwerp-Beleidslijn voor de kust
(augustus 2003). Deze Ontwerp-Beleidslijn is tot stand gekomen met draagvlak
van de bij de kust betrokken partijen.
In de Ontwerp-Beleidslijn komen aan de orde:
- de begrenzing van het kustfundament
- de beschermingsregimes die daar vanuit (reeds bestaande) waterkerings- en
natuurbeschermingswetgeving van toepassing zijn en
- het bouwbeleid in het kustfundament en in buitendijks gebied van
kustplaatsen.
De Ontwerp-Beleidslijn stelt voor de huidige kans op afslag in de kustplaatsen
niet verder te laten toenemen.
45
Intrekking van de ontwerp beleidslijn (oktober 2003)
De Ontwerp Beleidslijn wordt in deze periode niet officieel vastgesteld. De
Staatssecretaris heeft in het Bestuurlijke overleg kust (BOK) van oktober 2003
twijfels geuit of het echt noodzakelijk is om overal strak vast te houden aan de
huidige afslagkansen in het buitendijkse deel van de kustplaatsen. Voorgesteld
wordt om naar maatwerk te streven waarbij het ook mogelijk kan zijn om op
sommige kapitaalintensieve kustvakken juist de afslagkansen verder te
verkleinen. Er dient onderscheid te worden gemaakt tussen bebouwd gebied en
natuurgebieden waarbij voor de risicobenadering in kustplaatsen een
vergelijking dient te worden gemaakt met risico's en normering in het
rivierengebied.
De staatssecretaris start vervolgens in het BOK van mei 2004 een discussie
over de risicobeheersing in kustplaatsen. Dit kan volgens haar mogelijkheden
bieden voor ontwikkelingen in buitendijks gebied.
Procesplan Zwakke Schakels (2003)
Zwakke schakels zijn kustvakken die naar verwachting tussen nu en
tweehonderd jaar (praktisch voor eerst vijftig jaar) na nu versterkt moeten
worden om aan de eisen van veiligheid tegen overstroming van het achterland
te voldoen in samenhang met wensen ten aanzien van verbetering van de
ruimtelijke kwaliteit. Bij de versterking van de zwakke schakels wordt een
gecombineerde aanpak van verbetering van de veiligheid en van de ruimtelijke
kwaliteit voorgestaan, waarbij rekening wordt gehouden met economische
functies, recreatie, natuur en landschap. Zo wordt invulling gegeven aan
Integrated Coastal zone Management (ICZM).
Voor de aanpak van de zwakke schakels in de kustzone is op 31 januari 2003
in het Bestuurlijk Overleg Kust het Procesplan Zwakke schakels vastgesteld.
Het procesplan "beoogt een algemeen landelijk kader te bieden voor het
samenspel van de betrokken actoren in een evenwichtig - mogelijk langjarig -
proces.
Het biedt een verband voor afweging en prioriteitsstelling van de aanpak langs
de hele kust, vanuit oogpunt van veiligheid en ruimtelijke kwaliteit, en voor
uitwerking van plannen voor delen van de kust in regionaal verband." (Zwakke
Schakels, feb. 2003, pag. 7)
Onder regie van de provincies zijn in regionaal verband plannen voor de kust
opgesteld. Het Rijk stelt daarnaast een beleidskader op (in 2004), waaraan de
regionale plannen getoetst kunnen worden. Deze rolverdeling tussen rijk en
regio past goed binnen decentralisatie van beleid, zoals later ook verwoord in
de Nota Ruimte (2005): "decentraal wat kan, centraal wat moet". Het streven is
dat de planstudies medio 2007 zijn afgerond. Voor de versterking van de
zeewering bij de zwakke schakels stelt V&W 742 mi ljoen ter beschikking in
de periode 2007-2020.
46
Verschijnen rapport risico's in bedijkte termen (RIVM, 2004)
Met de rapportage `Risico's in bedijkte termen' wijst het RIVM op de
bescherming van Nederland tegen overstromingen1. Kern van het verhaal is dat
Nederland in de afgelopen jaren aanmerkelijk kwetsbaarder is geworden voor
het gevaar van overstroming: het economische risico is toegenomen door een
sterke toename van de mogelijke gevolgen van een eventuele overstroming.
Ook is door de groei van de bevolking de kans op grote aantallen slachtoffers,
het groepsrisico, veel groter dan voor alle andere externe veiligheidsrisico's
samen. Het huidige veiligheidsbeleid leidt daardoor niet tot het `veilige en
bewoonbare Nederland' zoals dat oorspronkelijk werd beoogd.
Als oorzaak wordt genoemd: "een sluipende discrepantie tussen de handhaving
van wettelijk voorgeschreven normen gericht op de sterkte van dijken, en de
gestaag doorgaande sociale en economische ontwikkeling". Normen die voor
de waterkering worden gehanteerd zijn verouderd en overstromingsgevaar
wordt gelijkgesteld met extern opgelegde risico's.
RIVM voorziet een verdere toename van het overstromingsrisico. Dit als
gevolg van de verdere stijging van de zeespiegel, klimaatwijzigingen en
verdere sociale en economische ontwikkeling. Gesteld wordt: "Technische
oplossingen zijn niet langer het enige antwoord op deze toename. In de
afgelopen jaren was de aandacht met name gericht op de hoogte en sterkte van
waterkeringen. Opties op het gebied van de ruimtelijke ordening zijn buiten
beeld gebleven. Gedacht kan worden aan het vermijden van risicovolle
bouwlocaties en het compartimenteren van grote dijkringgebieden."
Advies Commissie Poelmann over risico's in buitendijks gebied (2005)
In mei 2004 startte een discussie tussen de betrokken overheidpartijen over de
wijze waarop omgegaan kan worden met de toenemende risico's in de
buitendijkse gebieden van kustplaatsen. Deze (ambtelijke) discussie resulteerde
in een tweetal rapportages. De eerste rapportage (`basisinformatie') beschrijft
de feitelijke situatie van de kustplaatsen. De tweede rapportage
(`hoofdrichtingen') verwoordt een viertal opties voor de toekomst met
bijbehorende consequenties.
De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat vraagt in het Bestuurlijk Overleg
Kust ( BOK) van 26 mei 2005 de heer P.J.M. Poelmann (gedeputeerde Water
van de provincie Noord Holland) het initiatief te nemen voor de samenstelling
van een kleine bestuurlijke commissie (commissie Poelmann). Deze commissie
dient een advies op te stellen over de aanpak van de problematiek van
buitendijkse risico's in kustplaatsen.
1 Deze rapportage is afkomstig van het RIVM. Het MNP is later ontstaan als zelfstandig onderdeel
van het RIVM.
47
Op 25 oktober 2005 brengt de commissie Poelmann het advies uit aan de
staatsecretaris. Samengevat luidt de kern van het advies als volgt:
- de Commissie stelt dat er in zijn algemeenheid geen aanleiding is de huidige
bescherming in buitendijkse gebieden langs de kust te verhogen
- de Commissie adviseert de huidige bescherming van kustplaatsen te
handhaven
- de Commissie ziet mogelijkheden om de bestaande bouwbelemmeringen in
kustplaatsen te verminderen door bij de versterking van zwakke schakels,
waar mogelijk, te kiezen voor zeewaartse of minimaal consoliderende
versterkingstrategieën van zwakke schakels.
Beleidsbrief V&W 13 kustplaatsen (2006)
In de Beleidsbrief van V&W (20 januari 2006) wordt het advies van de
commissie op hoofdlijnen overgenomen. In de 13 kustplaatsen wordt het
behoud van de huidige bescherming in het bestaande aaneengesloten gebied in
beginsel vorm gegeven door inpassing in de zandsuppleties. Verder wordt
gesteld:
- het Rijk vindt, net als de commissie Poelmann, dat het huidige
beschermingsniveau voor bewoners van kustplaatsen, die ruim voor de
introductie van de Wet op de waterkering al woonden in kustplaatsen,
behouden moet blijven
- omdat de 13 kustplaatsen verschillend zijn wordt, via een uniforme
methodiek, het beschermingsniveau per kustplaats bepaald
- buiten het historisch gegroeide aaneengesloten bebouwde gebied neemt het
Rijk geen verantwoordelijkheid voor handhaving van het buitendijkse
beschermingsniveau
- het advies van de commissie om het buitendijkse beschermingsniveau
wettelijk vast te leggen neemt het Rijk niet over. Voor het herkenbaar
vastleggen zijn de provincies en gemeenten aan zet, door opname in streek-
en bestemmingsplannen
- binnen de aaneengesloten bebouwing van kustplaatsen is nieuw- en verbouw
in principe toegestaan (`ja, mits'-principe)
- na bepaling van het beschermingsniveau zal de overheid burgers en
ondernemers informeren over het lokale beschermingsniveau. De provincies
hebben hierbij het voortouw.
Kustparagraaf in Nota Ruimte (2006)
Begin 2006 is de Nota Ruimte vastgesteld. De Nota Ruimte onderkent het
belang van het watersysteem als "basislaag" en stelt daarom water centraal als
één van de belangrijke ordenende principes. Het meest recente ruimtelijk
beleid voor de kustzone is daarin vastgelegd, waaronder de begrenzing en het
beheer van het kustfundament. Voor het eerst wordt ook de Noordzee expliciet
opgenomen als gebied waarvoor ruimtelijk beleid van toepassing is.
48
In de niet vastgestelde voorganger, de Vijfde Nota RO, werden bouwcontouren
(op te stellen door het Rijk) voorgesteld. De Nota Ruimte wijzigt dit enigszins.
Ten aanzien van kustplaatsen geldt het volgende:
Provincies en gemeenten stellen de grens vast van het bestaande bebouwde
gebied van de kustplaatsen en nemen deze grens op in streek en
bestemmingsplannen. Ook geven zij invulling aan een specifiek bouwbeleid op
grond van de volgende hoofdlijnen:
- binnen de bestaande aaneengesloten bebouwing van kustplaatsen gelden
beperkingen aan nieuw en verbouw ('ja, mits'-principe) op de waterkering,
waarbij de voorwaarden worden ingevuld vanuit waterstaatswetgeving
- buiten het bestaande bebouwde gebied van kustplaatsen en strand wordt in
het kustfundament in principe geen uitbreiding van de bebouwing toegestaan
('nee, tenzij'-principe).
"Centraal wat moet, decentraal wat kan" aldus de sturingsfilosofie van de
Nota Ruimte. Dit is ook de sturingsfilosofie van DGW. Dit betekent een
selectievere, maar op onderdelen actievere rijksrol voor de onderdelen van
de nationale ruimtelijke hoofdstructuur.
De rijksoverheid gaat minder zorgen voor anderen, maar zorgt dat decentrale
overheden hun eigen afwegingen kunnen maken. Deze filosofie vindt
navolging in andere beleidsnota's en programma's, zoals de Nota Mobiliteit en
het Programma Andere Overheid (PAO).
Ruimtelijke inpassing van maatregelen vindt plaats binnen het kader van de
regelgeving van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening (Wro).De nieuwe Wet
ruimtelijke ordening (Wro) sluit aan op de sturingsfilosofie van de Nota
Ruimte:
- structuurvisies vervangen de planologische kernbeslissing (pkb), het
streekplan en de regionale en gemeentelijke plannen. De structuurvisie is
alleen bindend voor de bestuurslaag die deze vaststelt
- het bestemmingsplan is het centrale normstellende document voor de
ruimtelijke ordening. Goedkeuring achteraf door de provincie vervalt. In
plaats daarvan krijgen Rijk en provincie meer normstellende bevoegdheden
vooraf. Dit bevordert proactief sturen (vanuit bovenlokale belangen)
- de coördinatieregeling maakt het mogelijk dat vooraf aangeduide besluiten
volgens één en dezelfde procedure worden voorbereid en genomen. Deze
regeling kan worden gebruikt als dit voor de realisatie van ruimtelijk beleid
nodig is.
Opgemerkt kan worden dat het planstelsel van de nieuwe Waterwet (Ww) een
koppeling legt met het planstelsel van de nieuwe Wro. Dat wil zeggen dat de
waterplannen op Rijksniveau en op provinciaal niveau ook ruimtelijke plannen
(structuurvisies) zijn op basis van de nieuwe Wro.
49
Concept Beleidslijn voor de kust (2006)
In 2006 werkt het Rijk samen met andere overheden aan een Beleidslijn voor
de kust die een nadere uitwerking geeft van het bouwbeleid in het
kustfundament. Deze is nog niet uitgebracht.
4.2 Bredere ontwikkelingen met invloed op het kustbeleid
Bredere ontwikkelingen met invloed op het kustbeleid zijn:
- de komst van een (integrale) Waterwet
- de EU-aanbeveling voor de uitvoering van geïntegreerd beheer in
kustgebieden
- implementatie VHR
- enkele trajecten naar aanleiding van toenemende (maatschappelijke en
politieke) aandacht voor klimaatverandering en de effecten daarvan,
waaronder het nationaal Programma Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK).
De ontwikkelingen worden hierna toegelicht.
Waterwet
Met de voorziene komst van de nieuwe Waterwet wordt ook de
waterwetgeving geïntegreerd en gemoderniseerd, met als doel om beleid en
wetgeving gelijk op te laten lopen. Het watersysteem staat centraal en de
doelstellingen van het waterbeheer zijn gericht op het duurzaam goed
functioneren van het watersysteem. De Waterwet combineert de procedures
waardoor vergunningaanvragen soepeler verlopen (één-loket-gedachte). In de
huidige situatie dient een initiatiefnemer (in de waterkeringszone) die wil
verbouwen of een nieuwe woning wil laten bouwen goedkeuring van de
gemeente te verkrijgen, maar ook apart ontheffing van de keur aan te vragen bij
de waterkeringbeheerder. Deze procedures worden in de nieuwe wet
gecombineerd.
EU-aanbeveling voor de uitvoering van geïntegreerd beheer in kustgebieden
(ICZM, 2002)
De ministeries van V&W, VROM, LNV en EZ werken aan de implementatie
van de Aanbeveling voor de uitvoering van geïntegreerd beheer in
kustgebieden, die in 2002 is uitgebracht door de Europese Commissie. De
Aanbeveling benoemt beginselen van geïntegreerd beheer en stelt een
strategische aanpak voor de uitvoering van het kustbeleid voor.
De lidstaten van de EU wordt gevraagd kustaspecten te inventariseren en een
strategie voor de uitvoering van beheer op te stellen. In Nederland wordt het
gedachtegoed uit de Aanbeveling waar mogelijk toegepast in lopende projecten
in de kustzone, zoals de uitwerking van de planstudies en het
ontwikkelingskader voor de zwakke schakels. In februari 2006 is de rapportage
over de implementatie van de aanbeveling in Nederland opgeleverd aan de
Europese Commissie.
50
In de rapportage wordt aandacht besteed aan de toestand van de kustzone,
uitgangpunten en beginselen voor geïntegreerd beheer en bouwstenen voor een
strategie voor uitvoering daarvan. Basis daarvoor vormen bestaande
(beleids)documenten zoals de Nota Ruimte. De rapportage beschrijft geen
nieuw beleid voor de kustzone.
Implementatie VHR
De Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen zijn in 1979 respectievelijk 1992 van
kracht geworden. De richtlijnen zijn vertaald in Nederlandse wetten, voor
soortbescherming in de Flora- en Faunawet (Ff-wet) en voor
gebiedsbescherming in de Natuurbeschermingswet (Nb-wet). De Ff-wet is in
2002 inwerking getreden met een aanvullende AMvB begin 2005. De (nieuwe)
Nb-wet is in januari 2005 door de Eerste Kamer goedgekeurd en is 1 oktober
2005 in werking getreden. Daarmee ligt de internationale wetgeving reeds vast
èn is geheel verankerd in de nationale wetgeving. Enkel de
aanwijzingsbesluiten met de instandhoudingdoelen voor de afzonderlijke
beschermde gebieden (Nb-wet) moeten nog door LNV worden geformuleerd.
Toenemende maatschappelijke en politieke aandacht klimaatverandering
De toegenomen aandacht voor dit onderwerp blijkt uit de volgende
ontwikkelingen.
(1) Nationaal Programma Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK, 2006)
Het uiteindelijke doel van het programma ARK is het klimaatbestendig maken
van de ruimtelijke inrichting van Nederland. Het gaat daarbij om thema's als
waterbeheer en veiligheid, transport, elektriciteitsvoorziening, natuurbeheer en
volksgezondheid. Het kabinet verbreedt hiermee haar klimaatbeleid: parallel
aan de versterkte inspanningen om de emissies van broeikasgassen fors te
beperken, wordt nu ook ingezet op aanpassing aan de gevolgen van
klimaatverandering.
Met het opstellen van het programma ARK komt het Rijk tegemoet aan de
oproep van de Eerste Kamer bij de behandeling van de Nota's Ruimte, Vitaal
Platteland, Mobiliteit en Pieken in de Delta om bij investerings- en
beleidsbeslissingen nadrukkelijker lange termijn ontwikkelingen zoals
klimaatverandering mee te nemen. Kernvragen die in het programma moeten
worden beantwoord, zijn onder meer 'wat de aard en de omvang is van reeds
waarneembare en te verwachten effecten van klimaatveranderingen voor
verschillende sectoren' en 'met welke adaptatiemaatregelen die effecten op
kosteneffectieve wijze opgevangen kunnen worden'.
ARK is een programma voor en door verschillende partijen (Rijk, provincies,
gemeenten, bedrijven, wetenschap, maatschappelijke organisaties), waarbij het
Rijk de regie voert. Het is opgesteld door een programmateam van de
ministeries van VROM, V&W, LNV, EZ en AZ, in nauwe samenwerking met
de kennisinstellingen op dit gebied.
51
(2) Publiciteit
Ten eerste is er de landelijke mediacampagne `Nederland Leeft met Water'.
Ten tweede is er de recent verschenen film van Al Gore `An inconvenient
truth'.
(3) Taskforce Management Overstromingen
Een belangrijk signaal dat wordt afgegeven is dat Nederland niet alleen sterke
waterkeringen nodig heeft, maar zich ook organisatorisch beter moet
voorbereiden op de situatie dat er een overstroming plaats vindt. Recent (2006)
is dan ook - naar aanleiding van het Kabinetsstandpunt Rampenbeheersing
Overstromingen (instemming Tweede Kamer op 10 november 2006) - een
bestuurlijke Taskforce Management Overstromingen aangesteld met als taak
om uiterlijk in 2008 de organisatorische voorbereiding op peil te hebben. Het
kabinet heeft een uitgebreid verbeterprogramma op dit gebied geïnitieerd.
(4) Nationaal Bestuursakkoord Water
De afspraken die het Rijk voor ogen heeft voor een duurzaam en
klimaatbestendig waterbeheer zijn in 2003 vastgelegd in het Nationaal
Bestuursakkoord Water (NBW). Samen met provincies, waterschappen en
gemeenten wordt ervoor gezorgd dat het watersysteem op orde komt. WB21 is
het belangrijkste onderdeel uit het NBW. De Decembernota 2006 bevat de
evaluatie van het NBW. De conclusie is dat het akkoord in belangrijke mate
heeft bijgedragen aan de onderlinge samenwerking bij de aanpak van
wateroverlast. In 2007 wordt besloten of een vervolgakkoord nodig is voor het
maken van verdere afspraken (RVD, Persbericht, 15-12-2006, in: Staatscourant
18-12-2006).
(5) Decembernota
In de door de ministerraad goedgekeurde Decembernota 2006 wordt een
tussenstand gegeven van de maatregelen die moeten worden genomen om een
goede kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater te bereiken en
wateroverlast te voorkomen. Deze maatregelen gaan de waterbeheerders tot
2027 zo'n 14 miljard euro extra kosten. Een deel van dit geld wordt gebruikt
om de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater te verbeteren en om te voldoen
aan de verplichtingen uit de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW). De rest is
bestemd voor de uitvoering van de agenda Waterbeheer 21ste eeuw (WB21).
Het kabinet heeft besloten om voor het verbeteren van de waterkwaliteit meer
tijd te nemen en deze te faseren tot 2027. Voor het voorkomen van
wateroverlast (WB21) wordt wel vastgehouden aan het afgesproken tempo. Dat
betekent dat in 2015 de risico's van wateroverlast zijn verminderd. De
uitvoering van de maatregelen heeft, met het oog op toekomstige
klimaatveranderingen, een hoge prioriteit.
52
(6) Waterveiligheid 21e eeuw
De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat is begin 2006 onder de noemer
Waterveiligheid 21e eeuw een verkenning gestart die zich richt zich op de
vraag of het huidige beschermingsbeleid tegen grootschalige overstromingen
nog volstaat om na te gaan of het beleid nog steeds voldoet (zie Ministerie van
Verkeer en Waterstaat, Brief aan de Tweede Kamer Waterveiligheid 21e eeuw).
Nieuwe kennis en inzichten in de kans op een overstroming én de gevolgen,
vormen aanleiding om daar kritisch bij stil te staan. Naar verwachting zal eind
2008 een beleidsnota Waterveiligheid gereed zijn, waarin een verdere
uitwerking van het beleid wordt gepresenteerd. Het kabinetsstandpunt
rampenbeheersing overstromingen is inhoudelijk verbonden met de
beleidsontwikkeling voor waterveiligheid 21e eeuw.
4.3 Beantwoording onderzoeksvraag
Hierna volgt het antwoord op de volgende onderzoeksvraag:
Vraag 4.1
Welke veranderingen hebben zich tussen 2000 en 2006 voorgedaan in de
context van de Derde Kustnota
Na het verschijnen van de Derde Kustnota is gewerkt aan het opstellen van de
Beleidsagenda voor de Kust en de Ontwerp Beleidslijn voor de Kust. De
Ontwerp Beleidslijn voor de Kust is nooit definitief geworden. Tijdens het
BOK van oktober 2003 heeft de Staatssecretaris (middels een eenzijdig
ingediend agendapunt) twijfels geuit of het echt noodzakelijk is om overal
strak vast te houden aan de huidige afslagkansen in het buitendijkse deel van
de kustplaatsen. Hiermee kwam een belangrijke pijler onder de beleidslijn ter
discussie te staan. Het belangrijkste argument hiervoor was de onzekerheid
over de financiële consequenties van de beleidslijn.
Door de ontstane discussie is de Ontwerp Beleidslijn nooit vastgesteld. Dit
vormde een belangrijke verandering in de context van de Derde Kustnota. Er
ontstond aanleiding om onderzoek te doen naar de verantwoordelijkheid voor
risico's in buitendijks gebied. Het na het gevolgde traject niet vaststellen van
de Ontwerp Beleidslijn heeft het onderlinge vertrouwen van de verschillende
betrokken partijen volgens veel geïnterviewden niet versterkt.
De Derde Kustnota had een sterke relatie met de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening. Het zogenaamde contourenbeleid vormt hiervan de uiting. De Vijfde
Nota Ruimtelijke Ordening werd echter niet definitief vastgesteld. In plaats
daarvan is de Nota Ruimte verschenen. Daarin wordt het contourenbeleid in
een gewijzigde vorm opgenomen. Het `ja-mits'- en `nee-tenzij'-principe blijft
echter overeind. Daarmee hebben delen van de Ontwerp Beleidslijn voor de
Kust hun plaats gevonden in de Nota Ruimte. Daarnaast geldt het motto van de
Nota Ruimte ook voor het kustbeleid: centraal wat moet en decentraal wat kan.
Hierdoor is er meer sprake van decentralisatie.
53
Met het projectplan Zwakke Schakels werd duidelijk dat de kust een aantal
zwakke plekken kent. Het betreft waterkeringen die in 2020 niet meer voldoen
aan de geldende veiligheidsnormen. De zwakke schakels zijn mede ontstaan
door nieuwe inzichten ten aanzien van de belasting van kustwaterkeringen. De
kracht van de golven blijkt groter te zijn dan werd gedacht. De verandering in
de context van het kustbeleid is dat de zwakke schakels met grote
voortvarendheid moeten worden aangepakt. Bij de versterking van de zwakke
schakels wordt een gecombineerde aanpak van verbetering van de veiligheid en
van de ruimtelijke kwaliteit voorgestaan, waarbij rekening wordt gehouden met
economische functies, recreatie, natuur en landschap. Zo wordt invulling
gegeven aan Integrated Coastal zone Management (ICZM)
Tenslotte is op te merken dat er een toenemende maatschappelijke aandacht is
voor recente inzichten in klimaatverandering en de mogelijke gevolgen
daarvan voor Nederland. Deze aandacht wordt gevoed door onder andere de
film van Al Gore `The inconvenient truth', de bestuurlijke Taskforce
Management Overstromingen die als taak heeft om in de komende twee jaar op
organisatorisch vlak beter te zijn voorbereid op een overstroming.
Tot slot wordt in de Decembernota 2006 het belang onderstreept van
maatregelen die moeten worden genomen om een goede kwaliteit van het
oppervlakte- en grondwater te bereiken en wateroverlast te voorkomen.
54
5 Realisatie eerste hoofddoel Derde Kustnota
In dit hoofdstuk wordt beschreven in hoeverre de subdoelen zijn gerealiseerd
die moeten leiden tot het realiseren van het eerste hoofddoel van de Derde
Kustnota: de duurzame bescherming van laag Nederland (zie paragraaf 3.2).
Aan de hand van de onderzoeksvragen wordt bekeken of het in de Derde
Kustnota voorgeschreven beleid daadwerkelijk is uitgevoerd. Gekeken zal
worden naar wie betrokken waren bij de uitvoering van het beleid en of dit op
een doeltreffende en doelmatige wijze plaatsvond. Wij zullen dit doen op basis
van beschikbare beleidsstukken, andere rapportages en de informatie die werd
ingewonnen tijdens de interviews.
In het hoofdstuk komen de volgende subdoelen aan de orde (zie ook figuur 2):
- dynamisch handhaven van de kustlijn voortzetten
- stabiliseren van het kustfundament
- ruimte reserveren achter smalle duinen en dijken om de landwaartse optie
voor de toekomst open te houden
- streven naar samenhang tussen Waddenzee, estuaria en de kust.
5.1 Kustmorfologie en suppleties
In deze paragraaf worden de volgende subdoelen van hoofddoel 1 bezien, te
weten:
- dynamisch handhaven van de kustlijn voortzetten
- stabiliseren van het kustfundament
- streven naar samenhang tussen Waddenzee, estuaria en de kust.
Deze subdoelen worden gezamenlijk beschouwd omdat zij alle drie gerelateerd
zijn aan kustmorfologische processen. Het derde subdoel bij hoofddoel 1,
ruimte reserveren achter smalle duinen en dijken voor de landwaartse optie in
de toekomst heeft geen directe relatie met de kustmorfologie en wordt apart
behandeld in paragraaf 5.2.
Hierna worden de onderzoeksvragen over doelbereik, doeltreffendheid en
doelmatigheid beantwoord voor de bovenstaande subdoelen.
Vraag 5.1
Welke beleidsinstrumenten zijn ingezet? Wat is de samenhang hiertussen?
In deze paragraaf wordt onderscheid gemaakt tussen drie soorten instrumenten
die met de uitvoering van het beleid te maken hebben. De eerste soort zijn de
instrumenten waarin het beleid is vastgelegd, het gaat dan niet alleen om wet-
en regelgeving maar ook om nota's en andere beleidsstukken. De tweede soort
zijn de toetsingsinstrumenten met behulp waarvan getoetst wordt of de
uitvoering gebeurt volgens het beleid.
---
De derde soort zijn de uitvoeringsinstrumenten: de wijze waarop de uitvoering
van het beleid in de praktijk gebeurt. Deze indeling is gebruikt omdat het bij dit
onderwerp goed laat zien hoe de relatie tussen beleid en uitvoering is vorm
gegeven1). In onderstaande tabel wordt in het kort weergegeven welke
instrumenten zijn gebruikt om het eerste hoofddoel van de Derde Kustnota, het
Duurzaam beschermen van laag Nederland, te realiseren.
type instrument gebruikte instrument
beleidsinstrumenten Derde Kustnota
Beleidsagenda voor de kust, naar een
integraal kustbeheer'
Basiskustlijn 2001
Nota Ruimte
toetsingsinstrumenten BKL
zandbalans handhaven in het
kustfundament
uitvoeringsinstrumenten strandsuppleties
onderwater suppleties
Een zeer belangrijk toetsingsinstrument in de uitvoering van het kustbeleid is
de basiskustlijn (BKL). Dit toetsingsinstrument wordt al sinds de Eerste
Kustnota gebruikt als hulpmiddel om de kustlijn dynamisch te handhaven. Uit
de interviews en beschikbare evaluatierapporten (bijvoorbeeld: Water en zand
in balans, 2002) blijkt dat dit toetsingsinstrument goed werkt.
De basiskustlijn is een normpositie voor de ligging van de actuele kustlijn. Als
uit meetgegevens en analyses blijkt dat de actuele kustlijn over een zekere
kustlengte landwaarts ligt van deze norm, dan dient de kustlijn door middel van
zandsuppleties zeewaarts te worden teruggelegd.
In de Derde Kustnota werd deze basiskustlijn nog gedefinieerd als de kustlijn
die overeen komt met de ligging van de gemiddelde kustlijn in 1990. Op basis
van de ervaringen met het dynamisch handhaven van de kustlijn is in de
periode 2001 tot 2003 door RIKZ in samenwerking met de POK's en de
beleidsdirectie van Verkeer en Waterstaat een evaluatie uitgevoerd.
1 ) De meer traditionele indeling in juridische, economische en communicatieve instrumenten
sluit hier minder goed bij aan.
56
Hierbij is op voorstel van de POK's de ligging van de BKL in Noord
Nederland en Zeeland aangepast. In de jaarlijkse toetsing van het dynamisch
handhaven van de kustlijn wordt sinds 2002 deze herziene ligging van de BKL
als toetsingsinstrument ingezet.
Bij de toetsing van de kustlijn wordt de ligging van de momentane kustlijn
vergeleken met de ligging van de basiskustlijn. De ligging van de (momentane)
kustlijn komt ongeveer overeen met de laagwaterlijn, maar wordt vastgesteld
aan de hand van een volumetrische benadering (zie figuur 1). Indien de
(momentane) kustlijn, als gevolg van erosie, landwaarts van de basiskustlijn
dreigt te geraken, kan worden ingegrepen met zandsuppleties.
