Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Inhoud pagina: Antwoorden op schriftelijke vragen inzake aanbestedingsbeleid
BZK en KLPD
8 november 2007
Antwoorden op schriftelijke vragen gesteld door de Commissie
Rijksuitgaven en de vaste commissie BZK inzake aanbestedingsbeleid BZK
en KLPD.
Vraag 1
Hoe oordeelt de regering over de informatievoorziening over dit
aanbestedingstraject aan de Kamer? Ziet de regering mogelijkheden om
de informatievoorziening aan de Kamer rond aanbestedingen te
verbeteren om daarmee de controlerende taak van de Kamer te
versterken?
Antwoord 1
Afhankelijk van het belang van de situatie wordt de Tweede Kamer
geïnformeerd. De in 2003 gedane schriftelijke in gebreke stelling met
betrekking tot de levering van helikopters is als ernstig opgevat en
daarom is de Tweede Kamer hier schriftelijk van op de hoogte gesteld.
Vanaf dat moment is de Kamer regelmatig over het verdere verloop
geïnformeerd, zonodig met vertrouwelijke bijlagen indien de informatie
niet toeliet dat die openbaar zou worden.
Daarnaast is in de begrotingen en de verantwoordingen van BZK in de
periode 2002-2006 van de problematiek melding gemaakt. Ook hiermee
zijn de Tweede Kamer de nodige aangrijpingspunten geboden om gerichte
vragen te stellen c.q. andere tot haar beschikking staande (controle)
middelen in te zetten.
Vraag 2
Deelt de regering de constateringen van de Rekenkamer dat er het
contractregister en contractbeheer nog niet goed verlopen? En hoe wil
de regering dit verbeteren?
Antwoord 2
In de periode van september 2006 tot en met december 2006 heeft het
KLPD een inventarisatie uitgevoerd naar de volledigheid van het
contractenregister. Uit deze inventarisatie bleek dat de contracten
met een waarde van
EUR 0,050 mln of hoger tezamen 80% van de uitgaven bevatten. Om deze
reden is gekozen om de wettelijk verplichte contracten én alle overige
contracten boven EUR 0,050 mln in het register op te nemen. De
eventuele risico's binnen de overige uitgaven zijn enerzijds afgedekt
door het toetsen van iedere bestelling door het interne Centraal
Bestelcentrum van het KLPD en anderzijds door het implementeren van
een geautomatiseerd systeem in het jaar 2007. Deze implementatie zorgt
ervoor dat medio de eerste helft van 2008 alle bestellingen
elektronisch worden gedaan, waardoor ook alle bestellingen vooraf op
rechtmatigheid worden getoetst en worden omgezet in juridisch
sluitende verplichtingen.
Vraag 3
De departementale accountantsdienst heeft gewezen op risico's van
nieuwe fouten bij de aanbestedingen van de KLPD. Wat is de oorzaak van
die risico's en hoe worden deze weggenomen?
Antwoord 3
De oorzaak van het risico was gelegen in het in de loop van 2006
aflopen van een aantal nadere overeenkomsten behorende bij
mantelovereenkomsten die op dat moment net waren vervangen door
nieuwe. Het risico bestond dat er inhuur van externen zou kunnen
plaatsvinden zonder dat men over een geldige nadere overeenkomst
beschikte. De afdeling Interne Controle van het KLPD heeft de leiding
van het korps in augustus 2006 op dit risico gewezen en heeft er door
middel van eigen onderzoek mede voor zorg gedragen dat er in 2006 geen
sprake is geweest van niet "afgedekte" inhuur. Het gemelde risico is
dus op adequate wijze beheerst. De departementale Auditdienst komt in
haar eindrapport d.d. 14 maart 2007 dan ook niet meer terug op het
tijdens de interim controle gesignaleerde risico.
Vraag 4
Is onderzocht waarom uiteindelijk slechts één helikopterbouwer een
geldige offerte uitgebracht heeft? Is hierbij rekening gehouden met de
mogelijkheid dat de technische eisen die aan het toestel gesteld
werden onrealistisch konden zijn of dat de fabrikant te rooskleurige
verwachtingen schepte?
Antwoord 4
Het aantal helikopterfabrikanten (wereldwijd) is beperkt. Daarnaast
richten de fabrikanten zich veelal op een bepaald segment van de markt
wat betekent dat zij niet alle types helikopters bouwen. Dit verkleint
het aantal potentiële fabrikanten voor de gevraagde helikopters.
