abcdefgh
de voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA DEN HAAG
Contactpersoon Doorkiesnummer
- -
Datum Bijlage(n)
8 november 2007 -
Ons kenmerk Uw kenmerk
CEND/DAB-2007/4044 -
Onderwerp
Stand van zaken aanbevelingen Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI)
Geachte voorzitter,
In deze brief zal ik u, mede namens de ministers van Financiën, Economische Zaken,
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en zoals toegezegd in de
brief van 2 december 20051, nader informeren over de wijze waarop het kabinet is
omgegaan met de aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten
(TCI). Hieronder zal ik allereerst een algemeen beeld schetsen van de veranderingen die
zijn doorgevoerd en de wijze waarop VenW nu met grote projecten omgaat. Vervolgens
zal ik per aanbeveling ingaan op de stand van zaken.
Algemeen beeld
Na het verschijnen van het eindrapport van de TCI en het kabinetsstandpunt hierover, is
het kabinet op vele fronten aan de slag gegaan met de aanbevelingen en het TCI-
gedachtegoed. In de afgelopen jaren zijn diverse goede stappen gezet en leerervaringen
opgedaan op weg naar een betere besluitvorming en beheersing van grote projecten. Een
kanttekening hierbij is dat grote projecten altijd risico's met zich mee zullen blijven
brengen, zo leren de voortgang van projecten als de Betuweroute en HSL-Zuid, en een
aantal recente tegenvallers bij belangrijke projecten die niet onder de regeling grote
projecten vallen. Desondanks ben ik van mening dat in een gezamenlijke inspanning met
uw Kamer wij op de goede weg zijn en de TCI-aanbevelingen geïnternaliseerd raken.
Het gaat hierbij om een geleidelijk traject waarin continue verbeteringen worden
doorgevoerd om de projecten beter te beheersen.
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 283, nr. 39
Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Telefoon 070 - 351 6171
Bezoekadres Plesmanweg 1-6, 2597 JG Den Haag Fax 070 - 351 7895
bereikbaar met tram 9 (station hs en cs) en bus 22 (station cs)
CEND/DAB-2007/4044
Besluitvorming
Het besluitvormingsproces rond grote projecten is de afgelopen jaren flink aangepakt. Zo
zijn met betrekking tot de Zuiderzeelijn (ZZL) en Ruimte voor de Rivier nut en
noodzaak-discussies gevoerd en is uw Kamer eerder betrokken dan in de PKB-systematiek.
De lange termijn verkenning Schiphol is gestart met het neerzetten van een integrale
probleemanalyse. Deze is onlangs naar de Tweede Kamer gestuurd.
Ook wordt veel grotere waarde gehecht aan het uitwerken van meerdere volwaardige
alternatieven. Een goed voorbeeld is het project A6/A9. Tevens proberen we nu voor de
Kamer helder go/no go momenten te formuleren, zodat er volstrekte duidelijkheid bestaat
over de voortgang van het project en de bestuurlijke en financiële gevolgen en een `pas
op de plaats' gemaakt kan worden als een project buiten de afgesproken kaders dreigt te
geraken.
Ook schromen wij niet critici in huis te halen om ons scherp te houden op het
besluitvormingsproces, zoals het Critical Review Team bij de ZZL maar ook de Deense
professor Flyvbjerg, wiens Delftse leerstoel door VenW wordt gefinancierd. Een vorm van
kritische reflectie is eveneens het gezamenlijke advies dat de planbureaus (CPB, RPB en
MNP) en het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) op ons verzoek hebben
uitgebracht over de hierboven genoemde probleemanalyse rond de lange termijn
verkenning Schiphol. Ook wordt de Tweede Kamer vroegtijdiger betrokken bij de
afwegingen en besluitvorming, zoals is gebeurd bij de ZZL.
Rol van het ministerie van Verkeer en Waterstaat
Daarnaast heeft de ervaring geleerd om kritisch te blijven over de rol van VenW binnen de
projecten. Zo is VenW nu bij een aantal projecten (Ruimte voor de Rivier en Project
Mainport Rotterdam) niet meer zoals vroeger min of meer standaard het geval
was alleen de trekker, maar meer een regisseur die bij derden de uitvoering en
risicobeheersing (waar deze het beste beheersbaar is) neerlegt. Dat maakt overigens wel
dat VenW te maken krijgt met meerdere afhankelijkheden. Tevens heeft VenW geleerd
dat risicomanagement en financiële beheersbaarheid strikter moeten worden toegepast,
waarbij open-einde regelingen worden voorkomen. Door het toepassen van een
bijdragemodel (geen open einde-regeling, maar een vaste bijdrage) bij Project Mainport
Rotterdam (PMR) wordt ernaar gestreefd de risico's daar neer te leggen waar deze het
beste kunnen worden beheerst (in dit geval bij de uitvoering). Bij Ruimte voor de Rivier
zijn afspraken in afzonderlijke bestuursovereenkomsten vastgelegd, waarbij nadrukkelijk
aandacht wordt besteed aan tijd, scope en geld binnen stringente (budgettaire)
randvoorwaarden.
Naast bovenstaande inspanning is ook de kennisbasis verder op orde gebracht. Zo is het
Centrum voor Projectmanagement opgericht voor uitwisseling van ervaringen en
informatie op gebied van grote projecten. Bovendien is het Kennisinstituut voor
Mobiliteitsbeleid in het leven geroepen, waarmee projectbesluiten beter dan voorheen
gebaseerd kunnen worden op onafhankelijke informatie die voor kabinet én de Kamer
toegankelijk is.
---
CEND/DAB-2007/4044
VenW is nog steeds in verandering. De afgelopen jaren zijn middels de `Veranderopgave'
diverse verbeteringen in cultuur, werkwijze en organisatie doorgevoerd. Dit zal worden
gevolgd door de `Vernieuwing VenW', waarbij aansluiting wordt gezocht bij de
hoofdlijnen van het Coalitieakkoord en de vernieuwingsoperatie van de Rijksdienst.
Kernbegrippen hierbij zijn `sneller, slimmer, slanker en beter'.
Beheersing van projecten
Daar waar VenW een eigen verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van de risico's,
beheersbaarheid en kwaliteit, heeft het ministerie de afgelopen periode benut om onder
andere het risicomanagement, de interne projectbeheersing en de aansturing van de
projecten kwalitatief verder te verbeteren. Bij vele grote projecten, zoals onder andere de
Maaswerken, Betuweroute, HSL-Zuid, Anders Betalen voor Mobiliteit (ABvM) en PMR, is
risicobewustzijn en sturing hierop nadrukkelijk ingebed in de managementcyclus.
Daarnaast wordt gewerkt met regelmatige externe audits en worden risicoregisters en
scopewijzigingen systematisch bijgehouden. De scopewijzigingen worden tijdig met de
Kamer gecommuniceerd.
Grote projecten hebben in veel gevallen technologische vernieuwingen in zich. Dat maakt
dat VenW vanuit het oogpunt van projectbeheersing zeer behoedzaam moet opereren
wanneer er geen sprake is van `proven technology'. De projecten HSL-Zuid en
Betuweroute hebben geleerd dat vanuit een te optimistische kijk problemen zijn
onderschat. Bij toekomstige projecten wordt een zeer gedegen risico-inventarisatie met de
partners opgesteld. In het bijzonder bij het project ABvM ben ik mij terdege bewust van
risico's die aan dit project verbonden zijn. Vandaar dat ik bewezen techniek heel duidelijk
betrek bij de te maken afweging. De TCI heeft pregnant naar voren gebracht dat nieuwe
technologie en tijdsdruk geen gelukkige combinatie zijn. In de basisrapportage van dit
project die binnenkort verschijnt zal ik uitgebreid ingaan op de beheersmaatregelen.
Al deze inspanningen bieden ons uiteraard geen garantie dat er geen fouten meer
gemaakt zullen worden, maar deze zijn beter identificeerbaar en met de inzet van
beheersmaatregelen kan de kans op tegenvallers worden verkleind.
De lering die uit een project als de HSL-Zuid kan worden getrokken, is dat bij dergelijke
grote projecten met grote onzekerheden en risico's ten gevolge van technologische
ontwikkelingen en/of tijdsdruk in de uitvoeringsfase een belangrijke rol als `integrator'
blijft weggelegd voor VenW. Vanuit die rol heeft VenW een stevige regietaak naar de
bestuurlijke partners en de partners uit het bedrijfsleven. Dat maakt dat bij grote projecten
in de toekomst samenwerking en een gemeenschappelijk streven naar een goed
eindresultaat centraal moeten staan. In het verleden is er bij projecten te veel vanuit alleen
de eigen (commerciële) belangen en contracten geredeneerd. Deze omslag vereist
flexibiliteit en inzet van alle betrokkenen. Ook van de politiek. Daar waar in het verleden
altijd werd gewerkt met harde planningstermijnen ben ik, mede op grond van mijn
ervaringen bij de HSL-Zuid, tot de conclusie gekomen dat het de voorkeur verdient om in
vervolg meer te werken met het stellen van streefdata voor de oplevering van
projectonderdelen of -fasen, zoals ook bij PPS-projecten het geval is, en het benoemen
van de belangrijkste risico's.
---
CEND/DAB-2007/4044
Bij grote projecten zal hard moeten worden gestuurd op data, zowel in- als extern. Daarop
moet het proces (juridisch) ook worden ingericht. Je kunt haast stellen dat elke ruimte die
daarbij gegeven wordt bijna automatisch zal worden ingevuld. Door die data politiek en
bestuurlijk niet te verabsoluteren zal de positie van de staat juridisch en daardoor
financieel flexibeler zijn in de keuzes die bij tegenslag voorliggen.
VenW zal er alles aan doen om de opgaande lijn in de praktijk van alle dag vast te
houden. Ook de Algemene Rekenkamer constateert in twee recente rapportages2 3 dat
VenW de informatievoorziening aan de Kamer verder heeft verbeterd en dat de Kamer in
het algemeen tijdig, volledig en juist is geïnformeerd. Dit sterkt mij in de overtuiging dat
VenW in staat is om de lessen uit de TCI blijvend vast te houden en om te zetten in een
andere manier van werken.
Stand van zaken per aanbeveling
We zijn dus op weg naar een verbeterde uitvoeringspraktijk. De basis daarvoor is gelegen
in het ten uitvoer brengen van de aanbevelingen van de TCI. Ik wil nog eens benadrukken
dat het kabinetsstandpunt ten opzichte van de TCI-aanbevelingen onveranderd is: het
Kabinet onderschrijft de aanbevelingen op hoofdlijnen, maar kiest op enkele punten voor
een ander instrument dan de TCI in haar rapportage.
Tegen die achtergrond volgt hieronder per aanbeveling de huidige stand van zaken.
Daarbij beperk ik mij ook deze keer tot de aanbevelingen 1, 2, 3, 4, 6 en 9, omdat deze
direct raken aan de werkwijze van het kabinet. De overige aanbevelingen worden buiten
beschouwing gelaten omdat ze de werkwijze van de Kamer zelf betreffen.
1 Bindend karakter van en opwaardering tot een Protocol Procedure- en
Informatieregeling Grote Projecten dat dient te worden overeengekomen tussen
kabinet en Tweede Kamer.
Nadat in het TCI-rapport al een proeve was opgenomen van een nieuwe regeling voor
grote projecten is in het vervolg daarop door de Tweede Kamer, in samenspraak met de
betrokken departementen, een definitieve nieuwe regeling in het leven geroepen voor een
betere informatievoorziening en een grotere betrokkenheid van de Kamer.
Deze nieuwe regeling moet zich natuurlijk in de praktijk bewijzen, nadat een aantal
projecten de regeling in zijn geheel heeft `doorlopen'. Zo ver is het nog niet. Er is tot op dit
moment één project geweest waarvan de besluitvorming in de geest van de nieuwe
regeling (op dat moment in wording) heeft plaatsgevonden en dat is de ZZL. Het
belangrijkste element was daarin de structuurvisie waarin alle mogelijke varianten op een
vergelijkbare manier naast elkaar werden gelegd waardoor een heldere en
integrale onderbouwing van het besluit mogelijk werd.
2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 029 nr. 1
3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 072 nr. 1
---
CEND/DAB-2007/4044
Het eerste VenW-project dat onder de nieuwe regeling formeel als groot project is
aangemerkt is ABvM. De basisrapportage alsmede een separaat start-AO moeten echter
nog komen. Op dit moment is ook daarover nog geen oordeel te geven. Wel kan worden
opgemerkt dat in de planvormingsfase vanuit de geest van de nieuwe regeling wordt
gehandeld.
Projecten zoals ABvM zullen de testcase gaan vormen voor het succes van de regeling.
Het kabinet onderschrijft ten volle het belang van vroegtijdige betrokkenheid (onder
andere via "go/no go" momenten) bij deze grote, complexe projecten en van goede,
gerichte informatie-uitwisseling tussen kabinet en Tweede Kamer. Het is aan de Tweede
Kamer zelf om te zijner tijd een oordeel te vellen over de effectiviteit van de nieuwe
regeling. Het spreekt voor zich dat het kabinet een bijdrage aan die beoordeling wil
leveren, indien dat wenselijk wordt geacht.
2 Om de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de integrale beleidsafweging
(inclusief financiering) van potentiële grote projecten te vergroten wordt een
wijziging van de Wet Fonds Economische Structuurversterking voorgesteld.
De strekking van de TCI-aanbeveling was dat er meer duidelijkheid voor en betrokkenheid
van de Tweede Kamer moest komen rond de bestedingen uit het Fonds Economische
Structuurversterking (Fes). Naar aanleiding van die wens heeft het kabinet de toezegging
gedaan om de Tweede Kamer te informeren wanneer besluitvorming over de inzet van
Fes-middelen heeft plaatsgevonden en wat daarvan de onderbouwing is. Het kabinet zal
via de fondsbeheerders deze toezegging ook in de komende periode gestand doen om
een snelle en adequate informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de Fes-
bestedingen te borgen.
Door een structurele wetswijziging wil het kabinet gevolg geven aan een aantal
aanbevelingen die in de afgelopen jaren met betrekking tot het Fes is gedaan. In het
Coalitieakkoord van het huidige kabinet is afgesproken dat het Fes voor de korte termijn
een vaste voeding krijgt die niet meer fluctueert als gevolg van mutaties in de
aardgasbaten. Ook is bepaald dat minimaal 500 mln. van de intensiveringsuitgaven in
2011 uit het Coalitieakkoord Fes-waardig moeten zijn. Verder zal het door de
wetswijziging mogelijk worden om de voorziene investeringen in verduurzaming van de
energiehuishouding, ruimtelijke investeringen en investeringen in waterbeheer uit het Fes
te financieren.
In de Fes-begroting 2008 zijn deze wijzigingen inmiddels doorgevoerd, waardoor het
mogelijk is voor het jaar 2008 het Coalitieakkoord uit te voeren. Het kabinet zal zo
spoedig mogelijk een hierop aansluitend voorstel tot wijziging van de Fes-wet indienen bij
de Raad van State en dit vervolgens voorleggen aan de Tweede en Eerste Kamer. In het
Coalitieakkoord is eveneens afgesproken dat in deze kabinetsperiode een nieuwe,
toekomstbestendige voedingssystematiek voor het Fes wordt ontwikkeld. Het kabinet zal
in de komende maanden bezien of, en zo ja hoe, zo'n voedingssystematiek bij de wijziging
van de Fes-wet wordt betrokken.
---
CEND/DAB-2007/4044
3 Om de verantwoordelijkheid van de Tweede Kamer bij grote projecten tot zijn
recht te laten komen, wordt voorgesteld de Tracébesluiten van grote
infrastructurele projecten te integreren in de nieuwe Wro en daarin tevens een
evenwichtiger rolverdeling tussen de verschillende bewindspersonen te regelen.
In zijn standpunt over de aanbevelingen van de TCI heeft het toenmalige kabinet
aangegeven dat in de voorbereidingsfase van grote projecten een structuurvisie wordt
opgesteld, zoals opgenomen in het wetsontwerp voor een nieuwe Wet op de ruimtelijke
ordening. In het Coalitieakkoord is bevestigd dat het Rijk structuurvisies opstelt voor
ruimtelijke ordeningsvraagstukken en projecten die het lokale en/of regionale niveau
overstijgen.
Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (medio
2008) is deze werkwijze al in de praktijk gebracht voor het project ZZL. De Tweede Kamer
heeft in 2005 ingestemd met het Plan van Aanpak en is vervolgens regelmatig
geïnformeerd over de voortgang en de (tussen)resultaten van de structuurvisie. Over het
voorgenomen kabinetsbesluit heeft de Kamer in juni 2006 een hoofdlijnendebat gevoerd.
Naar aanleiding van dit debat heeft het vorige kabinet een aanvulling op de structuurvisie
uitgebracht. Het kabinet zal na bestuurlijk overleg met de betrokken regio's een standpunt
innemen en aan de Kamer voorleggen, zodat de Kamer zich daar over kan uitspreken.
Wat de uitwerkingsfase betreft heeft het toenmalige kabinet aangegeven bij voorkeur te
werken via het zogenoemde "estafettemodel". Na de vaststelling van de structuurvisie
gaat het project over naar de betreffende sectorwetgeving. Voor verkeers- en
vervoersinfrastructuur is dat de Tracéwet. Deze voorkeur is nader onderbouwd in het
onderzoeksrapport "Integratie van het ruimtelijk bestuursrecht; over de mogelijkheden en
onmogelijkheden van integrale wetgeving inzake ruimtelijke projecten" dat door de
minister van VROM op 18 september ter kennisneming is toegestuurd4. Door ook in de
uitwerkingsfase op belangrijke go/no-go momenten een (voorgenomen) besluit voor te
leggen aan de Tweede Kamer is de positie van het parlement ook in deze fase geborgd.
Hiermee is tot nu toe, gelet op de stand van zaken bij de in aanmerking komende grote
projecten, nog geen ervaring opgedaan.
4 Om de contacten tussen leden van de Tweede Kamer en rijksambtenaren te
normaliseren en de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over technische
aspecten van grote projecten te verbeteren wordt voorgesteld de "Aanwijzing
externe contacten rijksambtenaren" te versoepelen.
De aan de Kamer gedane toezegging om te komen tot een leidraad ten behoeve van de
ambtelijke diensten is gestand gedaan. Deze Leidraad externe contacten ambtenaren is in
januari 2007 aan de Kamer gezonden5 en geeft een concrete uitwerking van §2 van de
Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren bij functionele contacten met
de Staten-Generaal en individuele Kamerleden.
4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 30 218, nr. 24
5 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 29 283, nr. 46
---
CEND/DAB-2007/4044
In deze leidraad is aangegeven dat het kabinet een verzoek om contact met een
ambtenaar om feitelijke informatie te verkrijgen, welwillend en zakelijk zal beoordelen.
Deze beoordeling geschiedt tegen de achtergrond van enerzijds de bijzondere wens van
het parlement en anderzijds de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit betekent dat de
minister aan het verzoek tegemoet kan komen, als hij het niet nodig acht zelf de
informatie te verstrekken en vast staat dat het alleen om de verstrekking van feitelijke
gegevens gaat.
De welwillende houding van het kabinet langs de hierboven geschetste lijnen moge blijken
uit het substantiële aantal technische briefings op diverse dossiers dat de afgelopen tijd
met uw Kamer heeft plaatsgevonden. In de kabinetsreactie op het rapport van de
Nationale Conventie zal het kabinet ook nog ingaan op dit punt.
6 Voor de onderwerpen projectorganisaties, projectbeheersing en risicomanagement,
publiek-private samenwerking en contractering liggen er fundamentele
beleidsopgaven, waarover wordt voorgesteld het kabinet te verzoeken om op korte
termijn met fundamentele beleidsnota's en beleidswijzigingen te komen.
Deze aanbeveling richt zich voornamelijk op de projectbeheersing binnen het ministerie
van Verkeer en Waterstaat. Zoals aangekondigd in mijn brief van 27 juni 20076 en
toegezegd door mijn ambtsvoorganger, zal ik in deze brief hierbij wat uitgebreider stil
staan.
De afgelopen maanden heb ik intern laten analyseren op welke manier het ministerie
qua projectbeheersing is omgegaan met de TCI-aanbevelingen met het doel na te gaan op
welke onderdelen nog verbeteringen doorgevoerd kunnen worden. Er is gekeken naar de
verbeteringen in de kwaliteit van en betrokkenheid bij de besluitvorming, de kwaliteit van
de projectbeheersing en de kwaliteit van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer.
Hieronder ga ik in op de belangrijkste resultaten van deze analyse.
Kwaliteit van en betrokkenheid bij de besluitvorming
Kwaliteit besluitvorming
Na de TCI is getracht reeds zoveel mogelijk te werken aan een TCI-proof
besluitvormingsproces. Zo is met de Kamer gesproken over nut en noodzaak van de grote
projecten Ruimte voor de Rivier en de Zuiderzeelijn. Bij deze projecten is er naar gestreefd
om alle alternatieven gelijkwaardig in het proces mee te nemen. Achterliggende studies en
onderzoeken zijn integraal naar de Kamer gezonden. Bij de ZZL is de discussie gevoerd op
basis van een structuurvisie en is de probleemanalyse/scope door het Critical Review Team
en het Centraal Planbureau verbreed naar niet-infrastructurele oplossingen.
6 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 22 026, nr. 270
---
CEND/DAB-2007/4044
Ook de (voorbereiding van de) besluitvorming van Ruimte voor de Rivier en momenteel
ABvM is en wordt op de TCI-conforme wijze tot stand gebracht. Bij ABvM is dit ingevuld
door onder meer:
· in de organisatie voldoende checks and balances in te bouwen;
· verscheidene varianten op de dimensies scope met bijbehorende kosten en
tijdsaspecten te bezien;
· te werken met een uitgebreid kwaliteitsborgingsprogramma en gebruik te maken van
een uniforme ramingssystematiek;
· risicomanagement toe te passen en de beheersing van het project optimaal in te
richten met een zelfstandige financiële functie, planningsfunctie en een risicomanager;
· kennisinstituten (KiM en CPB) van het begin af aan te betrekken.
Zoals eerder aangegeven is de voorgenomen werkwijze voor de lange termijn verkenning
Schiphol ook zo veel mogelijk TCI-proof vormgegeven:
· er is een uitgebreide probleemanalyse uitgevoerd als eerste stap in het
verkenningenproces;
· er is kritisch gereflecteerd door de planbureaus en het KiM op die probleemanalyse;
· er worden heldere go/no-go momenten ingebouwd in het proces.
Gefaseerde besluitvorming
Na de TCI heeft VenW conform de Regeling Grote Projecten een gefaseerde
besluitvorming toegepast met de zogenaamde `go/no-go momenten'. Met name waar
het lineaire en `volgordelijke' projecten betreft, wordt het go/no-go principe toegepast. Bij
meer complexe programma's met verwevenheid van sectorspecifieke regelgeving blijft het
lastig één en ander helder te scheiden. De deelprojecten binnen een programma kennen
vaak elk een eigen planning met eigen go/no-go momenten. In dit soort gevallen, zoals
bijvoorbeeld bij Ruimte voor de Rivier, wil ik in beginsel tenzij specifieke onderdelen
expliciete besluitvorming door kabinet en Kamer vereisen op programmaniveau
rapporteren en besluiten nemen. Overigens worden op bestuurlijk niveau afspraken over
tijd, scope en geld wel op projectbasis gemaakt. Ik probeer zo veel mogelijk de interactie
tussen de projectonderdelen binnen een programma te bezien en te stroomlijnen. Op
projecten of programma's die doorstromen naar een volgende fase, worden
auditprogramma's toegepast. Uiteraard blijft de rapportageverplichting aanwezig tot het
volledige programma is afgerond.
Kwaliteit van de projectbeheersing
Scope en tijd
De scope, uitgewerkt in functionele en technische Programma's van Eisen, is helder
gedefinieerd bij alle grote projecten. De scope is echter niet bij alle grote projecten op
hetzelfde abstractieniveau uitgewerkt, omdat dit mede afhankelijk is van de fase waarin
het project zich bevindt. Ik zal bezien op welke wijze het abstractieniveau verder kan
worden geüniformeerd.
---
CEND/DAB-2007/4044
Er blijft, gezien de complexiteit waarin de oplevering van de grote projecten tot stand
komt en de afhankelijkheid hierbij van derden, een sterk spanningsveld bestaan tussen de
vele onzekere factoren die in het geding zijn en het noemen van een duidelijke
opleverdatum. Het hanteren van flexibele bandbreedtes voor de opleverdatum ligt tegen
deze achtergrond meer voor de hand. Zoals gezegd wil ik de komende tijd bekijken of en
in welke mate ik hiervan met een koppeling tussen planning/tijd en scopelogboek/
risicoregister gebruik kan maken.
Ten aanzien van de projectbeheersing is de ketenbenadering het uitgangspunt. Zo zijn bij
het project ABvM de uitvoeringsaspecten integraal onderdeel van de projectscope.
Daarnaast zijn intern diverse maatregelen genomen, zoals een betere overgang van het
project van de beleids- naar uitvoeringsfase. Om één en ander nog duidelijker af te
spreken, wordt bij de overgang van een groot project van de beleids- naar de
uitvoeringsfase steeds een uitvoeringsovereenkomst gesloten.
Overigens wordt, mede op basis van de leerervaringen bij de beheersing van grote
projecten, ook gewerkt aan de verbetering van de beheersing van reguliere
MIRT-projecten.
Financiële beheersing
Eén van de aanleidingen van de TCI was het vraagstuk van de financiële
projectbeheersing. In de laatste periode is over deze beheersing bij de reeds lopende
projecten HSL-Zuid en Betuweroute veelvuldig overleg met u geweest. Na de TCI zijn
binnen VenW diverse beheersingsmaatregelen doorgevoerd. Enkele aandachtspunten zijn:
· Binnen alle grote projecten wordt gewerkt met een auditprogramma. In overleg met
de departementale Auditdienst wordt bezien of een meerjarig systematisch auditplan
over alle grote projecten heen kan leiden tot meerwaarde en efficiency en een beter
inzicht kan geven in de resultaten/bevindingen van audits. Daarnaast zullen, zoals
aangekondigd in de Nota Vernieuwing Rijksdienst7, de Auditdiensten van de
ministeries van VenW en Defensie op het gebied van auditing van grote projecten
intensiever gaan samenwerken.
· De financiële functie binnen de projecten is conform wet- en regelgeving ingericht.
Aandachtspunt blijft dat de zelfstandige planningsfunctie en de risicomanager moeilijk
intern kunnen worden vervuld door spanning op de arbeidsmarkt.
· Sinds 1 mei 2007 maakt de exploitatie van de HSL-Zuid onderdeel uit van de integrale
risicobenadering van het project. Sinds die datum zijn het vervoer en de infrastructuur
in handen gelegd van één verantwoordelijke directeur-generaal die belast is met de
integratie van het project. In het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer en de TU
Delft hebben verricht werd de noodzaak van een integrale benadering ook
onderschreven. Op dit punt wordt de aanbeveling overgenomen om meer audits op
risicomanagement uit te laten voeren. Tevens heeft VenW hiervan geleerd dat bij
nieuwe grote projecten één directeur-generaal integraal verantwoordelijk moet
worden gemaakt.
7 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, bijlage bij 31 201, nr. 2
---
CEND/DAB-2007/4044
Kennisborging
Een van de VenW-verbeteracties voortkomend uit de TCI-aanbevelingen was de instelling
van een Centrum voor Projectmanagement (CPM) om een praktische bijdrage te leveren
aan verbetering van projectorganisaties- en projectbeheersing, onder andere door middel
van kennisuitwisseling, ontwikkelen van instrumenten en kaders en de inzet van HRM-
instrumenten. Het nut van het CPM wordt door alle bevraagde partijen onderschreven. Zo
heeft de oprichting en het werk van het CPM eraan bijgedragen dat er tussen de projecten
meer synergie is gekomen. Alleen de kleinschaligheid van de CPM-organisatie komt als
kwetsbaar punt naar voren. VenW zal dan ook zorgen voor een grotere kritische massa
voor het CPM en een betere borging van het beleid.
Om de kwaliteit van besluitvorming en de kennisborging rond grote projecten structureel
te kunnen verbeteren financiert VenW vanaf 2006 de nieuwe leerstoel `Large transport
infrastructure projects: planning, decision making and governance' aan de Technische
Universiteit van Delft. De leerstoel wordt bekleed door professor Flyvbjerg, die ook
betrokken was bij het werk van de TCI. Hij doet onderzoek naar de specifieke Nederlandse
omstandigheden van de besluitvorming van grote infrastructuurprojecten.
Overigens vormt bij de borging van specifieke kennis op het gebied van grote projecten
de hoge inhuur van externen, als gevolg van de spanning op de arbeidsmarkt, nog steeds
een punt van aandacht.
Kwaliteit van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer
Informatievoorziening aan Tweede Kamer
De informatievoorziening richting Tweede Kamer sluit zo veel mogelijk aan op de
gefaseerde besluitvorming uit de Regeling Grote Projecten. Ook is de
informatievoorziening voor wat frequentie en tijdigheid betreft naar mijn inzicht verbeterd
na de TCI. De kwaliteit en de inhoud voldoen op hoofdlijnen aan de normen die de
Algemene Rekenkamer hieraan stelt. De tijdigheid van de informatievoorziening met
name in de vorm van basis- en voortgangsrapportages is echter nog voor verbetering
vatbaar, omdat ik altijd de meeste actuele informatie wil opnemen. Ik neem mij voor
strikter de termijnen te hanteren en indien deze niet haalbaar blijken u in een brief aan te
geven waarom de informatie later komt en wanneer deze verwacht kan worden.
Basisrapportages, start AO's en voortgangsrapportages
Na het verschijnen van het TCI-eindrapport is voor alle projecten de voorgeschreven
basisrapportage opgesteld. Hiermee is een referentiekader/nulmeting geboden voor
scope, tijd, geld en risico's en kunnen eenvoudige en korte voortgangsrapportages worden
opgesteld. Bij de projecten PMR en Ruimte voor de Rivier zijn bij de faseovergang
basisrapportages opgesteld. Deze lijn wordt voor de andere grote projecten
gecontinueerd. Om de basisrapportage nog meer waarde te geven, zal meer aandacht
worden besteed aan het formele sturingsmodel van het project (bijdragemodel,
contracten, NV, contractering door de Staat).
10
CEND/DAB-2007/4044
In een aantal gevallen is geen zogenoemd `start AO' gehouden. Ik vind dit spijtig, omdat
het in mijn ogen relevant is middels het start AO de noodzakelijke informatie die tussen
ministerie en Tweede Kamer wordt gewisseld, vast te stellen.
De analyse constateert dat de voortgangsrapportages voldoen aan de vormvereisten zoals
vastgelegd in de Regeling Grote Projecten. Het algemene karakter van de vormvereisten
zorgt er echter wel voor dat de voortgangsrapportages projectspecifiek wordt ingevuld.
Bovendien is gebleken dat de voortgangsrapportages uitgebreid en in sommige gevallen
technisch van aard zijn, waardoor ze niet altijd even makkelijk en zelfstandig leesbaar zijn
en niet altijd volledig te doorgronden voor derden. Het opnemen van een
`standaardoverzicht' met kerngegevens van de statische informatie, die afgezet kan
worden tegen de dynamische informatie, kan de zelfstandige leesbaarheid en
begrijpelijkheid vergroten. Hierdoor wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt om de
voortgangsrapportage als uitzonderingsrapportage ten opzichte van de basisrapportage te
beschouwen. Ook is gebleken dat de voortgangsrapportages een lange interne
doorlooptijd hebben, onder andere doordat informatie door derden wordt aangeleverd.
Daardoor loopt de rapportage vaak iets achter op de feitelijke situatie op dat moment. Dit
wordt meestal ondervangen door de actuele ontwikkelingen in de aanbiedingsbrief op te
nemen. Toch streef ik er naar om de actualiteitswaarde van de voortgangsrapportage zelf
te vergroten door interne procedures verder te stroomlijnen. Een mogelijkheid die ik in dit
kader wil verkennen is de aansluiting van de peildata van de voortgangsrapportages met
die van de begrotingscyclus (i.c. Voorjaars- en Najaarnota).
Publiek-Private Samenwerking en contractering
PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING (PPS)
De afgelopen jaren heeft VenW op dit dossier niet stilgezeten. Zo is ervaring opgedaan
met enkele PPS-projecten, zoals de HSL-Zuid en de snelwegen A59 en N31. PPS wordt de
komende jaren structureel toegepast bij nieuwe infrastructuurprojecten. Daarbij heeft het
ministerie vooral de rol van regisseur, hetgeen betekent dat VenW een projectproces
opzet, de kosten en baten analyseert, technische specificaties formuleert, marktpartijen
selecteert en bepaalt wie wat hoe en wanneer doet.
Tevens is onder leiding van de Secretaris-Generaal een Task Force in het leven geroepen
die in samenwerking met het bedrijfsleven twaalf kansrijke PPS-projecten heeft
geselecteerd, zoals de Tweede Coentunnel, de A2-tunnel bij Maastricht en de A4-Zuid.
Daarnaast zijn door de Task Force diverse producten gemaakt met het doel de
transactiekosten bij PPS/DBFM-contracten terug te dringen door `standaarden' te
ontwikkelen. Hierbij valt te denken aan:
· een handboek voor DBFM-contracten;
· een modulair DBFM-contract van Rijkswaterstaat;
· een werkwijzer over vervlechting van Tracé/mer-procedures;
· de nieuwe marktbenadering, een wijze om de markt vroegtijdig in het
planontwikkelingsproces te betrekken.
---
CEND/DAB-2007/4044
Het werk van de Task Force zal zich de komende tijd richten op de leerervaring bij PPS aan
de kant van de overheid en het bedrijfsleven. Tevens wordt bezien of de Task Force kan
worden verbreed naar ook andere interessante terreinen als gebiedsgebonden of
gebouwgebonden PPS. Zoals toegezegd in mijn brief van 27 juni 20078 heb ik de Tweede
Kamer intussen (d.d. 10 oktober jl.) samen met mijn collega van Financiën geïnformeerd
over dit onderwerp9.
Naar aanleiding van de motie Rutte, die pleit voor een uitgewerkt voorstel om externe
partijen meer te betrekken bij de financiering van infrastructurele investeringen, heb ik een
Commissie Private Financiering van Infrastructuur ingesteld onder voorzitterschap van de
heer Ruding. Deze commissie zal adviseren op welke wijze en onder welke voorwaarden
private investeerders een bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van problemen op
spoor en weg, met inachtneming van de borging van essentiële publieke belangen.
Uiteraard moet de commissie de tijd krijgen om een voldoende diepgaand en gedragen
advies op te leveren. De eindrapportage verwacht ik dan ook begin 2008.
CONTRACTERING
In de genoemde PPS-brief heb ik aangegeven hoe ik terugkijk op de contracten die bij de
HSL-Zuid zijn afgesloten en welke lering ik daaruit getrokken heb voor nieuwere
projecten.
Zoals in het HSL-debat 11 oktober toegezegd wil ik in deze brief nog enkele woorden
wijden aan de problematiek die optreedt wanneer complexe projecten via (meerdere)
bestuursovereenkomsten, al dan niet innovatieve contractvormen en/of PPS-constructies
worden uitgevoerd. Die problematiek spitst zicht toe op de integrale verantwoordelijkheid
van de minister, de beperkte mogelijkheden tot rechtstreekse beïnvloeding en de spanning
tussen mijn rol als bestuurder en contractpartner in de onderhandelings- en
uitvoeringsfase.
Ik constateer dat er omwille van een goede projectbeheersing al langere tijd en in
toenemende mate sprake is van een fragmentatie (`opknippen') van taken,
verantwoordelijkheden en risico's tussen publieke partijen onderling én tussen publieke en
private partijen. Door deze fragmentatie, het werken met meerdere contracten en/of
bestuursovereenkomsten tegelijk en het verschil tussen publieke en private belangen,
komt het er in de praktijk echter te vaak op neer dat mijn mogelijkheden om effectief
invloed op het project uit te oefenen, afnemen. Vooral in het geval er sprake is van fouten
en/of vertraging bij een project, zijn deze beïnvloedingsmogelijkheden essentieel. De
integrale eindverantwoordelijkheid voor een goede informatievoorziening en een
adequate projectbeheersing ligt immers bij deze constructies nog steeds bij mij. Daar word
ik door de Tweede Kamer op aangesproken. Er is dus sprake van een spanning tussen de
bij tijd en wijle noodzakelijke fragmentatie van taken, verantwoordelijkheden en risico's en
het kunnen waarmaken van mijn eindverantwoordelijkheid. Het lijkt mij goed om in deze
brief dit punt expliciet onder de aandacht van uw Kamer te brengen. Ik werk in dit
verband een aantal oplossingsrichtingen uit dat deze spanning zou kunnen verminderen,
zoals integrale projectontwerpen, de instelling van coördinerende bouwconstructeurs,
8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 22 026, nr. 270
9 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 28 753, nr. 11
12
CEND/DAB-2007/4044
verbeterde risicoanalyse/-verdeling en contractvormen waarbij het gezamenlijke
eindresultaat centraal staat. Ook zal, mede in het kader van de eerste ervaringen bij het
project Betuweroute, worden gekeken naar de voor- en nadelen van allianties (als vorm
van PPS) om samen met de markt nieuwe technologie tot stand te brengen. Uiteraard zijn
ook daarbij duidelijke afspraken nodig over de verdeling van risico's en
verantwoordelijkheden. Met uw Kamer spreek ik daar gaarne verder over.
Een laatste element vormt de spanning tussen mijn rol als contractpartner en mijn rol als
openbaar bestuurder in de onderhandelingsfase en tijdens de uitvoering van een project.
De vraag vanuit uw Kamer om in alle openheid te spreken over grote projecten verhoudt
zich slecht met het innemen van een goede onderhandelingspositie richting
contractpartner. Hiervoor zullen we als kabinet en Kamer een modus operandi moeten
vinden, te meer omdat er bij de uitvoering van projecten een steeds prominentere rol voor
de markt is weggelegd (het `markt tenzij'-principe). Dit zou onder meer kunnen betekenen
dat wij hierover af en toe vertrouwelijk overleg moeten kunnen hebben.
9 Om in aanvulling op de activiteiten van het kennis- en controlecentrum over meer
specialistische kennis te beschikken wordt voorgesteld om de planbureaus een
onafhankelijke positie te geven door wettelijk een gelijkwaardige toegang voor
kabinet en Tweede Kamer tot de onderzoekscapaciteit vast te leggen. Daarnaast
wordt voorgesteld om de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) een
planbureaustatus te geven, wellicht door samenvoeging met het Ruimtelijk
Planbureau.
Het kabinet blijft bij haar opvatting dat er in de praktijk geen problemen zijn met de
toegankelijkheid van de planbureaus voor de Tweede Kamer. Zoals eerder aangegeven
staat het de Tweede Kamer vrij om, in overleg met de verantwoordelijke minister,
verzoeken om bijvoorbeeld onderzoek, notities of gesprekken in te dienen bij de
planbureaus. Wanneer dit inpasbaar is in de geplande activiteiten van het betreffende
planbureau, wordt een dergelijk verzoek in de praktijk altijd ingewilligd. De indruk bestaat
dat de Tweede Kamer de laatste tijd meer gebruik maakt van de diverse mogelijkheden
om planbureaus in te schakelen.
Het gegeven dat de planbureaus onder een ministerie ressorteren, staat inhoudelijk
onpartijdige analyses niet in de weg. De onafhankelijkheid van de planbureaus is geborgd.
Dat blijkt overigens ook uit de kritische analyses die de planbureaus van tijd tot tijd
publiceren.
Voor wat de planbureaustatus van AVV betreft, verwijs ik naar de brief van 30 augustus
200610 over de versterking van de strategische kennisbasis voor mobiliteitbeleid en de
oprichting van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM).
10 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 283, nr. 45
13
CEND/DAB-2007/4044
Tot slot
Met het omzetten van de TCI-aanbevelingen in concrete acties is een fundament
gecreëerd om ook in de toekomst samen met de Kamer de besluitvorming rond grote
projecten verder te verbeteren. Ik zal mij inspannen om op dat fundament voort te
bouwen waar het de concrete toepassing van de aanbevelingen betreft. Ik stel dan ook
voor om voortaan bij iedere behandeling van een groot project met elkaar te spreken over
de wijze waarop met de TCI-aandachtspunten wordt omgegaan.
Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Camiel Eurlings
14
Ministerie van Verkeer en Waterstaat