Figuur 3. Bepaling van de kustlijn (bron: RIKZ)
In de Derde Kustnota is voorgeschreven dat bij de toetsing aan de BKL in de
praktijk rekening moet worden gehouden met het voorkomen van cyclisch
gedrag van de kustlijn. Als door cyclisch gedrag periodieke fluctuaties
voorkomen in een bepaald kustvak dan kunnen tijdelijke overschrijdingen van
de basiskustlijn worden geaccepteerd. Uit de interviews met RIKZ is gebleken
dat in de praktijk inderdaad met dit cyclische gedrag rekening wordt gehouden
bij het jaarlijks vaststellen van het suppletieschema.
Een tweede toetsingsinstrument dat in het rijksbeleid (Nota Ruimte, 2006)
wordt genoemd voor het behalen van de doelstelling duurzame bescherming
van laag Nederland is het handhaven van het kustfundament. Dat de
verdediging van de kust verder moet gaan dan enkel het dynamisch handhaven
van de kustlijn werd al aangegeven in de Tweede Kustnota. Hierin werd
gesteld dat maatregelen nodig zijn om het verlies van zand op dieper water
tegen te gaan. Het tegengaan van zandverlies op dieper water werd ook in de
Derde Kustnota vastgesteld. Hierbij werd ook een vergroot budget voor de
uitvoering van suppleties vastgesteld en werd de prioriteit verplaatst van
strandsuppleties naar onderwatersuppleties.
57
Figuur 4. Zandsuppleties tussen 1991 en 2003 (bron: RIKZ)
Het concept kustfundament illustreert de filosofie dat zand de basis vormt van
de Nederlandse kustverdediging en de andere functies in de kustzone. Dit
concept werd voor het eerst naar voren gebracht in de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening uit 2001. Deze nota is echter nooit formeel vastgesteld. Wel werd het
concept kustfundament in navolging hierop verder uitgewerkt in de nota
`Beleidsagenda voor de kust, naar een integraal kustbeheer'. Deze
Beleidsagenda voor de kust werd, als discussiestuk, in januari 2002 uitgebracht
door de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en is een gezamenlijk
product van de departementen van VROM, LNV, EZ en V&W, de
kustprovincies, de Unie van Waterschappen en enkele kustgemeenten. De
Beleidsagenda omvatte geen vastgesteld beleid.
Toelichting: Beleidsagenda voor de kust
De Beleidsagenda voor de kust stelt voor het beheer van het kustfundament
een drietrapsstrategie voor: eerst zand zoveel mogelijk op natuurlijke wijze
laten bewegen. Dan, zo nodig, tijdelijk zandbuffers aanleggen om het
kustfundament op zwakke plekken te versterken. Als dat ontoereikend is op
lokale schaal zand vasthouden door gebruik van harde constructies. Om haar
functie voor de bescherming van laag Nederland te kunnen vervullen, moet de
zandbalans in het fundament worden gehandhaafd.
De Beleidsagenda geeft een definitie van de begrenzing van het
kustfundament. Aan de zeezijde wordt het kustfundament begrensd door de
doorgaande NAP -20 m lijn.
58
De Beleidsagenda en de resultaten van de discussies hierover hebben de
bouwstenen geleverd voor de uitwerking door V&W, VROM, LNV en EZ in
de Ontwerp Beleidslijn voor de Kust (augustus 2003). Deze gaat in op de
verantwoordelijkheden van de overheden en terreinbeheerders binnen het
kustfundament. De Ontwerp Beleidslijn voor de Kust is niet vastgesteld. In
plaats daarvan is een discussie gestart over verantwoordelijkheden van de
betrokken overheden voor risicobeheersing in buitendijks gebied van
kustplaatsen. Dit resulteerde in een advies van een bestuurlijke commissie
onder voorzitterschap van gedeputeerde Poelmann van de provincie Noord-
Holland. Door V&W is dit advies op hoofdlijnen overgenomen in een
beleidsbrief van december 2005.
De Nota Ruimte uit 2006 is het beleidsinstrument waarin het kustfundament
het meest concreet is uitgewerkt. In deze nota is het kustfundament
gedefinieerd als het gehele zandgebied, nat én droog, dat als geheel van belang
is als drager van functies in het kustgebied. De nota stelt vast dat het rijk zorgt
voor de realisatie van een duurzame veiligheid tegen overstromingen vanuit
zee en dat in het kustfundament voldoende ruimte beschikbaar is en blijft voor
de versterking van de zeewering. Hierbij moet worden vastgesteld dat dit
criterium niet eenduidig kan worden getoetst en dat nadere specificatie van het
toetsingsinstrument gewenst is.
Het kustfundament wordt in de Nota Ruimte als volgt begrensd:
- de zeewaartse grens bestaat uit de doorgaande NAP 20 m lijn (20 meter
onder Normaal Amsterdams Peil)
- aan de landzijde omvat het kustfundament alle duingebieden én alle daarop
gelegen harde zeeweringen. De landwaartse grens valt bij smalle duinen en
dijken samen met de grens van de waterkering uitgebreid met de
ruimtereservering voor tweehonderd jaar zeespiegelstijging en omvat daar
waar de duinen breder zijn dan de waterkering het gehele duingebied. In de
praktijk valt de begrenzing dan samen met de grenzen van
Natuurbeschermingswetgebieden, de Ecologische Hoofdstructuur en de
Vogel en Habitatrichtlijngebieden.
Het kustfundament beslaat de gehele Nederlandse kust behalve de
Westerschelde, de Waddenzee en de Eems-Dollard (Nota Ruimte, 2006). De
reden hiervoor is dat deze zeegaten zand kunnen afvangen van de kust. In dat
geval zou het kunnen voorkomen dat de zandvoorraad in het gehele
Nederlandse kustsysteem gelijk blijft terwijl een netto verschuiving van
sediment van de kust naar de zeegaten plaatsvindt. Om die reden is in het
rapport `Zandvoorraden van het kustsysteem' (2006) duidelijk onderscheid
gemaakt tussen de zandverliezen in het totale kustsysteem (inclusief
Westerschelde, Waddenzee en Eems-Dollard) en het kustfundament zelf.
59
De landwaartse grens van het kustfundament dient nu op basis van de Nota
Ruimte door provincies en gemeenten in overleg met de beheerders van de
zeewering vastgelegd te worden in streek- en bestemmingsplannen. De ligging
van deze grens hangt af van de breedte van het duingebied.
Met bovenstaande onderwerpen in de Nota Ruimte zijn onderdelen van de
oorspronkelijke ontwerp beleidslijn kust verankerd.
Figuur 5.aststellastg kusnfgu ndamund an NnottanRNomt e imte
Figuur V V instellit kustfent ime i uita Ru
Samengevat zijn er voor het realiseren van de subdoelen beleidsinstrumenten,
toetsingsinstrumenten en uitvoeringsinstrumenten ingezet. De laatste twee
instrumenten hadden betrekking op het (dynamisch) handhaven van de BKL
door middel van zandsuppleties. Beleid daarvoor was opgenomen in de Derde
Kustnota. Er kan dus geconcludeerd worden dat sprake was van samenhang.
De ambitie van de Derde Kustnota tot meer integraliteit komt niet tot uiting in
de beleidsinstrumenten. Beleidsstukken ten aanzien van de kust leiden tot veel
discussie en zijn tot aan 2006 niet vastgesteld. Met de Nota Ruimte is er in
2006 pas sprake van vastgesteld en meer integraal beleid ten aanzien van de
kust na het verschijnen van de Derde Kustnota.
60
Vraag 5.2
Op welke manier is financiering geregeld?
De financiering voor het in stand houden van waterkeringen komt van Verkeer
en Waterstaat en de waterschappen. Verkeer en Waterstaat draagt zorg voor de
financiering van de maatregelen die nodig zijn voor het dynamisch handhaven
van de kust (suppleties).
In de Derde Kustnota is vastgelegd dat vanaf 2001 jaarlijks gemiddeld
90 miljoen gulden (ongeveer 41 miljoen Euro) beschikbaar zal zijn voor het
uitvoeren van het beleid ten aanzien van dynamisch handhaven. De genoemde
41 miljoen Euro komt uit de rijksbegroting.
Eventuele harde kust- en oeververdedigingen, noodzakelijk voor het
handhaven van de basiskustlijn, moeten ook met dit budget worden
gefinancierd. Sinds de vaststelling van de Derde Kustnota is het bedrag dat
jaarlijks gemiddeld genomen beschikbaar is voor het dynamisch handhaven
weliswaar vastgehouden, maar Rijkswaterstaat RIKZ geeft aan dat het
daadwerkelijk gebruikte budget van jaar tot jaar verschilt. Rijkswaterstaat
RIKZ heeft in 2005 een analyse uitgevoerd van de besteding van de 41 miljoen
Euro waaruit bleek dat in dat jaar 32 miljoen Euro was gebruikt voor het
suppleren (aannemers).
Vraag 5.3
Voor welke problemen biedt het beleid geen oplossing?
Het beleid biedt nog geen helder afwegingskader voor het duurzaam op peil
houden van het kustfundament en voor het dynamisch handhaven van de
kustlijn met de BKL als toetsingsinstrument. Ook blijkt het dynamisch
handhaven van de momentane kustlijn geen garantie te bieden voor het
behouden van de overige functies van de kust zoals recreatie.
In de Nota Ruimte (2006) is het kustfundament vastgesteld. In feite hebben alle
functies langs de kust er baat bij als het kustfundament duurzaam op peil wordt
gehouden. Het kustfundament zou volgens deze nota de randvoorwaarde
moeten zijn voor alle functies van het kustgebied. Zo draagt het kustfundament
niet alleen bij aan de waterkerende functie van duinen en dijken, maar ook aan
de natuur- en recreatiefuncties van duingebieden en kustplaatsen. Een
afkalvend kustfundament bedreigt op de lange termijn de natuur, de veiligheid
en daarmee ook de economische en sociale functies van de kust. Hoewel de
Nota Ruimte het kustfundament heeft vastgesteld, is een helder afwegingskader
voor het in stand houden hiervan nog niet in het kustbeleid verwoord. Hierdoor
is een (formele) toetsing van het duurzaam op peil houden van het
kustfundament nog niet in het beleid verankerd.
Uit de interviews blijkt dat ook bij het dynamisch handhaven van de kustlijn op
basis van de BKL een helder afwegingskader ontbreekt. Het instrument BKL
wordt landelijk toegepast om tot een suppletieschema te komen, maar regionaal
wordt verschillend omgegaan met overschrijdingen van de BKL.
61
Bij de totstandkoming van het suppletieschema wordt de overschrijding van de
BKL volgens RIKZ in de praktijk beschouwd in relatie tot de historische trend,
lokale kennis en de lokale functies van de kustzone.
In praktijk blijkt het ontbreken van een helder afwegingskader niet tot een
probleem voor de kustveiligheid te leiden. Dit blijkt ook uit het feit dat in de
Beleidsevaluatie dynamisch handhaven (DHV, 2005) is geconcludeerd dat de
veiligheid duurzaam wordt gehandhaafd door het gehanteerde beleid.
Ook wordt in het kustbeleid sinds de Eerste Kustnota verondersteld dat de
kustlijnhandhaving (kustlijn zeewaarts houden van de BKL) ertoe zal leiden
dat niet alleen de veiligheid wordt gewaarborgd, maar dat ook andere functies
van het duin en het strand behouden blijven (Derde Kustnota, 2000, p. 25). Uit
de interviews is gebleken dat deze veronderstelling niet automatisch juist is.
Uit het interview met RIKZ blijkt dat, ondanks dat de kustlijn in stand wordt
gehouden, op een bepaalde plaats (bijvoorbeeld op Voorne) duinafslag
plaatsvindt. Het in stand houden van de kustlijn leidt er dus niet altijd toe dat
de veiligheid van een hotel op een duin wordt gehandhaafd. Of de functies en
waarden van de kustzone behouden blijven (voorzover dat gewenst is) is
plaatsafhankelijk.
Uit het interview met RIKZ blijkt dat het suppletieschema in de praktijk door
Rijkswaterstaat wordt samengesteld vanuit het perspectief van
kustlijnhandhaving. Uit interviews met RIKZ, provincies en gemeenten blijkt
dat toetsing van de bijdrage van suppleties aan de overige functies plaatsvindt
in het POK. Respondenten geven aan dat om die reden keuzes vaak eerder het
resultaat zijn van een onderhandeling in plaats van een afweging die voor een
buitenstaander specifiek en meetbaar is.
In de Derde Kustnota is genoemd dat de huidige 12 miljoen m3 die jaarlijks
wordt gesuppleerd, voldoende is om de kustlijn dynamisch in stand te houden
bij een zeespiegelstijging van 20 cm/eeuw. Het huidige jaarlijkse volume
suppletiezand houdt nog geen rekening met extra zandhonger onder invloed
van hogere zeespiegelstijging dan 20 cm/eeuw of meer (>2 miljoen m3 extra),
en de zandwinning in de vaargeulen (ca. 3 miljoen m3) (bron: interview RIKZ).
Vraag 6.1
Wie zijn de betrokken partijen bij de beleidsvorming en uitvoering en op welke
manier zijn zij betrokken/verantwoordelijk?
Tijdens de interviews met medewerkers van verschillende onderdelen van
Verkeer en Waterstaat (DGW, RIKZ) werd bevestigd dat het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat verantwoordelijk is voor het landelijk beleid en de
uitvoering rond de kustlijnzorg. Binnen het ministerie is DGW
verantwoordelijk voor de beleidscyclus (voorstellen, vaststellen, evalueren).
Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor de uitvoering van het kustbeleid ten
aanzien van deze subdoelen.
62
Beleidsvorming
Het beleid rond het dynamisch handhaven van de kustlijn stamt van de Eerste
Kustnota en wordt voortgezet in het huidige kustbeleid. Net zoals de Derde
Kustnota is dit beleidsstuk samengesteld door Verkeer en Waterstaat DGW.
DGW geeft in het interview aan een trekkende rol te hebben gehad bij de
totstandkoming van de Derde Kustnota en is hierbij gevoed door kennis vanuit
Rijkswaterstaat RIKZ (interviews RIKZ en DGW). DGW heeft in het
interview aangegeven dat het in eerste instantie de bedoeling was om een
bredere insteek te kiezen waarbij samen met meerdere departementen integraal
beleid zou worden opgesteld. Later is volgens DGW een politieke keuze
gemaakt om de Derde Kustnota met name op de kustveiligheid te richten en is
het beleidsstuk vooral door Verkeer en Waterstaat opgesteld. De Derde
Kustnota is door Verkeer en Waterstaat vastgesteld. In verschillende interviews
(onder andere met de private partijen, provincies en gemeenten ) werd door de
geïnterviewden genoemd dat de Derde Kustnota als behoorlijk sectoraal wordt
ondervonden.
Ondanks de focus op de veiligheid zijn in de Derde Kustnota beleidslijnen van
andere departementen overgenomen en zijn enkele belangengroepen
geconsulteerd (interview DGW, interview belangenorganisaties en
terreinbeheerders).
Uitvoering
De jaarlijkse beslissing over de locaties en hoeveelheden van de suppleties
wordt door de Staatssecretaris Verkeer en Waterstaat genomen (interview
RIKZ). Het initiatief voor dit besluit wordt genomen door de regionale diensten
van Rijkswaterstaat die een voorstel doen voor de suppletieschema's binnen
hun provincie. Deze schema's worden vervolgens getoetst door Rijkswaterstaat
RIKZ, die in opdracht van de regionale Rijkswaterstaat diensten een landelijk
suppletieschema voorstelt. De suppleties worden vervolgens voorgelegd aan de
verschillende POK's. Het eventueel op basis van de POK-overleggen
geamendeerde suppletieschema gaat vervolgens naar de Staatssecretaris
Verkeer en Waterstaat die hierover een uitvoeringsbesluit neemt. De regionale
diensten van Rijkswaterstaat dragen vervolgens zorg voor de aanbestedingen
van de suppleties (interviews RIKZ, provincies en gemeenten).
Vraag 7.1, 7.2
Hoe is de koppeling van beleid naar uitvoering? Welke activiteiten zijn door de
actoren uitgevoerd? Welke problemen zijn genoemd bij de uitvoering?
Naast het hiervoor geschetste besluitvormingstraject voor de suppletieschema's
bestaat er een reeks overlegmomenten. In principe worden twee keer per jaar
de volgende overleggen gehouden:
- Ministerie Verkeer en Waterstaat Overleg Kust
- HID Overleg Kust
- Landelijk Bestuurlijk Overleg Hoogwaterbescherming (LBOH)
- Directeurenoverleg Hoogwaterbescherming (DOH).
63
Met name het eerste overleg, het Ministeriebrede Overleg Kust, geeft een
koppeling van het beleid naar de uitvoering. Dit overleg vindt plaats tussen
DGW, Inspectie en Rijkswaterstaat. Tijdens dit overleg wordt informatie
uitgewisseld over lopende trajecten rondom de kust, zoals kustlijnzorg, zwakke
schakels en risicobeheersing.
Met de ervaring van het Landelijk Bestuurlijk Overleg Water (overleg van de
Staatssecretaris V&W met vertegenwoordigers van partijen die betrokken zijn
bij het waterbeheer in Nederland zoals de koepelorganisaties IPO, Unie van
Waterschappen, VNG) en de wens van de Staatssecretaris Verkeer en
Waterstaat om het aantal overlegvormen terug te dringen, is besloten om vanaf
2006 vier keer per jaar over het brede beleidsterrein van
hoogwaterbescherming één landelijk overleg te voeren: het Landelijk
Bestuurlijk Overleg Hoogwaterbescherming (LBOH). In dit overleg zullen
onder andere de volgende onderwerpen aan de orde komen: kustbeleid, Ruimte
voor de Rivier, het Hoogwaterbeschermingsprogramma, Veiligheid Nederland
in Kaart, Zwakke Schakels, Waterveiligheid 21ste eeuw etc. Ter voorbereiding
van het LBOH is een Directeurenoverleg in het leven geroepen (DOH).
Met ingang van 2005 wordt de kustlijnzorg binnen Rijkswaterstaat aangestuurd
middels een Service Level Agreement (SLA). Alle werkzaamheden die de
diensten van Rijkswaterstaat verrichten voor de kustlijnzorg, vallen
tegenwoordig onder het programma SLA Kustlijnzorg. De terugkoppeling van
de uitvoering vindt plaats vanuit het SLA.
Het SLA is onderdeel van de nieuwe manier van financiering binnen
Rijkswaterstaat. Dit programma wordt Rijkswaterstaatbreed aangestuurd door
de Hoofdingenieur-Directeur van Rijkswaterstaat Noord-Holland.
Rijkswaterstaat legt in deze SLA de basis voor het programma door
monitoring, programmering, advisering en verkenning. Er is afstemming tussen
uitvoering en beleid over doelstellingen op basis van KPI's (Key Performance
Indicators) en OPI's (Operational Performance Indicators) en koppelt deze aan
de monitoringsverplichting om de kustlijnzorg beter te kunnen verantwoorden
naar de tweede kamer. Het kustbeleid gebruikt de BKL als instrument voor de
kustlijn handhaving en wordt een overschrijding van 10% geaccepteerd.
Bij de uitvoering van het beleid rond de kustlijnhandhaving bestaat er
onduidelijkheid over het specifieke doel van het beleid. Uit de interviews
(onder andere RIKZ) werd opgemaakt dat het doel `dynamisch handhaven van
de momentane kustlijn' als instrument niet specifiek genoeg is gedefinieerd.
64
Het betreft dan vooral de wijze waarop het beleid in de praktijk wordt
uitgevoerd. Dit heeft bijvoorbeeld betrekking op de concrete locaties waar
wordt gesuppleerd en op welke manier. In de Derde Kustnota is voorgenomen
om eens per 5 jaar de BKL te evalueren en opnieuw door de POK's te laten
vaststellen; na 2001 is dit niet meer gebeurd.
Ook ziet RIKZ het in stand houden van het kustfundament als hoofddoel voor
de duurzame bescherming van laag Nederland (interview RIKZ). Wij
signaleren hierbij het probleem dat het handhaven van het kustfundament nog
niet specifiek genoeg (meetbaar) is verwoord in het kustbeleid. Het gebied van
het kustfundament is weliswaar vastgelegd in de Nota Ruimte, maar er is nog
geen toetsingsinstrument gedefinieerd. Daarom is het momenteel niet mogelijk
om het in stand houden van het kustfundament te toetsen. Rijkswaterstaat is
nog op zoek naar een helder afwegingskader waarin de te behalen criteria
worden aangeduid.
De Europese Vogel en Habitat Richtlijn (VHR) is geïmplementeerd in de
nieuwe Natuurbeschermingswet (inwerkingtreding: oktober 2005) en de Flora-
en faunawet (inwerkingtreding 1 april 2002, AMvB begin 2005). Deze wetten
schrijven voor dat er geen activiteiten mogen plaats vinden met eventuele
significante schadelijke gevolgen voor de in de aanwijzing benoemde
natuurwaarden. Als significante gevolgen optreden moet deze gemitigeerd
worden in of nabij de Speciale Beschermingszone en worden opgenomen in
een beheersplan. Dit maakt dat de implementatie van de VHR een risico vormt
voor de uitvoering van suppleties, in de zin van vertraging, dan wel het
onmogelijk maken van uitvoering.
Rijkswaterstaat hanteert momenteel de lijn dat kustsuppleties vallen onder
bestaand gebruik en dat de toets op effecten op natuurwaarden plaatsvindt
binnen de beheerplannen binnen de Natuurbeschermingswet.
De Flora- en Faunawet kan, om te voorkomen dat zich een ongewenste situatie
als met de Europese regels voor luchtkwaliteit gaat herhalen, worden
gekoppeld aan een leefgebiedenbenadering. Anderzijds kunnen conflicten
achteraf met de wet worden vermeden door de zorg voor natuurbelangen
systematisch in te bouwen in al het handelen. Daarom werkt de
projectorganisatie van RWS aan een corporate gedragscode voor het beheer- en
onderhoudswerk van Rijkswaterstaat. Of het nu gaat om zandsuppletie,
baggeren, sloten dempen, oevers verstevigen, kleine reconstructies of het
maaien van bermen, voor al dat soort activiteiten moeten bepalingen en
voorzorgen worden vastgelegd. Door de gedragscode eenmalig goed
gedetailleerd met LNV af te stemmen, is daarna per geval geen ontheffing
meer nodig.
65
Vraag 8.1
Worden de doelstellingen bereikt en leidt dit tot een oplossing van het
probleem?
Bij deze vraag zal worden bekeken of de drie aan het begin van deze paragraaf
genoemde subdoelen (1. dynamisch handhaven van de kustlijn voortzetten, 2.
stabiliseren van het kustfundament en 4. streven naar samenhang tussen
Waddenzee, estuaria en de kust) werden behaald. Uit de verschillende
documenten en interviews is gebleken dat de subdoelen met betrekking tot het
handhaven van de veiligheid voor de huidige situatie tot op zekere hoogte zijn
bereikt. In het kort komt het op het volgende neer:
1. Het doel dynamisch handhaven van de kust is bereikt.
2. Het is niet mogelijk om een conclusie te trekken of de doelstelling om het
kustfundament te stabiliseren is gehaald.
3. Het doel om te streven naar een samenhang tussen de Waddenzee, estuaria
en de kust is behaald wanneer gekeken wordt naar het project
Mainportontwikkeling Rotterdam (Maasvlakte 2).
Met zandsuppleties is het goed mogelijk om de kustlijn dynamisch te
handhaven en voor de verdediging van de prioritaire zwakke schakels worden
momenteel planstudies uitgevoerd.
Uit het interview met Rijkswaterstaat RIKZ en verschillende rapporten (Water
en zand in balans (2002), Tradities, Trends en Toekomst: het vervolg (2002,
2003 en 2005) en Risico's in bedijkte termen (2004) blijkt dat suppleties
effectief werken om de kustlijn te handhaven. Het jaarlijkse suppletieschema
voorziet in twee soorten zandsuppletie: op het strand (in de BKL-zone) en
onderwater (buiten de BKL-zone). De BKL-zone is in de Derde
Voortgangsrapportage van de Derde Kustnota (Tradities, Trends en Toekomst:
het vervolg (2005) gedefinieerd als het gebied dat ruwweg ligt tussen de NAP
5 m-lijn en de duinvoet, die op ongeveer NAP +3 m ligt. De meeste
onderwatersuppleties worden uitgevoerd tussen de NAP 5 en 8 m-lijn. Beide
soorten suppleties dragen volgens dit rapport zowel bij tot het dynamisch
handhaven van de kustlijn als tot het op peil houden van de totale zandvoorraad
in het kustsysteem.
Tussen 1991 en 2006 is de overschrijding afgenomen van 16% tot 9% (zie
figuur 6).
---
Het percentage overschrijdingen is sinds 1999 ongeveer gelijk gebleven,
waaruit Trends, Tradities en Toekomst: het vervolg (2005) concludeert dat de
achteruitgang van de kust in de BKL-zone grotendeels onder controle is.
Rijkswaterstaat geeft aan dat de 10% overschrijding geen streefwaarde is.
Figuur 6. Hoeveelheden en type suppleties (bron: Aad Bavelaar, RIKZ)
Tradities, Trends en Toekomst: het vervolg (2005) concludeert dat het
onwaarschijnlijk is dat dit percentage nog verder zal afnemen. Deze conclusie
wordt gebaseerd op het feit dat:
1. Dynamisch handhaven nu eenmaal een zekere mate van dynamiek inhoudt
2. Zeer kleine suppleties (bijvoorbeeld bij overschrijding in een of enkele
raaien) niet doelmatig zijn
3. Er in sommige gebieden (zoals enkele Waddeneilanden) voor wordt gekozen
de natuurlijke dynamiek te stimuleren en pas in te grijpen als
kustachteruitgang daadwerkelijk andere belangen dreigt te zullen schaden.
Wij hebben geen aanwijzingen kunnen vinden die deze conclusie tegenspreken.
Het is moeilijk te zeggen of het tweede subdoel (het stabiliseren van het
kustfundament) werd bereikt. Hiervoor is nog geen toetsingsinstrument
gedefinieerd. We kunnen om die reden nog geen conclusie trekken of dit doel
is behaald. Het aantal raaien waar de BKL wordt overschreden is sinds eind
jaren negentig min of meer stabiel op circa 10 % van het totaal aantal
meetraaien gebleven (zie figuur 6). Zeer recente berichten van het IPCC
(januari 2007) geven overigens weer iets lagere voorspellingen voor de
versnelde stijging van de zeespiegel wereldwijd.
67
Het jaarlijkse suppletievolume van 12 miljoen m3 die in de Derde Kustnota
werd voorgeschreven hangt samen met een zeespiegelstijging van 20 cm/eeuw
(Derde Kustnota). Dit volume houdt nog geen rekening met een mogelijke
versnelling van de zeespiegelstijging.
In de interviews is regelmatig gerefereerd aan de alarmerende berichten die
recentelijk in de media naar voren komen over vernieuwde inzichten in de
zeespiegelstijging, bijvoorbeeld het IPCC rapport "Climate change 2007".
Het vierde subdoel (streven naar samenhang tussen Waddenzee, estuaria en de
kust) is behaald wanneer gekeken wordt naar het project Mainportontwikkeling
Rotterdam. Naar aanleiding van uitspraken van de Raad van State is nader
onderzoek uitgevoerd naar de samenhang voor de Tweede Maasvlakte. Zo
heeft de Raad van State bij de voorbereidingen voor de Tweede Maasvlakte
geconcludeerd dat het "...niet valt uit te sluiten dat landaanwinning gevolgen
heeft voor het vislarven- en slibtransport langs de kust in noordelijke richting
en dat deze significante gevolgen kan hebben voor de Waddenzee, die op
grond van Europese regels beschermd natuurgebied is". Daarnaast concludeert
de Raad dat "... niet aannemelijk (is) gemaakt dat nader onderzoek niet zou
kunnen bijdragen aan het verkrijgen van meer duidelijkheid over de omvang en
de gevolgen van een verminderde slib- en vislarventoevoer voor de te
beschermen waarden van de Waddenzee in het licht van de
instandhoudingdoelstellingen". Naar aanleiding hiervan is een onderzoek
uitgevoerd om deze vragen te beantwoorden (Effecten Maasvlakte 2 op de
Waddenzee - Spoor 1, 2005). In het onderzoek is niet gekeken naar de
gevolgen voor de Zeeuwse kust, om die reden is het doel dus deels behaald.
Tijdens de evaluatie zijn geen voorbeelden gevonden, waaruit is gebleken dat
de samenhang tussen Waddenzee, kust en estuaria niet in ogenschouw is
genomen.
Vraag 8.2
Worden deze doelstellingen bereikt dankzij het beleid, beschreven in de Derde
Kustnota? Ofwel: Leveren de ingezette instrumenten een bijdrage aan de
geformuleerde doelstellingen?
In de Derde Kustnota is het beleid uitgezet dat het totale suppletievolume (als
uitvoeringsinstrument) zou moeten worden vergroot tot 12 miljoen m3/jaar en
dat de suppleties op het strand kunnen worden uitgevoerd waar het moet, en
onder water waar het kan. Uit de bovenstaande figuur kan worden
geconcludeerd dat het suppletievolume sinds het uitbrengen van de Derde
Kustnota inderdaad gemiddeld genomen circa 12 miljoen m3/jaar is geweest.
Ook kan uit deze figuur worden geconcludeerd dat het aandeel aan
onderwatersuppleties in de loop der tijd is toegenomen. Het dynamisch in stand
houden van de kustlijn lijkt te zijn bereikt met behulp van de in het beleid
voorgeschreven insteek.
68
Een voorbehoud geldt omdat ook factoren van invloed kunnen zijn die niet zijn
toe te schrijven aan het opgestelde beleid, bijvoorbeeld een afgenomen
stormfrequentie.
Een conclusie ten aanzien van stabilisatie van het kustfundament kan niet
worden getrokken. Hierdoor kunnen ook geen uitspraken worden gedaan over
de bijdrage van opgestelde beleidsinstrumenten.
Het project Mainportontwikkeling laat zien dat de samenhang tussen
Waddenzee, estuaria en kust pas in beeld is gekomen na uitspraak van de Raad
van State. Hiermee lijkt het plausibel dat het meenemen van de samenhang niet
primair is toe te schrijven aan de beleidsinstrumenten.
Vraag 9.1
Is er sprake van een doelmatige werkwijze bij het opstellen en uitvoeren van
het beleid?