Voorafgaand aan de aanbesteding is ondermeer marktonderzoek verricht.
Uitkomst hiervan was dat in de omringende landen werd gevlogen met
politiehelikopters met verwante functionaliteiten. Dit bevestigt dat
er geen onrealistische eisen aan de helikopter zijn gesteld.
Indien er sprake zou zijn geweest van onrealistische eisen dan zou
zich dat hebben geuit in het niet aanmelden, kwalificeren en
uitbrengen van een offerte dan wel in een klacht over het stellen van
onrealistische eisen, tijdens het traject van de Nota's van
Inlichtingen (dit is bepaald en vastgelegd in de regelgeving voor
Europese aanbestedingen). Er zijn vijf (5) offertes uitgebracht door
fabrikanten die allen meenden aan de eisen te voldoen.
Vooraf is bekend gemaakt dat bij de beoordeling ook een praktijktest
zou volgen indien de leverancier positief had gescoord op het eerste
deel van de beoordeling van de offerte. Alleen indien de praktijktest
positief zou worden afgesloten kon de volgende fase van de
aanbesteding starten. Indien op enig moment tijdens de aanbesteding
zou worden vastgesteld dat niet (meer) aan de bestekeisen werd voldaan
dan werd de leverancier van verdere deelname uitgesloten.
Op grond van bovenstaande kan niet de conclusie worden getrokken dat
er onrealistische eisen waren gesteld of dat de fabrikant op voorhand
te rooskleurige verwachtingen heeft gewekt.
Vraag 5
Wat ziet de regering als nadeel van het standaard inschakelen van het
inkoop- en aanbestedingencentrum (IAC) van het ministerie van
Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties bij alle aanbestedingen? Kan
de regering dit nadeel kwantificeren?
Antwoord 5
Het IAC is bij alle Europese aanbestedingen en bij alle opdrachten
over externe inhuur van het ministerie betrokken. Zowel voor inhuur
van externen als voor alle facilitaire, inclusief ICT, inkopen zijn
raamovereenkomsten afgesloten. Het afroepen uit alle afgesloten
raamovereenkomsten beslaat 80% van het inkoopvolume. De resterende 20%
zijn specifieke opdrachten tussen de EUR 0 en EUR 0,137 mln waarbij de
risico's overzichtelijk zijn. In 2006 zijn in deze categorie
nauwelijks onrechtmatigheden geconstateerd. Het verplicht betrekken
van het IAC bij álle aanbestedingen is dientengevolge een te zware
maatregel.
Vraag 6
De minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties geeft aan
dat het onmogelijk is dat niet alle eisen bij de start van de
aanbesteding bekend zijn. Maar is het niet zo dat tijdens het verdere
koopproces nieuwe inzichten kunnen ontstaan die tot verdere invulling
van de eisen en misschien kleine aanpassingen leiden?
Antwoord 6
De uitgangspunten/beginselen van een Europese aanbesteding zijn
transparantie in de gemeenschappelijke markt, non-discriminatoir
aanbestedingsgedrag en vergroting van de mededinging op de markt.
Onderdeel van een aanbesteding is het bestek. Bij de uitnodiging tot
inschrijving wordt het bestek gevoegd. Het bestek bestaat uit
bestekeisen en bestekwensen.
Aan de bestekeisen moet worden voldaan. Deze zijn niet
onderhandelbaar. Op het moment dat tijdens de uitvoering van het
contract de bestekeisen wezenlijk worden bijgesteld ter oplossing van
een probleem dan is dit een schending van het aanbestedingsrecht.
Immers dan voldoet het product niet meer aan de oorspronkelijk
gestelde bestekeisen. In geval van het niet voldoen aan de bestekeisen
dient het contract te worden ontbonden. De fabrikant is tijdens het
gehele uitvoeringsproces van de helikopters nauwlettend gemonitord op
het voldoen aan de bestekeisen.
De opgestelde bestekeisen van de helikopters vloeien rechtstreeks en
logisch voort uit de opgedragen taken. Bijstellingen van de
bestekeisen zou leiden tot wijziging van de geformuleerde vlucht- en
missieprofielen. Daarnaast zouden wijzigingen ook tot gevolg hebben
dat de in eerste instantie afgewezen inschrijvers mogelijk in
aanmerking hadden kunnen komen. In een dergelijke situatie zullen
vrijwel zeker juridische procedures worden aangespannen met als basis
de transparantie van de aanbesteding als ook non-discriminatoir
aanbestedingsgedrag en dus schending van het aanbestedingsrecht.