De in 2005 uitgevoerde beleidsevaluatie dynamisch handhaven (DHV,
Beleidsevaluatie `Dynamisch handhaven', 2005) heeft geconcludeerd dat het
dynamisch handhaven in de periode 1990 tot 2005 doelmatig en doeltreffend
was. Deze conclusie was gebaseerd op het feit dat de veiligheid in deze periode
duurzaam is gehandhaafd en omdat dynamisch handhaven hieraan substantieel
heeft bijgedragen. De beleidsevaluatie stelt dat het dynamisch handhaven een
belangrijke bijdrage levert aan het op peil houden van de waterkering.
Ook wordt geconcludeerd dat V&W alert is op mogelijke ontwikkelingen in de
toekomst, met name door te anticiperen op zeespiegelstijging. De evaluatie
heeft aanbevolen om het beleid van dynamisch handhaven voort te zetten en te
onderzoeken of een helderder afwegingskader voor zandsuppleties nodig is.
Bij het streven naar samenhang tussen de Waddenzee, estuaria en de kust moet
worden opgemerkt dat momenteel nog onvoldoende kennis bestaat hoe de 12
miljoen m3 het beste zou kunnen worden verdeeld over deze deelsystemen van
de Nederlandse kust. Hierdoor kunnen geen uitspraken worden gedaan over
doelmatigheid.
Vraag 9.2
Wat zijn de kosten en mogelijk de positieve en negatieve neveneffecten?
Voor het dynamisch handhaven van de kustlijn en om het zandverlies op dieper
water te compenseren is jaarlijks een bedrag van 41 miljoen euro beschikbaar
(bron Rijkswaterstaat RIKZ). Dit is een gemiddeld bedrag dat van jaar tot jaar
enigszins verschilt.
69
Vraag 10.1
Is de wijze waarop de stakeholders bij de uitvoering betrokken zijn een goede,
efficiënte, doelmatige werkwijze, die aansluit bij de actuele
beleidsuitvoeringspraktijk en -problemen?
In de interviews is regelmatig naar voren gekomen dat het betrekken van
meerdere partijen bij de uitvoering van het beleid tot vertragingen leidt.
Ondanks dat geeft RIKZ aan dat het betrekken van de stakeholders bij de
besluitvoering rond het suppletieschema efficiënt en doelmatig gebeurt. Wij
delen deze mening omdat het suppletieschema in eerste instantie wordt
opgesteld vanuit de kustkennis, terwijl deze vervolgens regionaal getoetst
wordt aan de hand van de lokale functiekennis.
5.2 Ruimte reserveren voor versterking waterkering
In deze paragraaf wordt het volgende subdoel van hoofddoel 1 bezien, te
weten:
- ruimte reserveren achter smalle duinen en dijken om de landwaartse optie
voor de toekomst open te houden
Dit subdoel is erop gericht om de waterkering en het kustfundament robuust te
houden door landwaartse oplossingen open te houden. Dit door te garanderen
dat er (met een perspectief van 200 jaar) landinwaarts ruimte beschikbaar blijft
voor toekomstige versterking van de waterkering. Versterking kan nodig zijn
om de zeespiegelstijging op te kunnen vangen en om in te kunnen spelen op
veranderende omstandigheden en mogelijk nieuwe inzichten in (golf)belasting
van de waterkering.
Met de beantwoording van de onderzoeksvragen wordt in kaart gebracht welke
inspanningen daadwerkelijk zijn verricht om dit doel uit de Derde Kustnota te
realiseren. Eveneens worden uitspraken gedaan over doeltreffendheid en
doelmatigheid.
Vraag 5.1
Welke beleidsinstrumenten zijn ingezet? Hoe is de samenhang tussen deze
instrumenten, en is er sprake van overlap?
De volgende beleidsinstrumenten zijn naast de Derde Kustnota ingezet:
- modelkeur voor de legger van Unie van Waterschappen
- Nota Ruimte
- provinciale streekplannen
- gemeentelijke bestemmingsplannen.
Bovenstaande beleidsinstrumenten worden hierna toegelicht.
De Derde Kustnota beschrijft op pagina 56 dat de reserveringsruimte in de
leggers van de waterkeringbeheerders zal worden opgenomen.
70
De modelkeur van 19911) voor de legger van de Unie van Waterschappen geeft
aan dat deze ruimte moet worden opgenomen in de beschermingszone aan de
landzijde van de primaire waterkering.
In de Nota ruimte (paragraaf 4.6.4.2, p.36) wordt gesteld dat, gemeten vanaf de
waterkering, "in principe geen bebouwing wordt toegestaan in een zone van
100 meter binnendijks en 175 meter buitendijks". 2 De definitieve zones
worden in overleg tussen het rijk, de waterkeringbeheerder en de provincies
bepaald in streekplannen en bestemmingsplannen en in de leggers van de
waterschappen verankerd.
Bij het reserveren van ruimte voor de waterkering worden instrumenten vanuit
de Wet Ruimtelijke Ordening (Streek- en bestemmingsplannen) verbonden met
het instrument legger uit de Wet op de Waterkering. Ruimtelijke reserveringen
in de legger dienen bij voorkeur terug te komen in de bestemmingsplannen van
gemeenten. In de praktijk blijkt dat bestemmingsplannen kunnen afwijken van
de legger. Op pagina 49 van de Derde Kustnota wordt gesproken van een
spanning tussen de legger en het bestemmingsplan.
Gemeenten zijn niet verplicht de ruimtelijke reserveringen in de legger over te
nemen in de bestemmingsplannen. Wanneer gemeenten hiertoe niet bereid zijn,
biedt de Wet op de waterkering aan waterschappen de mogelijkheid om via de
Wet op de Ruimtelijke Ordening medewerking af te dwingen. Dit kan echter
niet zonder medewerking van de provincie.
Vraag 5.2
Op welke manier is financiering geregeld?
Het aanwijzen van reserveringszone betekent dat de status van het betreffende
gebied verandert en er mogelijk beperkingen aan het ruimtegebruik worden
opgelegd. De bewoners/bedrijven kunnen hiertegen protesteren en langs
gerechtelijke weg financiële compensatie eisen of de ruimtereservering
proberen te voorkomen. Financiering heeft dan betrekking op planschade.
Vraag 5.3
Voor welke problemen biedt het beleid geen oplossing?
De ruimtereservering is bedoeld om eventueel benodigde versterking van de
waterkering in de toekomst mogelijk te maken. Het is de vraag of landwaarts
reserveren van ruimte gerealiseerd kan worden in dichtbebouwde zones,
aangezien die bebouwing zou moeten wijken om versterking mogelijk te
maken.
1 ) In de nieuwe modelkeur van 2005 zit de reserveringszone in het waterstaatswerk
2 Desondanks is in deze zone overigens toch gebouwd.
71
In artikel 7f van de Wet op de Waterkering staat: "De ter uitvoering van het
plan (onderzoekers: van de waterkeringbeheerder) vereiste planologische
medewerking wordt verleend met toepassing van artikel 19 van de Wet op de
Ruimtelijke Ordening". Het artikel beschrijft dat gemeenten van
bestemmingsplannen mogen afwijken (vrijstelling) wanneer de provincie
(Gedeputeerde Staten) hiermee instemt of het initiatief hiertoe neemt. Een
dergelijke afwijking is nodig wanneer uitbreiding van de waterkering een
wijziging van een bestemmingsplan met zich meebrengt.
Uit interviews met provincies en waterschappen blijkt dat gedeputeerden "hun
rug recht moeten houden" wil het beleid om ruimte te reserveren slagen. Zij
beslissen uiteindelijk over afwijkingen van bestemmingsplannen. Dit betekent
dat, in het geval wanneer gemeente en waterschap het niet eens kunnen
worden, de provincie de knoop door moet hakken. De keuze tussen een
ruimtelijke claim vanuit het oogpunt van veiligheid of een claim vanuit
economische overwegingen ligt hiermee bij de provincie. Het beleid biedt geen
oplossing voor de onduidelijkheid over de gronden waarop een dergelijke
keuze wordt gebaseerd.
In de praktijk blijkt dat met de aanpak van de Zwakke Schakels ook voor
zeewaartse oplossingen wordt gekozen om waterkeringen te versterken. Dit
geldt bijvoorbeeld voor vier van de zeven prioritaire zwakke schakels. De
Derde Kustnota gaat nader in op landwaartse oplossingen (ruimte reserveren in
de legger), zeewaartse oplossingen zijn niet te identificeren als concreet
subdoel waardoor de Derde Kustnota hiervoor weinig tot geen richting voor
geeft. Op pagina 59 staat in de Derde Kustnota: "Een harde en/of zeewaartse
maatregel moet daarom vanuit de kustverdediging als sluitstuk worden
beschouwd."
Vraag 6.1
Wie zijn de betrokken partijen bij de beleidsvorming en uitvoering en op welke
manier zijn zij betrokken/verantwoordelijk?
Het is de bedoeling dat waterkeringbeheerders een reservestrook aangeven in
hun leggers. Gemeentes kunnen gevraagd worden de reserveringen op te
nemen in hun bestemmingsplannen. Het is de verantwoordelijkheid van de
gemeenten om al dan niet aan het verzoek van de waterkeringbeheerder te
voldoen. Wanneer gemeenten geen gehoor geven aan het verzoek, kan de
waterkeringbeheerder via art. 19 WRO met behulp van de provincie
(Gedeputeerde Staten) medewerking van gemeenten afdwingen.
Vraag 7.1
Hoe is de koppeling van beleid naar uitvoering? Wat is er bekend over de
uitvoering van het beleid?
Waterschappen zijn als eerste aan zet bij de uitvoering van het beleid, zij
dienen de ruimtelijke reserveringen op te nemen in hun legger. Gemeenten
dienen vervolgens hun bestemmingsplannen in lijn te brengen met de legger.
72
In het definitieve eindconcept van de Derde Voortgangsrapportage (2005),
blijkt dat alle waterkeringbeheerders ruimte hebben gereserveerd volgens het
principe in het model voor de legger van de Unie van Waterschappen.
Over de uitvoering is in de Derde Voortgangsrapportage de volgende tabel
opgenomen:
Tabel 3. Uitvoering Derde Voortgangsrapportage
Kustplaats Reserveringszone
Cadzand Waarschijnlijk is de reserveringszone voor 200 jaar ook in
Beschermingszone Landzijde opgenomen, aangezien het waterschap het
model van de Unie veelal aanhoudt.
Vlissingen Geen rekening mee gehouden omdat Vlissingen een harde zeewering
heeft. Beschermingszone omvat gebied nodig ter bescherming over 200
jaar.
Scheveningen en Reserveringszone voor 200 jaar opgenomen (600 m uit
Kijkduin Rijksstrandpalen lijn)
Noordwijk Reserveringszone voor 200 jaar opgenomen.
Zandvoort Reserveringszone voor 200 jaar opgenomen.
Bergen aan Zee Begrenzing op basis van normen uit 1996.
Egmond aan Zee Begrenzing op basis van normen uit 2001.
Oost-Vlieland N.v.t. Primaire waterkering ligt op grote afstand van de afslagzone;
echter, overwogen wordt de dijkring te vergroten, evt. zelfs tot de
zeereep.
West- N.v.t. Primaire waterkering ligt op grote afstand van de afslagzone.
Terschelling
Opgemerkt wordt dat: "Uit de tabel blijkt dat waar de leggers zijn vastgesteld
deze reserveringszone is opgenomen. Op plaatsen waar de legger nog niet is
vastgesteld, is in de meeste gevallen wel al een inspraakronde gestart."
Aan gemeenten wordt gevraagd de reserveringen op te nemen in het
bestemmingsplan. De Derde Voortgangsrapportage gaat hier verder niet op in.
Uit de interviews met waterschappen is naar voren gekomen dat
reserveringszones niet vanzelfsprekend worden opgenomen in
bestemmingsplannen. Gemeenten stemmen namelijk niet altijd in met de
reserveringen van de waterkeringbeheerder in de legger. Dit heeft tot gevolg
dat de bestemmingsplannen niet altijd in overeenstemming zijn met de leggers.
Een voorbeeld hiervan is te vinden bij de gemeente Wassenaar. Deze gemeente
hanteert een zogenaamde dubbelbestemming voor de waterkeringszone.
73
Bron: "Voorschriften bestemmingsplan landelijk gebied", Gemeente
Wassenaar, p. 47
Een geïnterviewde dijkgraaf gaf aan dat de legger leidend is. In de praktijk
betekent dit wanneer in voor de waterkering gereserveerde ruimte toch
gebouwd wordt, de gemeente aansprakelijk kan worden gesteld. De gemeente
verleent immers op basis van het bestemmingsplan een vergunning. Daarbij
wordt opgemerkt dat het Waterschap gebruik kan maken van de Watertoets1.
Een ander Waterschap gaf aan dat ze het reserveren van ruimte kon
combineren met het opstellen van het waterkeringsbeheerplan. Hiermee was
meer `maatwerk' mogelijk richting gemeenten. Verder heeft een waterschap de
samenwerking gezocht met de provincie, zodat ruimtereserveringen werden
opgenomen in de ruimtelijke plannen van de provincie.
Vraag 7.2
Welke problemen zijn genoemd bij de uitvoering?
Uit de interviews komt naar voren dat, op één waterschap na, de waterschappen
de ruimtereserveringen hebben opgenomen in hun leggers. Niet alle
bestemmingsplannen blijken hier echter op afgestemd te worden, daar
gemeenten het niet altijd met de ruimte reservering eens zijn. Dit kan in de
toekomst tot situaties leiden dat door een gemeente op basis van haar
bestemmingsplan een bouwvergunning wordt verleend, terwijl hier volgens de
leggers niet gebouwd mag worden.
1 De Watertoets is een instrument om te waarborgen dat waterhuishoudkundige doelstellingen
expliciet en op evenwichtige wijze in beschouwing worden genomen bij alle
waterhuishoudkundig relevante ruimtelijke plannen en besluiten van zowel Rijk, provincie,
gemeenten als waterschappen.
74
Vraag 8.1
Worden de doelstellingen bereikt en leidt dit tot een oplossing van het
probleem?
Zoals bij vraag 5.1 al aan de orde is gekomen: het definitieve eindconcept van
de Derde Voortgangsrapportage (2005) meldt dat alle waterkeringbeheerders
ruimte hebben gereserveerd volgens het principe in het model voor de legger
van de Unie van Waterschappen. Nog niet alle waterschappen hebben de
leggers gereed. Of dit leidt tot een oplossing voor het probleem hangt af van de
bestemmingsplannen van gemeenten. Wanneer de gemeenten op basis van hun
bestemmingsplan vergunning verlenen voor bebouwing, bestaat er alleen op
papier (van de legger) een gereserveerde ruimte voor verbreding van de
waterkering.
Vraag 8.2
Worden deze doelstellingen bereikt dankzij het beleid, beschreven in de Derde
Kustnota? Ofwel: Leveren de ingezette instrumenten een bijdrage aan de
geformuleerde doelstellingen?
In de Derde Kustnota is als doelstelling opgenomen dat er door de
waterkeringbeheerders landwaarts ruimte gereserveerd wordt voor toekomstige
versterking van de waterkeringen. De beleidsinstrumenten die zijn ingezet
vinden hun basis in de Wet op de Waterkering en de Wet Ruimtelijke
Ordening. Vanuit de Derde Kustnota zijn geen specifieke instrumenten
aangereikt. Wel wordt gesproken over het reserveren van ruimte voor
versterking van waterkeringen in de leggers van de waterschappen.
Na het verschijnen van de nota zijn de waterkeringsbeheerders hiermee aan de
slag gegaan. Deze ontwikkeling was daarvoor niet gaande. Dankzij de Derde
Kustnota is gestart met het realiseren van de doelstelling. Dit beeld is bevestigd
in de interviews. Er kan dus worden geconcludeerd dat het beleid uit de Derde
Kustnota hieraan heeft bijgedragen. Maar zoals bij de vorige vraag al werd
opgemerkt: voor doeltreffend beleid is het noodzakelijk dat ook de gemeenten
de ruimtelijke reserveringen overnemen en handhaven. Wanneer dit niet het
geval is, is de Wet Ruimtelijke Ordening nodig om planologische
medewerking af te dwingen.
Vraag 9.1
Is er sprake van een doelmatige werkwijze bij het opstellen en uitvoeren van
het beleid?
Waterschappen dienen de ruimtelijke reserveringen op te nemen in hun legger
en gemeentes in hun bestemmingsplan. Er bestaat echter formeel geen
juridische koppeling tussen bestemmingsplannen en leggers. Bij het opstellen
van de bestemmingsplannen wordt het waterschap wel gehoord. Het
commentaar van het waterschap kan een gemeente bij het opstellen van het
bestemmingsplan meenemen. De gemeente is hiertoe echter niet wettelijk
verplicht. Met andere woorden: de gemeente is niet verplicht het
bestemmingsplan aan de legger aan te passen.
75
Het feit dat gemeenten er niet automatisch voor kiezen de leggers te 'volgen',
heeft volgens een respondent vooral te maken met het volgende.
De bestemmingsplannen worden opgesteld voor een duur van 10 jaar of langer.
De leggers worden (vanwege de veranderende inzichten) veel vaker, soms zelf
jaarlijks, bijgesteld. Wanneer de gemeente er dus naar zou streven de
bestemmingsplannen in overeenstemming te laten zijn met de leggers, zou de
gemeente de bestemmingsplannen veel vaker moeten wijzigen dan nu het geval
is.
Tussen de legger en het bestemmingsplan bestaat in de Wet op de Waterkering
en de Wet Ruimtelijke Ordening wel een (lichte) verbinding. Deze verbinding
loopt via Gedeputeerde Staten van de provincie.
Deze houden immers toezicht op het waterschap (en daarmee de legger) en op
het bestemmingsplan van de gemeente (via de goedkeuring).1
In de Derde Kustnota zelf staat echter niet hoe moet worden gezorgd dat deze
verbinding tot stand wordt gebracht. Dit heeft tot gevolg dat er discussies
ontstaan tussen de verschillende overheden. In de praktijk heeft het ontbreken
van een juridische koppeling het volgende tot gevolg wanneer iemand wil
bouwen:
- op basis van de bestemmingsplannen verleent de gemeente al dan niet een
bouwvergunning
- degene die wil bouwen is, wanneer het de kustzone betreft, vervolgens
verplicht een ontheffing aan het waterschap te vragen
- wanneer men zonder deze ontheffing toch gaat bouwen, kan het waterschap
dit langs de juridische weg tegengaan
- de gemeente heeft in dit geval niet onjuist gehandeld door een vergunning te
verlenen. Zolang dit op basis van de bestemmingsplannen is toegestaan, treft
de gemeente geen blaam.
Het ontbreken van een juridische koppeling tussen de Wet op de waterkering
en de Wet op de Ruimtelijke Ordening belemmert een doelmatige werkwijze.
Alleen wanneer waterschap en gemeenten beide vinden dat het reserveren van
ruimten geen probleem is, kan het doelmatig gaan. Wanneer een gemeente met
haar bestemmingsplan van de legger afwijkt, ontstaat een situatie van
onduidelijkheid, waardoor geen sprake meer is van een doelmatige uitvoering.
Volgens vertegenwoordigers van gemeenten en provincies is het, gezien de
mogelijkheden tot zeewaartse maatregelen, de vraag of ruimte reserveren op
zich wel doelmatig is.
1 Deze goedkeuringsbevoegdheid vervalt overigens in de nieuwe Wro. Wel zal het
bestemmingsplan moeten passen in het structuurplan.
76
Vraag 9.2
Wat zijn de kosten en mogelijk de positieve en negatieve neveneffecten?
Als negatief neveneffect van het reserveren van ruimte kan de inperking van
economische ontwikkelingsmogelijkheden worden genoemd.
Vraag 10.1
Is de wijze waarop de stakeholders bij de uitvoering betrokken zijn een goede,
efficiënte, doelmatige werkwijze, die aansluit bij de actuele
beleidsuitvoeringspraktijk en- problemen?
Uit het voorafgaande volgt dat de werkwijze doelmatiger zou kunnen. De
waterschappen reserveren ruimte in hun leggers. Dit gaat dus goed. Er ontstaan
echter problemen wanneer gemeenten deze reservering niet onderschrijven.
In dat geval gaan verschillende overheden met elkaar in discussie, wat de
doelmatigheid niet ten goede komt.
5.3 Samenvatting realisatie subdoelen van hoofddoel 1
In onderstaand overzicht is een samenvatting gegeven van de realisatie van de
subdoelen uit de Derde Kustnota voor het eerste hoofddoel: Duurzame
bescherming van laag Nederland. Ieder subdoel wordt beschreven in termen
van doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid.
Tabel 4: Samenvatting realisatie subdoelen van hoofddoel 1
hoofddoel 1: duurzame bescherming van laag Nederland
dynamisch handhaven van de kustlijn voortzetten
doelbereik tot het moment van de evaluatie van de Derde Kustnota is dit doel
gehaald
doeltreffendheid het handhaven van de veiligheid vindt plaats door middel van
zandsuppleties. Uit de evaluatie is gebleken dat zandsuppleties
(suppleties waar het kan en vaste constructies waar het moet)
doeltreffend zijn geweest om dit subdoel te bereiken. Dit is een
doelstelling van de Derde Kustnota en op dit gebied is het beleid
dat is opgelegd in de nota doeltreffend. Het handhaven van de
veiligheid is geborgd in de Wet op de Waterkeringen
doelmatigheid het suppleren zelf kan als doelmatig worden betiteld. Onder meer
door de toepassing van vooroeversuppleties kan op sommige
locaties op een relatief goedkope manier worden gesuppleerd. Ten
aanzien van de besluitvorming over de locaties waar wordt
gesuppleerd is kan de doelmatigheid wordt verbeterd.
stabiliseren van het kustfundament
doelbereik over doelbereik kunnen geen uitspraken worden gedaan omdat er
nog geen toetsingsinstrument is gedefinieerd
doeltreffendheid een conclusie ten aanzien van stabilisatie van het kustfundament
kan niet worden getrokken. Hierdoor kunnen ook geen uitspraken
---
worden gedaan over de bijdrage van opgestelde
beleidsinstrumenten
doelmatigheid ook hier geldt dat voor dit doel een toetsingskader ontbreekt en dat
geen uitspraak kan worden gedaan over de doelmatigheid van de
inzet van zandsuppleties voor het stabiliseren van het
kustfundament
ruimte reserveren achter smalle duinen en dijken voor landwaartse optie voor mogelijke
toekomstige versterking van de primaire waterkering
doelbereik deze doelstelling is deels gerealiseerd. Nog niet overal zijn
ruimtelijke reserveringen gerealiseerd en in de leggers verwerkt
doeltreffendheid het beleid m.b.t. reservering van ruimte zoals gesteld in de Derde
Kustnota geldt als aanleiding voor partijen om hiermee aan de slag
te gaan en het doel (deels) te realiseren.
doelmatigheid in de Derde Kustnota is het leggen van een verbinding tussen de
leggers en bestemmingsplannen niet helder uitgewerkt. Dit zorgt
voor discussies tussen waterschappen en gemeenten, wat de
doelmatigheid niet ten goede komt. Daarnaast is het volgens
vertegenwoordigers van gemeenten en provincies, gezien de
mogelijkheden tot zeewaartse maatregelen, de vraag of ruimte
reserveren op zich wel doelmatig is
streven naar samenhang tussen Waddenzee, Estuaria en Hollandse kust
doelbereik het doel van streven naar het in stand houden van de samenhang
tussen de Waddenzee, de estuaria en de Hollandse kust, is tot
dusver deels bereikt. Dit blijkt uit het onderzoek dat binnen het
project Mainportontwikkeling Rotterdam werd uitgevoerd naar de
invloed die de aanleg van een tweede Maasvlakte zal hebben op de
Waddenzee. Daarmee is de samenhang bekeken tussen de kust en
de Waddenzee.
doeltreffendheid het project Mainportontwikkeling laat zien dat de samenhang
tussen Waddenzee, estuaria en kust pas in beeld is gekomen na
uitspraak van de Raad van State. Hiermee lijkt het plausibel dat
het meenemen van de samenhang niet primair is toe te schrijven
aan de beleidsinstrumenten
doelmatigheid op basis van dit evaluatieonderzoek kunnen hierover geen
uitspraken worden gedaan
78
6 Realisatie tweede hoofddoel Derde Kustnota
Dit hoofdstuk gaat in op de subdoelen die betrekking hebben op het tweede
hoofddoel van de Derde Kustnota: ruimtegebruik van de kust in harmonie met
de duurzame bescherming van laag Nederland. Bij het hoofddoel horen de
volgende subdoelen:
- herstellen van de natuurlijke dynamiek en natuurwaarden in duingebieden
- voorkomen uitbreiding bestaande bolwerken langs de kust
- mogelijk maken kwaliteitsverbetering kustplaatsen
- beheersing van risico's in buitendijks gebied van kustplaatsen
- ontmoedigen van (jaarrond)exploitatie van strandpaviljoens
- bij grootschalige ontwikkelingen op zee compenseren van effecten op
natuurwaarden en rekening houden met veiligheid
- verbeteren van ruimtegebruik door integraal kustzonebeleid.
In de eerste paragraaf bespreken we de zes subdoelen die betrekking hebben op
het benutten van de toegevoegde waarde van de kust en het beheersen van
risico's in buitendijkse gebieden. In de tweede paragraaf bespreken we het
zevende subdoel: het verbeteren van ruimtegebruik door integraal
kustzonebeleid. Dit laatste subdoel is in een aparte paragraaf nader uitgewerkt
omdat hier meer het beleidsproces zelf centraal staat. De overige subdoelen
hebben meer een uitvoerend karakter.
6.1 Ruimtegebruik:
benutten van toegevoegde waarde kust en beheersen van risico's
Deze paragraaf gaat in op de zes subdoelen uit de Derde Kustnota die
betrekking hebben op het benutten van toegevoegde waarde kust en beheersen
van risico's. Dit zijn:
- herstellen van de natuurlijke dynamiek en natuurwaarden in duingebieden
- voorkomen uitbreiding bestaande bolwerken langs de kust
- mogelijk maken kwaliteitsverbetering kustplaatsen
- beheersing van risico's in buitendijks gebied van kustplaatsen
- ontmoedigen van (jaarrond)exploitatie van strandpaviljoens
- bij grootschalige ontwikkelingen op zee compenseren van effecten op
natuurwaarden en rekening houden met veiligheid.
Hierna worden de onderzoeksvragen over doelbereik, doeltreffendheid en
doelmatigheid beantwoord voor de bovenstaande subdoelen.
79
Vraag 5.1
Welke beleidsinstrumenten zijn ingezet? Hoe is de samenhang tussen deze
instrumenten en is er sprake van overlap?
Op verschillende manieren zijn, na het verschijnen van de Derde Kustnota,
inspanningen verricht om bovenstaande doelen te realiseren. Voor het
herstellen van de natuurlijke dynamiek en natuurwaarden in duingebieden
(subdoel 1) is het instrument dynamisch duinbeheer ingezet: afstemming van
beheer en onderhoud, gericht op het herstellen van de natuurlijke dynamiek en
natuurwaarden in duingebieden.
Voor de volgende subdoelen is specifiek bouwbeleid voor de kust als
instrument ingezet:
- voorkomen uitbreiding bestaande bolwerken langs de kust
- mogelijk maken kwaliteitsverbetering kustplaatsen
- ontmoedigen van (jaarrond)exploitatie van strandpaviljoens.
Het specifieke bouwbeleid wordt in de Derde Kustnota ook wel het
contourenbeleid (ja-mits en nee-tenzij benadering) genoemd. Het
contourenbeleid houdt in dat er in de waterkeringzone contouren worden
aangewezen, welke duidelijk maken welke functies de ruimtes langs de kust
(mogen) hebben. Deze contouren dienen te worden verankerd in streekplannen,
bestemmingsplannen en leggers. Handhaving van het contourenbeleid dient
(door waterschappen en gemeenten) te geschieden door middel van
vergunningen en dwangsommen.
In de Derde Kustnota wordt aangegeven dat de jaarrondexploitatie van
strandpaviljoens in principe ongewenst is, maar middels een apart regime op
bepaalde plaatsen wordt toegestaan. Op plaatsen waar op basis van de
contouren een nee-tenzij benadering geldt (er mag in principe niet gebouwd
worden), geldt voor strandpaviljoens onder bepaalde voorwaarden (het bestaan
van een koppeling van de exploitatie aan een functionele relatie met
kustplaatsen en/of recreatieconcentratiepunten) een ja-mits benadering. Er is
kortom sprake van een specifiek beleid ten aanzien van de exploitatie van
strandpaviljoens.
De Derde Kustnota kondigt aan dat in de Gemeente Zandvoort een pilot wordt
gestart ten aanzien van jaarrondexploitatie. De pilot wordt gezien als een
onderzoek naar de implementatie van nieuw landelijk beleid voor jaarrond
exploitatie van strandpaviljoens, met een studie naar de procedures die
hiervoor nodig zijn. Met de pilot moet duidelijkheid ontstaan onder welke
bouwkundige voorwaarden de plaatsing en de exploitatie van
jaarrondpaviljoens kan worden toegestaan. De pilot houdt in dat de
paviljoenhouder zijn bedrijf het hele jaar open mag houden, waarbij de effecten
op het toerisme en op de zeewering worden bijgehouden.
80
Om de risico's in buitendijks gebied van kustplaatsen te beheersen, wordt in de
Derde Kustnota als beleidsinstrumenten genoemd het opstellen van een
beleidslijn voor de kust. Uit de ontwikkelingen die in hoofdstuk 4 zijn
beschreven, blijkt dat na het verschijnen van de Derde Kustnota is gewerkt aan
een beleidsagenda en een beleidslijn. In 2003 is de ambtelijk opgestelde
Ontwerp Beleidslijn voor de Kust niet onderschreven door de staatssecretaris
van V&W. Eind 2006 is een nieuwe beleidslijn bijna gereed. De basis voor
deze beleidslijn ligt onder andere in een advies van de commissie Poelmann.
Na het niet onderschrijven van de Ontwerp Beleidslijn voor de Kust, is door de
staatssecretaris als beleidsinstrument deze commissie ingesteld.
Bij grootschalige ontwikkelingen op zee staan in de Derde Kustnota de
volgende inspanningen aangekondigd voor het compenseren van effecten op
natuurwaarden en het rekening houden met de veiligheid:
- volgen stappenplan Nota RO.
Dit houdt in dat er, alvorens grootschalige activiteiten op de Noordzee toe te
staan, een Stappenplan moet worden doorlopen, bestaande uit de volgende
stappen:
1. Definiëring van de ruimtelijke claim.
2. Toepassing van het voorzorgsprincipe.
3. Onderbouwing waarom de activiteit in de Noordzee moet plaatsvinden.
4. Bepaling van geschikte locaties, met gebruikmaking van instrumenten zoals
een m.e.r. en.
5. Beperking en compensatie van effecten.
Als na een passende beoordeling dus blijkt dat een activiteit doorgang mag
vinden, ondanks dat het significante effecten veroorzaakt op de natuurwaarden
van het te beschermen gebied, dienen deze effecten gemitigeerd/compenseerd
te worden.
Daarnaast staat er in de Derde Kustnota als verplichting genoemd:
- toepassen Structuurschema groene ruimte, NBL21 en Europese regelgeving
(natuurwaarden).
Er moet dus wet- en regelgeving worden toegepast welke borgt dat er wordt
gecompenseerd voor natuurwaarden.
Opgemerkt dient te worden dat het hier dus niet gaat om inspanningen die
voortvloeien uit de Derde Kustnota, maar dat het hier gaat om bestaande wet-
en regelgeving, die verplicht moet worden toegepast en waar in de Derde
Kustnota slechts melding van wordt gemaakt.
Vraag 5.2
Op welke manier is financiering geregeld?
Voor dynamisch duinbeheer regelen LNV en de duinwaterbedrijven de
financiering. Staatsbosbeheer is de grootste beheerder in de Nederlandse
duinen. De duinwaterbedrijven beheren ook een aanzienlijk deel ervan.
81
De duinwaterbedrijven krijgen in tegenstelling tot Staatsbosbeheer geen geld
van LNV voor hun beheer. De belangrijkste inkomende geldstroom voor het
natuurbeheer van de duinwaterbedrijven komt uit de levering van drinkwater.
De kosten van natuurbeheer per onttrokken m3 duinwater liggen rond de 3,5
cent; dat betekent dat ongeveer 2,7% van het drinkwatertarief aan natuur wordt
besteed (MNP, Natuurbalans, 2005).
Contouren in de waterkeringszone worden in overleg tussen de verschillende
overheden afgesproken. Deze afspraken dienen vervolgens door de provincie in
streekplannen, door gemeenten in bestemmingsplannen en door de
waterkeringbeheerder in de leggers te worden vastgelegd. Hier zit verder geen
specifieke financiering aan vast. Het opstellen van streekplannen,
bestemmingsplannen en leggers vormen reguliere werkzaamheden van
respectievelijk provincies, gemeenten en waterschappen.
Voor het beheersen van risico's in buitendijks gebied moeten de in de Derde
Kustnota voorgenomen inspanningen duidelijkheid scheppen over de financiële
verantwoordelijkheid ten aanzien van de bescherming van burgers. De
belangrijkste afweging is in hoeverre burgers en ondernemers die buitendijks
wonen of activiteiten ontplooien zelf verantwoordelijk zijn voor het risico dat
zij lopen. De staatssecretaris van V&W heeft het advies van de commissie
Poelmann overgenomen, wat inhoudt dat de rijksoverheid verantwoordelijk is
voor het behoud van het huidige buitendijks beschermingsniveau in het
bestaand aaneengesloten en historische gegroeid, bebouwde gebied. Dit vindt
plaats door middel van zandsuppleties. De financiering daarvan komt uit de
begroting van het ministerie van V&W. Buiten het bestaande, historisch
gegroeid aaneengesloten bebouwde gebied geldt de verantwoordelijkheid van
V&W voor het behoud van het huidige beschermingsniveau niet. Deze ligt
namelijk bij initiatiefnemers voor maatregelen voor bescherming tegen
hoogwater, inclusief de financiering, in die gevallen:
- waar lokaal of regionaal bij bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen in bestaand
aaneengesloten bebouwd gebied meer bescherming gewenst is dan het
huidige beschermingsniveau, of
- waar nieuwe ontwikkelingen buiten de huidige aaneengesloten bebouwing
plaatsvinden, of
- waar al bestuurlijke afspraken gemaakt zijn (Brief van staatssecretaris V&W
aan Tweede Kamer, Dertien Kustplaatsen, januari 2006).
82
De ontwikkeling van de Tweede Maasvlakte kan worden bestempeld als een
grootschalige ontwikkeling op zee.
Het Project Mainportontwikkeling Rotterdam, waar de aanleg van de Tweede
Maasvlakte deel van uitmaakt, maakt duidelijk dat het "uiteindelijke pakket
van geselecteerde maatregelen zal worden vastgelegd middels een dit najaar in
het kader van de bestemmingsplanprocedure, specifiek voor PMR op te stellen
overeenkomst." Onderdeel van deze overeenkomst is ook de financiering van
de natuurcompensatie.
Vraag 5.3
Voor welke problemen biedt het beleid geen oplossing?
De beschreven subdoelen hangen onderling met elkaar samen en moeten
bijdragen aan het hoofddoel: ruimtegebruik van de kust in harmonie met de
duurzame bescherming van laag Nederland. Het opgestelde beleid is vooral
gericht op het realiseren van de afzonderlijke subdoelen. De samenhang blijft
onderbelicht, hiervoor biedt het beleid geen oplossing.
Vraag 6.1
Wie zijn de betrokken partijen bij de beleidsvorming en uitvoering en op welke
manier zijn zij betrokken/verantwoordelijk?
Uit het literatuuronderzoek komt naar voren dat de volgende partijen een
verantwoordelijkheid dragen voor de in de Derde Kustnota aangekondigde
inspanningen.
De volgende partijen zijn betrokken bij het beschermen van het duingebied
door middel van dynamisch duinbeheer.
dynamisch duinbeheer
partijen verantwoordelijkheid
Rijk (LNV), - LNV: kaders stellen voor het beheer
duinwaterbedrijven, - Staatsbosbeheer en
staatsbosbeheer drinkwaterbedrijven: beheren duinen
De volgende partijen zijn verantwoordelijk voor het contourenbeleid ten
behoeve van het voorkomen van uitbreiding van bestaande bolwerken, het
mogelijk maken van kwaliteitsverbetering in kustplaatsen en het reguleren van
exploitatie van strandpaviljoens.
83
specifiek bouwbeleid (In Derde Kustnota als Contourenbeleid betiteld)
partijen verantwoordelijkheid
contouren Rijk, provincie, - Rijk (VROM, V&W): beleggen
bepalen gemeente, implementatie bij lagere overheden
waterkeringbeheerd - Provincies/gemeenten/waterkeringbeh
er eerder: gezamenlijk vaststellen
contouren
- provincies borgen contouren in
streekplannen, waterschappen in de
leggers en gemeenten in de
bestemmingsplannen
- waterkeringsbeheerder en gemeente
werken beleid verder uit in de vorm
van vergunningverlening.
regime voor Provincie, gemeente - in Gemeente Zandvoort wordt een
strandpaviljoens pilot gestart om te komen tot landelijk
beleid voor jaarrond exploitatie van
strandpaviljoens
- de provincies bepalen in de
streekplannen welke gebieden ter
hoogte van niet-dynamisch beheerde
waterkeringen in aanmerking komen
voor jaarrondexploitatie van
strandpaviljoens
- de gemeente verleent al dan niet een
vergunning.
De volgende partijen zijn betrokken bij de risicobeheersing buitendijkse
gebieden in kustplaatsen.
beheersing van risico's in buitendijks gebied van kustplaatsen
partijen verantwoordelijkheid
Rijk, onder regie - opstellen van een Beleidslijn voor de
van V&W kust in samenwerking met provincies,
waterschappen en gemeenten
De volgende partijen zijn betrokken bij maatregelen ter compensatie van
effecten op natuurwaarden en om rekening te houden met veiligheid bij
grootschalige ontwikkelingen op zee.
84
volgen stappenplan Nota RO(veiligheid) + Toepassen Structuurschema groene
ruimte, NBL21 en Europese regelgeving (natuurwaarden)
partijen verantwoordelijkheid
initiatiefnemer via doorlopen van stappenplan:
project, bevoegd - definiëring van de ruimtelijke claim
gezag - toepassing van het voorzorgsprincipe
- onderbouwing waarom de activiteit in
de Noordzee moet plaatsvinden
- bepaling van geschikte locaties, met
gebruikmaking van instrumenten
zoals een m.e.r.; en
- beperking en compensatie van
effecten.
wordt op basis van de initiatiefnemer
aan te leveren informatie door bevoegd
gezag getoetst of de nieuwe activiteit
kan worden toegelaten.
gericht op overheid toepassen Structuurschema groene
compenseren ruimte, NBL21 en Europese regelgeving
natuurwaarden
Vraag 7.1
Hoe is de koppeling van beleid naar uitvoering? Wat is er bekend over de
uitvoering van het beleid?
Het rijk verwerft op verschillende manieren inzicht in de koppeling tussen
beleid en uitvoering. Na het verschijnen van de Derde Kustnota heeft V&W
drie voortgangsrapportages uitgebracht, te weten:
- Traditie, Trends en Toekomst, het vervolg: Eerste Voortgangsrapportage,
2001
- Traditie, Trends en Toekomst, het vervolg: Tweede Voortgangsrapportage,
2003
- Traditie, Trends en Toekomst, het vervolg: Derde Voortgangsrapportage,
2005 (definitief eindconcept).
85
In de voortgangsrapportage is uitgebreid gerapporteerd over de uitvoering van
het in de Derde Kustnota aangekondigde beleid. Daarnaast stelt het rijk zich op
de hoogte door middel van onder andere Provinciaal Overlegorganen Kust
(POK's). Hierop wordt bij vraag 9.1 op terug gekomen.
Hieronder wordt nu per subdoel ingegaan op hetgeen bekend is over de
uitvoering van het beleid.
Dynamisch duinbeheer
In de Tweede Voortgangsrapportage (2003) wordt gemeld dat uit een
bijeenkomst met betrokken partijen, georganiseerd door Rijkswaterstaat, is
gebleken dat de duinen langs de kust steeds vaker dynamisch worden beheerd.
Ten zuiden van het Noordzeekanaal bleken er echter nog kansen onbenut te
blijven.
De Derde Voortgangsrapportage (20051) meldt dat er sprake is van dynamisch
duinbeheer, bijvoorbeeld op de Waddeneilanden, maar dat dit nog lang niet
overal het geval is. Of er zijn slechts plannen voor gemaakt, welke nog niet in
uitvoering zijn (hier worden de Kennemerduinen en het Hollands
Duinreservaat genoemd) of het dynamisch duinbeheer komt niet van de grond
(bijv. op Meijendel en Schouwen).
Dit wisselende beeld werd bevestigd in de interviews. In sommige interviews is
gesteld dat er van dynamisch duinbeheer geen sprake is, of dat dit alleen door
natuurorganisaties is opgepikt. Andere geïnterviewden zeiden juist dat de
duinen weldegelijk dynamisch worden beheerd.
Specifiek bouwbeleid (contourenbeleid)
Uit het literatuuronderzoek en de interviews komt ten aanzien van de
uitvoering van het contourenbeleid het volgende naar voren.
Na het verschijnen van de Derde Kustnota is het beleid op rijksniveau verder
uitgewerkt in de Beleidsagenda voor de Kust (2002) en in Ontwerp Beleidslijn
voor de kust (2003). Deze laatste nota is echter niet vastgesteld. Hoewel er
weliswaar niet meer wordt gesproken van contouren, wordt eenzelfde
bouwbeleid later overgenomen in de Nota Ruimte (2005). In het eindconcept
van de Derde Voortgangsrapportage wordt gemeld:
1 Het gaat hier om het definitieve eindconcept. Dit document wordt niet afgerond.
86
"Hoewel de `bebouwingscontouren' zoals bedoeld in de Vijfde Nota
Ruimtelijke ordening en de Ontwerp Beleidslijn voor de Kust (beiden niet
vastgesteld) in de Nota Ruimte zijn losgelaten, is de invulling van het
bouwbeleid voor de kustzone nog wel hetzelfde":
- binnen bebouwd gebied van kustplaatsen is ruimte voor ontwikkeling van
economische en toeristische activiteiten en voor ver- en nieuwbouw zolang
de veiligheid van het achterland niet nadelig wordt beïnvloed en zolang dit
niet leidt tot kostenverhoging van toekomstige versterkingswerken. In
bebouwd gebied op de waterkering geldt het `ja, mits'-principe waarbij ver-
en nieuwbouw moet voldoen aan de eisen die de waterkeringbeheerder stelt
- buiten de kustplaatsen wordt in het kustfundament in principe geen
uitbreiding van bebouwing toegestaan, behalve in uitzonderlijke gevallen
(`nee, tenzij'). De prioriteit ligt daar op het behoud en ontwikkeling van
veerkracht, dynamiek en natuurwaarden. Verdere verstening van de zandige
kust is niet gewenst."
Hieruit kunnen we concluderen dat het bouwbeleid in latere beleidsnota's is
overgenomen, maar dat de benaming `contourenbeleid' in de Nota Ruimte niet
langer wordt gehanteerd. Over het vaststellen van contouren wijst dit
onderzoek het volgende uit:
De Tweede Voortgangsrapportage (2003) stelt dat het vaststellen van de
contouren in geen van de provincies is afgerond. Dit komt, volgens de
rapportage, mede doordat het rijksbeleid voor de contouren uit de Derde
Kustnota op dat moment nog nader wordt uitgewerkt in de Nota Ruimte en de
Ontwerp Beleidslijn voor de Kust. De uitvoering van het contourenbeleid uit de
Derde Kustnota blijkt mede daardoor sterk afhankelijk te zijn van het initiatief
dat regionale en lokale overheden tonen.
Ook de concept-Derde Voortgangsrapportage (2005) meldt dat de uitwerking
van het bouwbeleid in 2004 nog in ontwikkeling was en/of niet geheel
overeenkomstig de Derde Kustnota is. Alleen het Ontwerp Streekplan Noord-
Holland Noord vormt hierop volgens de rapportage een uitzondering. Hier is,
met uitzondering van bestaand verstedelijkt gebied, de gehele kuststrook en de
aangrenzende zeezone, conform de Derde Kustnota, bestempeld als
uitsluitinggebied.
Over de opname van contouren in leggers en bestemmingsplannen staat in de
concept-Derde Voortgangsrapportage alleen voor de provincie Zeeland iets
vermeld. Het Tweede Zeeuws Kustbeleidsplan, dat in de POK is vastgesteld,
benoemt de kustplaatsen waarvoor contouren moeten worden uitgewerkt. Het
landelijke beleid is hier dus in een lokale beleidsnota overgenomen.
87
De concept- Derde Voortgangsrapportage spreekt de verwachting uit dat de
contouren door gemeenten worden vastgesteld en na overeenstemming met
waterkeringbeheerders en in overleg met provincie en Rijk, worden
opgenomen in bestemmingsplannen en de keuren van de
waterkeringbeheerders.
Kortom, uit de voortgangsrapportages blijkt dat het in de Derde Kustnota
aangekondigde bouwbeleid (tot het verschijnen van de Nota Ruimte het
contourenbeleid genoemd) op de meeste plaatsen (nog) niet is
geïmplementeerd. Dat dit ook in 2006 nog het geval is, komt naar voren uit de
interviews. In hoeverre het bouwbeleid in respectievelijk de streekplannen,
leggers en bestemmingsplannen is opgenomen, verschilt per provincie,
waterschap en gemeente. Het algemene beeld dat naar voren komt is dat er
geen uniforme uitwerking van het beleid is, ook niet op regionaal niveau: op
sommige plaatsen is het bouwbeleid verankerd in leggers, streek- en
bestemmingsplannen, op andere niet. Geconcludeerd kan dus worden dat het
beleid maar ten dele geïmplementeerd is, waardoor de uitvoering ervan niet
goed van de grond komt. Doordat het bouwbeleid niet of maar ten dele is
verankerd in regionale plannen, blijft het in de praktijk veelal onduidelijk of er
in een bepaald gebied gebouwd mag worden en dus waar uitbreiding van
bestaande bolwerken en kwaliteitsverbetering mogelijk is.
Om kwaliteit in kustplaatsen een impuls te geven, heeft EZ, met de Vernieuwde
Toeristische Agenda (2003) het initiatief genomen om samen met een aantal
badplaatsen voorbeeldprojecten te starten om uit te zoeken hoe een
kwaliteitsslag bewerkstelligd kan worden. Dit heeft in september 2004
geresulteerd in een afsprakenkader met vier kustplaatsen, namelijk Cadzand,
Noordwijk, Zandvoort en Ameland (Derde Voortgangsrapportage). In Cadzand
houdt dit project bijvoorbeeld in dat middels een PPS-constructie aan twee
kanten van de boulevard wordt gebouwd. Dit land wordt verkocht, wat
vervolgens de financiële middelen moet opleveren om een kwaliteitsslag
mogelijk te maken.
Deze pilots lopen tot het eind van 2006.
Specifiek beleid strandpaviljoens, Pilot Zandvoort
In 2005 meldt de concept- Derde Voortgangsrapportage dat de provincie
Noord-Holland werkt aan een strandzonering, op basis waarvan locaties
kunnen worden aangewezen voor jaarrondpaviljoens. Men streeft ernaar deze
in 2006 in streek- en bestemmingsplannen vast te leggen. Op basis van de
geraadpleegde bronnen kunnen we niet concluderen of dit inmiddels is
gebeurd.
Voor een aantal locaties, zoals Den Helder en Zandvoort, bleek er een discussie
gaande te zijn. Omdat de paviljoens bij Den Helder in een Vogel- en
Habitatrichtlijngebied liggen, heeft de Inspectie van VROM de gemeente
gesommeerd om de jaarrond-exploitatie ongedaan te maken.
---
De pilot in Zandvoort is weliswaar gaande, maar kent enige vertraging omdat
de Raad van State de manier waarop de gemeente tijdelijke vrijstelling van het
bestemmingplan heeft geregeld voor uitvoering van de pilot, heeft afgekeurd.
De gemeente heeft hierop besloten alsnog een bestemmingsplan op te stellen
op basis waarvan vier jaarrond paviljoens kunnen worden opgericht (Gemeente
Zandvoort, Concept Evaluatie Jaarrond Paviljoens Zandvoort,
tussenevaluatie).
In mei 2006 meldt de Provincie Noord-Holland op haar website dat met de
pilot weliswaar duidelijk wordt onder welke bouwkundige voorwaarden de
plaatsing en de exploitatie van jaarrondpaviljoens kunnen worden toegestaan,
de proef geeft echter geen inzicht in de locatie van jaarrondpaviljoens. Op
verzoek van het Provinciaal Overlegorgaan Kust geeft de provincie daarom nu
vorm aan dat locatiebeleid.
De concept-Derde Voortgangsrapportage meldt over de provincie Zuid-
Holland dat in de definitie van de provincie het strand buiten de
bebouwingscontour valt, waardoor permanente bebouwing niet is toegestaan.
En dat tijdelijke bebouwing op het strand is toegestaan van 1 maart tot 1
oktober. Langs een deel van de kust is, met name op Voorne en Goeree, sprake
van jaarrondexploitatie van strandpaviljoens op basis van daartoe verstrekte
vergunningen. In 2004 heeft de provincie zelf het initiatief genomen tot het
opstellen van een rapport `Kustsegmentatie Zuid-Hollandse badplaatsen en
kustregio's' als mogelijke basis voor het bepalen van het beleid ten aanzien van
jaarrondexploitatie van strandpaviljoens. Voor het definitief bepalen van beleid
wordt nog gewacht op de richtlijnen die de pilot Zandvoort moet opleveren
voor jaarrondexploitatie.
Beheersing risicogebieden buitendijks
Voor risicobeheersing in buitendijkse gebieden zou, onder regie van V&W, een
beleidslijn worden opgesteld.1 Conform de Derde Kustnota is, zoals
beschreven in hoofdstuk 4, begin 2002 de Beleidsagenda voor de kust `Naar
integraal kustzonebeleid' verschenen en in navolging hierop de Ontwerp
Beleidslijn voor de Kust in 2003. Deze is echter nooit vastgesteld. Hierna kreeg
de ontwikkeling van beleid een nieuwe impuls met het verschijnen van
beleidsverkennende documenten Risicobeheersing in kustplaatsen: document
basisinformatie (2005) en Hoofdrichtingen voor risicobeheersing in
kustplaatsen (2005) en het advies van de door de staatssecretaris ingestelde
Commissie Poelmann. Momenteel wordt gewerkt aan een nieuwe Beleidslijn
en loopt een project rondom beschermingsniveaus voor de 13 kustplaatsen.
1 Voor het aspect veiligheid in buitendijkse gebieden zou volgende de Derde Kustnota een
aparte beleidslijn worden opgesteld, waar ook de kustzone deel van uitmaakt. Voor de
kustplaatsen wordt dit onderwerp uitgewerkt in het project Kustplaatsen.
89
Compenseren van effecten op natuurwaarden en rekening houden met
veiligheid bij grootschalige ontwikkelingen op zee
De aanleg van de Tweede Maasvlakte is als grootschalige ontwikkeling op zee
te betitelen. Of het Stappenplan is of wordt toegepast, waarover in de Derde
Kustnota wordt gesproken, is op basis van de geraadpleegde bronnen niet goed
te beoordelen.
Wat betreft de aanleg van de tweede Maasvlakte kan in ieder geval het
volgende worden geconcludeerd.
Voor dit project is in een gezamenlijke brief van de ministers van V&W en
VROM een paragraaf "Besluitvorming natuurcompensatie zeereservaat"
opgenomen. Op grond van de Natuurbeschermingswet wordt, door middel van
een aanwijzingsbesluit, de Voordelta aangewezen als Habitatrichtlijngebied.
De Voordelta is aangemeld bij de EU als Habitatrichtlijn gebied van de VHR.
In Nederland is de VHR geïmplementeerd in de Nb-wet en Ff-wet. De nieuwe
Nb-wet (2005) regelt de gebiedsbescherming en door middel van
aanwijzingsbesluiten wordt het gebied officieel aangewezen als Speciale
Beschermingszone en krijgt het ook instandhoudingdoelen mee.
Ten aanzien van natuurwaarden wordt bij dit project dus gehandeld zoals in de
Derde Kustnota wordt aangekondigd: de wet- en regelgeving wordt toegepast.
Dit wil zeggen dat op basis van de wet- en regelgeving is bepaald hoe
gehandeld dient te worden, wat heeft dit geleid tot compenserende maatregelen
voor de Voordelta.
Uit interviews met waterschappen is verder naar voren gekomen dat er bij
grootschalige ontwikkelingen eveneens rekening wordt gehouden met
veiligheid. Er wordt in de Milieueffecten Rapportage (MER) gekeken in
hoeverre ontwikkelingen, als de aanleg van de Tweede Maasvlakte, van
invloed zijn op de veiligheid.
Vraag 7.2
Welke problemen zijn genoemd bij de uitvoering?
Ten aanzien van dynamisch duinbeheer wordt in de Tweede
Voortgangsrapportage geconstateerd dat onduidelijkheid bestaat over wie
verantwoordelijk is voor de integrale doelstelling. Dit heeft vaak tot gevolg dat
niemand het initiatief neemt om de vele bij dynamisch duinbeheer betrokken
partijen bij elkaar te roepen.
Als probleem bij de uitvoering van het bouwbeleid wordt onduidelijkheid over
of gebrek aan taken en verantwoordelijkheden. Meerdere malen is het gebrek
aan landelijke regie, het ontbreken van monitoring en het gebrek aan
handhavinginstrumentarium genoemd als reden dat het bouwbeleid tot op
heden niet goed op regionaal niveau in plannen verankerd is.
90
Eveneens heeft het feit dat het beleid na het verschijnen van de Derde Kustnota
nog nader moest worden uitgewerkt (zie vraag 7.1) voor onduidelijkheden
gezorgd. Hier wordt later bij de beantwoording van vraag 10.1 op
teruggekomen.
Ten aanzien van het realiseren van een kwaliteitsverbetering, wordt het gebrek
aan financiering als probleem bestempeld.
Vraag 8.1
Worden de doelstellingen bereikt en leidt dit tot een oplossing van het
probleem?
Wat betreft het eerste subdoel, het herstellen van de natuurlijke dynamiek en
natuurwaarden in duingebieden, kan geconcludeerd worden dat dit doel
gedeeltelijk bereikt is. In de concept- Derde Voortgangsrapportage worden
namelijk voorbeelden genoemd van herstel van de natuurlijke dynamiek en
natuurwaarden in duingebieden. Dit is echter niet op alle plaatsen het geval.
Wat betreft het bereiken van de tweede subdoelstelling, het tegengaan van de
uitbreiding van bestaande bolwerken, kan geconcludeerd worden dat dit doel is
bereikt voor de periode waar de evaluatie betrekking op heeft. Op rijksniveau
en uit de hoek van een waterschap wordt aangegeven dat het doel gerealiseerd
is, dat de kust `op slot zit' en dat de ruimtelijke- ordeningsplannen (streek- en
bestemmingsplannen en leggers) uitbreiding niet toestaan. (bijv. in Streekplan
Noord-Holland Noord (ontwerp)).
Beleid dat duidelijk maakt onder welke voorwaarden de risico's buitendijks
beheerst worden en hoe de verantwoordelijkheden op dit vlak verdeeld zijn is
recent op basis van het advies van de commissie Poelman in uitvoering
gekomen. Wel wordt er zand gesuppleerd en wordt momenteel beleid
uitgewerkt voor 13 kustplaatsen. Het doel wordt dus ten dele bereikt
Ook het mogelijk maken van kwaliteitsverbetering van kustplaatsen is maar ten
dele gerealiseerd. Er heerst volgens vertegenwoordigers van provincies en
gemeenten en een medewerker van EZ nog te veel onduidelijkheid over de
mogelijkheden hieromtrent. Kansen worden hierdoor onvoldoende benut. Met
de pilots van EZ is echter wel een kwaliteitsimpuls aan een aantal kustplaatsen
gegeven.
De doelstelling Ontmoedigen van jaarrondexploitatie van standpaviljoens is
lijkt wel te zijn gehaald. Er is een pilot gestart in Zandvoort om vast te stellen
onder welke voorwaarden jaarrondexploitatie mogelijk kan zijn. In de
tussentijd is in een enkele gemeente jaarrondexploitatie gedoogd. Gebleken is
dat de Derde Kustnota onvoldoende instrumentarium biedt om hier tegen op te
treden. Overige strandpaviljoens zijn vooral geplaatst in de buurt van
recreatieconcentratiepunten
91
Over de beheersing van risico's in buitendijks gebied kan op basis van de
geraadpleegde documenten en de interviews niet worden geconcludeerd of dit
doel is bereikt. Er is nog geen beleid voorhanden wat duidelijk maakt onder
welke voorwaarden de risico's beheerst worden en hoe de
verantwoordelijkheden op dit vlak verdeeld zijn.
Wel wordt hier momenteel aan gewerkt. De laatste stand van zaken is dat het
standpunt van het Rijk over het advies van de Commissie Poelmann in de
beleidslijn wordt overgenomen.
Of het doel compenseren van effecten op natuurwaarden en rekening houden
met veiligheid bij grootschalige ontwikkelingen op zee, is gehaald, is op grond
van de beschikbare gegevens en de interviews moeilijk te beoordelen. Uit het
literatuuronderzoek blijkt in ieder geval dat bij de aanleg van de Tweede
Maasvlakte wet- en regelgeving worden toegepast om de effecten op
natuurwaarden te compenseren. En de waterschappen zien toe op de effecten
op de veiligheidsniveaus. Het doel lijkt dus in ieder geval voor wat betreft de
aanleg van de Tweede Maasvlakte te zijn bereikt.
Vraag 8.2
Worden deze doelstellingen bereikt dankzij het beleid, beschreven in de Derde
Kustnota? Ofwel: Leveren de ingezette instrumenten een bijdrage aan de
geformuleerde doelstellingen?
Ten aanzien van het herstellen van de natuurlijke dynamiek en natuurwaarden
in duingebieden constateert de concept- Derde Voortgangsrapportage dat op
een aantal plaatsen langs de kust het dynamisch duinbeheer tastbare resultaten
begint op te leveren. Zo komen de koppen van de Waddeneilanden steeds meer
in beweging en vervagen de contouren van de kunstmatig rechte zanddijken.
Ook komt lokaal, op bijvoorbeeld De Hors op Texel, jonge duinvorming van
de grond en wordt als ander voorbeeld de ontwikkeling van de kust ten
noorden van Egmond genoemd. En ook in interviews is verschillende malen
bevestigd dat het beleid werkt. Hieruit valt af te leiden dat dynamisch
duinbeheer zijn vruchten begint af te werpen, en het beleid dus doeltreffend is.
Dat het doel echter maar ten dele wordt bereikt, is te wijten aan de uitvoering
van het beleid. Nog niet overal wordt dynamisch beheerd.
Het subdoel voorkomen van de uitbreiding van bestaande bolwerken langs de
kust is, zoals eerder geconstateerd, voor de periode waar de evaluatie
betrekking op heeft, gerealiseerd. Dit is niet met zekerheid toe te schrijven aan
het opgestelde beleid. Op regionaal niveau is het in de Derde Kustnota
voorgestelde bouwbeleid onvoldoende van de grond gekomen. Daar waar
contouren zijn vastgesteld en verankerd in streek- en bestemmingsplannen en
leggers, lijkt het tegengaan van de uitbreiding van bestaande bolwerken
gerealiseerd te worden. Maar in verschillende plaatsen zijn deze contouren
nooit verankerd.
92
Geconcludeerd kan dus worden dat het bouwbeleid an sich doeltreffend zou
kunnen zijn, maar dat het vanwege het feit dat het beleid regionaal niet overal
geïmplementeerd is, maar ten dele heeft geleid tot een realisatie van het
beoogde doel.
Omdat ditzelfde bouwbeleid volgens de Derde Kustnota zou moeten bijdragen
aan het mogelijk maken van een kwaliteitsverbetering van kustplaatsen, geldt
voor dit doel hetzelfde: doordat het beleid op regionaal niveau onvoldoende is
geïmplementeerd, is het mogelijk maken van kwaliteitsverbetering
onvoldoende gerealiseerd. Meerdere partijen hebben te kennen gegeven dat de
kaders niet helder zijn, waardoor de gewenste kwaliteitsimpuls niet is bereikt.
Ondernemers weten niet waar ze aan toe zijn en omdat de beleidskaders voor
de lagere overheden ook veelal onduidelijk zijn, verkoopt men volgens een
medewerker van EZ vaker `nee' dan wellicht nodig is.
Dat er een kwaliteitsimpuls is gegeven, is dus nauwelijks toe te schrijven aan
het beleid van de Derde Kustnota. Hier heeft het beleid van EZ (pilots)
waarschijnlijk sterker aan bijgedragen, zo komt uit het literatuuronderzoek en
de interviews naar voren. Het beleid uit de Kustnota wordt door respondenten
als onvoldoende proactief bestempeld.
Anders geredeneerd heeft de doelstelling van de Derde Kustnota betrekking op
het mogelijk maken van een kwaliteitsverbetering. Initiatieven van bijvoorbeeld
EZ zijn mogelijk geweest en daarmee is invulling gegeven aan mogelijk
maken. Kwaliteitsverbetering is, zo geredeneerd, dan sterk afhankelijk van
initiatieven van derden en zijn daarmee niet zozeer een gevolg van het beleid
van de Derde Kustnota.
Met de pilot in Zandvoort is getracht om te onderzoeken in hoeverre
jaarrondexploitatie toegestaan kan worden. Een tussentijdse evaluatie van deze
pilot Evaluatie Jaarrond Paviljoens Zandvoort: eerste tussenevaluatie rapport
conform het convenant wijst uit dat de convenantpartners van het pilot project
onderschrijven dat de uitkomsten van de eerste tussenevaluatie positief zijn en
de pilot tot nog toe als geslaagd beschouwd kan worden. De resultaten wijzen
uit dat de aanwezigheid van een jaarrond paviljoen geen negatieve invloed
heeft gehad op de veiligheid en de natuur en dat de burgers positief zijn. Er is
nog geen informatie beschikbaar over de verdere voortgang van de pilot en de
resultaten die ze heeft opgeleverd.
De koppeling van de exploitatie van strandpaviljoens aan de functionele relatie
met kustplaatsen en/of recreatieconcentratiepunten met kustplaatsen lijkt wel
te zijn gehaald. Zoals eerder al is aangegeven, is deze koppeling veelal
historisch zo gegroeid, waardoor er automatisch sprake van is. De koppeling is
dus niet toe te schrijven aan de Derde Kustnota.
In de Derde Kustnota wordt aangekondigd dat er een beleidslijn wordt
opgesteld voor risicogebieden buitendijks. Dit om tot een beheersing van
risico's te komen. Er is inderdaad een beleidslijn opgesteld (Ontwerp
Beleidslijn voor de Kust), maar deze is niet vastgesteld.
93
Op het moment, dus zo'n 6 jaar na het verschijnen van de Derde Kustnota, is
de beleidslijn er nog steeds niet. Hieruit kunnen we concluderen dat de in de
Derde Kustnota aangekondigde inspanningen tot op heden niet hebben gezorgd
voor een beheersing van de risico's buitendijks. Hier bestaat nog steeds geen
beleid voor. Naar verwachting zal de beleidslijn in 2007 verschijnen.
De ontmoediging van jaarrondexploitatie van strandpaviljoens lijkt wel te zijn
gehaald. Zoals eerder al is aangegeven, is deze koppeling veelal historisch zo
gegroeid, waardoor er automatisch sprake van is. De koppeling is dus niet toe
te schrijven aan de Derde Kustnota. De pilot in Zandvoort is beschreven in de
Derde Kustnota en de pilot is daarmee een gevolg van het beleid.
Wat betreft het compenseren van effecten op natuurwaarden en rekening
houden met veiligheid bij grootschalige ontwikkelingen op zee, kan niet
worden gesteld of dit dankzij de Derde Kustnota gebeurt of niet. Het gaat hier
immers over het toepassen van bestaande wet- en regelgeving, waar de Derde
Kustnota slechts melding van maakt. Het vloeit niet uit de nota zelf voort.
Vraag 9.1
Is er sprake van een doelmatige werkwijze bij het opstellen en uitvoeren van
het beleid?
Ten aanzien van de werkwijze bij het opstellen van beleid is het oordeel van
provincies en gemeenten over het algemeen positief. De POK's worden als een
goed instrument gezien om tot informatie-uitwisseling te komen en door
dergelijke overleggen worden gemeenten en provincies goed bij de
beleidsvorming betrokken. Het POK zou volgens deze stakeholders echter wel
meer zeggenschap, verantwoordelijkheid en budget mogen krijgen.
Ook de jaarlijkse kustdag (georganiseerd door het ministerie van EZ en het
Nederlands Bureau voor Toerisme en Congressen) is door gemeenten en
provincies genoemd als goede methode om partijen bij het beleid te betrekken.
Men stelt echter dat het moeilijk is om de kleinere ondernemers1 hiernaartoe te
krijgen.
Een geïnterviewde van Stichting Surfersbelangen stelt dat deze stichting in
eerdere trajecten zoals deze evaluatie niet is betrokken. Belangengroepen en
gemeenten weten elkaar echter op lokaal wel te vinden, zo stelt hij.
Vertegenwoordigers van Stichting Duinbehoud en Stichting Noordzee zeggen
goed betrokken te worden.
Over de werkwijze bij de uitvoering van beleid is men daarentegen negatiever.
Verschillende partijen (gemeenten, provincies, belanghebbenden) spreken van
versnippering van beleid en beheer of een te grote scheiding tussen beleid en
uitvoering. Hierdoor komt de uitvoering niet goed van de grond. Het nationale
beleid wordt regionaal niet goed geïmplementeerd (denk aan het bouwbeleid en
dynamisch duinbeheer), waardoor het stokt in de uitvoering.
1 Er is niet gezegd om welke ondernemers het precies gaat.
94
Vraag 9.2
Wat zijn de kosten en mogelijk de positieve en negatieve neveneffecten?
Het is niet goed mogelijk om de kosten weer te geven van de inspanningen die
te maken hebben met het ruimtegebruik. Deze kosten zijn immers zeer divers.
Divers per gebied, divers omdat ze uit verschillende financieringsbronnen
komen. Veel inspanningen zijn ook geen inspanningen die door de Derde
Kustnota worden geïnitieerd, maar die al in het kader van andere trajecten
lopen en in de Derde Kustnota worden genoemd.
Het gaat dan bijvoorbeeld om compensatie van de natuur vanwege Europese
regelgeving. Om dezelfde redenen is het niet erg zinvol deze opsomming van
kosten te kennen.
Verschillende stakeholders geven aan dat het betrekken van te veel partijen bij
de vorming van beleid niet altijd wenselijk is. Het heeft veelal een vertragend
effect. Maar voor het verkrijgen van draagvlak is het echter vaak
onvermijdelijk.
Zoals een wethouder het verwoordde: "Uiteindelijk is het veel polderen. Dit is
diep geworteld in de Nederlandse bestuurscultuur. Voordeel hiervan is dat men
elkaars deelbelangen begrijpt, wat erg belangrijk is in de belangenafwegingen
die worden gemaakt."
Vraag 10.1
Is de wijze waarop de stakeholders bij de uitvoering betrokken zijn een goede,
efficiënte, doelmatige werkwijze, die aansluit bij de actuele beleids-
uitvoeringspraktijk en- problemen?
Er zijn vier bestuurslagen betrokken bij de het kustbeleid: het rijk (ministeries
V&W, LNV, VROM en EZ + Rijkswaterstaat en Staatsbosbeheer), de
provincies, de waterschappen en de gemeenten. Al deze partijen hebben
verschillende verantwoordelijkheden en veelal ook verschillende
(deel)belangen. Verschillende geïnterviewden spraken dan ook van een
`bestuurlijke spaghetti'. Er wordt over het algemeen gesteld dat er sprake is
van een versnippering van verantwoordelijkheden in de uitvoering, en
onduidelijkheden over verantwoordelijkheden. Dit heeft geleid tot problemen
in de implementatie en de uitvoering. Dit is aan de hand van het volgende te
illustreren:
Wat betreft dynamisch duinbeheer wordt in de Tweede Voortgangsrapportage
gesteld dat onduidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor de integrale
doelstelling vaak betekent dat niemand het initiatief neemt om de vele bij
integraal beheer betrokken partijen bij elkaar te roepen. Ook het concept Derde
Voortgangsrapportage stelt vast dat het vastloopt in de uitvoering. Er wordt
gesteld dat ontwikkelingen op kansrijke locaties als Meijendel en Schouwen
niet van de grond komen doordat initiatiefnemers ontbreken of
overlegstructuren vastlopen.
95
Deze bevinding wordt onderschreven door verschillende geïnterviewden. Zo
wordt gesteld dat het beleid is gedelegeerd naar de terreinbeheerders en alleen
natuurorganisaties het hebben opgepakt. Dit wordt onderschreven van een
vertegenwoordiger van Stichting Duinbehoud.
Wat betreft het bouwbeleid zijn verschillende geïnterviewden (zowel uit de
gemeente als uit de centrale overheidshoek) van mening dat het gebrek aan
regie op centraal niveau en het gebrek aan handhavinginstrumentarium van
V&W, tot gevolg heeft gehad dat het contourenbeleid niet goed van de grond is
gekomen. Decentrale partijen die verantwoordelijk werden gesteld voor het
vaststellen van contouren en het verankeren ervan in regionale plannen, hebben
deze taken hierdoor niet consequent opgepakt. Hier spelen verschillende
deelbelangen een rol. Op nationaal niveau wordt veiligheid bij beslissingen of
er al dan niet gebouwd mag worden, voorop gesteld. Op decentraal niveau zijn
er echter ook lokale economische belangen in het spel, welke een prikkel
kunnen veroorzaken om het bouwbeleid niet te implementeren. In de praktijk
ontstaat nu de situatie dat verschillende overheden langs elkaar heen werken.
Zo komt het voor dat er volgens een legger niet gebouwd mag worden, maar
dat dit niet in het bestemmingsplan is verankerd.
Hierbij moet wel worden opgemerkt dat het bouwbeleid, na het verschijnen van
de Derde Kustnota, nog verder moest worden uitgewerkt. Dit vormt
waarschijnlijk ook een verklaring voor het feit dat het beleid niet goed van de
grond is gekomen.
Wat betreft de risicogebieden buitendijks kan het volgende worden gesteld.
Om duidelijkheid te scheppen in het beleid voor het beheersen van
risicogebieden buitendijks, werd er in de Derde Kustnota aangekondigd dat er
een beleidslijn zou worden opgesteld. Dit is, zoals eerder beschreven, nog
steeds niet gebeurd. Bij gebrek aan beleid kan er dus niet worden gesproken
van problemen in de uitvoering ervan. Het feit dat er tot op heden geen
beleidlijn tot stand is gekomen, wijst er echter op dat de beleidsvorming niet
erg doelmatig lijkt te verlopen. De oorzaak hiervan zijn vooral de discussies
over wie financieel verantwoordelijk is voor het beheersen van deze risico's.
Resumerend kan worden gesteld dat actoren vanuit vele beleidsvelden
betrokken zijn bij de uitvoering en dit in verschillende gevallen tot
onduidelijkheden leidt over verantwoordelijkheden (dynamisch duinbeheer) en
tot een vertraging of gebrek aan implementatie (bouwbeleid). Er zijn dus
verbetermogelijkheden ten aanzien van de efficiency.
6.2 Integraal beleid (proces)
In deze paragraaf wordt het laatste subdoel van hoofddoel 2 bezien, te weten:
- verbeteren ruimtegebruik door integraal kustzonebeleid.
96
Dit subdoel is erop gericht om kustzonebeleid op te stellen, rekening houdend
met de verschillende beleidsdoelstellingen tezamen.
Het doel "integraal kustzonebeleid" heeft minder betrekking op het
inhoudelijke beleid ten aanzien van de kust, maar meer op het proces hoe dit
beleid tot stand komt: hoe kunnen bestaande en aankomende problemen in
samenhang tot een gewogen oplossing worden gebracht met een creatie van
meerwaarde op het gebied van ruimtegebruik?
Intergraal kustzonebeleid wordt nagestreefd in navolging op een aanbeveling
van de Europese Commissie voor Integraal Kustbeheer (IKB) en de lijn die is
ingezet met `Kust op Koers'.
Toelichting Kust op Koers
De Europese aanbeveling IKB vraagt de lidstaten in de periode tot 2006 de volgende
producten op te leveren: (1) een nationale inventarisatie van de aspecten, organisaties
en wet- regelgeving die integraal kustzonebeheer beïnvloeden (2003-2004); (2) een
nationale strategie en/of regionale strategieën m.b.t. geïntegreerd beheer van
kustgebieden (start 2003) en (3) een verslag aan de Europese Unie over de uitvoering
van de Aanbeveling (2006).
Met Kust op Koers presenteerden de departementen van Verkeer en Waterstaat, van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit en van Economische Zaken in 1999 een gezamenlijke voorstudie op
de ontwikkeling van de kust. Kust op Koers richt zich vooral op kwaliteiten, kansen
en ontwikkelingsrichtingen
.
Vraag 5.1
Welke beleidsinstrumenten zijn ingezet? Hoe is de samenhang tussen deze
instrumenten, en is er sprake van overlap?
Beleidsinstrumenten, om te komen tot integraal kustzone beleid, zijn gericht op
het voortzetten van de lijn die is ingezet met de interdepartementale voorstudie
over de kustzone: "kust op koers (1999)". Uit de voortgangsrapportage van de
actiepunten uit de Derde Kustnota (RIKZ, februari 2002) blijkt dat de (met vier
ministeries opgestelde) Beleidsagenda voor de kust een belangrijke stap vormt
richting integraal kustzonebeleid. Deze is echter niet vastgesteld.
De direct na de Derde Kustnota opgestelde Beleidagenda voor de kust is door
de staatssecretaris van V&W als discussiestuk geaccepteerd. De daarop
volgende Ontwerp Beleidslijn voor de Kust is niet vastgesteld. Vanuit de Nota
Ruimte is daarna gesteld om een nieuwe beleidslijn voor de kust uit te brengen
met als voornaamste doel de verantwoordelijkheden en rollen van betrokken
overheden en gebruikers te expliciteren.
97
Voor het ontwikkelen van intergraal kustzonebeleid bestaan er bestuurlijke
overlegplatforms waarin bestuurders van het Rijk, de Provincie, de gemeente
en het waterschap zitting in hebben. In deze overlegplatforms heeft
samenwerking tussen middenbesturen vorm gekregen.
Op landelijk niveau was tot 2006 sprake van een Bestuurlijk Overleg Kust
(BOK1)). Vanaf 2006 is dit overleg opgegaan in het Landelijk Bestuurlijk
Overleg Hoogwater (LBOH). Dit naar aanleiding van een voorstel van de
staatssecretaris tijdens het BOK. Het leek de staatssecretaris "zinvol om de
bestuurlijke overleggen rondom waterkeren beter te combineren of samen te
voegen" (Verslag BOK, 26 mei 2005). De bestuurlijke overleggen worden
voorafgegaan door overleggen op directeurniveau.
Naast het gezamenlijk formuleren van beleid en de gezamenlijke
overlegplatforms worden ook pilots als beleidsinstrument ingezet.
Het pilotproject "De Kerf" is hiervan een voorbeeld. De Kerf is een
natuurontwikkelingsproject ten noorden van Bergen aan Zee. Na de Eerste
Kustnota is planvorming voor het project in gang gezet. In de periode 1997
2003 is het project uitgevoerd. Initiatiefnemers zijn Rijkswaterstaat, Stichting
Duinbehoud, Staatsbosbeheer regio Noord-Holland en het waterschap (destijds
Uitwaterende sluizen in Hollands Noorderkwartier).
Vraag 5.2
Op welke manier is financiering geregeld?
Het opstellen van beleid en het voeren van gezamenlijk overleg vereist geen
nadere financiering omdat deze werkzaamheden vallen binnen het takenpakket
van ambtenaren en bestuurders.
Voor pilotprojecten stellen betrokken partijen vooraf een overeenkomst op
waarin ook een paragraaf over de financiering wordt opgenomen. Voor het
project `De Kerf' was een bestuursovereenkomst opgesteld, de totale kosten
van het project hadden betrekking op voorlichting, monitoring en evaluatie en
bedroegen 0,5 miljoen (Evaluatie `De Kerf', decem ber 2003).
Vraag 5.3
Voor welke problemen biedt het beleid geen oplossing?
Om als stakeholder een rol te kunnen spelen bij het integraal kustbeleid is het
noodzakelijk om georganiseerd te zijn. Alleen georganiseerde stakeholders
kunnen een gesprekspartner leveren voor de overlegplatforms waar integraal
kustbeleid en beheer vorm wordt gegeven.
1 ) Deelnemers aan het BOK zijn: V&W, RWS, Waterschappen, provincies, EZ en VROM en
VNG
98
Wanneer stakeholders minder goed georganiseerd zijn, kan het gebeuren dat
belangen minder goed worden meegenomen in het integrale beleid. Uit het
groepsinterview met terreinbeheerders is naar voren gekomen dat dit geldt voor
de partijen die belang hebben bij de recreatiefunctie van de kust. Dergelijke
partijen zijn nog versnipperd in bijvoorbeeld belangenbehartigers voor horeca,
toerisme, wandelaars en fietsers.
Vraag 6.1
Wie zijn de betrokken partijen bij de beleidsvorming en uitvoering en op welke
manier zijn zij betrokken/verantwoordelijk?
In tabel 1 (bij antwoord op onderzoeksvraag 2.2) is aangegeven dat op
rijksniveau de ministeries van V&W en VROM bevoegdheden hebben ten
aanzien van het kustbeleid. V&W formuleert doelen van het kustbeleid die
doorwerken op lager niveau. Dit als auteur van de Derde Kustnota. Op
regionaal niveau hebben ook de provincie en het waterschap bevoegdheden ten
aanzien van kustbeleid. De provincie verwoordt dit in het
waterhuishoudingsplan en het waterschap in een beheersplan.
De regering stelt het nationale bouwbeleid vast dat ook betrekking kan hebben
op bouwen op de waterkering en in de waterkeringszone. V&W maakt
technische leidraden ter ondersteuning van de waterkeringsbeheerders. Het
waterschap stelt regels vast voor bebouwing in de keur, verleent vergunningen
en verzorgt de handhaving hiervan.
Bij het opstellen van het beleid wordt rekening gehouden met de belangen van
stakeholders. Stakeholders zijn:
- terreinbeheerders als Staatsbosbeheer en drinkwaterbedrijven
- recreatieschappen
- belangenbehartigers als Natuurmonumenten, Stichting Duinbehoud en
Holland Surf Association
- exploitanten van voorzieningen als hotels en strandpaviljoens
- bewoners van kustgebieden.
"Kust op Koers" en de Ontwerp Beleidslijn voor de Kust laten zien dat de
departementen LNV en EZ actief betrokken zijn geweest bij het beleid. Op
regionaal niveau bieden de verschillende overlegplatforms de regionale
overheden de gelegenheid om mee te denken met het beleid.
Vraag 7.1
Hoe is de koppeling van beleid naar uitvoering? Wat is er bekend over de
uitvoering van het beleid?
De uitvoering van integraal kustbeleid heeft in de context van deze vraag
betrekking op het opstellen van het beleid zelf. De koppeling van het beleid (uit
de Derde Kustnota) naar de uitvoering, schuilt in het bestuurlijk opdracht
geven voor het opstellen van een beleidsagenda en beleidslijn.
---
Een andere koppeling komt voort uit het bepalen welke stakeholders een rol
hebben bij het opstellen van het integraal kustbeleid.
In de Eerste Voortgangsrapportage (2002) wordt gesteld dat de Beleidsagenda
voor de Kust een belangrijke stap vormt richting integraal kustzonebeleid.
Deze agenda is door de vier betrokken ministeries gezamenlijk opgesteld. Uit
de opgestelde beleidsagenda zelf blijkt dat het Rijk ervoor kiest om het
sectorale beleid voor de kust te integreren tot één samenhangende beleidslijn
voor zowel de zee- als landwaartse kant van de kust.
De hierna opgestelde Beleidslijn voor de Kust is niet door de staatssecretaris
ingediend. De belangrijkste reden was dat deze het karakter had van een blanco
cheque. Uit de interviews is naar voren gekomen dat het niet indienen van de
Beleidslijn voor de Kust schadelijk is geweest voor het onderlinge vertrouwen
tussen de departementen die bij het opstellen ervan waren betrokken.
Vanuit de Nota Ruimte is daarna gesteld om een Beleidslijn voor de Kust uit te
brengen met als voornaamste doel de verantwoordelijkheden en rollen van
betrokken overheden en gebruikers te expliciteren. In navolging van de Nota
Ruimte is gewerkt aan een nieuwe beleidslijn voor de kust. Eind 2006 is deze
beleidslijn nog niet gereed.
Uit alle notulen van het BOK blijkt dat de overleggen frequent hebben
plaatsgevonden. In die zin is er sprake van samenwerking tussen
middenbesturen. In de interviews is aangegeven dat het BOK een goed
overlegplatform om regionale aangelegenheden kenbaar te maken aan het
bestuur op rijksniveau.
Het project NORCOAST is een project dat deel uit maakt van de zogenaamde
Interreg-programma van het Europees structuurfonds. In het programma
werken wisselende combinaties van regionale overheden uit het
Noordzeegebied aan deelaspecten van geïntegreerd kustzonebeheer. Op de
website van de Belgische provincie West-Vlaanderen
(http://www.west-vlaanderen.be) zijn aanbevelingen van het project
NORCOAST te vinden. Hieruit kan worden afgeleid dat het project is
afgerond. Informatie over deelname van Nederlandse partijen is in het
onderzoek niet gevonden.
In februari 2002 hebben de provincies Zuid-Holland en Noord-Holland het
rapport `Strategische kustvisie voor de Hollandse Kust' uitgebracht. Hiermee is
een document verschenen dat past bij de genoemde inspanning in de Derde
Kustnota, te weten: "Visieontwikkeling op kustzone vanuit regionaal
perspectief door kustprovincies". Opvallend is dat de Strategische kustvisie,
een initiatief is waar de provincies Zeeland en Friesland als kustprovincies niet
bij betrokken zijn.
100
Vraag 7.2
Welke problemen zijn genoemd bij de uitvoering?
In de interviews is aangegeven dat er bij het opstellen van integraal kustbeleid
te weinig gebruik wordt gemaakt van inhoudelijke (technische) kennis van de
kust. Hierdoor kan het voorkomen dat beleid wordt bedacht dat leidt tot
technische moeilijkheden.
Bij integraal beleid kan er ook onduidelijkheid ontstaan, welke partij de
integrale initiatieven gaat financieren en de samenhang bewaakt. In meerdere
interviews is aangegeven dat er behoefte is aan een regierol. Een partij dient de
regie te voeren over het integrale kustbeleid. Het ministerie van V&W of
VROM worden daarbij als meest logische partijen genoemd.
Een ander probleem komt voort uit de lange tijd die het opstellen van integraal
kustbeleid in beslag neemt. Omdat er eind 2006 nog steeds geen beleidslijn is
(in de interviews is aangegeven dat nog aan de beleidslijn wordt gewerkt),
ontbreekt het lokale overheden, beheerders, stakeholders e.d. aan kaders.
Terwijl aan de andere kant er wel claims worden gedaan op de beschikbare
ruimte in de kustzone. Het gevolg is dat op lokaal niveau de noodzaak ontstaat
om beleidskeuzes te maken. Dergelijke beleidskeuzes kunnen afwijken van
keuzes die bij de beleidslijn worden gemaakt.
Vraag 8.1
Worden de doelstellingen bereikt en leidt dit tot een oplossing van het
probleem?
In `De Europese aanbeveling voor geïntegreerd beheer van kustgebieden, de
rapportage over de implementatie van de IKB in Nederland', wordt eind 2005
geconcludeerd dat een inventarisatie uitwijst dat beleid en beheer is
georganiseerd in verschillende netwerken sommige sectoraal, andere
gebiedsgericht en dat beleidskaders inhoudelijk goed zijn afgestemd.
Hierdoor heeft het beheer de afgelopen jaren al een integraler karakter
gekregen:
- het beleid en beheer van de kustzone wordt voor een groot deel in
samenwerkingsverbanden en overlegorganen bepaald
- de ontwikkeling van visie en beleid vertoont eenzelfde patroon van, soms
bijna vanzelfsprekende, samenwerking.
Bovenstaande laat zien dat er sprake is van integraal overleg over de kust en
dat beleid in samenwerking wordt ontwikkeld.
De gang van zaken rondom de Ontwerp Beleidslijn in 2003 heeft geleid tot
teleurstelling bij degenen die betrokken waren bij het integraal kustbeleid. In
het BOK van oktober 2003 stelt de staatsecretaris dat zij grote twijfels heeft "of
het echt noodzakelijk is om overal strak vast te houden aan de huidige
veiligheid en dus ook aan de huidige afslaglijnen.
101
Zij heeft het idee dat het mogelijk is om de aandacht te concentreren op de
plekken waar een verhoogd risico wordt gelopen".
De stellingname van de staatssecretaris wijkt af van de (integraal tot stand
gekomen) Ontwerp-Beleidslijn voor de Kust waarin wordt gepleit om langs de
gehele kust de huidige afslaglijn te handhaven. Ondanks het feit dat er
overeenstemming bestond tussen de meeste betrokken partijen, is het dus niet
gelukt de steun van de staatssecretaris hiervoor te krijgen.
Vraag 8.2
Worden deze doelstellingen bereikt dankzij het beleid, beschreven in de Derde
Kustnota? Ofwel: Leveren de ingezette instrumenten een bijdrage aan de
geformuleerde doelstellingen?
De regelgeving is volgens `De Europese aanbeveling voor geïntegreerd beheer
van kustgebieden, de rapportage over de implementatie van de IKB in
Nederland' goed op elkaar afgestemd. In de uitvoering doen zich echter
spanningen voor tussen kustveiligheid, natuurontwikkeling en de economische
belangen van kustplaatsen.
Er zou in het rijksbeleid en nationale regelgeving meer ruimte moeten worden
gecreëerd voor regionaal maatwerk, regionale partijen moeten meer concrete
mogelijkheden hebben om zelf de regie te voeren en integrale financiering te
verzorgen en sociaal-economische aspecten zouden een volwaardige plek in de
afwegingen moeten innemen.
Na Kust op Koers (1999) en de Beleidsagenda voor de kust `Naar Integraal
kustzonebeleid' (2002) werken de ministeries van V&W, VROM, LNV en EZ
nu aan de implementatie van de Aanbeveling voor de uitvoering van
geïntegreerd beheer in kustgebieden die in 2002 is uitgebracht door de
Europese Commissie. De Aanbeveling benoemt beginselen van geïntegreerd
beheer en stelt een strategische aanpak voor de uitvoering van het kustbeleid
voor. De lidstaten van de EU zijn gevraagd kustaspecten te inventariseren en
een strategie voor de uitvoering van beheer op te stellen. In Nederland wordt
het gedachtegoed uit de Aanbeveling waar mogelijk toegepast in lopende
projecten in de kustzone.
In februari 2006 is de rapportage over de implementatie van de aanbeveling in
Nederland opgeleverd aan de Europese Commissie. Als onderdeel van de
implementatie heeft het Vlaams Instituut voor de Zee (VLIZ) in opdracht van
het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een inventarisatie gemaakt van 27
duurzaamheidsindicatoren voor de kust. De set EU-duurzaamheidsindicatoren
voor kustgebieden ondersteunt de lidstaten en toetredende landen bij het
voorbereiden van de nationale `Strategie voor Kustgebieden'. Dit gebeurt door
het aanleveren van een gezamenlijke methodologie voor het uitvoeren van een
`nulmeting' en voor het identificeren van trends in de toekomst.
102
Vraag 9.1
Is er sprake van een doelmatige werkwijze bij het opstellen en uitvoeren van
het beleid?
Vier departementen hebben gewerkt aan het opstellen van de Beleidslijn voor
de Kust (2003), welke vervolgens niet is geaccepteerd door de staatsecretaris
van V&W. Dit duidt op een niet doelmatige werkwijze.
Vraag 9.2
Wat zijn de kosten en mogelijk de positieve en negatieve neveneffecten?
Helaas hebben wij op het gebied van de kosten en neveneffecten van het
integrale beleid behoudens bovenstaande (over de langere looptijden
bijvoorbeeld), weinig informatie kunnen verzamelen.
Vraag 10.1
Is de wijze waarop de stakeholders bij de uitvoering betrokken zijn een goede,
efficiënte, doelmatige werkwijze, die aansluit bij de actuele beleids-
uitvoeringspraktijk en- problemen?
In bovenstaande is al besproken hoe stakeholders betrokken zijn in het proces.
Wij kunnen ten aanzien van de doelmatigheid niets nieuws toevoegen.
6.3 Samenvatting realisatie subdoelen van hoofddoel 2
In onderstaande tabel is per subdoel uit de kustnota aangegeven in hoeverre
sprake is van doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid.
hoofddoel 2: ruimtegebruik van de kust in harmonie met duurzame bescherming
van laag Nederland
herstellen van de natuurlijke dynamiek en natuurwaarden in duingebieden
doelbereik dit doel wordt ten dele bereikt. Niet overal worden de natuurlijke
dynamiek en natuurwaarden in duingebieden hersteld
doeltreffendheid het dynamisch duinbeheer dat wordt ingezet om de natuurlijke
dynamiek en natuurwaarden in duingebieden te herstellen, begint
zijn vruchten af te werpen. Het beleid is in dat opzicht
doeltreffend. Dat het doel echter maar ten dele wordt bereikt, is te
wijten aan de uitvoering van het beleid. Nog niet overal wordt
dynamisch beheerd
doelmatigheid er zijn problemen in de uitvoering: initiatiefnemers ontbreken en
overlegstructuren lopen vast. Hierdoor komt het beleid niet goed
van de grond
voorkomen uitbreiding bestaande bolwerken langs de kust
doelbereik dit doel is bereikt voor de periode waar de evaluatie betrekking op
heeft
doeltreffendheid geconcludeerd kan worden dat het specifieke bouwbeleid dat moet
leiden tot het voorkomen van bolwerken langs de kust regionaal
niet overal geïmplementeerd is, doelbereik is dus deels aan het
beleid toe te schrijven
103
doelmatigheid de uitvoering van het bouwbeleid is decentraal belegd en komt
door tegenstrijdige belangen en een gebrek aan regie niet goed van
de grond
mogelijk maken kwaliteitsverbetering kustplaatsen
doelbereik het mogelijk maken van kwaliteitsverbetering van kustplaatsen is
maar ten dele gerealiseerd. Met name door pilots van het
ministerie van Economische Zaken is er een kwaliteitsimpuls aan
een aantal kustplaatsen gegeven
doeltreffendheid doordat het beleid op regionaal niveau onvoldoende is
geïmplementeerd, is het mogelijk maken van kwaliteitsverbetering
onvoldoende gerealiseerd. Er heerst nog steeds onduidelijkheid
over de mogelijkheden van ontwikkeling in termen van natuur,
economie en recreatie. Het beleid is dus niet doeltreffend geweest
doelmatigheid de uitvoering is decentraal belegd en komt door tegenstrijdige
belangen en een gebrek aan regie moeizaam van de grond
beheersing van risico's in buitendijks gebied van kustplaatsen
doelbereik beleid dat duidelijk maakt onder welke voorwaarden de risico's
beheerst worden en hoe de verantwoordelijkheden op dit vlak
verdeeld zijn is recent op basis van het advies van de commissie
Poelman in de nog niet uitgebrachte beleidslijn overgenomen. Wel
wordt er zand gesuppleerd en wordt momenteel beleid uitgewerkt
voor 13 kustplaatsen. Het doel wordt dus ten dele bereikt
doeltreffendheid in de Derde Kustnota wordt aangekondigd dat er een beleidslijn
wordt opgesteld voor risicogebieden buitendijks. Dit om tot een
beheersing van risico's te komen. Op het moment, dus zo'n 6 jaar
na het verschijnen van de Derde Kustnota, is de beleidslijn er nog
steeds niet. Hieruit kunnen we concluderen dat de in de Derde
Kustnota aangekondigde inspanningen tot op heden niet hebben
gezorgd voor een beheersing van de risico's buitendijks
doelmatigheid uit het feit dat er nog steeds geen beleidslijn is, kan geconcludeerd
worden dat de beleidsontwikkeling niet doelmatig is
ontmoedigen van (jaarrond)exploitatie van strandpaviljoens
doelbereik jaarrondexploitatie is ontmoedigd. Er is een pilot gestart in
Zandvoort om vast te stellen onder welke voorwaarden
jaarrondexploitatie mogelijk kan zijn. In de tussentijd is in een
enkele gemeente jaarrondexploitatie gedoogd. Gebleken is dat de
Derde Kustnota onvoldoende instrumentarium biedt om hier tegen
op te treden. Overige strandpaviljoens zijn vooral geplaatst in de
buurt van recreatieconcentratiepunten
doeltreffendheid het vestigen van strandpaviljoens in de buurt van
recreatieconcentratiepunten zou ook zonder de Derde Kustnota
waarschijnlijk zijn gebeurd. Dergelijke locaties trekken namelijk
het meeste publiek en dus klandizie. Jaarrondexploitatie is dankzij
de Derde Kustnota ontmoedigd
doelmatigheid op basis van het onderzoek kunnen hierover geen uitspraken
worden gedaan
104
compenseren van effecten op natuurwaarden en rekening houden met veiligheid bij
grootschalige ontwikkelingen op zee
doelbereik of het doel compenseren van effecten op natuurwaarden en
rekening houden met veiligheid bij grootschalige ontwikkelingen
op zee, wordt bereikt is op basis van de beschikbare gegevens
alleen niet goed te beoordelen
doeltreffendheid er kan niet worden gesteld of dit doel dankzij de Derde Kustnota al
dan niet is gerealiseerd. Het gaat hier immers over het toepassen
van bestaande wet- en regelgeving, waar de Derde Kustnota
slechts melding van maakt
doelmatigheid op basis van het onderzoek kunnen hierover geen uitspraken
worden gedaan
verbeteren ruimtegebruik door integraal kustzonebeleid
doelbereik in `De Europese aanbeveling voor geïntegreerd beheer van
kustgebieden, de rapportage over de implementatie van de IKB in
Nederland', wordt eind 2005 geconcludeerd dat een inventarisatie
uitwijst dat er sprake is van integraal overleg over de kust en dat
beleid in samenwerking wordt ontwikkeld. De gang van zaken
rondom het opstellen van de beleidslijn voor de kust maakt
duidelijk dat via een integraal proces beleid moeizaam tot stand
komt
doeltreffendheid de in de Derde Kustnota aangekondigde inspanningen zijn
opgepakt en hebben bijgedragen aan het bevorderen van het
integrale karakter van het kustbeleid. De nieuwe beleidslijn is
echter nog niet verschenen
doelmatigheid op basis van het onderzoek kunnen hierover geen uitspraken
worden gedaan.
105
7 Conclusies en lessen
In de vorige twee hoofdstukken is antwoord gegeven op de onderzoeksvragen
1 tot en met 4. Deze antwoorden bij elkaar vormen de opmaat van de
beantwoording van vierde centrale onderzoeksvraag.
In dit hoofdstuk worden de conclusies over de eerste drie hoofdvragen
nogmaals beschreven, en wordt een antwoord gegeven op de vierde
hoofdvraag, naar de lessen.
Het overzicht van de eerste vier hoofdvragen:
1. In hoeverre zijn de doelen van het beleid, dat in de Derde Kustnota
beschreven staat, bereikt? (= doelbereik).
2. In welke mate is het bereiken van deze doelen het gevolg van dit beleid? (=
doeltreffendheid).
3. In hoeverre is er sprake van een doelmatige uitvoering van beleid en een
doelmatige betrokkenheid van stakeholders?
4. Welke lessen kunnen getrokken worden op basis van het gevoerde beleid?
Het beantwoorden van de centrale onderzoeksvragen vormt de afronding van
de evaluatie van de Derde Kustnota daar waar het terugkijken betreft. In het
hoofdstuk hierna wordt invulling gegeven aan de agenderende doelstelling van
de evaluatie (hoofdvraag 5). Dit doen wij door in te gaan op nog op te lossen
dilemma's en problemen.
Voordat de antwoorden op de centrale onderzoeksvragen worden beschreven,
volgt hierna een opsomming van de belangrijkste conclusies. De conclusies
vormen de rode draad die uit de vorige hoofdstukken naar voren is gekomen.
7.1 Overzicht belangrijkste conclusies
Naar aanleiding van de evaluatie van de Derde Kustnota kunnen conclusies
worden getrokken ten aanzien van de volgende onderwerpen:
- realisatie van de doelen van de Derde Kustnota
- formulering van de doelen van de Derde Kustnota
- status van de Derde Kustnota
- gelijkwaardigheid tussen veiligheid en ruimtelijke ordening
- financiering
- beleidsinstrumenten
- robuustheid bestuurlijke organisatie
- aandacht voor natuurlijke kenmerken van het kustsysteem.
De conclusies worden hierna toegelicht.
106
Realisatie doelen Derde Kustnota
In hoofdstuk 3 zijn de twee hoofddoelen beschreven van de Derde Kustnota:
1. Duurzame bescherming van laag Nederland (veiligheid).
2. Ruimtegebruik van de kust in harmonie met duurzame bescherming van laag
Nederland.
Onze conclusie is dat het eerste hoofddoel is bereikt en dat dit toe te schrijven
is aan het gevoerde beleid. De inspanningen die in de Derde Kustnota zijn
beschreven om de hoofddoelstelling te realiseren, zijn opgepakt. Het betreft
vooral het uitvoeren van zandsuppleties. Het reserveren van ruimte voor
landwaartse uitbreiding van waterkeringen is ver gevorderd. Deze
inspanningen dragen bij aan de veiligheid, en daarmee aan de duurzame
bescherming van laag Nederland.
Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat bij bovenstaande conclusie de
volgende opmerkingen gemaakt kunnen worden:
- dynamisch handhaven is een succesvolle strategie maar optimalisatie is
mogelijk. Zandsuppleties kunnen bijvoorbeeld beter worden afgestemd met
het onderhoud van vaargeulen, daarnaast kan het afwegingskader ten
aanzien van suppleren duidelijker worden en kan meer worden gedaan aan
meerjarenplanning en innovatief aanbesteden
- de Derde Kustnota is vooral gericht op het consolideren van de basiskustlijn;
onduidelijk is of deze strategie houdbaar blijft gezien de onzekerheden over
de stijging van de zeespiegel. Inhoudelijk deskundigen menen (met het oog
op veiligheid) van wel, vele geïnterviewden plaatsen er vraagtekens bij, ook
gelet op de andere functies in de kustzone.
Onze conclusie over het tweede hoofddoel van de Derde Kustnota,
`ruimtegebruik van de kust in harmonie met duurzame bescherming van laag
Nederland', is dat dit alleen ten dele is gerealiseerd.
In de praktijk blijken de claims op de ruimte, bijvoorbeeld om de kwaliteit van
kustplaatsen een impuls te geven of strandpaviljoens aan te leggen, te botsen
met de maatregelen die moeten worden genomen om de veiligheid te
waarborgen (zoals het aanwijzen van gebieden waar dergelijke ontwikkelingen
niet wordt toegestaan). Botsende belangen (lokaal vs. nationaal, en tussen de
verschillende stakeholders) hebben onder andere tot gevolg dat het specifieke
bouwbeleid (contourenbeleid), wat dient bij te dragen aan harmonische
afwegingen tussen veiligheid en ruimtegebruik, niet overal goed van de grond
is gekomen. Van ruimtegebruik in harmonie met de duurzame bescherming
van laag Nederland is breed (nog) geen sprake.
De kracht van de Derde Kustnota ligt in het suppletiebeleid. De zwakte ligt in
het behoudende karakter van de nota. De focus ligt op het handhaven van de
Basiskustlijn (BKL) van 1990. Geïnterviewden zijn van mening dat de Derde
Kustnota te weinig toekomstgericht is.
107
Onvoldoende uitgediept zijn bijvoorbeeld `bouwen met de natuur' en een goed
integraal kustbeleid in de zin van multifunctionele duurzame kustontwikkeling.
Een robuuste visie hierop ontbreekt. Voor zeewaartse oplossingen laat de
Derde Kustnota weliswaar ruimte maar de voorkeur ligt bij oplossingen
landwaarts en daarop is het beleid ook gericht. Vooral bij de Hollandse kust
blijkt dat de Derde Kustnota in termen van beleid meer aandacht had kunnen
besteden aan zeewaartse oplossingen.
Formulering doelen Derde Kustnota
Bij aanvang van de evaluatie is het voor ons een opgave gebleken om de vaak
impliciete doelstellingen van de Derde Kustnota te traceren en te formuleren.
Aangevuld met bevindingen tijdens de interviews stellen wij dat de
formulering van de doelen in de Derde Kustnota onvoldoende scherp is. Er is
onvoldoende sprake van specifieke, meetbare, tijdgebonden doelen, waardoor
het onduidelijk blijft wat er precies moet gebeuren om doelen te realiseren.
Naast de formulering van de doelen is uit de evaluatie naar voren gekomen dat
enkele geïnterviewden vinden dat de Derde Kustnota onvoldoende helder
maakt welke inspanningen de partijen moeten verrichten voor het realiseren
van de doelen.
Status Derde Kustnota
Zoals in hoofdstuk 3 is aangegeven, heeft de Derde Kustnota geen PKB status.
De Derde Kustnota is een beleidsnota en schept als zodanig geen concrete
rechten en verplichtingen voor bestuursorganen of derden en zelfs niet voor de
opsteller van de nota, al zal die bij afwijking van zijn eigen beleidsvoornemens
dat wel deugdelijk moeten motiveren.
De meningen zijn verdeeld of de Derde Kustnota een hogere status had moeten
krijgen dan een beleidsnota. Het beleid van de Derde Kustnota is verankerd in
wet- en regelgeving rond veiligheid (Wet op de waterkering) en de Nota
Ruimte die wel een PKB-status heeft.
Meer duidelijkheid is wel gewenst over de eindverantwoordelijkheid voor de
Derde Kustnota. In het onderzoek is vaak aan de orde geweest dat een heldere
regierol voor het kustbeleid op dit moment niet wordt ingevuld. Het ministerie
van V&W is, voor de veiligheidsdoelstelling van de nota, de meest genoemde
actor om die regierol te vervullen. Behartiging van de ruimtelijke aspecten
binnen kaders van duurzame veiligheid is een verantwoordelijkheid van
VROM en de decentrale overheden.
Gelijkwaardigheid Veiligheid en Ruimtelijke Ordening
De Derde Kustnota streeft naar integraal beleid. Naast een doelstelling op het
gebied van veiligheid heeft de nota een doelstelling op het gebied van
ruimtelijke ordening, economie en natuur. Er wordt gestreefd naar
ruimtegebruik in harmonie met duurzame bescherming van laag Nederland.
Veel geïnterviewden hebben aangegeven dat er alleen over ruimtelijke
ordening kan worden gesproken als de veiligheid op orde is.
108
Vanuit die optiek is er een hiërarchie in de hoofddoelen: eerst veiligheid,
daarna de overige functies (ruimtelijke ordening, natuur en economie). In de
Derde Kustnota is dit echter niet expliciet verwoord. De Kustnota laat dus in
het midden of alle belangen evenveel gewicht kennen. Randvoorwaarden
vanuit veiligheid voor de andere functies in de kustzone, zoals het bouwbeleid,
zijn dan ook onvoldoende uitgewerkt. Mogelijk om die reden is deze in de
praktijk gepercipieerde hiërarchie in hoofddoelen dan ook niet altijd in acht
genomen.
Op lokaal (gemeentelijk) niveau is de druk op het gebruik van ruimte direct
voelbaar. Hierdoor ontstaat een prikkel om economische belangen
gelijkwaardig af te wegen met veiligheidsbelangen. Vooral bij het (met een
perspectief van 200 jaar) landwaarts reserveren van ruimte voor versterking
van de waterkeringen is dit merkbaar. Gemeenten benutten de ruimte liever
(met een perspectief korter dan 200 jaar) voor economische ontwikkeling en
hebben een voorkeur om zeewaarts ruimte te reserveren. Zeewaartse
ontwikkeling blijkt in de praktijk plaats te vinden (bijvoorbeeld het
Kennemerstrand) maar komt in de Derde Kustnota en implementatie
nauwelijks en niet adequaat aan de orde (in het algemeen geldt: tot de
contouren zijn getrokken blijft het interimbeleid ten aanzien van bouwen, van
kracht).
Financiering
Een belangrijk onderwerp in discussies over het realiseren van doelen uit de
Derde Kustnota is de financiering. Gemeenten vinden bijvoorbeeld dat er geld
op basis van de Derde Kustnota (van het Rijk) zou moeten zijn om de kwaliteit
van kustplaatsen te verbeteren. Het Rijk vindt dat dit onderdeel is van het
budget dat gemeenten al hebben voor ruimtelijke ordening. Dit wordt vaak
genoemd als reden dat de uitvoering van deze inspanningen stokt.
Vanwege discussie over financiële verantwoordelijkheid is het traject tot
vaststelling de Beleidslijn voor de kust vertraagd. Ook bij de huidige concept-
beleidslijn vormt de financiële kant een discussiepunt. Tijdens de interviews
zijn ten aanzien van financiering verschillende malen zorgen geuit. Strijd over
financiering zou volgens ons echter geen aanleiding moeten zijn voor uitstel
van maatregelen of het negeren van nieuwe inzichten als het gaat om de
veiligheid van Nederland. Onze indruk is dat dit soms wel het geval is.
Beleidsinstrumenten
Uit de evaluatie blijkt dat de doelen met betrekking tot ruimtelijke ordening
van de Derde Kustnota, onvoldoende zijn vertaald in beleidsinstrumenten. De
belangrijkste instrumenten zijn de legger van het waterschap en het
bestemmingsplan van de gemeente. De instrumenten hebben een wettelijke
verankering in respectievelijk de Wet op de Waterkering (Wow) en de Wet
Ruimtelijke Ordening (Wro). Er is geen adequate verbinding tussen beide
wetten op operationeel niveau van leggers en bestemmingsplannen.
109
Dit leidt er toe dat het realiseren van deze doelen van de Derde Kustnota, in
geval van conflict, uiteindelijk afhankelijk is van het beleid van Gedeputeerde
Staten van de Provincie. Wanneer waterschappen met hun legger een beroep
doen op de ruimte in de waterkeringszone en hiermee een conflict ontstaat met
het bestemmingsplan van de gemeente, neemt de Provincie (Gedeputeerde
Staten) hierover uiteindelijk de beslissing (art. 19 WRO). Waterschappen
beschikken niet zelf over instrumenten om medewerking van gemeenten in hun
bestemmingsplannen af te dwingen.
Onduidelijk is volgens VROM nog hoe de situatie zich ontwikkelt bij
inwerkingtreding van de nieuwe Wro, op 1 januari 2007. In de nieuwe wet
heeft de provincie niet langer de goedkeuringstaak ten aanzien van een
bestemmingsplan. Wel moet het bestemmingsplan passen binnen de
structuurvisie die wordt opgesteld door rijk, provincies en gemeenten. Ook
kunnen rijk en provincies aanwijzingen geven aan gemeenten.
Ondanks het feit dat in de nieuwe Wro de coördinatie tussen processen op
gebied van ruimtelijke ordening en bijvoorbeeld milieu verbetert, is het
gedurende de looptijd van de evaluatie, niet duidelijk geworden of dit ook zal
gelden voor coördinatie tussen processen bij het waterschap en de gemeente.
Een ander belangrijk instrument, maar dan voor het realiseren van het eerste
hoofddoel, is het suppleren van zand. Dit blijkt in de praktijk goed als
instrument te werken. Een belangrijke succesfactor is het vaste beschikbare
budget van 41 miljoen (waarvan 32 miljoen beste
ed wordt aan suppleren).
Robuustheid van de bestuurlijke organisatie
De bestuurlijke organisatie is voor zaken van de Derde Kustnota niet
eenvoudig. Evenmin is de uitwerking in besluitvorming en regeltoepassing
eenduidig. De vraag is of dit voor een belangrijk issue als veiligheid kan en of
dit voor de behartiging van de diverse belangen wenselijk is. De periode na het
verschijnen van de Derde Kustnota heeft duidelijk gemaakt dat het in de
huidige bestuurlijke organisatie lastig is om adequaat om te gaan met nieuwe
ontwikkelingen zoals opvattingen over de verantwoordelijkheid voor risico's in
buitendijks gebied en de klimaatverandering met gevolgen voor de stijging van
de zeespiegel. Wanneer nieuwe ontwikkelingen zich voordoen lijkt in de
bestuurlijke organisatie een `kramp' te ontstaan met als centraal punt de vraag
wie opdraait voor mogelijke extra kosten. In sommige interviews is aangestipt
dat de `kramp' ervoor zorgt dat de bestuurlijke interesse in ambitieuze plannen
of in resultaten van vernieuwend onderzoek afneemt.
Ten aanzien van kustveiligheid lopen vier aspecten beleidsmatig en bestuurlijk
door elkaar heen, namelijk:
- handhaven van de kustlijn
- beheer waterkeringen
- aanpak Zwakke schakels
110
- risicobeheersing op buitendijkse delen van gemeenten alsmede golfoverslag
(kades en buitendijkse terreinen).
Bovenstaande versnippering leidt ertoe dat er naast de Derde Kustnota ook
andere (beleidsmatige) initiatieven worden ontplooid door bijvoorbeeld
provincies en waterschappen. In het onderzoek is de vraag om een robuuste
visie en betere beleidscoördinatie door geïnterviewden regelmatig geuit.
Aandacht voor natuurlijke kenmerken kustsysteem
De Derde Kustnota heeft aandacht voor natuurlijke kenmerken van de kust
maar de uitwerking, b.v. ook voor bouwen met de natuur en de bestuurlijke
organisatie komen niet overeen met de natuurlijke kenmerken van het
kustsysteem. De Derde Kustnota maakt bijvoorbeeld geen consistent
onderscheid tussen kustsystemen de estuaria langs de Zeeuwse kust, de zandige
Hollandse Kust en harde Friese kust met daarvoor de waddeneilanden. Vanuit
verschillende invalshoeken (bio-geomorfologisch, ruimtegebruik, structuur van
de kust) bestaan er verschillen tussen de drie kustgebieden. Deze verschillen
vragen ook verschillen in aanpak.
7.2 Beantwoording centrale onderzoeksvragen
In navolging van bovenstaande conclusies volgen hierna de antwoorden op de
eerste drie centrale onderzoeksvragen.
Voor een meer specifieke uitwerking per subdoel, wordt verwezen naar de
tabellen aan het einde van hoofdstuk 5 en 6 van deze evaluatie.
Vraag 1:
In hoeverre zijn de doelen van het beleid dat in de Derde Kustnota beschreven
staat, bereikt? (Doelbereik)
Naar aanleiding van de evaluatie kan geconcludeerd worden dat de subdoelen
onder het eerste hoofddoel (in de beschouwde periode) zijn bereikt. Al eerder
is geconcludeerd dat daarmee het eerste hoofddoel van de Derde Kustnota is
gerealiseerd.
Het tweede hoofddoel van de Derde Kustnota is alleen gerealiseerd voor zover
het gaat om de inspanningen die gericht zijn op het voorkomen van uitbreiding
van bestaande bolwerken langs de kust en het compenseren van effecten op
natuurwaarden en veiligheid van grootschalige ontwikkelingen op zee. Deze
conclusie is gebaseerd op de gang van zaken bij de aanleg van de tweede
Maasvlakte. De overige subdoelen zijn slechts beperkt of niet gerealiseerd.
---
Vraag 2:
In welke mate is het bereiken van deze doelen het gevolg van dit beleid
(doeltreffendheid)?
Ten aanzien van hoofddoel 1 kan worden gezegd dat de inspanningen
waaronder zandsuppleties, sterk hebben bijgedragen aan het hoofddoel, de
bescherming van laag Nederland. De inspanningen die in de Derde Kustnota
zijn beschreven om de hoofddoelstelling te realiseren zijn opgepakt. Het betreft
vooral zandsuppleties. Het reserveren van ruimte voor landwaartse versterking
van waterkeringen is ver gevorderd.
Ten aanzien van de subdoelen onder het tweede hoofddoel geldt dat weinig van
de inspanningen volledig van de grond zijn gekomen tot nu toe. Alleen voor de
compensatie bij grootschalige ontwikkelingen op zee kan worden gezegd dat
het beleid, en dan met name de Europese regelgeving, heeft geleid tot het halen
van het doel.
Het bouwbeleid (contourenbeleid) daarentegen is in zeer verschillende mate
opgepakt op lokaal niveau waardoor de doelen nog niet zijn behaald.
Voor het integrale kustzonebeleid geldt dat betrokken partijen elkaar in beeld
hebben en zich bewust zijn van elkaars belangen en opgaven. De bestuurlijke
organisatie echter `schiet regelmatig in een kramp' als er `echt' wat geregeld
moet worden als het gaat om verschillende disciplines. Vaak is het ontbreken
van zicht op de financiële consequenties en wie die zal dragen hiervan een
oorzaak. Veiligheid wordt nogal eens als vanzelfsprekend, als een gegeven,
beschouwd waarbij de aandacht wordt gevestigd op het belang van ruimte en
andere functies. Wellicht wordt dit opgeroepen door wat inmiddels een routine
lijkt te zijn geworden: suppleties en de zorg voor keringen vinden toch wel
plaats.
Vraag 3:
In hoeverre is er sprake van een doelmatige uitvoering van dit beleid en een
doelmatige betrokkenheid van stakeholders?
De uitvoering van beleid op het gebied van het dynamisch handhaven is
doelmatig. Het behartigen van de overige doelen is minder doelmatig doordat
deze doelen en hun uitwerking onvoldoende scherp zijn en daarnaast door de
ingewikkelde en soms omslachtige bestuurlijke organisatie en processen en
door de relatief zwakke instrumentering van het beleid. Hierbij moet
gesignaleerd worden dat zorgen bestaan over de rol en kennisontwikkeling
(kust- en zeekennis) van het rijk. De veranderde aansturing en veranderingen in
de betrokken diensten lijken een volgende in plaats van proactieve rol in te
houden en een fragmentatie dan wel verloop van materiekennis.
112
Vraag 4:
Welke lessen kunnen getrokken worden op basis van het gevoerde beleid?
In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk zijn de belangrijkste lessen genoemd.
Kort gezegd gaat het om:
- realisatie hoofddoelen: De kracht van de Derde Kustnota zit in de
zandsuppleties. Het vast beschikbare budget hiervoor heeft hieraan
bijgedragen. Optimalisatie van het dynamisch handhaven is echter nog wel
mogelijk, bijvoorbeeld door een helder afwegingskader voor de
zandsuppleties. Daarnaast is onduidelijk gebleven of het consolideren van de
BKL door zandsuppleties een houdbare strategie is in het licht van de
stijging van de zeespiegel. Tot slot is door botsende belangen onder meer het
bouwbeleid niet goed van de grond gekomen. Ook het integraal beleid en
aandacht voor zeewaartse ontwikkelingen zijn in de praktijk en in de nota,
onvoldoende uitgediept
- de doelen zoals gesteld in de Derde Kustnota zijn niet voldoende SMART
gebleken. Hierdoor zijn onduidelijkheden ontstaan bij verschillende partijen
en is beleid niet overal goed van de grond gekomen.
- de eindverantwoordelijkheid voor met name het integraal beleid van de
Derde Kustnota is niet duidelijk geweest
- onduidelijk is gebleven of veiligheid nu boven de andere belangen (zoals
ruimtelijke ontwikkelingen, natuur) staat of niet. Daardoor is deze
(mogelijke) hiërarchie in de belangen niet altijd in acht genomen
(bijvoorbeeld bouwen in de zones voor ruimtereservering)
- inspanningen zijn vaak niet uitgevoerd omdat gemeenten en Rijk het oneens
waren over de financiering. De Nota geeft hierover weinig informatie en ook
de concept Beleidslijn (waarin het bouwbeleid wordt uitgewerkt) is hierdoor
vertraagd
- de belangrijkste instrumenten voor de ruimtelijke ordening in de kustzone,
legger en bestemmingsplan kennen op lager niveau geen verbinding.
Hierdoor is het beleid ter plaatse vaak erg afhankelijk van de provincie (die
hierin een beslissende rol heeft)
- door de complexe bestuurlijke organisatie van het kustbeleid is het lastig
goed om te gaan met nieuwe ontwikkelingen (bijvoorbeeld groeiende
risico's in buitendijks gebied en stijging zeespiegel). Het is niet meteen
duidelijk wie hierop moet inspelen en met welke financiering. Hierdoor
krijgen ambitieuze plannen soms onvoldoende aandacht
- er is onvoldoende aandacht geweest voor de natuurlijke kenmerken van de
kust. Deze zijn verschillend per gebied en vragen daarom ook een andere
aanpak (bijvoorbeeld in het bouwbeleid).
113
8 Op te lossen problemen en
oplossingsrichtingen
8.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden in aanvulling op het voorgaande hoofdstuk de
dilemma's en problemen gepresenteerd die momenteel nog bestaan in het
kustbeleid. Tevens zijn mogelijke oplossingsrichtingen benoemd, zoals
aangegeven door geïnterviewden of tijdens de bijeenkomst op 18 januari 2007.
Hiermee wordt de volgende, en laatste, centrale vraag van dit
evaluatieonderzoek beantwoord:
5. Welke dilemma's en problemen moeten opgelost worden om in de toekomst
een duurzaam kustbeleid te kunnen blijven uitvoeren?
Zowel problemen als dilemma's staan momenteel een effectief en doelmatig
duurzaam kustbeleid in de weg. Hierbij wordt met een dilemma bedoeld: een
moeilijke keuze tussen bijvoorbeeld twee tegenstrijdige belangen of wensen.
Met een probleem wordt bedoeld: een ter oplossing voorgelegd vraagstuk. Bij
de genoemde problemen is zelden het geval dat zij direct kunnen worden
opgelost. Gezien de complexiteit van het vraagstuk, is vaak onderzoek nodig
naar wat de beste oplossing is.
De dilemma's, problemen en lessen zijn gebaseerd op de interviews en de
bijeenkomst op 18 januari 20071. In deze bijeenkomst is met de methode
`brainwriting2' een ieder gevraagd zijn mening te geven over door ons
geformuleerde stellingen aan de hand van de volgende vragen:
1. Bent u het eens met de stelling?
2. Waarom wel of niet?
3. Onder welke voorwaarden of in welke situaties/plaatsen/gevallen geldt
de stelling vooral wel of niet?
1 Voor de genodigden van deze bijeenkomst zie bijlage 2.
2 De methode brainwriting houdt in dat stellingen worden gepresenteerd aan deelnemers. Zij
schrijven vervolgens individueel of in kleine groepen hun ideeën hierover op papier. Vervolgens
gaat een volgende groep hiermee aan de slag en reageert hierbij ook op wat een vorige groep heeft
geschreven. Het idee erachter is om iedereen goed te betrekken en gezamenlijk tot een beeld te
komen.
114
4. Welk probleem of dilemma is op dit gebied nog niet opgelost? En voor
wie is dit een probleem/dilemma?
5. Wat betekent dit voor de agenda van het nieuwe kustbeleid?
De stellingen en de gemeenschappelijke reacties op de stellingen vindt u in
bijlage 4. De antwoorden op de vragen over de stellingen zijn verwerkt in de
dilemma's, problemen en lessen.
Tot slot beschrijven wij in paragraaf 8.4 (slotbeschouwing) ons beeld op de
dilemma's, problemen en lessen. Daarin doen wij ook enkele aanbevelingen.
8.2 Problemen en dilemma's
Hieronder presenteren wij de belangrijkste problemen en dilemma's, in
willekeurige volgorde, voor het toekomstig duurzaam en effectief en doelmatig
kustbeleid. Deze zijn geformuleerd op basis van de conclusies en op basis van
de door geïnterviewden en aanwezigen op 18 januari, genoemde lessen (zie
bijlage 3). De lessen bevatten oplossingsrichtingen, maar geen uitwerking
hiervan.
8.2.1 Bouwbeleid kustzone
Op te lossen dilemma
Wel of niet bouwen in de kustzone.
In de evaluatieperiode hebben zich veel discussies afgespeeld over al dan niet
bouwen in de kustzone. Deze discussies speelden tussen gemeenten,
waterschappen, rijk en marktpartijen.
In een aantal gemeenten (Noord Holland, Zuid Holland) wordt gebouwd in de
kustzone vanuit economische belangen. Het Rijk vindt dit niet overal wenselijk
("nee, tenzij"- benadering buiten contouren -bijvoorbeeld voorkomen
uitbreiding bolwerken langs kust-, en "ja, mits" binnen de contouren).
Enerzijds gaat het om discussies over de contouren, anderzijds om discussies
over verschillen in de legger (van de waterschappen) en het bestemmingsplan
(van de gemeente).
Oorzaken en gevolgen
De Derde Kustnota heeft geen duidelijkheid gecreëerd in de uitwerking van het
contourenbeleid. Dat heeft ertoe bijgedragen dat het contourenbeleid in de
evaluatieperiode op lokaal niveau niet overal is geïmplementeerd. Omdat er
weinig duidelijkheid is, is de neiging, volgens een geïnterviewde van het rijk,
om op lokaal niveau `nee' te verkopen.
In de Nota Ruimte (2006) is het ruimtelijk beleid voor de kustzone vastgelegd.
Er mist echter nog altijd een uitwerking daarvan, Deze zou worden opgenomen
in de Beleidslijn voor de kust, maar deze is tot nu toe niet vastgesteld. De
uitwerking laat al sinds 2000 op zich wachten.
115
Hierdoor is er geen vastgestelde visie op:
- kustuitbreidingsplannen, plannen voor jachthavens langs de kust, gekoppeld
aan de zwakke schakels. Daardoor worden economische ruimtelijke
ontwikkeling- en recreatieve kansen gemist
- zeewaartse economische ontwikkelingen. Ook daar is niet duidelijk waar
(markt)partijen aan toe zijn met als gevolg dat economische kansen blijven
liggen
Buitendijkse ontwikkelingen (zie `buitendijks gebied')
Daarnaast speelt dat er geen verbinding bestaat tussen de legger en het
bestemmingsplan: waar het waterschap ruimtereserveringen heeft staan in de
kustzone, kan volgens het bestemmingsplan gebouwd worden. Dit betekent dat
de gemeente een bouwvergunning kan afgeven terwijl het gaat om een
ruimtereserveringsgebied. Met name de waterschappen geven aan dat
veiligheid de basis is en dat dit niet ondergesneeuwd mag raken onder andere
belangen.
Oplossingsrichtingen
- op korte termijn formuleren en handhaven van een uitwerking van het
bouwbeleid in de kustzone, zoals beschreven in de Nota Ruimte,
bijvoorbeeld uitwerking van de `mits' in de "ja, mits"-benadering binnen de
kustplaatsen.
- hierbij overwegen op welke manier meer mogelijkheden te bieden aan
investeringen in de kustzone, ook buiten de kustplaatsen. Dit wel onder
voorwaarde dat de factoren bescherming en schade duidelijk geregeld zijn.
Het laatste is door de commissie Poelmann niet belicht, en dient alsnog te
worden opgepakt.
Het denken over veiligheid moet niet te zeer worden gedomineerd door wat
technisch mogelijk is; wat partijen willen dient hierbij meer aandacht te
krijgen. Economie wordt teveel gezien als drijfzand, waardoor de afweging met
veiligheid niet goed wordt gemaakt.
8.2.2 Investeringen en initiatieven kustplaatsen
Op te lossen probleem
Ondernemers vinden dat zij onvoldoende mogelijkheden hebben om in de
kustzone te investeren.
Dat hangt samen met enerzijds de onduidelijkheden in het bouwbeleid,
anderzijds met de ruimtereserveringen voor de toekomst, die vooral landwaarts
zijn gericht en de kust daarmee `op slot' zetten. Ook de `nee-tenzij'-benadering
claimt volgens enkele departementen veel ruimte.
Zeewaarts zijn eveneens weinig investeringen mogelijk, wel zijn er recente
voorbeelden van (plannen tot) zeewaarts denken waarin een zwakker schakel-
aanpak wordt gecombineerd met andere functies.
116
Oorzaken/gevolgen
Onvoldoende mogelijkheden in beleid om zeewaarts te reserveren, waardoor
(economische, ruimtelijke) kansen worden gemist.
Oplossingsrichtingen
Het rijk zou voorwaarden kunnen scheppen ten aanzien van zeewaartse
oplossingen door weloverwogen kaders aan te geven over wat mogelijk maar
ook noodzakelijk is.
8.2.3 Integraal beleid: veiligheid en andere functies
Op te lossen probleem
Het probleem is dat niemand zich verantwoordelijk voelt voor het
integrale beleid (veiligheid, economie, ruimte, natuur etc.) in de kustzone,
en daaraan gekoppeld de financiering. De verantwoordelijkheden zijn
verdeeld over verschillende departementen (V&W, VROM, EZ, LNV).
De Derde Kustnota van V&W was een eerste stap naar een integrale aanpak.
Aangezien V&W echter het instrumentarium miste om dit ook ruimtelijk goed
te laten doorwerken naar decentrale overheden, is dit toch meer een sectorale
nota gebleven.
In de Nota Ruimte wordt de integrale aanpak wederom neergezet. De vraag is
in hoeverre dit voldoende duidelijk wordt uitgewerkt, en door wie.
Enerzijds, betekent het integraal aanpakken van het beleidsveld meer tegemoet
komen aan samenhang van alle betrokken functies en belangen, anderzijds is
sprake van een grotere complexiteit en van moeilijker en mogelijk trager
verlopende processen.
Veiligheid en andere functies zijn zeer sterk verweven: afhankelijk van de
gekozen vorm waarin veiligheid wordt geboden (dijken of duinen
bijvoorbeeld) kunnen andere functies meer of minder
ontwikkelingsmogelijkheden krijgen.
Met name door geïnterviewden van de waterschappen is aangegeven dat
veiligheid de basis is en blijft: zonder veiligheid geen natuur, geen economie
etc. Het ondersneeuwen van veiligheid door andere belangen ziet men dan ook
als risico voor een integrale aanpak. Het gaat vooral om het probleem dat de
randvoorwaarden vanuit veiligheid voor andere functies onvoldoende helder
worden aangegeven en hoe de verantwoordelijkheden voor de veiligheid en de
andere functies worden vorm gegeven.
Oorzaken/gevolgen
Doordat niemand zich verantwoordelijk voelt, komt het integrale beleid ook
niet echt van de grond. Dat is merkbaar in de onduidelijkheden over
mogelijkheden die investeerders tegenkomen in de kustzone.
117
Oplossingsrichtingen
Besluitvorming over wensen en verantwoordelijkheden integraal beleid.
Om te voorkomen dat veiligheid ondergesneeuwd raakt bij andere belangen,
zouden de belangen wel gesplitst kunnen worden. Een mogelijkheid is volgens
respondenten van provincies en gemeenten, dat V&W de veiligheids-,
civieltechnische, bio-geomorfologische en aanverwante inhoudelijke aspecten
behartigt en op grond daarvan kaders stelt en deze in een nieuwe kustvisie
opneemt terwijl VROM overeenkomstig de kaders van V&W de ruimtelijke
aspecten behartigt in lijn met de Nota Ruimte en in relatie tot de overige
functies. De ruimtelijke doelen komen dan bij VROM en voor de uitvoering bij
de decentrale overheden te liggen.
Indien het Rijk de belangen wel integraal wil afwegen, is een suggestie om een
projectminister te benoemen die verantwoordelijk is voor de kust en de
kustvisie of -nota. Alternatieven zijn een kustautoriteit of één loket. Dit
voorkomt dat verantwoordelijkheden voor de ruimtelijke kant van de kust
steeds worden doorgeschoven, wat nu vaak het geval is (bijeenkomst 18 januari
2006).
8.2.4 Bestuurlijke versnippering
Op te lossen probleem
Enkele geïnterviewden geven aan dat zij last hebben van bestuurlijke
versnippering waardoor er onduidelijkheden ontstaan en traag verlopende
procedures.
De organisatie van het kustbeleid wordt gezien als een bestuurlijke spaghetti.
Er zijn veel organisaties betrokken bij het kustbeleid en de uitvoering: zowel
verticaal (verschillende overheidslagen) als horizontaal (verschillende
beleidsterreinen).
Oorzaken/gevolgen
- enkele geïnterviewden van provincies en gemeenten geven aan dat er door
de versnippering geen zicht is op budgetten die zijn gereserveerd voor
uitvoering van de Kustnota. De departementen verwijzen voor vragen van
gemeenten naar elkaar wat leidt tot traagheid
- stakeholders: Er is meer regie en coördinatie door het rijk nodig, zeker bij
een integrale aanpak in de kustzone. Het rijk legt te vaak open vragen neer
bij stakeholders, stuurt in beperkte mate en hanteert daarbij geen duidelijk
kader. De vraag voor stakeholders is het `hoe' en niet zozeer het `wat'.
Zeker bij integraal beleid lopen functies en belangen snel door elkaar heen
en zijn duidelijke kaders en uitgangspunten ter afweging van belang
- voor bouwen in de omgeving van een waterkering is niet alleen een
bouwvergunning van de gemeente, maar ook van het waterschap nodig. Niet
altijd verwijst men, volgens een geïnterviewde van RIKZ, naar elkaar door.
118
Oplossingsrichtingen
Er zijn verschillende oplossingen genoemd:
- V&W (voor wat betreft Rijkswaterstaat en de waterschappen) of beter nog
VROM (in relatie tot decentrale overheden) kunnen een visie en aanpak
formuleren om de `bestuurlijke spaghetti' het hoofd te bieden
- betere balans in spreiding versus concentratie van verantwoordelijkheden.
Concentratie, vaak betiteld als regie, kan enerzijds bijdragen aan
ontsnippering van verantwoordelijkheden en leiden tot snellere en
eenduidigere processen. Spreiding kan zorgen voor een sterkere behartiging
van verschillende (deel)belangen maar ook tot tragere processen
- de beleidsorganisatie van het kustbeleid is te beschouwen als een
netwerkorganisatie; velen onderschrijven dit in de zin van elkaar
aanvullende rollen, taken en competenties alsmede gedeelde kennis.
Geopperd is een één loket gedachte, bijvoorbeeld bij provincie of
Rijkswaterstaat waar vandaan vragen en dergelijke worden gekanaliseerd
naar de desbetreffende organisatie ter feitelijke behandeling
- te organiseren naar (qua fysica) samenhangend watersysteem (zoals delta-
estuarium, zandige kust, wadden), waarbij alle betrokken aspecten en
functies onder één noemer worden gebracht. Een overleg als de Deltaraad
zou een stap in die richting kunnen zijn
- ook is sprake van situaties waarin lokaal steeds een ander beleid geldt. Het
Rijk en de provincies gebruiken andere concepten voor sturing en in hun
kennis. Als oplossing hiervoor wordt de `bestuurlijke variomatic' genoemd:
waarin Rijk en provincies voortdurend op elkaar afgestemde en elkaar
versterkende, concepten gebruiken. In feite zou het LBOH deze rol kunnen
vervullen.
De bestuurlijke spaghetti moet het hoofd worden geboden. Opties zijn:
- het ontwikkelen van een visie op het integraal beleid, bij voorkeur m.b.t.
veiligheid door V&W en m.b.t. ruimte door VROM;
- een betere balans in spreiding of concentratie van verantwoordelijkheden,
een netwerkorganisatie, organiseren naar een samenhangend watersysteem
met op operationeel niveau de regionaal georganiseerde één loketgedachte
en bestuurlijk het voorbeeld van de Deltaraad.
8.2.5 Lange termijn veiligheidsbeleid
Op te lossen probleem
Er bestaan bij verschillende partijen twijfels over het onder controle
hebben van de veiligheid op lange termijn.
Het veiligheidsvraagstuk, in de Derde Kustnota duurzame bescherming van
laag Nederland genoemd, is actueel als gevolg van recent bijgestelde kennis
over de klimaatverandering. De veiligheidsdoelstelling van de Kustnota is in
feite breder dan de Kustnota zelf aanpakt, immers behartiging van zaken van
de waterkeringen en het bepalen van normen en criteria voor toetsing vinden
plaats in ander verband dan de Derde Kustnota.
119
Belanghebbenden vrezen dat onvoldoende budget is gereserveerd om
benodigde suppleties bij zeespiegelstijging aan te kunnen. In geval van
zeespiegelstijging die aanzienlijk verder gaat dan de thans gehanteerde stijging
moet dusdanig veel zand gesuppleerd worden dat het de vraag is hoe dit uitpakt
in het kustsysteem.
Verder is er onduidelijkheid over wat op termijn de beste optie is om zowel
veiligheid in de kustzone te handhaven als andere functies een mogelijkheid te
geven. Zo leeft bij met name provincies en gemeenten de wens om het
ruimtegebruik in de kustzone te vergroten. Economische plannen in de
kustzone van private partijen hebben het moeilijk nu de
veiligheidsproblematiek naar aanleiding van het issue klimaatverandering
benadrukt wordt. Private partijen stellen dat er iets aan de marketing kan
worden gedaan door te laten zien dat bijv. voor de laaggelegen randstad
waardevolle ontwikkeling mogelijk is langs de Nederlandse kust. Investeerders
letten bij locatiekeuzes in toenemende mate op kwetsbaarheid van locaties en
laten het mogelijk afweten als zij onvoldoende overtuigd zijn van de kwaliteit
en duurzaamheid van een locatie. In het huidige kustbeleid, m.n. de ruimtelijke
investeringen, wordt op de klimaatverandering over een termijn van 200 jaar
geanticipeerd. Bezien vanuit economische belangen, wordt geïnvesteerd met
een veel kortere tijdshorizon waardoor thans mogelijkheden gemist kunnen
worden. In het huidige kustbeleid is volgens deze partijen vooral naar binnen
gedacht via reserveringsstroken (voor de waterkering) en te weinig naar buiten.
Gemeenten hebben overigens weinig geld voor economische ontwikkeling aan
de kust of geven hier geen prioriteit aan.
Omgekeerd ervaren sommige geïnterviewden (waterschappen) juist dat
veiligheid soms ondergeschikt lijkt aan economische belangen: partijen als EZ
en de KvK hebben weinig oog voor veiligheidsaspecten. Het is echter bij het
mogelijk maken van meer economische ontwikkelingen wel van belang de
bescherming en ook de risico's ofwel de kans op schade te regelen. Een plan
om zeewaarts havens te ontwikkelingen, mede als oplossing voor een zwakke
schakel (Katwijk) moet wel mogelijk zijn, mits dit is verankerd in een visie en
goed beleidskader over bijvoorbeeld het onderbreken van de zandrivier.
Daarnaast moeten de vergunningen hiervoor in orde zijn.
Oorzaken/gevolgen
Onduidelijkheid of huidige kustveiligheidsbeleid op lange termijn stand kan
houden en of men hiermee voldoende inspeelt op de zeespiegelstijging.
Oplossingsrichtingen
Er moet in het beleid rekening mee worden gehouden dat het in de toekomst
erger kan worden dan nu verwacht, volgens een gemeente. Daarbij vraagt de
communicatie over trends, scenario's en de manier waarop daarmee wordt
omgegaan aandacht.
120
V&W of rijksbreed zou men, volgens onder andere een departement, proactief
denkbare (extreme) scenario's kunnen verkennen, inclusief de betekenis
daarvan voor de bescherming tegen hoogwater. De uitkomsten moeten worden
betrokken bij het (her)formuleren van duurzaam veiligheidsbeleid en een open
communicatieproces daarover.
Zeewaartse ontwikkeling zou de veiligheidsdoelen en de andere doelen kunnen
combineren. Echter, tijdens de bijeenkomst op 18 januari, kwam naar voren dat
de aanwezigen de zeewaartse ontwikkeling vanuit het oogpunt van veiligheid
niet als noodzakelijk zagen. Hoewel verschil van mening bestond over de voor
suppleties benodigde volumes en de onzekerheden daarvan in het kustsysteem
blijven dynamisch handhaven en landwaartse aanpassingen volgens
deelnemers ook op termijn een juiste methode om structurele erosie te
voorkomen of tegen te gaan. Probleem daarbij is dat de duinen niet zonder
meer meegroeien en ook dat slechts recht wordt gedaan aan één aspect n.l. het
voorkomen van structurele erosie in het kustfundament. De hoogte, kwaliteit en
het ruimtebeslag van keringen zijn in relatie tot veiligheid uiteraard evenzeer
belangrijk. Hier, en zeker op die locaties waar nauwelijks ruimte is, ligt gelet
op de ruimtelijke en economische druk een vraagstuk dat in een nieuwe visie
op de kust ruimhartiger beschouwd moet worden in het perspectief van
zeewaartse ontwikkeling. Het is dan wel zaak te streven naar multifunctionele
duurzame kustontwikkeling op basis van gedegen analyses van de
kustontwikkeling in de loop van de tijd, bouwen met de natuur en integraal
kustbeleid.
8.2.6 Verantwoordelijkheden buitendijks gebied
Op te lossen probleem
De verantwoordelijkheden in buitendijks gebied zijn niet duidelijk. Onder
`verantwoordelijkheden' verstaan wij enerzijds verantwoordelijkheid voor een
zeker beschermingsniveau, anderzijds voor schade door overstroming en
duinafslag.
Het beschermingsniveau buitendijks was niet geregeld in de Wow, maar is
inmiddels opgepakt door de commissie Poelmann, voor zover het gaat om
gebouwd gebied (Advies van de Commissie Bescherming en Ontwikkeling van
Buitendijks gebied in Kustplaatsen). Dit is echter nog niet verwerkt tot beleid.
Voor niet-bebouwd gebied blijven de onduidelijkheden echter bestaan en ook
de vraag wie in voorkomende gevallen de (meestal niet verzekerbare) schade
betaalt is echter nog niet geregeld1. Ook is de financiering van de handhaving
van het veiligheidsniveau nog niet duidelijk geregeld.
1 Wel heeft de Adviescommissie Water hier e.e.a. over opgenomen in een advies uit 2004 en in 2006
("Aanbevelingen van de Adviescommissie Water inzake verzekeren en wateroverlast").
121
Oorzaken/gevolgen
Voor een geïnterviewde van de waterschappen is onduidelijk wie nu de
waterkering betaalt in een havengebied als sprake is van zeespiegelstijging: het
waterschap of de haven.
Een ander waterschap geeft aan dat er geen duidelijkheid bestaat over de
verantwoordelijkheid voor de veiligheid buitendijks omdat de provincie een
waterschap kan opleggen hier een regionale kering te bouwen, voor de primaire
kering.
Volgens de waterschappen is er maatschappelijke druk om buitendijks te gaan
bouwen. Een ander waterschap geeft aan dat het rijk voor kosten kan komen te
staan als in buitendijks gebied economische ontwikkeling gaat plaatsvinden.
Het rijk houdt het veiligheidsniveau immers in stand, Door de normering van
Poelmann over wat binnen en buitendijks ligt, zouden delen van dorpen
plotseling buitendijks liggen.
Oplossingsrichtingen
Schade buitendijks moet worden geregeld voor nieuwe en bestaande situaties.
In geval van nieuwe situaties (bebouwing bijv.) ligt het volgens respondenten,
voor de hand dat de initiatiefnemer van nieuwe ontwikkelingen betaalt voor het
beschermingsniveau (hij is ook financieel verantwoordelijk voor een hoger dan
huidig beschermingsniveau als hij dat wenst).
In geval van bestaande situaties zou volgens respondenten een calamiteitenpot
kunnen worden gecreëerd voor de gevallen dat men zich niet zou kunnen
beroepen op de Wet Tegemoetkoming bij Schade a.g.v. rampen en zware
ongevallen (Wts). Ook hierbij speelt communicatie naar bewoners over de
betekenis van buitendijks wonen een belangrijke rol.
Geïnterviewden van provincies en gemeenten geven aan dat de bescherming
van buitendijks gebied ook meer bij decentrale overheden zou kunnen komen,
waardoor de verantwoordelijkheid voor risicobewust bouwen en bewust
omgaan met investeringen aan zee ook op dat niveau komt te liggen.
8.2.7 Betrekken partijen
Op te lossen probleem
De rijksoverheid betrekt bedrijfsleven, burgers en belangengroepen en
hun inbreng volgens respondenten onvoldoende bij enerzijds formulering
van het kustbeleid en anderzijds de implementatie daarvan.
Het betrekken bij het kustbeleid gebeurt nog wel, maar het meenemen van de
meningen lijkt in mindere mate gebeurd te zijn. Enkele belangengroepen
vinden dat onvoldoende wordt gedaan met de belangen die zij desgevraagd
inbrengen. Het animo om te participeren in beleidstrajecten neemt hierdoor af.
De rijksoverheid en waterschappen maken volgens private partijen,
onvoldoende gebruik van kennis van het bedrijfsleven bij de uitvoering. Een
voorbeeld is de versnippering bij aanbesteding van werken en het meestal
klassiek aanbesteden die zorgen voor hogere kosten en het niet optimaal
gebruiken van bestaande kennis.
122
Door een andere manier van aanbesteding van kustonderhoud te kiezen kan
wellicht efficiëntievoordeel worden gehaald. Het Rijk heeft dan een meer
randvoorwaardenstellende rol. De laatste jaren wordt wel meer gebruik
gemaakt van de markt en de kennis uit het bedrijfsleven, maar er bestaat geen
visie over hoe de overheid gebruik kan maken van de markt, volgens een
respondent uit het bedrijfsleven.
Oorzaken/gevolgen
Gevolg is volgens private partijen dat echte innovaties in de (kust)waterbouw
vooral in het buitenland plaatsvinden en dat deze partijen daarop ook hun
aandacht richten.
Oplossingsrichtingen
Onder voorwaarden kunnen bedrijfsleven en belangengroepen beter betrokken
worden om te komen tot verrijking van ideeën en mogelijkheden en meer
effectiviteit en efficiëntie van beleid.
Deze voorwaarden zijn volgens geïnterviewden:
- een nuance is dat de private partijen wel betrokken kunnen worden bij
uitwerking en toetsing of beleid werkt, maar niet bij normeringen en de
formulering van beleid
- het zou goed zijn als een relevant deel van de verantwoordelijkheid dan ook
bij private partijen terecht komt
- het Rijk kan de taak `droge voeten' die haar bij Grondwet is gegeven, niet
aan andere partijen overlaten.
Ook kan, volgens een waterschap, beter gebruik worden gemaakt van de
POK's die de achterban benaderen. Dit zou meer gebruikt kunnen worden door
V&W.
8.2.8 Kennis
Op te lossen probleem
Het kennisniveau loopt volgens vele respondenten terug bij het Rijk en
vraagt aandacht bij de provincies.
V&W dient in relatie tot de gehele netwerkorganisatie die zich met de kust
bezighoudt te beschikken over hoogwaardige inhoudelijke en procesmatige
kennis over veiligheid, de dynamiek van kustontwikkeling, bouwen met de
natuur en integraal kustbeleid.
Provincies krijgen meer en meer een regierol (bijvoorbeeld bij de zwakke
schakels). Echter, zij hebben volgens respondenten van de waterschappen
onvoldoende kennis, middelen en capaciteit om de regierol op zich te nemen.
123
Oorzaken/gevolgen
Kennis op het gebied van de kust is volgens de respondenten van o.a. de
provincie en waterschappen, de laatste jaren weggelekt bij het rijk naar de
waterschappen. Oorzaak hiervan lijken de vele veranderingen in beleid en
organisaties betrokken bij de Derde Kustnota en een andere aansturing/positie
van RWS. DGW heeft de materie kennis niet opgebouwd vanwege de keuze
voor een beleidsprocesrol en er vanuit gaande dat de kennis bij RWS zou zijn
geborgd. Daarnaast ligt volgens een respondent van het rijk, ook de scheiding
in verantwoordelijkheden voor veiligheid en erosie hierachter.
Het ontbreekt hierdoor in toenemende mate, volgens veel respondenten van
o.m. waterschappen, aan materiekennis van de kust(ontwikkeling). Deze is
volgens de respondenten nodig in een regierol, immers: in hoeverre kan het rijk
een goede nota schrijven over de kustveiligheid en ontwikkeling als zij de
inhoudelijke kennis mist?
Oplossingsrichtingen
In plaats van de provincie, zou Rijkswaterstaat de regierol kunnen hebben. Ook
daar is volgens een gemeente, het kennisniveau echter een probleem aan het
worden.
Volgens een waterschap zou het rijk minder moeten inzetten op de procesrol,
maar meer op inhoud, waardoor onbegrijpelijke uitspraken worden voorkomen.
8.3 Overige problemen
Naast de hiervoor uitgebreid toegelichte problemen zijn door respondenten nog
de volgende problemen genoemd. Deze zijn echter minder prominent naar
voren gekomen dan de bovengenoemde, en zijn daarom verder niet uitgewerkt.
Voor de volledigheid worden ze hier wel genoemd.
Onvoldoende aandacht voor waterkwaliteit
Dit onderwerp zit momenteel niet in de Kustnota maar het zou vanuit een
integrale optiek, volgens respondenten, zinvol zijn dit wel mee te gaan nemen.
Afstemming tussen onderhoud en suppletie is onvoldoende
Er is volgens respondenten onvoldoende consistentie tussen
vaargeulonderhoud en zandwinning en suppletiebeleid. Hierin kunnen nog
synergievoordelen worden bereikt.
124
Er is nog geen optimalisering van uitvoering en meerjaren planning van
zandsuppleties
De uitvoering van de suppleties kan volgens respondenten nog worden
geoptimaliseerd. Ook mist een meerjarenplanning.
Rekening houden met VHR
Zandsuppleties maar ook andere werken aan de kust kunnen volgens
respondenten veel last ondervinden van de Vogel- en habitatrichtlijnen, die
volgens respondenten erg rigide kunnen zijn. Nagegaan dient te worden hoe
hiermee beter kan worden omgegaan.
Er is nog onvoldoende maatwerk in de benadering van de verschillende
soorten kusten.
De Friese kust (hard), de Hollandse (zacht) en de Zeeuwse (estuarium)
verschillen zodanig van elkaar dat volgens respondenten meer
gedifferentieerde maatregelen nodig zijn.
De Derde Kustnota is vooral gericht op de zandige Hollandse kust.
Maatregelen en normen hiervoor zijn echter niet altijd van toepassing op de
andere soorten kusten. Ook de maatregelen worden op andere wijze
gefinancierd. In Friesland, gaat het bij veiligheid vooral om beheer en
onderhoud van de waterkering zelf (voor kosten van het waterschap), terwijl
het langs de Hollandse kust bijvoorbeeld ook gaat om het handhaven van de
kustlijn (voor kosten van Rijkswaterstaat).
Schaalniveau van ingrijpen
Aandacht moet worden besteed aan het schaalniveau van ingrijpen. Uit de
evaluatie komen beelden naar voren van het enerzijds op maat aanpakken van
verbetering en versterking en anderzijds de grote plannen over zeewaartse
ontwikkeling. Er is behoefte aan een visie en aan uitspraken over het
schaalniveau waarop ingrepen moeten gaan plaatsvinden: kan worden volstaan
met lokaal ingrijpen of moet worden ingegrepen op grotere (en daarmee
hogere) schaal zoals kunstrif; eilanden voor de kust, kustuitbreiding. De Derde
Kustnota is in die zin conserverend (vasthouden aan de kustlijn van 1990), wat
werkt in termen van voorkomen van structurele erosie en landwaarts
verplaatsen van de kustlijn maar wat `zeewaarts denken' en ambities daarover
volgens veel geïnterviewden te zeer inperkt.
Deskundigheid m.b.t. kust en zee
Zorg bestaat over inhoudelijke deskundigheid bij partijen die zoals de
verwachting is bij de meeste respondenten uit het onderzoek, een primaire taak
hebben, met name Rijkswaterstaat.
125
In het onderzoek is veelvuldig de zorg geuit over kennis van de kust en
daarmee over duurzame bescherming van laag Nederland. Kennis lijkt volgens
bedoelde geïnterviewden te fragmenteren en te verlopen en zou daarentegen
beter moeten worden geborgd en actief worden ontwikkeld.
Efficiëntieverbetering
In de uitvoering van het kustbeleid is op een aantal punten grotere efficiëntie
mogelijk:
- bestuurlijk: per samenhangend watersysteem (qua fysica) zouden
bestuurlijke en organisatorische kwesties m.b.t. het betreffende kustgebied
bij elkaar kunnen worden gebracht (de Deltaraad is hierin bijvoorbeeld een
eerste stap)
- zandsuppleties: het afwegingskader kan beter, evenals de meerjarenplanning
en de combinatie met onderhoudsbaggerwerk; innovatief aanbesteden kan
voordelen opleveren.
Er is nog onvoldoende maatwerk in de benadering van de verschillende
soorten kusten.
De Friese kust (hard), de Hollandse (zacht) en de Zeeuwse (estuarium)
verschillen zodanig van elkaar dat volgens respondenten meer
gedifferentieerde maatregelen nodig zijn.
De Derde Kustnota is vooral gericht op de zandige Hollandse kust.
Maatregelen en normen hiervoor zijn echter niet altijd van toepassing op de
andere soorten kusten. Ook de maatregelen worden op andere wijze
gefinancierd. In Friesland, gaat het bij veiligheid vooral om beheer en
onderhoud van de waterkering zelf (voor kosten van het waterschap), terwijl
het langs de Hollandse kust bijvoorbeeld ook gaat om het handhaven van de
kustlijn (voor kosten van Rijkswaterstaat).
Onvoldoende mogelijkheden in het beheer van de duinen
In principe is het waterschap (of soms het rijk) beheerder van de waterkering.
Respondenten menen dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met
natuurwaarden. Er zijn echter wel mogelijkheden om hier meer kansen te
creëren voor beheer van de natuur.
Twee situaties zijn bekend:
1) Duinen deels in beheer bij natuurorganisaties om natuurfuncties beter te
ontwikkelen versus bij waterschappen om veiligheid voorop te stellen.
Bijvoorbeeld bij de Kerf is het duin in beheer bij een samenwerkingsverband
van de Stichting Duinbehoud, Staatsbosbeheer, Rijkswaterstaat,
Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en NV PWN
Waterleidingbedrijf Noord-Holland. Dit is een succes gebleken.
126
2) In het visiedocument `Tij geleerd' van acht NGO's en onderzoeksinstituten1
wensen de schrijvers een andere insteek van het dynamisch beheer om met
name de waddennatuur te verbeteren.
1 De gezamenlijke natuurorganisaties hebben in de publicatie Het Tij Geleerd voorstellen
gedaan voor natuurprojecten door het Waddenfonds te financieren.
127
Bijlagen
Geraadpleegde literatuur
- Bestuurlijk Overleg Kust, Procesplan zwakke schakels, januari 2003
- BOK, Notulen vergadering 26 mei 2005, 2005
- BOK, Presentatie uitkomst Buitenhuissessies "Waarheen met de kust", mei
2005
- Commissie Integraal Waterbeheer, Water in beeld, 2001
- Commissie Integraal Waterbeheer, Water in beeld, 2002
- Commissie Integraal Waterbeheer, Water in beeld, 2003
- Commissie Integraal Waterbeheer, Water in cijfers, 2003
(www.waterincijfers.nl)
- Commissie Poelmann, Bescherming en ontwikkeling van buitendijks gebied
in kustplaatsen, oktober 2005
- DHV, Beleidsevaluatie dynamisch handhaven, november 2005
- Dieperink, C., Boon, G.P., Glasbergen P., Kust in kader? Opvattingen over
integraal kustbeleid, RIKZ, maart 2003
- Europese Commissie, Europese aanbeveling voor geïntegreerd beheer van
kustgebieden, december 2005
- Gemeente Zandvoort, Evaluatie Jaarrond Paviljoens Zandvoort: eerste
tussenevaluatie rapport conform het convenant, september 2004
- Havenbedrijf Rotterdam N.V. & RIKZ, Effecten van Maasvlakte 2 op de
Waddenzee en Noordzee kustzone, Spoor 1 Gedetailleerd
Modellenonderzoek, november 2005
- Kabinet, Stellingnamebrief Nationaal Ruimtelijk Beleid, vastgesteld in de
Ministerraad van 1 november 2002
- Milieu- en Natuurplanbureau (RIVM), Risico's in bedijkte termen, mei 2004
- Ministerie van EZ, Vernieuwde Toeristische Agenda, oktober 2003
- Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Basis kustlijn 2001, evaluatie ligging
Basiskustlijn, september 2003
- Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Derde Kustnota: Tradities, Trends en
Toekomst, december 2000
- Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Kustbalans 1995 (tweede Kustnota),
1995
- Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Kustverdediging na 1990 (eerste
kustnota), juni 1990
- Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Naar integraal kustzonebeleid,
Beleidsagenda voor de kust, januari 2002
- Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Passende Beoordeling
Landaanwinning, Deelrapport speciale beschermingszones Waddenzee en
Noordzeekustzone, juni 2006
- Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Risicobeheersing in kustplaatsen,
RIKZ, juli 2005
Bijlage 1 blad 1
- Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Vierde Nota Waterhuishouding:
regeringsbeslissing, 1999
- Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Waterveiligheid 21e eeuw
vormgeving van de verkenning, brief aan de Tweede Kamer, 16 januari 2006
- Ministerie van VROM, Nota Ruimte, februari 2005
- Ministerie van VROM, Vijfde nota over de Ruimtelijke Ordening, april 2001
- Ministeries van V&W, VROM, LNV en EZ, Ontwerp Beleidslijn voor de
Kust, augustus 2003
- Notulen Informatiebijeenkomst Kustvisie 2050 d.d. 16 januari 2001 in het
Provinciehuis te Den Haag
- Os, A. van, Het Kennemerstrand: een ongewenste ontwikkeling?
Besluitvorming over ruimtelijke ontwikkelingen in de kustzone in relatie tot
het kustbeleid van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2003.
- RIKZ, Hoofdrichtingen voor risicobeheersing in kustplaatsen, juli 2005
- RIKZ, Tradities, Trends en Toekomst: het vervolg, Derde
voortgangsrapportage over de uitvoering en ontwikkelingen van het
kustbeleid stand van zaken per maart 2005, eindconcept, augustus 2006
- RIKZ, Tradities, Trends en Toekomst: het vervolg, Eerste
Voortgangsrapportage van de actiepunten uit de 3e Kustnota, februari 2002
- RIKZ, Tradities, Trends en Toekomst: het vervolg, Tweede
Voortgangsrapportage van de actiepunten uit de 3e Kustnota, mei 2003
- RIKZ, Vaargeulonderhoud, zandwinning en kustlijnzorg: risico's en
perspectieven voor Rijkswaterstaat, juli 2005
- RIKZ, Zandvoorraden van het kustsysteem. Onderbouwing van een
conceptueel model met behulp van trends van de winst- en verliesposten
over de periode 1973-1997, 2005
- Roelse, P., Water en zand in balans: evaluatie zandsuppleties na 1990; een
morfologische beschouwing, RIKZ, 2002
- Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen, Leidraad zandige
kust, december 2002
- Tweede Kamer, Beleidsbrief Ministerie van V&W over 13 kustplaatsen
(kenmerk DGW/VW 2006/8), 20 januari 2006
- Tweede Kamer, Brief met reactie regering op Motie Geluk (kenmerk
DGW/VW 2005/57), januari 2005
- Tweede Kamer, Brief Ministerie van V&W en VROM over Project
Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR), (Kenmerk DGTL/PMR/
06.008820/d2694) september 2006
- Tweede Kamer, Brief Ministerie van V&W en VROM over Verkenning
kustuitbreiding Scheveningen-Hoek van Holland; fase 2 n.a.v. Motie Geluk
(kenmerk DGW/VW 2006/460), d.d. mei 2006
- Valk, M.; Heinen, H.; Leineweber, M.; Otten, J., Waterbewustzijn in
Nederland, leren van risico-bewustwordingsprocessen in het buitenland,
RIKZ, 2002
- Vertegaal, Evaluatie "De Kerf" 1997-2002, Staatsbosbeheer en RIKZ,
december 2003
Bijlage 1 blad 2
Websites:
http://www.noordzeeloket.nl/beleid_en_regelgeving/Beleid/Nota_Ruimte.asp
http://www.west-vlaanderen.be
Bijlage 1 blad 3
Overzicht betrokken personen
1. Samenstelling begeleidingscommissie evaluatie Derde Kustnota
Leden
De heer F. Wolf V&W, DGW
De heer J. Stronkhorst V&W, RIKZ
Mevrouw E. van Eijsbergen V&W, RIKZ
Mevrouw M. v. Nielen-Kiezenbrink V&W, RIKZ
De heer K. de Boer V&W, RWS NH
De heer H. Jesse V&W, FMC
Mevrouw M. Maatman/ VNG
mevrouw E. Babbé
Mevrouw A. van Hoorn LNV
Mevrouw D. Bokma VROM
De heer K. van der Wielen IPO
De heer H. de Kruik Unie van Waterschappen
Agendaleden
De heer H. Slotema EZ
De heer T. Gijzel VNR
2. Overzicht van gevoerde gesprekken
Groepsinterviews
Groep provincies en gemeenten
De heer R. Willegens Gemeente Zandvoort
Mevrouw A. Stokman Provincie Noord-Holland
De heer K. Adema Gemeente Zijpe
De heer J. Koopman Gemeente Katwijk
De heer D.J. Lagendijk Provincie Zeeland
Mevrouw H. Erenstein NIROV (voorheen RIKZ)
De heer A. van Hattem Provincie Zuid-Holland
Bijlage 2 blad 1
Groep V&W/Rijkswaterstaat
De heer J. Mulder RIKZ
De heer P. Roelse voormalig RIKZ
De heer G.J. Liek Dienst Zeeland, voormalig RIKZ
Mevrouw J. van der Linden RIKZ
De heer L. Uit den Bogaard RIKZ
Groep Waterschappen
De heer H. de Kruik UvW (daarvoor provincie NH,
daarvoor RIKZ)
De heer P. v.d. Berg HHS Rijnland (daarvoor RWS)
Groep belangenorganisaties en terreinbeheerders
De heer S. Kooper Holland surfers association
De heer M. Janssen Stichting Duinbehoud
Mevrouw. M. Scholten Groenservice Zuid-Holland
De heer F. Groenendijk Stichting Noordzee
Groep private partijen
De heer F. Heinis VBKO
De heer M. Tanis Boskalis
De heer J. Rovers VBKO
De heer V. Albers Nederlandse Zeejachthaven
Ontwikkelingsmaatschappij (NZO)
Groep 6: Departementen
De heer P. Torbijn VROM
De heer Ten Hoeve
De heer M. Kool LNV
De heer H. Goosensen EZ
Bijlage 2 blad 2
Overige interviews
De heer P.J.M. Poelmann Gedeputeerde Staten van Noord-
Holland
De heer W. Gosselaar Dijkgraaf Waterschap Zeeuwse
eilanden
De heer E. van Vliet Wethouder gemeente Naaldwijk
Mevrouw M. Dirkson V&W, DGW
De heer F. Hallie
Mevrouw M. de Vries Dijkgraaf en medewerker van HHNK
Mevrouw C. van Gelder-Maas (Hoogheemraadschap Hollands
Noorderkwartier)
De heer R.E. Jorissen Directeur RIKZ en directeur RWS
De heer M. de Groot Noord Holland
Mevrouw J. Geldorp-Pantekoek Burgemeester Texel
De heer P. Bijman Gedeputeerde en vz. POK;
Mevrouw E. Reincke Medewerker provincie Friesland
De heer W. de Vries Coördinator waterkeringen
Wetterskip Fryslân
De heer R. Waterman Provinciale Staten ZH
De heer F. Timmermans Hoofd afd. Water provincie ZH
Bijlage 2 blad 3
3. Deelnemers bijeenkomst 18 januari 2007 `Lessen en dilemma's'
De heer F. Wolf V&W, DGW
De heer J. Stronkhorst V&W, RIKZ
Mevrouw E. van Eijsbergen V&W, RIKZ
De heer R. van Zetten RIKZ
De heer K.J. Vogel VROM
De heer H. de Kruik Unie van Waterschappen
De heer H. Jesse V&W
De heer K. van der Wielen IPO
Mevrouw E. Babbé VNG
De heer J. van de Graaff TU Delft
De heer W. van Vierssen KIWA, Universiteit Wageningen
De heer R. Steijn Alkyon
De heer G. Schwarz Twynstra Gudde
Mevrouw B. Lubbers Twynstra Gudde
De heer J. de Heer Twynstra Gudde
Bijlage 2 blad 4
Genoemde lessen
Door de geïnterviewden zijn de volgende lessen genoemd. Mede op basis
hiervan zijn wij gekomen tot de dilemma's en onopgeloste problemen.
Meenemen in volgende kustvisie:
- V&W moet visiedocument `Tij geleerd' van acht NGO's en
onderzoeksinstituten1 meenemen. Hierin wensen de schrijvers een andere
insteek van het dynamisch beheer; de Derde Kustnota is voor deze visie
geen uitgangspunt geweest. (RWS)
- er moet een visie komen van het rijk op omgaan met
kustuitbreidingsplannen van jachthavens langs de kust, gekoppeld aan
zwakke schakels. De plannen hiervoor worden niet opgepakt omdat deze
visie mist. (markt)
- getracht moet worden om niet te veel aan starre, van te voren bedachte,
oplossingen te denken
- in een kustvisie zou moeten worden verwoord of we wel of niet economisch
zeewaarts willen denken. En waar wel en waar niet. Marktpartijen willen
weten waar ze aan toe zijn: wat staan we toe en onder welke voorwaarden?
(Markt)
- ervoor zorgen dat veiligheid geen vertraging oploopt door integraal beleid.
(ws)
- maatwerk is vereist in de benadering van de verschillende functies van de
kust. Er zijn gedifferentieerde maatregelen nodig. Plaatsen als Wassenaar en
Scheveningen verschillen dusdanig van elkaar, dat maatwerk vereist is.
(gemeente)
- in een toekomstvisie moet worden meegenomen hoe op nieuwe
ontwikkelingen kan worden ingespeeld. Vooral de discussie over
buitendijkse gebieden en over golfafslag. (PS en WS)
- in de nieuwe visie moet komen wat we écht gaan doen met de kust. Hierbij
moet veiligheid voorop staan. Integraliteit leidt tot consensus en het wordt
onduidelijk waar het over gaat. (ws en RWS)
- bekeken moet worden of oude oplossingen nog werken. Zachte oplossingen
lijken belangrijker te worden
- momenteel wordt het kustbeleid gezien als een bestuurlijke spaghetti. In een
Vierde Kustnota moeten bestuurlijke bevoegdheden worden geconcentreerd.
Situaties als nu ten aanzien van jaarrond-exploitatie mogen zich niet meer
voordoen (namelijk dat dit in de ene plaats wel mogelijk is en elders niet).
(gemeente)
1 De gezamenlijke natuurorganisaties hebben in de publicatie Het Tij Geleerd voorstellen
gedaan voor natuurprojecten door het Waddenfonds te financieren.
Bijlage 3 blad 1
- sommige regelgeving maakt het werken aan de kust (bijv. suppleren)
onmogelijk. Vogel- en habitatrichtlijn kan erg rigide zijn. Volgende kustnota
moet dit adresseren (ws)
- meer status voor een volgende kustnota. Je kunt iemand dan aan afspraak
houden (ws)
- knip leggen tussen integraal beleid (den haag) en integraal beheer (regio)
- continuïteit in bestuur op rijksniveau is belangrijk
- geen aandacht tot nu toe voor riooloverstorten
- aandacht voor topsport op water
- beleid Derde Kustnota was onvoldoende concreet; communicatie naar
decentrale overheden onvoldoende geweest. Les: er moet een uitvoerings-
en communicatieplan bij zitten
- meer aandacht voor de technisch-wetenschappelijke onderbouwing (een
kustgenese-achtig onderzoeksprogramma) (belangenorganisaties)
- visie op waterkwaliteit, bijv. over het nutriëntenprobleem
(belangenorganisaties)
- de lijn van Poelmann is nu ongewijzigd in de concept Beleidslijn voor de
kust overgenomen, maar hierin zou de lijn moeten worden toegelicht: wat
wordt er nu precies mee bedoeld? heeft niks met 3KN te maken
- meer consistentie tussen vaargeulonderhoud en zandwinning en
suppletiebeleid
- ten aanzien van zandsuppleties zijn nu de goede keuzes gemaakt: die moeten
niet veranderen. Er is hierbij eventueel wel ruimte voor maatwerk.
Optimalisatie vanuit de uitvoering
- werken met een meerjarenplanning voor zandsuppletie
- zorg voor een goede wettelijke basis voor het beleid in de kustnota. Hiermee
ontstaat de mogelijkheid tot handhaving.
Overige lessen:
- de overheid moet kennis onttrekken aan het bedrijfsleven. De overheid heeft
ook kennis vanuit de markt nodig. Een goed voorbeeld van een manier
waarop dit kan worden bewerkstelligd, is de competitie die het ministerie
van V&W recentelijk heeft uitgeschreven voor het bedrijfsleven. (PS)
- verder mag bestuurlijke besluitvorming strakker worden georganiseerd. Er
is, na bestuurlijke besluitvorming, nog teveel ruimte om beroep aan te
tekenen. Dit maakt dat besluitvorming veel tijd in beslag neemt (gemeente)
- er is meer regie en coördinatie door het rijk nodig, zeker om de zaak
integraal aan te pakken (belangenorganisaties)
- Rijk moet niet teveel open vragen neerleggen bij stakeholders, maar zelf ook
sturen, een strak kader hebben. De vraag voor stakeholders is het `hoe' en
niet zozeer het `wat'. Zeker bij integraal beleid dwarrelt het snel alle kanten
op en zijn strakke kaders van belang (stakeholders)
- nota's, beleidslijnen e.d. doen er lang over omdat DGW haar core-business
los laat. Het ontbreekt aan inhoudelijke, technische kennis.
Bijlage 3 blad 2
Tijdens de expertbijeenkomst op 18 januari 2007 zijn de volgende lessen
genoemd:
- denken over veiligheid teveel gedomineerd door technische mogelijkheden
en te weinig door wat we willen
- leef met de zee, durf leven met de zee. Er bestaat benepenheid in wat kan en
niet kan. Motto is vaak vooral `houden zoals het is'
- de bouwstop is van 10 jaar geleden; nu bestaat echter nog onduidelijkheid.
Deels is er door technisch onbenul sprake van een verhaspeling van
veiligheid in het achterland en in de kustzone
- economie is drijfzand: er vindt daarom geen afweging plaats tussen
veiligheid en economische ontwikkeling
- geleidelijk moet men meer zeewaarts, hiervoor moet een visie voor komen,
verankering. Gebeurt nog weinig
- meer maatwerk naar regio's, toespitsing, wat past in de omgeving- alle
functies
- think nationally, act regionally. Stapeling regionaal beleid leidt nog niet tot
nationaal kader
- voor start Vierde kustnota: goed kijken wat al gebeurt
- het gaat om meer sectoren in de kustzone. Daarom zorgt facetbeleid voor
een evenwicht in belangen. Integratie is wel een droom
- de visie moet worden vertaald in goede doelen voor de praktijk:
operationaliseren
- er moet meer vertrouwen komen in innovaties: technisch, bestuurlijk,
economisch (financiering)
- bescherming en veiligheid zijn niet synoniem
- een veilige badplaats ligt niet aan zee (er ligt een waterkering tussen)
- iedereen weet het beter; inhoud lijkt niet belangrijk. Fysica moet de basis
zijn
- er wordt nauwelijks gesproken over watersystemen (alleen over
kustsystemen)
- rol V&W in wat gaat gebeuren, deze hoeft niet per se bij VROM te liggen
- waterkwaliteit niet genoemd. Moet het in nieuwe kustvisie?
- afvoer meenemen
- ruimtelijke functies kunnen worden verplaatst (VROM).
Bijlage 3 blad 3
Stellingen
Hieronder treft u aan de stellingen en reacties van de deelnemers van de
bijeenkomst `lessen en dilemma's op 18 januari 2007.
De vragen die aan de deelnemers zijn gesteld bij de stellingen waren:
1. Bent u het eens met de stelling?
2. Waarom wel of niet?
3. Onder welke voorwaarden of in welke situaties/plaatsen/gevallen geldt de
stelling vooral wel of niet?
4. Welk probleem of dilemma is op dit gebied nog niet opgelost? En voor wie is
dit een probleem/dilemma?
5. Wat betekent dit voor de agenda van het nieuwe kustbeleid?
Door tijdgebrek was het niet overal mogelijk elke vraag te beantwoorden. De
hieronder beschreven antwoorden weerspiegelen de gemeenschappelijke
antwoorden zoals die aan het eind van de bijeenkomst waren ontstaan.
Stelling 1- De veiligheidsdoelstelling is tot dusver gerealiseerd dankzij de
strategie van dynamisch handhaven en meegroeien dan wel landwaarts
aanpassen. Deze strategie is gelet op druk door (mogelijk versnelde)
zeespiegelrijzing en druk vanwege ruimtegebruik niet afdoende voor
toekomstig kustbeleid. Zeewaartse ontwikkeling is in dit perspectief
noodzakelijk.
- voor veiligheid van het achterland is het doel inderdaad gehaald
- dynamisch handhaven en landwaartse aanpassingen zijn ook bij meer
zeespiegelstijging de juiste methode. Enige probleem is dat de duinen dan
niet meegroeien. Zeewaartse uitbreiding is voor veiligheid niet noodzakelijk
- suppleren van zand is ook op termijn de oplossing om veiligheid te borgen
- druk op ruimtegebruik is afhankelijk van wat mensen willen.
Bijlage 4 blad 1
Stelling 2- De ruimtelijke doelstelling is niet gerealiseerd. Een nieuwe kustnota
van V&W dient zich uitsluitend te richten op duurzame bescherming tegen
hoogwater (buitendijks en binnendijks) en daarvoor duidelijke kaders te
stellen. Provincies zorgen (op basis van Nota Ruimte en nieuwe WRO) voor
visie op integraal ruimtegebruik en implementatie daarvan.
- het ruimtelijke doel is inderdaad niet gehaald. De formulering in de Derde
Kustnota doel was al zwak
- het is de vraag of een nieuwe kustnota ook van V&W moet zijn. Het kan
ook een rijksbrede nota zijn, of er kan een knip in worden gelegd: onderdeel
veiligheid/sectoraal bij V&W, en onderdeel integraal bij VROM. Ook is het
mogelijk een projectminister (bijvoorbeeld bij VROM) te benoemen, iemand
die verantwoordelijk is voor de kust en voor de kustnota
- nu worden verantwoordelijkheden voor het ruimtelijke doel steeds
doorgeschoven
- de kaders voor bescherming tegen hoogwater buitendijks zijn nu geregeld
door de commissie Poelmann. Ze zijn echter nog niet uitgewerkt, ook niet
voor bedrijventerreinen. Wel is er aandacht voor communicatie. De globale
uitwerking vindt nu plaats in de Beleidslijn kust, en de concrete uitwerking
in de werkgroep 13 kustplaatsen
- Rijk en provincies gebruiken momenteel andere concepten voor sturing en
in hun kennis. Het zou goed zijn als hier een soort van bestuurlijke
variomatic zou kunnen ontstaan, waarin provincies en Rijk voortdurend op
elkaar afgestemde concepten gebruiken. Hiertegenover wordt ingebracht dat
het LBOH deze rol eigenlijk vervult.
Stelling 3-Er moeten gelet op de vele functies meer mogelijkheden komen voor
investeringen in de kustzone (ook buiten de kustplaatsen), bijvoorbeeld door
meer zeewaarts gericht te denken en zeewaartse versterkingen te kiezen.
- eens dat er meer mogelijkheden moeten komen, maar alleen onder
voorwaarde dat de bescherming en ook de schade geregeld zijn. Deze
zouden dan bij voorkeur voor rekening moeten komen van de investeerders,
tenzij het Rijk dit anders wil regelen. Er zouden ook meer mogelijkheden
aan de noord- en zuidzijde van kustplaatsen moeten worden geboden
- een plan om havens te ontwikkelen, mede als oplossing voor de zwakker
schakels (zoals in Katwijk) moet mogelijk zijn, mits dit ten eerste is
verankerd in het overige beleid. Zo moet er wel een onderliggende visie zijn,
bijvoorbeeld op het hierdoor onderbreken van de zandrivier. Ten tweede
moeten de vergunningen in orde zijn. Daarmee moet veiligheid dan geborgd
zijn
- de vraag is of je als bewoner of eigenaar van een pand mag veronderstellen
dat de veiligheid goed geregeld is. In principe is het veiligheids- of
beschermingsniveau ter plaatse te traceren via koopcontract of vergunning,
en vaak weten verzekeraars het ook.
Bijlage 4 blad 2
Stelling 4-Bescherming van laag NL verdraagt zich niet met bestuurlijke
versnippering, onduidelijkheden en traag verlopende procedures.
(Eind)verantwoordelijkheden en bevoegdheden in dit deel van het kustbeleid
moeten expliciet worden geconcentreerd bij één organisatie zodat
slagvaardiger kan worden opgetreden.
- oneens met de eerste zin. De veiligheid is geregeld door V&W. Als het gaat
om de bredere (ruimtelijke) doelen ligt de verantwoordelijkheid bij VROM
- concentratie in één organisatie lost het niet op. Eén organisatie kan niet alle
belangen dienen. Diversiteit strookt ook met verschillende gebieden
- bij de Afsluitdijk was de veiligheid op basis van de geldende normen in het
geding. Het Rijk heeft toen de methode om te komen tot de normen
aangepast waardoor het probleem oploste. Dit vindt men echter niet een
kwestie van versnippering maar van geld en juiste normstelling. De andere
kant is echter de maatschappelijke kant; een aanpassing in de methode om te
komen tot een norm is niet altijd de oplossing
- agendapunt: je zou een tabel kunnen maken met op de ene as veiligheid
hoog/laag, en op de andere as ontwikkeling veel/weinig. Hierin kun je
duidelijk de keuzes zien die er zijn
- agendapunt: communicatie over normen en veiligheid moet anders: met
menselijke maat
- nota bene: veiligheid en bescherming zijn twee verschillende dingen.
Stelling 5-V&W moet proactief denkbare extreme scenario's (laten) verkennen,
inclusief de betekenis daarvan voor de bescherming tegen hoogwater. De
uitkomsten moet worden betrokken bij het (her)formuleren van duurzaam
veiligheidsbeleid en een open communicatieproces daarover.
- men is het erover eens dat V&W dat zou moeten doen, of dat het rijksbreed
wordt opgepakt
- deze scenario's en de uitkomsten zouden niet alleen moeten worden
betrokken bij het veiligheidsbeleid, maar ook op de ruimtelijke doelen, een
brede inbedding dus
- een kanttekening is echter wel of deze activiteit ten koste moet gaan van
zaken die we wel weten, en van lopende zaken
- je moet hier ook afwegingen maken met andere belangen.
Stelling 6- Verantwoordelijkheid voor buitendijkse risico's moet bij het Rijk
terecht komen.
- niet eens met de stelling dat het bij het Rijk terecht moet komen. Maar het
moet wel worden geregeld
- bij buitendijkse ontwikkeling moet de initiatiefnemer zelf betalen voor
schade
- er is wel een verschil in wie moet betalen tussen bestaande en nieuwe
situaties: de bestaande zijn ook door de commissie Poelmann niet geregeld.
Bijlage 4 blad 3
Daarin is alleen beschermingsniveau geregeld. In de Wet op de Waterkering
(Wow) is het buitendijkse beschermingsniveau niet geregeld (alleen
binnendijks)
- buitendijkse bewoners betalen overigens wel aan waterschap (maar geen
waterkerings-toeslag)
- een mogelijke oplossing is een calamiteitenpot, maar deze lijkt niet reëel
- communicatie speelt hierbij een belangrijke rol. Het gaat om bewustmaking
van bewoners van bijvoorbeeld de kans op overstromingen. Dit is overigens
wel een bericht dat snel als schokkend wordt ervaren (ook al verandert er
niets in de kans).
Stelling 7- In de nabije toekomst moeten burgers, belangengroepen en
bedrijven veel sterker betrokken worden bij de formulering van het kustbeleid.
Binnen dit beleid moet m.b.t. implementatie ruimte komen voor PPS-en die
toegespitst zijn op de dynamiek van de beleidscontext en van de
kustproblematiek.
- de genoemde partijen moeten vooral meer worden betrokken bij de
uitwerking en toetsing of beleid werkt (niet toetsing van de normering!). Dat
geldt echter niet bij normeringen en de formulering van beleid
- over PPS: eens, maar PPS gaat over uitvoering; en dat staat niet in de nota.
PPS is geen garantie voor goed regelen
- bij ontwikkelingen is meer betrokkenheid mogelijk mits een deel van de
verantwoordelijkheid bij private partijen komt (bijvoorbeeld
strandpaviljoens)
- Grondwet: droge voeten is verantwoordelijkheid Rijk, die mag niet uit
handen worden gegeven. Het gaat dan bijvoorbeeld om de zorg voor de
waterkering
- plaatsen damwand door private partij mogelijk maken? Nu niet mogelijk,
maar belegd bij overheid.
Stelling 8- De bestuurlijke organisatie van het integraal kustbeleid is te vaak
getypeerd als `bestuurlijke spaghetti' of `bestuur in een kramp'.
Het Rijk moet initiatief nemen om hierin verandering te brengen door
onderlinge leerprocessen op gang te brengen (`richting netwerkorganisatie'),
visie uit te dragen en waar echt nodig de regie te nemen.
- eerste zin: eens, maar dat geldt voor meer beleidsvelden; voor zover
`integraal'. De vraag is of je hier iets aan moet doen. Het is echter wel
mogelijk, zoals bijvoorbeeld gebeurd is bij de vermindering van het aantal
waterschappen
- taakverdeling Rijksniveau kan duidelijker (ook op andere beleidsvelden).
Departementen bemoeien zich met beleid waarvoor ze geen instrumenten
hebben
Bijlage 4 blad 4
- daarnaast spreken provincies met verschillende monden. Of ligt dit aan
onduidelijkheid/weinig sturing/bieden ruimte vanuit Rijk? ("elke provincie
bedenkt zijn eigen zeespiegelstijging")
- tweede zin: eens, het Rijk moet een visie vormen. VROM kan hierin het
voortouw nemen. Het gaat vooral om een keuze maken in onderdelen
- geen netwerkorganisatie- dit is te breed en oneindig. Alleen als het speelveld
duidelijk is, is dit een mogelijkheid.
Stelling 9- De 3e Kustnota is een reguliere beleidsnota, een beetje een ruif voor
andere partijen geworden.
Een nieuwe kustnota moet een hogere status en duidelijker instrumentarium
krijgen dan de huidige. Doorwerking naar decentrale overheden en eventueel
andere partijen moet worden verbeterd.
- eerste zin: eens
- tweede zin: Kustnota is niet nodig als er een duidelijke visie is op waarover
afspraken gaan. Hierbij is de Nota Ruimte misschien voldoende. Het kan
ook een visie zijn, in brede zin. Deze visie is primair gericht op veiligheid;
daarnaast het bredere veld
- derde zin: eens, gebruik Nota Ruimte, ook voor veiligheidskant. Je moet niet
de sturing elders regelen. PKB helpt niet voldoende want deze bindt
decentrale overheden onvoldoende (veel mogelijkheden om er onderuit te
komen). Vereist is dan wel een goede samenwerking minister(ie)s
- V&W schrijft veel beleid/wetgeving op gebied van VROM om het eigen
belang te verwezenlijken. Dat was vroeger nodig vanwege een beperkte blik
van VROM. Nu minder nodig vanwege andere opstelling VROM (breder
dan milieu).
Stelling 10-V & W dient te beschikken over hoogwaardige inhoudelijke en
procesmatige kennis m.b.t. integraal kustbeleid.
De vele veranderingen in beleid en organisaties betrokken bij de Derde
Kustnota en een andere aansturing/positie van RWS vormen een risico m.b.t.
fragmentatie en verlies van kennis op een politiek-maatschappelijk gezien
cruciaal terrein.
- eerste zin: eens, wel fysica; VROM heeft breder ook rol
- tweede zin: eens, het is een risico. Kennis V&W moet zijn gerelateerd aan
de rol die zij heeft: inhoudelijk regisseur, en een paar inhoudelijke toppers.
Inhoud is belangrijk als V&W een rol speelt in kustbeleid.
Bijlage 4 blad 5
Ministerie van Verkeer en Waterstaat