Alle vijf (5) ontvangen offertes zijn meetbaar getoetst aan de
objectief opgestelde bestekeisen. Vier (4) ontvangen offertes zijn
afgewezen omdat voor deze offertes non-conformiteit is vastgesteld ten
aanzien van de bestekeisen. Om zekerheid te verkrijgen dat in de
offerte niet abusievelijk een fout was opgetreden is de fabrikant
voorafgaand aan de afwijzing om nadere informatie verzocht. Dit heeft
echter geen bijgestelde inzichten opgeleverd. Met betrekking tot het
voldoen aan de praktijktest wordt verwezen naar het gestelde in het
antwoord op vraag 4.
Op de bestekwensen zijn aanvullingen mogelijk. Hiervoor zal door de
leverancier vaak een meerprijs worden gevraagd. De leverancier moet
wel voldoen aan de uiteindelijke contractueel overeengekomen
bestekwensen.
Vraag 7
Op welke risico's wordt exact gedoeld in de zin > ?
Antwoord 7
Verwezen wordt naar het gestelde in het antwoord op vraag 5.
Ingeval van specifieke inkopen -niet zijnde een Europese aanbesteding,
niet zijnde inhuur van externen, en niet zijnde opdrachten onder
raamovereenkomsten- kunnen eventuele risico's optreden bij het
afwijken van de vigerende interne inkoopprocedures.
Voorbeelden van eventuele optredende risico's zijn een onvolledig
inkoopdossier, geen transparantie en beperkte of onvoldoende
concurrentiestelling. Door de algemeen geldende maatregelen voor het
inkopen (voor het kerndepartement recentelijk nog eens tegen het licht
gehouden) worden deze risico's verder beperkt.
Vraag 8
Op basis van welke acties en overwegingen komt de regering tot de
conclusie dat er op centraal niveau voldoende inzicht was in de
uitvoering van het project? Kan de regering aangeven welke functionele
betrokkenen dit centrale inzicht hadden en hoe dit inzicht zich heeft
gemanifesteerd en is ingevuld in het project?
Antwoord 8
Op 1 maart 2001 vond contractondertekening plaats en startte de
uitvoering van het contract voor de levering van helikopters. Op 19
december 2001 werd in het tweewekelijkse reguliere overleg tussen de
gemandateerd beheerder (Directeur Generaal Veiligheid) en de korpschef
van het KLPD de voortgang gemeld. De voortgang werd daarna regelmatig
besproken en vanaf eind 2002 kwam de voortgang als vast punt op de
agenda van het overleg te staan. De contractant werd begin 2003
formeel in gebreke gesteld en er werd nakoming geëist. Dit was
aanleiding om de Tweede Kamer te informeren. De Landsadvocaat kreeg
vervolgens van de gemandateerd beheerder de opdracht om het tot dat
moment gevolgde proces te toetsen. De uitkomst van dit onderzoek was
positief en er zijn geen tekortkomingen in de gevolgde procedure
vastgesteld. De gemandateerd beheerder heeft daarna opdracht gegeven
voorlopig geen verdere stappen te ondernemen en heeft verzocht in
samenhang met het rapport van de Landsadvocaat een document op te
stellen op basis waarvan hij de nodige beslissingen kon nemen. Begin
2003 besloten de gemandateerd beheerder en de korpschef mede tot
oprichting van een werkgroep helikopters. Hierin waren
vertegenwoordigd de Landsadvocaat, het KLPD (Dienst Luchtvaartpolitie,
Concerndienst Financieel Economische Zaken en Concerndienst Facilitair
Bedrijf) en BZK (Bureau Korpsbeheerder). Zonodig werd gebruik gemaakt
van externe expertise.
De beslissingsbevoegdheid was en bleef een lijnverantwoordelijkheid.
Doelstelling van deze werkgroep was het begeleiden van het traject en
de gemandateerd beheerder en korpschef te adviseren over de te nemen
beslissingen. Vanuit deze werkgroep werd via de korpschef en de
gemandateerd beheerder ook de ambtelijke/politieke top van BZK en de
Tweede Kamer geïnformeerd over de vertraagde levering en de zich
voordoende problematiek.
Vraag 9
Kan de regering aangeven welke stappen in het aanbestedingsproject als
zorgvuldig worden beoordeeld? Kan de regering ook aangeven op welke
momenten de ambtelijke top tijdig en stelselmatig is geïnformeerd over
de voortgang van het project? Hoe verklaart de regering dat het
project ondanks de zorgvuldige en volledige procesmatige aanpak toch
is mislukt?
Antwoord 9
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
heeft op 21 april 2005 verzocht "een financial audit" te laten
opstellen door de departementale Auditdienst, in het bijzonder over de
naleving van de aanbestedingsregels. Dit onderzoek is uitgevoerd. Het
rapport is u op 29 juni 2005 vertrouwelijk toegezonden. De Auditdienst
heeft het onderzoek in overeenstemming met de geldende richtlijnen
voor departementale accountantdiensten uitgevoerd. Het onderzoek heeft
zich gericht op het traject vanaf behoeftestelling tot het opstellen
van het contract. Daarnaast zijn de onderwerpen integriteit,
projectinrichting en de dossiervorming daarbij betrokken. De conclusie
van de Auditdienst was: "het proces van aanbesteding van de
helikopters ten behoeve van het KLPD heeft voldaan aan de geldende
wet- en regelgeving en is overigens voldoende ordelijk verlopen".
Vanaf april 2003 is de ambtelijke en politieke top schriftelijk en
zonodig mondeling geïnformeerd. Dit heeft niet alleen tot het moment
van ontbinding van het contract plaats gevonden, maar ook bij de
ontwikkelingen van het terugvorderen van het voorschot en de voortgang
in beide rechtszaken.
Ook bij het niet nakomen door de fabrikant van de
bruikleenovereenkomst, waardoor een capaciteitsprobleem ontstond
(augustus 2004) ben ik tijdig en stelselmatig geïnformeerd en
geadviseerd over de te nemen stappen om dit probleem op te lossen.
Voor een succesvolle aanbesteding zijn mijns inziens twee zaken van
groot belang. De eerste is een goede procesmatige aanpak bij de
aanbesteding en de uitvoering van het contract. De tweede, maar even
onontbeerlijk, is materiedeskundigheid bij beide partijen. Gaandeweg
de uitvoering van het contract is bij de fabrikant het niet meer
kunnen beschikken over de juiste materiedeskundigheid vastgesteld. Het
ontbreken hiervan was aanleiding om eind 2003/begin 2004 van de
fabrikant managementmaatregelen te eisen waarbij het investeren in
materiedeskundigheid (menskracht en materieel) een van de
belangrijkste eisen was. Zowel de contractant als de fabrikant heeft
schriftelijk ingestemd met deze geëiste maatregelen. Gebleken is dat
de contractant en de fabrikant deze afspraken niet in voldoende omvang
zijn nagekomen.
Vraag 10
Uit de beschrijving van het aankoopproces van de helikopters blijkt
dat een eenmaal opgestart proces en de daarin gemaakte keuzes het
lastig maken om nog fundamentele en kritische vragen te stellen over
de voortgang van een groot project. Heeft de regering daar lessen uit
getrokken en wordt geprobeerd een dergelijke tunnelvisie in de
toekomst te vermijden?
Antwoord 10
Het kritische volgen van het proces is te allen tijde mogelijk. Dit
heeft dan ook plaats gevonden in het reguliere overleg tussen
gemandateerd beheerder en korpschef als ook in de
begeleidingswerkgroep. Echter het wijzigen van bestekeisen houdt in
dat de aanbesteding moet worden gestopt en opnieuw moet worden
gestart. (verwezen wordt hiervoor ook naar antwoord 6 over
bestekeisen). Dit geldt ook indien de fabrikant aantoonbaar niet in
staat is om aan haar contractuele verplichtingen te voldoen. Indien er
vooraf geen klachten binnen zijn gekomen over onrealistische eisen dan
is er geen aanbestedingsrechtelijke argumentatie om de aanbesteding te
stoppen.
Van een tunnelvisie is geen sprake geweest. Dit geldt voor de periode
tot en met het contract, als voor de periode waarin het contract werd
uitgevoerd. Op alle daarvoor in aanmerking komende momenten is advies
ingewonnen en/of zijn contra-expertises uitgevoerd. Verder had de in
2003 ingestelde werkgroep een dusdanige samenstelling dat een
kritische blik op de fase van de contractuitvoering was geborgd.
Uiteindelijk is besloten de uitvoering van het contract niet voort te
zetten met de contractant. Het duidelijkste signaal dat van een
tunnelvisie geen sprake was.
Zie ook
* Brief aan de Tweede Kamer inzake aanbestedingsbeleid BZK en KLPD
---
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties