Kamerbrief inzake mensenrechtennotitie 'Naar een menswaardig bestaan - een
mensenrechtenstrategie voor het buitenlands beleid'
05-11-2007 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
In het beleidsprogramma 2007-2011 heeft het kabinet aangegeven
mensenrechten hoger op de internationale agenda te willen krijgen. Het
is mij een genoegen om u hierbij, mede namens de Minister voor
Ontwikkelingssamenwerking, de uitwerking van dit voornemen aan te
bieden: `Naar een menswaardig bestaan - een mensenrechtenstrategie
voor het buitenlands beleid'.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Naar een menswaardig bestaan
Een mensenrechtenstrategie voor het buitenlands beleid
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Mensenrechten en Vredesopbouw
Afdeling Mensenrechten
Mensenrechtenbeleid is mensenwerk. We staan dan ook open voor oplossingen
die door mensen zélf worden aangedragen. Om ervoor te zorgen dat burgers en
organisaties gemakkelijk terecht kunnen met hun ideeën en suggesties voor de
uitvoering van deze mensenrechtenstrategie, is een speciaal e-mailadres
geopend: mensenrechten@minbuza.nl
Inhoudsopgave Pagina
Voorwoord ............................................................................................................................
Samenvatting........................................................................................................................i
1 Het belang van mensenrechten...................................................................................1
1.1 Inleiding...............................................................................................................1
1.2 Ontwikkelingen in de wereld om ons heen.............................................................2
1.2.1 Mensenrechten als rode draad...........................................................................2
1.2.2 Legitimiteit ......................................................................................................3
1.2.3 Universaliteit....................................................................................................4
1.2.4 Het belang van alle mensenrechten...................................................................5
1.2.5 De effectiviteit van mensenrechtenbeleid..........................................................5
1.2.6 Niet-statelijke actoren.......................................................................................6
1.2.7 Nadruk op naleving..........................................................................................8
1.3 Ontwikkelingen in de internationale gemeenschap ................................................8
1.3.1 Het buitenlands beleid van de Europese Unie....................................................9
1.3.2 Het mensenrechtensysteem van de Verenigde Naties....................................... 13
1.3.3 De mensenrechtenbescherming door de Raad van Europa ............................... 18
1.3.4 De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) ............. 21
1.4 Een actievere rol voor Nederland ....................................................................... 23
1.4.1 Meer politieke inzet........................................................................................ 23
1.4.2 Steun door concrete actie................................................................................ 24
1.4.3 Partnerschap................................................................................................... 25
2 Mensenrechten voor iedereen, altijd en overal......................................................... 27
2.1 Inleiding............................................................................................................. 27
2.2 Doodstraf........................................................................................................... 28
2.2.1 Streven naar wereldwijde afschaffing.............................................................. 28
2.3 Marteling ........................................................................................................... 30
2.3.1 Een absoluut verbod op marteling................................................................... 30
2.4 Mensenrechten en religie.................................................................................... 32
2.4.1 Het recht op vrijheid van godsdienst en levensovertuiging............................... 33
2.4.2 Godsdienstvrijheid beschermen en internationaal bespreekbaar maken ............ 34
2.4.3 Relatie tussen godsdienstvrijheid en andere vrijheden en rechten..................... 37
2.5 Vrouwenrechten zijn mensenrechten ................................................................... 38
2.5.1 Geweld tegen vrouwen ................................................................................... 40
2.5.2 Mensenhandel ................................................................................................ 42
2.6 Meer aandacht voor kinderen ............................................................................. 43
2.6.1 Geweld tegen kinderen ................................................................................... 43
2.6.2 Noodzaak tot bescherming.............................................................................. 44
2.6.3 Uitbannen van kinderarbeid............................................................................ 44
2.7 Non-discriminatie van homoseksuelen................................................................. 47
3 Mensenrechten, vrede en veiligheid.......................................................................... 49
3.1 Inleiding............................................................................................................. 49
3.2 De bestrijding van terrorisme ............................................................................. 50
3.2.1 Normstelling en naleving in VN-verband........................................................ 51
3.2.2 Europese Unie................................................................................................ 53
3.2.3 Nationale initiatieven ..................................................................................... 54
3.3 Een verantwoordelijkheid voor de internationale gemeenschap........................... 57
3.3.1 Het concept `Responsibility to Protect'........................................................... 57
3.3.2 Toepassing in de praktijk................................................................................ 57
3.4 Mensenrechten en instabiliteit............................................................................. 59
3.4.1 Fragiele staten................................................................................................ 59
3.4.2 Hervorming van de veiligheidssector .............................................................. 60
3.4.3 Kleine wapens en wapenexport....................................................................... 60
3.5 Crisisbeheersing in de praktijk............................................................................ 63
3.5.1 Militaire en civiele operaties........................................................................... 63
3.5.2 De VN Peacebuilding Commission................................................................. 64
3.5.3 Nationaal Actieplan 1325 ............................................................................... 64
3.6 Een rechtvaardige vrede..................................................................................... 65
3.6.1 Het tegengaan van straffeloosheid................................................................... 65
3.6.2 Transitional justice......................................................................................... 67
4 De ondeelbaarheid van mensenrechten.................................................................... 70
4.1 Inleiding............................................................................................................. 70
4.2 Een nationale `infrastructuur' voor mensenrechten............................................. 71
4.3 Mensenrechten en de millenniumdoelen.............................................................. 74
4.3.1 Overeenkomsten en verschillen ...................................................................... 74
4.3.2 Synergie in de praktijk.................................................................................... 75
4.4 Maatschappelijk verantwoord ondernemen ......................................................... 75
5 De stem van mensenrechten...................................................................................... 78
5.1 Inleiding............................................................................................................. 78
5.2 Mensenrechtenverdedigers ................................................................................. 79
5.2.1 Steun door politieke aandacht ......................................................................... 79
5.2.2 Steun door middel van concrete projecten ....................................................... 80
5.2.3 De `Mensenrechten Tulp', een jaarlijkse onderscheiding voor
mensenrechtenverdedigers .......................................................................................... 80
5.3 Vrijheid van meningsuiting................................................................................. 81
5.3.1 Mediadiversiteit ............................................................................................. 82
Voorwoord
Mensenrechten, juist nu
`We staan we aan de vooravond van een grote gebeurtenis, in zowel het leven van de
Verenigde Naties als in dat van de mens. De Universele Verklaring van de Rechten van de
Mens zou wel eens het internationale Magna Carta van de gehele mensheid kunnen worden.'
Aldus Eleanor Roosevelt op 9 december 1948 in de Algemene Vergadering van de Verenigde
Naties over de aanvaarding van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens.
Een mijlpaal was de Universele Verklaring, waarvan we volgend jaar het 60-jarige bestaan
vieren, zeker. Voor het eerst in de geschiedenis van de mensheid bereikte de internationale
gemeenschap overeenstemming over universele uitgangspunten voor menselijke waardigheid
en gelijkheid in rechten. In de decennia die volgden, kregen de mensenrechten uit de
Verklaring hun beslag in Mensenrechtenverdragen en vonden ze een weg naar grondwetten
van staten en statuten van internationale en regionale organisaties. Daarmee werd een
legitieme basis gelegd voor internationale betrokkenheid bij het mensenrechtenbeleid van
overigens soevereine staten.
Dit betekende echter geenszins dat de naleving van mensenrechten daarmee een feit was,
verre van dat. We hoeven de kranten maar open te slaan om te zien dat
mensenrechtenschendingen nog altijd op grote schaal plaatsvinden. Ook tijdens mijn reizen in
het buitenland word ik hiermee geconfronteerd. Vervolging op basis van politieke of
religieuze gronden, marteling, detentie zonder enige vorm van proces, genitale verminking
van vrouwen en meisjes en verkrachting als oorlogwapen zijn een aantal van de schendingen
die helaas aan de orde van de dag zijn.
Een proactieve bevordering van mensenrechten, gebaseerd op morele gronden en overtuiging,
staat centraal in mijn buitenlandse beleid. Gerechtigheid, gelijkwaardigheid, humaniteit,
respect, solidariteit en naastenliefde zijn de waarden die de ankers vormen van een beschaafde
en menswaardige samenleving. Het zijn waarden die wij in Nederland koesteren, maar die wij
eveneens in het buitenland horen uit te dragen. Aandacht vragen voor mensenrechten is
daarvan een logisch onderdeel. Daarnaast draagt de naleving van mensenrechten nationaal èn
internationaal bij aan veiligheid en aan economische en sociale vooruitgang. Hiermee is dus
ook een direct belang gemoeid van de Nederlandse samenleving.
Daarbij komt dat mensenrechten als zodanig op dit moment minder vanzelfsprekend lijken te
zijn. Om uiteenlopende redenen lijken staten of andere partijen zich minder dan voorheen
gebonden te voelen aan de universele rechten. Zo menen cultuurrelativisten dat
mensenrechten een westers concept vormen dat geen rekening houdt met culturele of
religieuze verschillen. Deze instelling zie ik terug in de houding van een aantal niet-westerse
staten die internationale betrokkenheid bij mensenrechten als onwenselijke bemoeienis met
interne aangelegenheden beschouwen. Daarnaast is de aard van gewelddadige conflicten de
afgelopen decennia veranderd. Geweld binnen staten komt momenteel vaker voor dan geweld
tussen staten en de partijen bij deze binnenlandse conflicten laten zich vaak weinig gelegen
liggen aan de internationale rechtsorde. Hetzelfde geldt voor terroristische groeperingen, die
zich niet gebonden voelen aan één plaats of één natie en zeker niet aan internationale
verdragen. In weer andere gevallen heeft de grote prioriteit die staten geven aan nationale
veiligheid geleid tot inperking van bepaalde rechten.
Juist nu moeten we dus een extra inspanning leveren om te zorgen dat mensenrechten
bovenaan de politieke agenda blijven staan. En juist nu moeten we er extra goed op toezien
dat het niet bij mooie voornemens blijft, maar dat woorden daadwerkelijk worden omgezet in
daden. Het is daarom van belang dat we streven naar een zo effectief en realistisch mogelijke
aanpak, in samenhang met de andere doelen van het buitenlands beleid.
Nu mensenrechten internationaal aan erosie onderhevig lijken te zijn, wil ik het Nederlandse
beleid op dit terrein kracht bijzetten. In deze mensenrechtenstrategie geef ik aan hoe ik dit
denk te doen. Uitgangspunt voor de strategie is dat mensenrechten altijd en voor iedereen
gelden. Daarmee mag niet worden gemarchandeerd, niet in het kader van culturele of
religieuze verschillen, niet in de strijd tegen het terrorisme, en ook niet in het belang van de
binnenlandse veiligheid. Dat houdt eveneens in dat we ook kritisch durven zijn tegenover
bondgenoten en bereid zijn om onszelf de maat te nemen. Ik schaar mezelf volledig achter de
voormalige Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties, Kofi Annan, die opmerkte: `Het
waren nooit de mensen die klaagden over het universele karakter van de mensenrechten; zij
beschouwden mensenrechten evenmin als iets dat werd opgelegd door het westen of noorden.
Het waren meestal de leiders die zich erover beklaagden.' Ik wil in het mensenrechtenbeleid
op zoek naar de mensen in dit citaat en het werk ondersteunen van degenen die soms met
gevaar voor eigen leven opkomen voor hun rechten en die van hun medeburgers. Als
eerbetoon aan deze mensenrechtenverdedigers zal ik jaarlijks een speciale onderscheiding
uitreiken: de Mensenrechten Tulp.
Laten we niet vergeten dat bij de onderhandelingen over de Universele Verklaring, zelfs tot
op het moment van aanvaarding, verhitte discussies werden gevoerd over de wijze waarop
nationale verschillen de naleving van mensenrechten konden beïnvloeden. De voorvechters
van de universele mensenrechten wisten toen het pleit in hun voordeel te beslechten. Wij
kunnen het nu, bijna zestig jaar later, niet laten afweten. Want, zoals Eleanor Roosevelt
aanvoerde: `Het terrein van mensenrechten leent zich niet voor compromissen over
fundamentele beginselen.' Vanuit die gedachte, dat met mensenrechten niet te marchanderen
valt, wil ik een mensenrechtenbeleid voeren dat verschil maakt. Voor een menswaardig
bestaan.
Maxime Verhagen
Minister van Buitenlandse Zaken
Samenvatting
Mensenrechten zijn de spelregels voor een samenleving waarin mensen in vrijheid van elkaar
kunnen verschillen, maar voor de wet gelijk zijn. Ze schrijven overheden voor om mensen
tegen geweld te beschermen en te zorgen voor gelijke kansen voor alle burgers.
Mensenrechten vertegenwoordigen de fundamentele waarden waarop de democratische
rechtsstaat is gebaseerd: gerechtigheid, gelijkwaardigheid, humaniteit, respect, solidariteit en
naastenliefde. Wij willen een samenleving die op deze waarden is gebaseerd niet alleen voor
onszelf nastreven, maar ook voor anderen. Iedereen heeft recht op een menswaardig bestaan.
Het is deze sterke morele overtuiging die ons aanspoort tot een actiever mensenrechtenbeleid.
Maar de keuze voor mensenrechten komt ook voort uit realiteitszin. Voortdurende
mensenrechtenschendingen tasten stabiliteit aan. De gevolgen daarvan terrorisme,
grensoverschrijdende criminaliteit, gedwongen migratie zijn in de wereld van vandaag niet
langer beperkt tot bepaalde landen of regio's maar reiken tot in het hart van onze
samenlevingen. Andersom geldt dat we met landen waar mensenrechten worden
gerespecteerd op allerlei terreinen intensieve betrekkingen kunnen aangaan. Het beschermen
en bevorderen van mensenrechten, als belangrijke component van de internationale
rechtsorde, is daarom voor een land als Nederland meer dan ooit ook in ons eigen belang.
Met ons buitenlands beleid werken we aan een veilige, rechtvaardige, schone en welvarende
wereld. Dit is geen abstract doel. Het gaat ons uiteindelijk om de mensen die in die wereld
leven om onze medemensen, maar ook om onszelf.
Een mensenrechtenstrategie voor het buitenlands beleid
Het doel dat we voor ogen hebben is veelomvattend en ambitieus: wereldwijde bescherming
en bevordering van mensenrechten. Dit vraagt om een extra investering in het hele
mensenrechtenbeleid. Tegelijk maken we strategische keuzes op basis van ontwikkelingen in
de wereld om ons heen: een keuze voor thema's waar onze inzet het hardste nodig is en een
visie op hoe we op deze thema's resultaat kunnen bereiken.
Meer investeren in het hele mensenrechtenbeleid betekent dat mensenrechten een integraal
onderdeel zullen zijn van onze relaties met andere landen, van onze inzet in EU-verband en
van ons optreden in multilaterale fora. Nederland zal waar nodig ook kritisch zijn tegenover
bondgenoten en is eveneens bereid zichzelf de maat te nemen.
Deze extra investering in ons mensenrechtenbeleid is een taak voor iedereen minister,
ambassadeur, medewerker op het departement of op een ambassade. Van allen wordt
alertheid, inventiviteit en proactief optreden gevraagd. Ook de Nederlandse
mensenrechtenambassadeur zal hiervoor worden ingezet.
---
Hoe graag we ook willen, we kunnen niet alles tegelijk. We moeten onze middelen daar
inzetten waar ze het hardst nodig zijn. Vanuit dit uitgangspunt is gekozen voor vier centrale
thema's: universaliteit; mensenrechten, vrede en veiligheid; de ondeelbaarheid van
mensenrechten en de stem van mensenrechten.
Mensenrechten voor iedereen, altijd en overal
Universaliteit, de idee dat mensenrechten voor iedereen, altijd en overal gelden, vormde het
uitgangspunt voor de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens uit 1948.
Uitgerekend nu is het van belang deze waarde een centrale plaats te geven in het
mensenrechtenbeleid. In een tijd waarin interculturele dialoog hoog op de agenda staat, is het
benadrukken van de gemeenschappelijke basis cruciaal. Mensenrechten maken deel uit van
deze basis. De overtuiging dat ieder mens gelijk is in rechten en waardigheid vormt
bijvoorbeeld de drijfveer om te werken aan gelijke rechten voor mannen en vrouwen, te
voorkomen dat culturele en religieuze tradities als excuus worden gebruikt om bepaalde
rechten niet te respecteren, en te bevorderen dat iedereen ter wereld zijn of haar eigen mening
kan uiten.
Concreet leidt dit tot een keuze voor extra inzet op zes onderwerpen, die elk een ernstige en
actuele schending van universele rechten vertegenwoordigen. Nederland zal zich
bijvoorbeeld sterk maken voor het uitbannen van kinderarbeid en zich wereldwijd inspannen
om de discriminatie van homoseksuelen tegen te gaan.
· De bescherming van leven en lichaam, het waarborgen van de fysieke integriteit van de
mens, is een van de meest fundamentele mensenrechten en voor ieder mens ter wereld
relevant. Doodstraf (1) en marteling (2) vormen hier een buitengewoon ernstige inbreuk
op. De strijd tegen de doodstraf en tegen marteling is nog lang niet gestreden. Over
afschaffing van de doodstraf bestaat nog steeds geen wereldwijde consensus en het
absolute verbod op marteling staat onder druk. Nederland blijft streven naar de
wereldwijde universele afschaffing van de doodstraf, waarbij een wereldwijd moratorium
op de doodstraf een eerste stap kan zijn. Nederland zal zich inzetten om zelf, in EU-
verband en via NGO's zoveel mogelijk landen te bewegen om marteling te bestrijden.
· Mensenrechten voor iedereen, altijd en overal betekent dat het niet uitmaakt of iemand
moslim, christen, boeddhist of atheïst is. Mensenrechten overstijgen de verschillen tussen
religies. Uit naam van religie mogen geen beperkingen worden opgelegd aan het
realiseren van mensenrechten . Een religie kan geen `eigen mensenrechten' formuleren.
Het betekent ook dat ieder individu vrij is uit te komen voor zijn of haar geloof, van
geloof te veranderen of geen religieuze levensovertuiging aan te hangen. Overheden
hebben de plicht om deze vrijheid te garanderen, zowel in wetgeving als in de praktijk.
Rechtsongelijkheid, discriminatie en vervolging van mensen die tot een religieuze
---
minderheid behoren, komen neer op een ernstige schending van de rechten die hen ieder
individueel toekomen. Nederland zal zich vanuit dit perspectief in het bijzonder inzetten
voor de bevordering van de individuele vrijheid van godsdienst en de bescherming van
religieuze minderheden (3).
· Vrouwen (4)worden in een groot deel van de wereld beperkt in hun mogelijkheden om als
volwaardig lid deel te nemen aan de samenleving. De rechten van vrouwen en meisjes
worden massaal geschonden, of het nu gaat om verkrachting als oorlogswapen,
discriminatie op de werkvloer of geweld thuis. De universaliteit van mensenrechten is
daarmee voor ongeveer de helft van de wereldbevolking niet vanzelfsprekend.
Vrouwenrechten zijn mensenrechten. Politieke aandacht om discriminatie van en geweld
tegen vrouwen te bestrijden is daarom noodzaak. Nederland zal zich inspannen om de
rechten van vrouwen hoger op de politieke agenda te krijgen, in bilaterale contacten, in
EU-verband, binnen de Raad van Europa en binnen de VN.
· Omdat kinderen het meest kwetsbaar zijn, hebben juist zij steun nodig bij de realisatie van
hun rechten. Nederland zal daarom in multilateraal en bilateraal verband aandacht voor
kinderen (5) bevorderen, en met name voor de bestrijding van geweld tegen kinderen en
het tegengaan van kinderarbeid.
· Nederland zal zich ook inspannen om wereldwijd de discriminatie van homoseksuelen (6)
tegen te gaan. We zullen ons inzetten om discriminatie door overheden op grond van
homoseksualiteit tegen te gaan en streven naar afschaffing van strafbaarstelling van
homoseksualiteit.
Mensenrechten, vrede en veiligheid
De verwevenheid tussen mensenrechten, vrede en veiligheid is het tweede centrale thema in
de mensenrechtenstrategie. Voortdurende mensenrechtenschendingen leiden op lange termijn
vrijwel altijd tot instabiliteit. Onze huidige samenleving, waar bedreigingen van onze
veiligheid nationale grenzen overschrijden, is hiervoor zeer gevoelig. Daar waar de structuur
en stabiliteit binnen staten wegvalt, ontstaat een thuishaven voor internationaal terrorisme en
grensoverschrijdende criminaliteit.
Mensenrechten hangen nauw samen met stabiliteit. Daar waar mensenrechten worden
geschonden, is ook de veiligheid in het geding en andersom. Daarom zullen mensenrechten
deel uitmaken van onze inzet om vrede en veiligheid te bevorderen.
Mensenrechtenbeleid en veiligheidsbeleid moeten elkaar versterken. De raakvlakken
bevinden zich op verschillende niveaus. Op het internationaal-politieke niveau is van belang
het draagvlak voor het concept `Responsibility to Protect' te vergroten. Dit concept gaat
weliswaar nadrukkelijk uit van de verantwoordelijkheid van de staat zélf om de rechten van
---
zijn burgers te beschermen, maar erkent ook dat indien de staat dit niet kan of wil, de
internationale gemeenschap niet aan de zijlijn mag blijven toekijken. Nederland zal zich hier
voor inzetten. Op het niveau van ons eigen buitenlands beleid dienen mensenrechten deel uit
te maken van onze inspanningen om instabiliteit in andere landen tegen te gaan. Dit is
relevant voor ons beleid ten aanzien van fragiele staten, hervorming van de veiligheidssector,
en kleine wapens en wapenexport. De verwevenheid tussen mensenrechten en veiligheid moet
eveneens tot uiting te komen op operationeel niveau, in de manier waarop
crisisbeheersingsoperaties worden voorbereid en uitgevoerd.
Een rechtvaardige vrede kan niet tot stand komen wanneer misdaden onbestraft blijven.
Nederland zal zich op internationaal niveau inzetten voor de bestrijding van straffeloosheid en
zal hier ook zelf een belangrijke bijdrage aan leveren.
De veiligheid van het individu is een fundamenteel recht en de bescherming van individuen
een fundamentele verantwoordelijkheid van iedere overheid. Door de bestrijding van
terrorisme wordt bijgedragen aan een omgeving waarin mensenrechten kunnen worden
beschermd en bevorderd. Dit geldt voor ons eigen land, maar ook voor landen waar we ter
plekke een bijdrage leveren aan de internationale bestrijding van terrorisme. Terrorisme
beoogt de verworvenheden van een op recht en democratie gefundeerde samenleving aan te
tasten door met gebruik van geweld of het dreigen daarmee angst en wanorde te weeg te
brengen. Bovendien kan het ontbreken van respect voor mensenrechten en fundamentele
vrijheden bijdragen aan de ontwikkeling van extremisme en gewelddadige politieke oppositie.
De beste verdediging tegen terrorisme is uiteindelijk een goed functionerende nationale en
internationale rechtsorde, waarin voor ieder vreedzame middelen voor handen zijn om zich te
uiten en voor de eigen rechten op te komen. Weliswaar zullen soms bij de bestrijding van
terrorisme nieuwe beperkingen aan individuele rechten moeten worden gesteld, maar dit zal
altijd geschieden binnen de grenzen van beperkingsclausules die aanvaard zijn bij de diverse
internationale mensenrechtenverdragen. Immers, het primaire doel bij de bestrijding van
terrorisme is de bescherming en instandhouding van de democratische rechtsstaat.
Nederland zal in internationaal verband en bilaterale contacten actief uitdragen dat
terrorismebestrijding en de bevordering van mensenrechten hand in hand moeten gaan. Ook
zal Nederland zich inspannen om oplossingen te vinden voor actuele dilemma's waarvoor het
internationale rechtssysteem zich gesteld ziet.
De ondeelbaarheid van mensenrechten
Burgerrechten en politieke rechten en rechten die gerelateerd zijn aan ontwikkeling
(economische, sociale en culturele rechten) zijn gelijkwaardig en moeten in samenhang
worden bevorderd. Dit wordt geduid met de ondeelbaarheid van mensenrechten.
Economische, sociale en culturele rechten zijn evenals burgerrechten en politieke rechten
nodig voor een menswaardig bestaan. Burgerrechten en politieke rechten zijn onmisbaar om
iv
op het terrein van economische, sociale en culturele rechten vooruitgang te boeken. Het
geïntegreerde karakter van ons buitenlands beleid biedt goede mogelijkheden om deze
ondeelbaarheid van rechten in de praktijk te brengen.
Nederland zal onder meer bijdragen aan een structurele verbetering op het gebied van alle
rechten door de opbouw en versterking van nationale systemen voor de bescherming van
mensenrechten in landen. Daarnaast zal in het ontwikkelingsbeleid aandacht worden besteed
aan de relatie tussen mensenrechten en millenniumdoelen. Ook het bedrijfsleven kan door
middel van maatschappelijk verantwoord ondernemen een waardevolle bijdrage leveren aan
de realisatie van zowel burgerrechten en politieke rechten als economische, sociale en
culturele rechten.
De stem van mensenrechten
We kunnen de naleving van mensenrechten wereldwijd bevorderen door landen aan te
spreken op hun internationale verplichtingen, en door te protesteren tegen schendingen. Voor
verandering binnen een samenleving is een roep van buitenaf echter niet voldoende. Mensen
moeten uiteindelijk hun eigen rechten opeisen. Gelukkig zijn er in iedere samenleving mensen
die de moed hebben om hun stem te laten horen. Zij zetten zich in om hun medeburgers te
informeren en hun regeringen aan te spreken, ongeacht de gevaren die dit met zich mee kan
brengen. Mensenrechtenverdedigers zijn de stem en het geweten van een maatschappij. Om te
worden gehoord, door medeburgers en door de overheid, is vrijheid van meningsuiting
noodzakelijk. Zonder vrije media zijn mensenrechtenverdedigers monddood, zonder
mediadiversiteit heeft het publiek geen toegang tot verschillende opvattingen. Nederland zal
mensenrechtenverdedigers met politieke en praktische middelen ondersteunen. Nederland zal
zich eveneens inzetten voor de bevordering van het recht op vrijheid van meningsuiting door
mediavrijheid en diversiteit te stimuleren.
Als eerbetoon aan mensenrechtenverdedigers is een speciale onderscheiding de
Mensenrechten Tulp in het leven geroepen die jaarlijks zal worden uitgereikt.
Strategische inzet
Op deze thema's (universaliteit; mensenrechten, vrede en veiligheid; ondeelbaarheid en de
stem van mensenrechten) wil Nederland verschil maken en vooruitgang boeken. Ze zullen
onder meer terugkomen in resoluties die Nederland, al dan niet in EU-kader, indient in de
Verenigde Naties, consequent aan de orde komen tijdens bilaterale gesprekken, het onderwerp
zijn van door Nederland georganiseerde of gefinancierde activiteiten. We willen hierbij ook
zoveel mogelijk samen optrekken met internationale, regionale en lokale organisaties uit het
maatschappelijk middenveld.
---
Om de mogelijkheden voor het financieren van mensenrechtenprojecten te vergroten, is een
nieuw mensenrechtenfonds in het leven geroepen. In 2008 is hiervoor een bedrag van 20
miljoen euro uitgetrokken.
Het is voor een effectief buitenlands beleid van belang om de bevordering van de
internationale rechtsorde en van mensenrechten te bezien in samenhang met de andere doelen
van dit beleid. Een adequate reactie op de uitdagingen en dreigingen van onze tijd vraagt om
een overtuigde inzet op mensenrechten, zonder deze samenhang uit het oog te verliezen.
We moeten bovendien in iedere situatie voor de meest effectieve aanpak kiezen. Soms werkt
het op de spits drijven van een zaak averechts of zouden de personen in kwestie hiermee in
gevaar worden gebracht. In een dergelijk geval is stille diplomatie het beste middel,
bijvoorbeeld door het voeren van een kritisch gesprek achter gesloten deuren. Soms heeft het
echter meer effect om een land in het openbaar aan te spreken, bijvoorbeeld door een
verklaring af te leggen of de ambassadeur van het land in kwestie om opheldering te vragen.
Het doel verbetering van de mensenrechtensituatie staat voorop, het middel kan
verschillen. Tegelijkertijd moet worden benadrukt dat een verbetering van de
mensenrechtensituatie niet van de ene op de andere dag kan worden bewerkstelligd. Inzet op
mensenrechten is vereist, ook wanneer resultaten niet direct zichtbaar zijn.
Leeswijzer strategie
De strategie opent met een hoofdstuk over het belang van mensenrechten in deze tijd en de
actieve rol die Nederland voor zich ziet weggelegd. In hoofdstuk 2, `Mensenrechten voor
iedereen, altijd en overal', wordt in zes thema's uitgewerkt hoe Nederland de universele
toepassing van mensenrechten wil versterken. Hoofdstuk 3 gaat in op de relatie tussen
mensenrechten, vrede en veiligheid. In hoofdstuk 4 komt een aantal aspecten van de
ondeelbaarheid van mensenrechten aan bod en wordt aangegeven hoe deze aspecten beter tot
uiting zouden kunnen komen in het Nederlandse buitenlands beleid. Hoofdstuk 5 sluit af met
de Nederlandse inzet om de `stem van mensenrechten' van binnenuit te ondersteunen.
vi
1 Het belang van mensenrechten
1.1 Inleiding
`Willen we ons in de eenentwintigste eeuw bevrijden van de cyclus van
geweld, terroristische aanslagen en oorlog en willen we herhaling van de
gebeurtenissen in de twintigste eeuw voorkomen, dan rest ons niets
anders dan begrip en verwezenlijking van alle mensenrechten voor
iedereen, ongeacht ras, geslacht, geloof, nationaliteit of sociale status.'
(De Iraanse advocate Shirin Ebadi bij ontvangst van de Nobelprijs voor de Vrede in 2003)
Mensenrechten zijn essentieel, maar niet vanzelfsprekend. De internationale agenda wordt
gedomineerd door de dreiging die uitgaat van terreur en internationale georganiseerde
misdaad en de onzekerheden die voortkomen uit schaarste aan energiebronnen en
klimaatverandering. In de moeizame zoektocht naar internationale oplossingen dreigen
mensenrechten bewust of onbewust over het hoofd te worden gezien. Mensenrechten worden
beschouwd als een overbodige luxe of juist een onnodig complicerende factor. Het verworven
recht, dat na het einde van de Koude Oorlog terrein veroverd had, is in de praktijk niet
onaantastbaar.
Mensenrechten zijn echter geen luxe. Mensenrechten moeten het uitgangspunt zijn, juist ook
in deze tijd. Mensenrechten vertegenwoordigen de fundamentele waarden waarop de
democratische rechtsstaat is gebaseerd. Het zijn de spelregels voor een samenleving waarin
mensen in vrijheid van elkaar kunnen verschillen en tegelijkertijd kunnen rekenen op
gelijkheid van behandeling. Een samenleving waarin rechters onafhankelijk zijn en een ieder
recht heeft op verdediging. Een samenleving waarin mensen zelf hun vertegenwoordigers
kiezen en inspraak hebben op bestuur. Mensenrechten zijn ook de spelregels voor een
samenleving waarin de overheid geen onnodig geweld gebruikt maar mensen juist beschermt
tegen geweld. Een samenleving waarin mensen gelijke kansen hebben op onderwijs, werk en
gezondheidszorg. Een samenleving waarin mensen in alle vrijheid kunnen spreken, denken en
geloven.
Mensenrechten hebben in der loop der tijd een vaste plaats verworven in ons gedachtegoed en
in onze samenleving. De waarden die wij voor onszelf koesteren gerechtigheid, vrijheid,
gelijkwaardigheid, humaniteit moeten wij ook actief bevorderen voor anderen. Deze
waarden overstijgen grenzen. Mensenrechten centraal stellen in buitenlands beleid komt
daarom in de eerste plaats voort uit morele overtuiging en vanuit de grondwettelijke plicht tot
versterking van de internationale rechtsorde.
---
Maar het is ook een realistische noodzaak. Wij hebben er baat bij dat mensenrechten overal
ter wereld worden bevorderd. Mondiale kwesties zijn nauwer met mensenrechten verweven
dan vaak wordt aangenomen. Daar waar landsgrenzen vervagen, worden de effecten van
datgene wat zich binnen deze landsgrenzen afspeelt een zaak van ons allemaal. Adequaat
hierop te reageren en duurzame oplossingen te vinden kan alleen door mensenrechten de
centrale plaats te geven die zij verdienen.
Dit hoofdstuk gaat in op de actuele context voor het Nederlandse mensenrechtenbeleid, dat
onveranderd de internationale mensenrechtenverdragen als uitgangspunt heeft.1 Het beschrijft
ontwikkelingen in de wereld om ons heen, inclusief de belangrijkste veranderingen die de
afgelopen jaren in het speelveld hebben plaatsgevonden. Het gaat eveneens in op de actievere
rol die Nederland in internationaal verband op het gebied van mensenrechten wil spelen. De
accenten die hierbij zullen worden gezet, komen in de volgende hoofdstukken aan de orde.
1.2 Ontwikkelingen in de wereld om ons heen
1.2.1 Mensenrechten als rode draad
Het Nederlandse mensenrechtenbeleid is gebaseerd op de idee dat versterking van de
internationale rechtsorde waarin mensenrechten een belangrijke component zijn een
morele en grondwettelijke verplichting is. Evenals op nationaal niveau is het op internationaal
niveau van belang dat er afspraken worden gemaakt over de omgang met elkaar en dat ieder
zich aan die afspraken houdt. Zonder regels is de wereld niet leefbaar. De versterking van de
internationale rechtsorde is dan ook vastgelegd in onze Grondwet.2 Dit is echter niet alleen
een kwestie van morele overtuiging. Een sterke internationale rechtsorde, inclusief
mensenrechten, is ook in ons eigen belang. Dit laatste aspect wordt niet altijd erkend, maar is
wel in relevantie gegroeid.
Voortdurende mensenrechtenschendingen tasten op termijn stabiliteit aan. De gevolgen
daarvan zijn niet langer beperkt tot bepaalde landen of regio's maar kunnen reiken tot in het
hart van onze samenleving. De huidige mondiale samenleving wordt immers gekenmerkt door
steeds meer grensoverschrijdende activiteiten, wat zowel positieve als negatieve gevolgen
heeft voor staten, burgers en niet-statelijke actoren. Staten worden vaker geconfronteerd met
bedreigingen van buitenaf, burgers zijn veel beter geïnformeerd over wat er in de rest van de
wereld gebeurt en niet-statelijke actoren kunnen zich gemakkelijker bewegen op het
wereldtoneel. Hierdoor kunnen mensenrechtenschendingen in een bepaald land sneller dan in
het verleden effect hebben op internationaal niveau en daarmee ook op de belangen van
landen die niet direct in de buurt liggen. Instabiliteit heeft consequenties voor veiligheid,
1 Het gaat onder andere om de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, het Internationale Verdrag inzake Burgerrechten en
Politieke Rechten, het Internationale Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten en het Europese
Verdrag voor de Rechten van de Mens.
2 In artikel 90 van de Nederlandse Grondwet is vastgelegd dat de Nederlandse regering gehouden is de internationale rechtsorde te
bevorderen.
---
bijvoorbeeld omdat instabiele landen een uitvalsbasis kunnen vormen voor terroristen.3
Instabiliteit heeft ook negatieve effecten op het investeringsklimaat in bepaalde landen en op
gedwongen migratiestromen. Hoewel niet altijd goed zichtbaar, zijn mensenrechten in veel
van de hedendaagse internationale vraagstukken verweven als een rode draad. Om adequaat in
te spelen op internationale ontwikkelingen is het van belang dat we die rode draad blijven
zien.
1.2.2 Legitimiteit
Het ligt voor de hand op basis van deze ontwikkelingen te concluderen dat mensenrechten
meer dan ooit een legitieme zorg van de internationale gemeenschap zijn. Hoewel dit in de
ogen van de Nederlandse regering juist is, en bovendien keer op keer in resoluties van de VN
als leidend uitgangspunt is erkend, wordt deze conclusie in de praktijk niet wereldwijd
gedeeld. Daar waar na het einde van de Koude Oorlog sprake was van een groeiende
acceptatie van dit `legitimiteitbeginsel', lijkt deze groei thans te stagneren.
Een positieve stap was de aanname door de Wereldtop tijdens de 60e AVVN (2005) van de
World Summit Outcome waarin onder andere het concept `Responsibility to Protect' werd
erkend.4 Het concept benadrukt dat de primaire verantwoordelijkheid voor het beschermen
van burgers bij de eigen regering berust. In tweede instantie heeft echter ook de internationale
gemeenschap de verantwoordelijkheid in te grijpen dat wil zeggen, indien een land de
rechten van de eigen burgers massaal schendt of weigert om schendingen te beëindigen. Maar
uitwerking en toepassing zal nog veel politieke wil en inspanning vergen, zoals ook blijkt in
een situatie als Darfur.5
De stem van landen die internationale bemoeienis met landenspecifieke situaties als
ontoelaatbare inmenging in interne aangelegenheden beschouwen, lijkt in internationale fora
luider te klinken dan een decennium geleden niet in de laatste plaats omdat deze landen
meer invloed hebben gekregen in de VN-mensenrechtenraad.6 Dit heeft tot gevolg dat het in
sommige opzichten binnen de VN steeds moeilijker wordt om landen aan te spreken op hun
mensenrechtenbeleid. Ook in bilaterale betrekkingen werkt deze trend door, met name omdat
de relatief nieuwe, grote spelers op het wereldtoneel onderwerpen als goed bestuur en
mensenrechten niet of nauwelijks op hun bilaterale agenda hebben staan. Anderzijds zijn
mensenrechten voor de EU en de EU-lidstaten juist steeds meer onlosmakelijk onderdeel van
de betrekkingen met andere landen geworden. De uitdaging voor traditionele voorvechters
van mensenrechten, waartoe ook Nederland behoort, is om overtuigend te kunnen uitdragen
3 De relatie tussen veiligheid en mensenrechten wordt nader uitgewerkt in hoofdstuk 3.
4 `World Summit Outcome 2005', document A/60/RES/1, paragrafen 138 en 139.
5 De `High-Level Mission' heeft in zijn rapport over de situatie in Darfur aan de VN-Mensenrechtenraad weliswaar gebruik gemaakt van het
concept `Responsibility to Protect', maar daar aan vooraf gaand is het niet toegepast door de VN-Veiligheidsraad in zijn
beraadslagingen over Darfur. Zie ook paragraaf 3.4.
6 De verdeling van zetels over regionale groepen in de VN-mensenrechtenraad is anders dan die in de oude VN-mensenrechtencommissie.
De Westerse Groep bezet 7 van de 47 zetels van de Raad, tegenover 10 van de 53 zetels van de Commissie.
---
dat het respecteren en bevorderen van mensenrechten uiteindelijk in ieders belang is.
Nationale soevereiniteit kan nooit een excuus zijn voor het weren van kritiek op de
mensenrechtensituatie in een land.
1.2.3 Universaliteit
Het begrip `legitimiteit' kan niet los worden gezien van het universaliteitsbeginsel.
Mensenrechten zijn een legitieme zorg van de internationale gemeenschap op basis van de
Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Maar aan de idee dat de hierin
omschreven rechten overal ter wereld en voor iedereen dienen te gelden, werd lange tijd
weinig consequenties verbonden. Na het einde van de Koude Oorlog werd universaliteit
breder aanvaard. Hierdoor werd het in 1993 mogelijk om in de Verklaring van Wenen vast te
leggen dat verschillen in historische, culturele of religieuze achtergrond geen rechtvaardiging
vormen voor het schenden van rechten. De praktijk blijkt echter weerbarstig. Universaliteit
wordt weliswaar op papier onveranderd beleden als leidend principe, maar we zien
tegelijkertijd dat nadrukkelijker een beroep wordt gedaan op diversiteit wanneer het gaat om
de toepassing van internationale normen en waarden.
De Nederlandse regering blijft van mening dat internationale betrokkenheid en dialoog alleen
mogelijk zijn op basis van universele uitgangspunten. Ondermijning van de universele
toepassing van mensenrechten tast de legitimiteit van deze betrokkenheid aan. Dit is echter
geen standpunt dat van achter vestingmuren moet worden verdedigd, maar waarover een
levendig debat plaats dient te vinden en waarvoor telkens actuele argumenten moeten worden
gevonden. Het betekent ook dat we moeten kunnen aantonen dat we ons er ook in onze eigen
samenleving voor inspannen dat mensenrechten worden gerespecteerd en dat we optimaal
samenwerken met het internationale rechtssysteem. Mensenrechten gelden voor iedereen,
altijd en overal.
Het is eveneens van belang te benadrukken dat universaliteit niet inhoudt dat iedere
samenleving er uiteindelijk exact hetzelfde uit dient te zien, maar dat het gedrag van
overheden tegenover burgers aan de minimumeisen dient te voldoen die door mensenrechten
worden gedefinieerd. Mensenrechten bepalen bijvoorbeeld dat overheden moeten zorgen voor
vrijwaring van foltering, de gelijkwaardigheid en gelijkheid voor de wet van man en vrouw
moeten waarborgen en het recht op leven moeten respecteren. Dit geldt voor iedere
samenleving. Cultuurrelativisme op het gebied van mensenrechten is niet te verenigen met de
gelijkwaardigheid van individuen, waar ook ter wereld. Zij die mensenrechten verwerpen
omdat het `westerse' waarden zouden zijn, hebben ongelijk. Om onder het mom van culturele
of religieuze verschillen te pretenderen dat mensenrechten niet van toepassing zijn, staat
haaks op het principe van universaliteit.
In hoofdstuk 2 zal de toepassing van het universaliteitsbeginsel nader worden uitgewerkt.
---
1.2.4 Het belang van alle mensenrechten
De hierboven beschreven druk op mensenrechten en de noodzaak om tegenwicht te bieden
geldt vooral de categorie burgerrechten en politieke rechten. Het herbevestigen van deze
rechten is daarom in deze tijd een bittere noodzaak. Het zijn immers met name deze rechten
die onder druk staan wanneer leiders kost wat kost aan de macht willen blijven vrijheid van
meningsuiting, vrijheid van vereniging, vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. En dat
is niet voor niets. Burgerrechten en politieke rechten zijn van essentieel belang voor de
vrijheidssfeer van de individuele mens en voor een samenleving die hier de voorwaarden voor
schept. Het zijn de rechten die bepalen hoe de relatie is tussen overheid en burger.
Burgerrechten en politieke rechten geven burgers inspraak in de wijze waarop hun land wordt
bestuurd en hun samenleving wordt ingericht. Ze vormen daarmee de grootste bedreiging
voor de positie van niet-democratische machthebbers en het meest heikele punt voor die
landen die het sterkst hechten aan hun nationale soevereiniteit. Het zijn ook met name deze
rechten die bij de bestrijding van terrorisme in het gedrang dreigen te komen, zoals het verbod
op foltering en het recht op een eerlijke rechtsgang.
Burgerrechten en politieke rechten zijn eveneens onmisbaar voor het realiseren van rechten
die betrekking hebben op de economische, sociale en culturele ontwikkeling van de mens
(ESC-rechten). Vaak wordt beweerd dat burgerrechten en politieke rechten alleen kunnen
worden gerealiseerd wanneer er sprake is van een bepaalde mate van ontwikkeling, terwijl dat
in veel gevallen onjuist is. Integendeel, deze rechten zijn van essentieel belang voor de
ontwikkeling van een welvarende, democratische samenleving. Een bevolking die vrij kan
stemmen, die vrijuit kan spreken en die zich vrij kan organiseren, zal eerder economische
vooruitgang en ontwikkeling bereiken dan een bevolking die verstoken is van deze rechten.
Burgerrechten en politieke rechten geven mensen de instrumenten in handen om hun
behoeften en wensen te uiten en hun regering tot actie te bewegen.
De noodzaak om tegenwicht te bieden aan de druk op burgerrechten en politieke rechten doet
niet af aan het feit dat Nederlandse mensenrechtenbeleid uitgaat van de ondeelbaarheid van
mensenrechten. Respect voor het ene recht kan niet zonder respect voor het andere recht.
Bovendien is ieder recht even relevant voor de menselijke waardigheid en ontplooiing van
het individu. Het geïntegreerde karakter van ons buitenlands beleid biedt goede
mogelijkheden om de onderlinge samenhang en gelijkwaardigheid van rechten in de praktijk
te brengen. In hoofdstuk 4 wordt hier nader op in gegaan.
1.2.5 De effectiviteit van mensenrechtenbeleid
Er is tegenwoordig terecht veel aandacht voor de effectiviteit van het buitenlands beleid. Dit
geldt ook voor het mensenrechtenbeleid. Het is hierbij van belang om twee aspecten te
benadrukken: een sterk mensenrechtenbeleid kan de effectiviteit op andere beleidsterreinen
vergroten én de instrumenten van het mensenrechtenbeleid zelf dienen zo effectief mogelijk te
worden ingezet.
---
Het is voor een effectief buitenlands beleid van belang om de bevordering van de
internationale rechtsorde en van mensenrechten te bezien in samenhang met de andere doelen
van dit beleid. Een adequate reactie op de uitdagingen en dreigingen van onze tijd vraagt om
een overtuigde inzet op mensenrechten, zonder deze samenhang uit het oog te verliezen. Dit
houdt in dat recht moet worden gedaan aan de relatie tussen mensenrechten en andere
onderwerpen, zoals veiligheid en ontwikkeling, maar ook bijvoorbeeld internationale handel.
Dit hoeft zeker niet te betekenen dat met belangrijke handelspartners niet over mensenrechten
kan worden gesproken, juist wél. Het bedrijfsleven is op lange termijn immers gebaat bij
stabiele markten en een goed investeringsklimaat. Hiervoor zijn een goed functionerende
rechtsstaat en het respecteren van mensenrechten noodzakelijk. Het uitgangspunt van het
geïntegreerde buitenlands beleid blijft dat de verschillende beleidterreinen elkaar zoveel
mogelijk moeten versterken.
Dat we erop moeten toezien dat het mensenrechtenbeleid zelf zo effectief mogelijk is, spreekt
voor zich. Voor de geloofwaardigheid van mensenrechtenbeleid is implementatie cruciaal -
en dat geldt ook voor de manier waarop we implementeren. Daden bij woorden voegen, maar
wel daden die doelen bereiken. Er moet altijd gekozen worden voor het instrument dat gezien
de omstandigheden het meest effectief is. Het doel verbetering van de mensenrechtensituatie
staat voorop. Het middel, bijvoorbeeld het instellen van sancties, mag niet tot doel
verworden. Bij de naleving van universele standaarden moeten de lokale omstandigheden in
ogenschouw worden genomen om te kunnen bepalen wat de meest effectieve aanpak is.
Tegelijkertijd moet worden benadrukt dat een verbetering van de mensenrechtensituatie niet
van de ene op de andere dag kan worden bewerkstelligd en dat de aard van het
mensenrechtenbeleid inzet vereist, ook indien resultaten moeilijk realiseerbaar blijken. Soms
is er een duidelijk meetbaar verband te leggen tussen inzet en resultaat, bijvoorbeeld bij een
lobby voor wereldwijde ratificatie van mensenrechtenverdragen of afschaffing van de
doodstraf. Het mag echter nooit zo zijn dat het streven naar effectiviteit ertoe leidt dat wordt
afgezien van actie wanneer de kansen op resultaat op het eerste gezicht klein zijn. Evenmin
mag de aandacht voor meetbaarheid ertoe leiden dat we alleen dát doen waarvan de resultaten
in cijfers kunnen worden uitgedrukt. Het beschermen van mensenrechten is een morele
verplichting en vaak een zaak van lange adem. Wanneer een executie van een minderjarige
dreigt of wanneer een mensenrechtenverdediger wordt gearresteerd, moet actie worden
ondernomen, ook al hebben de autoriteiten zich in eerdere gevallen niet gevoelig betoond
voor internationale protesten. Mensenrechten vragen bovenal een principiële inzet, waarbij
effectiviteit uiteraard wel het uitgangspunt is.
1.2.6 Niet-statelijke actoren
Het feit dat de mondiale samenleving steeds complexer wordt roept in toenemende mate de
vraag op naar de verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid van niet-statelijke actoren op
het gebied van mensenrechten. Het begrip mensenrechten is van oudsher hoofdzakelijk
verbonden met de verhouding tussen overheid en burger - de `verticale betekenis' van
mensenrechten. Die verhouding is echter voortdurend in ontwikkeling en niet-statelijke
---
actoren oefenen in toenemende mate invloed uit op de rechten en vrijheden van het individu.
Evenals bij overheden kan dit effect positief en dus bevorderend, of negatief en dus
schendend zijn.
Gewelddadige conflicten tussen overheid en gewapende groeperingen die leiden tot ernstige
schendingen van mensenrechten en het internationaal humanitair recht zijn geenszins een
nieuw verschijnsel. De wens om dergelijke situaties op internationaal niveau gebalanceerd
aan te pakken, leidt er in de praktijk echter steeds vaker toe dat alle partijen bij een conflict
worden aangesproken op hun gedrag tegenover burgers, niet alleen de betrokken overheid.
Een recent voorbeeld is de resolutie die de VN-mensenrechtenraad tijdens zijn vierde zitting
aannam over de situatie in Darfur, waarvoor Nederland zich bijzonder heeft ingezet7.
Ook is er in toenemende mate sprake van een verwevenheid tussen het internationale
mensenrechtenbeleid en het internationale strafrecht. Terecht heeft de internationale
gemeenschap in de afgelopen jaren veel aandacht besteed aan het voorkomen van
straffeloosheid. In die zin is er een direct verband tussen de oprichting van het Internationaal
Strafhof en het mensenrechtenbeleid. Het Strafhof is bevoegd individuen te berechten voor
misdrijven die door de internationale gemeenschap als zo ernstig worden ervaren dat
straffeloosheid beschouwd wordt als inbreuk op de internationale rechtsorde.8 Hiermee pakt
de internationale gemeenschap individuele schenders van mensenrechten aan en krijgt het
internationale mensenrechtenbeleid er een dimensie bij. Het gaat hierbij ook om individuen
die niet uit naam van een overheid handelen, maar op `persoonlijke titel' misdrijven begaan.
Hetzelfde geldt voor de andere in het recente verleden opgerichte internationale tribunalen.
Nederland speelt met Den Haag als `juridische hoofdstad van de wereld' een belangrijke
ondersteunende rol bij ontwikkelingen op dit terrein. Het tegengaan van straffeloosheid als
onderdeel van de bevordering van mensenrechten in het kader van conflict zal in hoofdstuk 3
nader aan de orde komen.
Een voorbeeld van een positieve invloed die niet-statelijke actoren kunnen hebben is de
toegenomen erkenning van de rol die het bedrijfsleven kan spelen bij de bevordering en
bescherming van mensenrechten. Hierop zal in hoofdstuk 4 verder worden ingegaan.
Overigens zal door het ministerie van Economische Zaken binnenkort een notitie over het
onderwerp `maatschappelijk verantwoord ondernemen' aan het Parlement worden gezonden.
De groeiende invloed van niet-statelijke actoren op de mensenrechtensituatie in een land laat
onverlet dat de overheid eerstverantwoordelijk is voor het beschermen en bevorderen van
mensenrechten. Ernstige strafbare feiten als terrorisme en mensenhandel kunnen leiden tot
grove inbreuken op fundamentele rechten van de slachtoffers, zoals het recht op leven en het
7 A/HRC/4/L.7/rev 2, paragraaf 4: `Calls upon all parties to the conflict in Darfur to put an end to all acts of violence against civilians, with a
special focus on vulnerable groups including women, children and internally displaced children, as well as humanitarian workers'.
8 Zie de artikelen 6, 7 en 8 van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof. Het gaat om genocide, misdaden tegen de
menselijkheid, oorlogsmisdrijven en het misdrijf agressie.
---
recht op vrijheid, maar het is de taak van de overheid om hier een einde aan te maken. De
overheid heeft immers de plicht om haar burgers te beschermen.
1.2.7 Nadruk op naleving
Naleving is voor de geloofwaardigheid van mensenrechten cruciaal. Er is op basis van de
Universele Verklaring een indrukwekkend stelsel van normen geformuleerd en geaccordeerd.
Mensenrechten verliezen echter hun waarde wanneer zij niet in de praktijk worden gebracht.
De huidige Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens, Louise Arbour, heeft het bij
meerdere gelegenheden onderstreept: wanneer naleving van reeds vaak beleden rechten
uitblijft, ligt uitholling van deze rechten op de loer.9
De nadruk van het Nederlandse mensenrechtenbeleid zal dan ook liggen op de naleving van
mensenrechten. Dit houdt onder meer in dat de Nederlandse inzet in multilaterale fora gericht
zal zijn op het aan de orde stellen van concrete schendingen en problemen, waarbij uiteraard
de meest urgente situaties de hoogste prioriteit hebben. Internationale toezichthoudende
mechanismen dienen optimaal te worden gebruikt en waar mogelijk te worden versterkt.
Betere naleving wordt ook bevorderd door de mogelijkheid voor burgers om klachten bij een
internationale instantie in te dienen over de wijze waarop hun overheid de verdragen
implementeert. Het houdt eveneens in dat ook het bilaterale beleid zo praktisch mogelijk moet
bijdragen aan een verbetering van de mensenrechtensituatie. Woorden daar waar ze nodig
zijn, maar waar het kán vooral daden. Er moet een helpende hand worden geboden aan landen
die bereid zijn serieus werk te maken van mensenrechten.
1.3 Ontwikkelingen in de internationale gemeenschap
Het internationale speelveld op het gebied van mensenrechten kent vele actoren, waarvan de
meesten elders in deze strategie aan de orde komen. In deze paragraaf wordt stil gestaan bij de
meest in het oog springende ontwikkelingen van de afgelopen jaren, namelijk het sterk
gegroeide mensenrechtenbeleid van de Europese Unie en de oprichting van de VN-
mensenrechtenraad. Daarnaast wordt ook ingegaan op de Raad van Europa en de Organisatie
voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).
9 Onder meer ontleend aan de toespraak die Louise Arbour hield ter gelegenheid van de laatste zitting van de VN-mensenrechtencommissie
op 14 maart 2006.
---
1.3.1 Het buitenlands beleid van de Europese Unie
`Wij maken ons sterk voor vrijheid en burgerrechten, ook in de strijd
tegen degenen die dat tegenwerken. Racisme en xenofobie mogen nooit
meer de boventoon voeren. Wij verplichten ons de conflicten in de
wereld vreedzaam op te lossen en te waarborgen dat mensen niet het
slachtoffer van oorlog, terrorisme en geweld worden. De Europese Unie
wil vrijheid en ontwikkeling in de wereld bevorderen.'
(Uit: `Declaration on the occasion of the 50th anniversary of the signature of the Treaties of
Rome', 25 maart 2007)
Het werkterrein van de Europese Unie omvat steeds meer onderwerpen die direct of indirect
te maken hebben met mensenrechten. In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan het
externe beleid van de Europese Unie, met de nadruk op het gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid (GBVB). Het interne beleid van de Europese Unie en samenwerking op
terreinen als bijvoorbeeld justitie en sociale zaken hebben ook belangrijke
mensenrechtenaspecten. Deze zullen echter niet in deze strategie worden behandeld.
Meer samenwerking
Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) heeft zich vanaf de aanvang
en met name sinds het aantreden van de Hoge Vertegenwoordiger sterk ontwikkeld. Het
aantal onderwerpen dat de lidstaten van de Unie onderling coördineren is gestaag toegenomen
en de politieke wil om gezamenlijk op te treden is gegroeid.
Op het terrein van de bescherming en de bevordering van de mensenrechten een expliciete
doelstelling van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is de toegenomen
samenwerking goed zichtbaar. Samen staan de EU-lidstaten sterk. De afgelopen tien jaar is de
reikwijdte van het Europese mensenrechtenbeleid aanzienlijk gegroeid. In het geval van
mensenrechtenschendingen in derde landen is het inmiddels gebruikelijk geworden dat de EU
demarches uitvoert en verklaringen uitgeeft. Ook heeft de EU richtlijnen aangenomen op
onderwerpen als de doodstraf, foltering, mensenrechtenactivisten, kindsoldaten,
mensenrechtendialogen en internationaal humanitair recht.10 Deze richtlijnen zijn als het ware
de uitwerking van het EU-beleid op bepaalde `mensenrechten-speerpunten' van de Unie.
Door middel van mensenrechtendialogen (onder andere met China, Rusland, Iran,
Oezbekistan), streeft de Unie naar concrete verbetering van de mensenrechtensituatie in het
betreffende land.11 Op het terrein van de externe betrekkingen maakt het `Thematische
programma voor de bevordering van democratie en mensenrechten in de wereld', dat door de
Europese Commissie wordt beheerd, het mogelijk om door middel van concrete projecten de
10 De tekst van de richtlijnen is te vinden op www.consilium.europa.eu.
11 De EU-Iran mensenrechtendialoog heeft voor het laatst plaatsgevonden in juni 2004 en ligt sindsdien de facto stil.
---
mensenrechtensituatie in derde landen te verbeteren. Nederland hecht eraan dat dit
programma met name ook wordt ingezet in die landen waar de mensenrechtensituatie het
meest zorgelijk is. Respect voor de mensenrechten is een fundamenteel onderdeel van criteria
voor toetreding en daarmee van het EU uitbreidingsproces. Naar deze criteria wordt, mede
dankzij Nederlandse inzet, verwezen in het te wijzigen EU-verdrag. Hiermee wordt recht
gedaan aan de Unie als waardengemeenschap. Mensenrechten vormen daarnaast een
terugkerend thema in de dialoog met EU partners in het kader van het nabuurschapbeleid.
Ook in de EU-samenwerking op het gebied van ontwikkelingssamenwerking of bij de
uitvoering van militaire of civiele EU-missies is de aandacht voor mensenrechten zichtbaar
toegenomen. Dit geldt ook voor bilaterale handelsakkoorden en samenwerking met regionale
organisaties. Ten slotte heeft de EU, al dan niet als gevolg van VN besluiten, sancties
ingesteld tegen landen waar ernstige mensenrechtenschendingen plaatsvinden, zoals het geval
is bij Wit-Rusland, Zimbabwe en Birma.
Een andere belangrijke ontwikkeling is het toegenomen gezamenlijke optreden van de EU in
multilaterale mensenrechtenfora. Zo dienen EU-landen gezamenlijke resoluties in over
mensenrechtensituaties en coördineren lidstaten hun standpunten voorafgaand aan en tijdens
zittingen van de Derde Commissie van de AVVN en de VN-mensenrechtenraad. Dit geldt
voor `eigen' initiatieven, maar ook voor de reacties op initiatieven van andere landen of
regionale groepen. EU-lidstaten kunnen ook op nationale titel resoluties indienen. Het
uitgangspunt is dat dergelijke initiatieven met steun van de gehele Unie worden ondernomen.
Wanneer de interne coördinatie leidt tot EU-resoluties of verklaringen over specifieke
landensituaties, worden deze in de praktijk door het Voorzitterschap namens de gehele Unie
ingediend.
Beperking of kans
De ontwikkelingen in het Europese externe beleid leveren voor een land als Nederland winst
op. Door meer samen te werken is de Europese Unie een belangrijkere actor geworden op het
wereldtoneel. En een belangrijke actor kan zijn stem beter laten horen. Gezamenlijke
initiatieven hebben dan meer gewicht. De Europese resoluties in VN-fora, verklaringen en
sancties zijn hier voorbeelden van. Omdat alle lidstaten gehouden zijn om hun nationale
beleid aan te passen aan EU standpunten en deze standpunten ook `actief en onvoorwaardelijk
uit te dragen', kan Nederland dus de boodschap die de Unie en haar lidstaten op het
wereldtoneel laten horen meebepalen. 12 Door actief en effectief op te treden binnen de Unie
kan Nederland er voor zorgen dat het effect van het Nederlandse beleid als het ware wordt
vermenigvuldigd door het tot EU-beleid te maken. Het is hiervoor van belang dat de
Nederlandse visie op onderwerpen van de mensenrechtenagenda proactief en consequent
wordt uitgedragen en dat Nederland een voortrekkersrol op zich neemt.
Een goed voorbeeld is de strijd voor afschaffing van de doodstraf, een thema waar Nederland
zich vanouds voor inzet (zie ook hoofdstuk 2.2). De Unie heeft richtlijnen opgesteld waarin is
12 Verdrag van de Europese Unie, artikel 11.
10
vastgelegd welke standpunten de EU ten aanzien van de doodstraf uitdraagt en welke
instrumenten hierbij worden ingezet. Niet alleen geeft de EU hiermee een belangrijk politiek
signaal af, het betekent in de praktijk ook dat er minder tijd voor afstemming nodig is. Het
resultaat van deze richtlijn is dat nu 27 landen meewerken aan het verwezenlijken van een
doelstelling van het Nederlandse mensenrechtenbeleid, wat aanzienlijk meer indruk maakt op
derde landen dan een standpunt dat alleen op nationale titel wordt uitgedragen. Overigens
blijft Nederland nauw betrokken bij de uitvoering van de richtlijnen. Nederland is, samen met
een aantal andere lidstaten, aangewezen als `burdensharer' op dit onderwerp, wat inhoudt dat
Nederland een deel van het werk van het voorzitterschap op dit terrein op zich neemt.
Uitdagingen voor de toekomst
De veranderingen op binnen de Europese Unie stellen ons voor een aantal belangrijke
uitdagingen. Ten eerste is er de coherentie van het beleid, zowel binnen het
mensenrechtenbeleid zelf als tussen mensenrechten en andere beleidsterreinen. Naar mate
meer activiteiten op het gebied van mensenrechten worden ontplooid, meer
mensenrechtendialogen worden gevoerd, meer beleidsterreinen raakvlakken ontwikkelen met
mensenrechten, kan de coherentie onder druk komen te staan. Het gevolg kan bijvoorbeeld
zijn dat aan mensenrechten binnen een bepaald land of thema veel aandacht wordt besteed en
aan andere landen en thema's veel minder. Voor de geloofwaardigheid en effectiviteit van de
Unie is het echter van groot belang dat de verschillende instrumenten die de Unie tot haar
beschikking heeft in goede onderlinge samenhang worden ingezet. Dit veronderstelt een blik
die verder reikt dan één beleidsterrein en verder kijkt dan één regio of één land. Juist de
verbanden zijn van essentieel belang. De Persoonlijk Vertegenwoordiger voor mensenrechten
van Hoge Vertegenwoordiger Solana, een functie die tijdens het Nederlands voorzitterschap is
gecreëerd, moet een belangrijkere rol spelen bij het beter integreren van mensenrechten in alle
aspecten van het werk van de Raad. Nederland is voorts van mening dat een mechanisme dat
binnen de Commissie communautair beleid toetst aan internationale
mensenrechtenstandaarden en -normen een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren aan de
coherentie van het Europese beleid. Tegelijkertijd is het van belang dat de gehele Nederlandse
inbreng binnen het werkterrein van de EU dus ook buiten het externe beleid - bijdraagt aan
de doelstellingen op het terrein van mensenrechten. Om meer coherentie tot stand te kunnen
brengen, is het tenslotte nodig dat iedereen binnen de Unie over voldoende kennis over
mensenrechten beschikt. Nederland zal hieraan een concrete bijdrage leveren door een
geactualiseerde versie van het Engelstalige Human Rights Reference Handbook uit te geven,
dat vooral dient om de kennis van mensenrechten bij ambassades van EU-lidstaten in derde
landen te vergroten.
Naast het nastreven van meer coherentie, is voor een effectief en actief EU-
mensenrechtenbeleid ook de vraag van belang hoe Nederland zelf het meest effectief kan
optreden binnen de Unie, zeker nu het aantal lidstaten groter is dan voorheen. Daar waar het
vroeger relatief makkelijk was om besluiten te nemen tijdens officiële vergaderingen, is nu de
realiteit dat besluiten vooraf in coalities moeten zijn voorbereid. Ook kost het soms meer tijd
en moeite om inhoudelijke overeenstemming te bereiken. Het onderhouden van bilaterale
contacten met andere lidstaten en het aangaan van coalities worden daardoor belangrijker. Dit
---
heeft gevolgen voor de wijze waarop Nederland zijn doelstellingen op het gebied van het EU-
mensenrechtenbeleid tracht te realiseren. Nederland zal expliciet investeren in het
onderhouden van betrekkingen met andere landen die ook voorstander zijn van een proactief
mensenrechtenbeleid van de EU. Ook zal Nederland meer dan voorheen via bilaterale
contacten landen die een andere visie zijn toegedaan trachten te overtuigen.
De derde uitdaging is de samenwerking met andere landen of groepen van landen in
multilateraal verband. De EU kan het immers niet alleen. De toegenomen coördinatie van het
Europese mensenrechtenbeleid binnen de VN en andere organisaties is niet zonder nadelen.
De afstemming die voorafgaat aan gemeenschappelijk optreden, of het nu een initiatief in
bilateraal of multilateraal kader betreft, is over het algemeen een tijdrovend proces. Zeker in
multilaterale context gaat dit ten koste van de tijd en energie die kan worden besteed aan het
leggen van contacten met landen buiten de Unie, waardoor de onderhandelingspositie van de
EU niet altijd optimaal is. De Unie komt vaak over als een gesloten blok. Gebruik makend
van de verscheidenheid binnen de Unie, dient actief te worden geïnvesteerd in contacten met
derde landen, vooral ook met landen in Afrika, Azië en Latijns-Amerika. Contacten moeten
frequenter en systematischer worden. Nederland heeft recent een voorstel gedaan voor een
`permanent outreach chart', waarbij iedere EU-lidstaat wordt gekoppeld aan een vast aantal
landen buiten de Unie. Met deze landen dient op alle niveaus een voortdurende dialoog op het
gebied van mensenrechten in multilateraal verband te worden onderhouden. Meer contact zou,
naast het vergroten van het draagvlak voor EU-standpunten, ook moeten leiden tot meer
gezamenlijke initiatieven van EU-lidstaten en landen buiten de Unie. Samenwerking zou
verder kunnen worden bevorderd wanneer lidstaten binnen de grenzen van het gezamenlijke
EU-beleid hun individuele profiel vergroten, bijvoorbeeld door ook initiatieven op nationale
titel te ondernemen of zich vaker uit te spreken in internationale fora (ter ondersteuning van
het EU-standpunt). Door het creëren van meer aanspreekpunten op verschillende onderwerpen
kan de Unie een toegankelijkere onderhandelings- en samenwerkingspartner worden.
Strategische inzet
- Nederland zal zich ervoor inspannen dat binnen de Europese Commissie een
mechanisme in het leven wordt geroepen dat toeziet op mensenrechtenaspecten van
communautair beleid.
- Nederland zal zich inzetten voor de versterking van het externe EU-
mensenrechtenbeleid en zal hierin een voortrekkersrol op zich nemen.
- Nederland zal proactief bijdragen aan een effectieve naleving van de EU
mensenrechtenrichtlijnen op het gebied van doodstraf, foltering,
mensenrechtenactivisten, kindsoldaten, mensenrechtendialogen en internationaal
humanitair recht.
12
- Nederland zal specifiek aandacht besteden aan de coherentie van het externe EU
mensenrechtenbeleid. Dit houdt in dat Nederland erop zal toezien dat de instrumenten
die de EU tot haar beschikking heeft in betere samenhang worden ingezet. De rol die
de Persoonlijk Vertegenwoordiger voor mensenrechten van Hoge Vertegenwoordiger
hierbij speelt, moet worden versterkt.
- Nederland zal op korte termijn een geactualiseerde versie van het Engelstalige
Human Rights Instruments handboek uitgeven, dat vooral dient om de kennis van
mensenrechten bij ambassades van EU-lidstaten in derde landen te vergroten.
- Nederland zal effectiever EU-optreden in multilateraal verband bevorderen, onder
andere door aan te dringen op de invoering van een `permanent outreach chart' en
door consultaties met landen in andere regio's te voeren. Dit moet leiden tot meer
interregionale samenwerking.
- Om te bevorderen dat de Nederlandse prioriteiten en visie op mensenrechtengebied
volledig geïntegreerd worden in het EU-beleid, zal Nederland de bilaterale
samenwerking met lidstaten op mensenrechtengebied intensiveren.
- Nederland zet zich er voor in dat bij het voeren van een effectief buitenlands beleid
van de Europese Unie op mensenrechtelijk gebied gebruik zal worden gemaakt van de
expertise van de Raad van Europa en de rechtspraak van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens.
1.3.2 Het mensenrechtensysteem van de Verenigde Naties
VN-mensenrechtenraad
Het is duidelijk dat het bevorderen van mensenrechten in internationaal verband nooit
makkelijk kan zijn. Mensenrechten hebben immers betrekking op de relatie tussen de
overheid en haar burgers. Dit is bij uitstek een terrein waar staten niet graag te maken hebben
met externe bemoeienis. Mensenrechten zijn echter wel degelijk een legitieme zorg van de
internationale gemeenschap (zie ook 1.2.2). Het is essentieel dat mensenrechten integraal
onderdeel uitmaken van het werk van het grootste multilaterale forum dat er is: de Verenigde
Naties.
Uit het Handvest van de Verenigde Naties blijkt dat de oprichters een organisatie voor ogen
hadden die tot doel had veiligheid, ontwikkeling en mensenrechten in samenhang te
bevorderen. Dat deze samenhang in de praktijk niet voldoende tot uitdrukking is gekomen,
vormde voor voormalig SGVN Kofi Annan één van de belangrijkste uitgangspunten voor zijn
pogingen de VN te hervormen: `Zonder veiligheid geen ontwikkeling; zonder ontwikkeling
geen veiligheid en het een noch het ander is mogelijk zonder eerbiediging van
13
mensenrechten.'13 Eén van de voorstellen die hij hiertoe deed, was vervanging van de VN-
mensenrechtencommissie door een nieuw VN-hoofdorgaan voor mensenrechten, dat op
gelijke voet zou staan met de Veiligheidsraad en de Economische, Culturele en Sociale Raad
(ECOSOC). Niet alleen zou hiermee tot uitdrukking komen dat mensenrechten één van de
drie pijlers binnen de VN vormde, het bood ook een kans om de zwakheden van de
Mensenrechtencommissie te redresseren. De Commissie leed, in de woorden van Annan, aan
een steeds groter gebrek aan geloofwaardigheid en professionaliteit. Duidelijk is echter ook
dat de Mensenrechtencommissie in zekere zin een slachtoffer werd van het eigen succes. Juist
doordat de commissie erin slaagde uitspraken te doen over mensenrechtensituaties, wilde een
aantal landen er niet meer mee samenwerken en was er sprake van politisering en
blokvorming.
De VN-mensenrechtenraad, die op 19 juni 2006 voor het eerst bijeen kwam, is in een aantal
opzichten in potentie inderdaad een verbetering ten opzichte van de Commissie. De Raad is
in ieder geval op papier beter dan de Commissie toegerust om concrete schendingen te
adresseren omdat de Raad vaker bijeen kan komen en er een systeem van universeel toezicht
wordt opgezet. Dit was voor Nederland een van de kernpunten tijdens de onderhandelingen
over de oprichting en inrichting van het nieuwe orgaan. Hoewel de Raad geen permanent
hoofdorgaan is geworden, komt hij per jaar minimaal driemaal bijeen, wat kansen biedt om
urgente kwesties tijdig te bespreken en naleving van afspraken beter te kunnen volgen. Ook
zijn Nederland en de EU erin geslaagd om de bespreking van landensituaties als prominent
onderdeel in de agenda op te nemen en de Speciale Rapporteurs voor landensituaties als
instrument te behouden. De drempel om in het geval van urgente situaties een speciale zitting
van de VN-mensenrechtenraad bijeen te roepen, is bovendien lager geworden. In de praktijk
hebben we reeds gezien dat het instrument ook daadwerkelijk wordt gebruikt: tijdens het
eerste jaar hebben vier speciale zittingen plaatsgehad. De meest recente vijfde speciale
zitting betrof de situatie in Birma/Myanmar en kwam dankzij een proactieve opstelling van
Nederland tot stand. Ook heeft de Raad een nieuw instrument tot zijn beschikking, de
`universal periodic review', een soort landenexamen op het gebied van mensenrechten, dat
eveneens een prominente plaats op de agenda inneemt. Hoewel Nederland graag had gezien
dat dit mechanisme nog wat sterker was ingericht, is het positief dat hierdoor de
mensenrechtensituatie in ieder land regelmatig door de Raad zal worden besproken. Hierdoor
zullen ook situaties worden geëvalueerd die doorgaans niet gemakkelijk op de agenda van de
Raad terecht komen. Nederland heeft zich er ook, met succes, voor ingezet dat NGO's een
belangrijke bijdrage kunnen blijven leveren aan het werk van de Raad. Ten slotte is het gelukt
om een van de essentiële onderdelen van de Commissie te behouden, namelijk het systeem
van onafhankelijke rapporteurs.
Of deze verbeteringen op termijn ook hun waarde zullen bewijzen, hangt echter af van de
politieke wil en betrokkenheid van de leden van de Raad. Van belang hierbij is dat de
machtsverhoudingen binnen de Raad vanuit Nederlands perspectief beduidend minder gunstig
13 In Larger Freedom: towards development, security and human rights for all, VN-document A/59/2005, pagina 6.
14
zijn dan binnen de oude Commissie.14 Dit heeft er onder meer toe geleid dat er tijdens het
eerste jaar van de Raad onevenredig veel aandacht werd besteed aan de situatie in het
Midden-Oosten, veelal op ongebalanceerde wijze. Het heeft er ook toe geleid dat de
onderhandelingen over de herziening van de instrumenten van de Raad met name het
systeem van speciale procedures moeizaam verliepen15. Het is voor de geloofwaardigheid
van de Raad van groot belang dat de ergste mensenrechtenschenders geen lid zijn. Nederland
is er sterk voorstander van dat de uitkomst van het landenexamen een doorslaggevende rol
speelt bij de verkiezing van landen als lid van de Raad.
Hoe moeilijk het werk in de Raad ook is, het is van essentieel belang dat Nederland en andere
gelijkgezinde landen maximaal investeren om het belangrijkste orgaan op het gebied van
mensenrechten zo effectief en geloofwaardig mogelijk te maken. Het kan niet zo zijn dat de
landen die de Raad niet goedgezind zijn en het zelf niet nauw nemen met mensenrechten hun
zin krijgen omdat wij de moed hebben opgegeven. Nederland werd in 2006 gekozen als een
van de eerste leden van de Raad en in 2007 herkozen voor een periode van drie jaar.
Nederland heeft dit lidmaatschap tot op heden volop benut om mede vorm te kunnen geven
aan het werk van de Raad en zal dit blijven doen. Nu de opstartfase is afgerond, dient alle
aandacht uit te gaan naar uitvoering van het kernmandaat van de Raad: het bevorderen van
universele bescherming van de rechten van de mens, waar ook ter wereld. De Nederlandse
inzet zal met name gericht zijn op het bewerkstelligen van concrete resultaten op
landenniveau. Dit houdt in dat de Raad landen die oprecht bereid zijn hun
mensenrechtenbeleid aan te passen ondersteuning moet kunnen bieden. Het betekent echter
ook dat landen die deze bereidheid niet tonen en weigeren samen te werken met de Raad, met
het kantoor van de Hoge Commissaris of met de speciale procedures kritisch moeten kunnen
worden aangesproken. Hiervoor is van cruciaal belang dat de Raad in staat is om effectief
toezicht te houden op de situatie in landen van zorg en samenwerking met het VN-systeem te
stimuleren. Zoals gezegd biedt de nieuwe Raad mede dankzij de inzet van Nederland op dit
vlak kansen, maar er zal vooral politieke wil nodig zijn om ervoor te zorgen dat het werk in
Genève effect heeft in de praktijk. Inspanningen van bepaalde landen die uit zijn op het
neutraliseren van de Raad moeten met evenveel inzet worden gepareerd door landen die wel
een effectief instrument willen voor de bescherming en bevordering van mensenrechten.
Relatie tussen VN-mensenrechtenraad en Derde Commissie van de AVVN
De oprichting van de VN-mensenrechtenraad dient volgens sommigen vergaande
consequenties te hebben voor het werk van de Algemene Vergadering op
mensenrechtengebied. Het feit dat de Raad is opgericht als een subsidiair orgaan van de
Algemene Vergadering, maakt de discussie hierover extra complex. Het betreft onder andere
de vraag of en in hoeverre de Derde Commissie van de Algemene Vergadering, die zich van
14 Zie voetnoot 6. Hierbij dient te worden aangetekend dat zich afhankelijk van het onderwerp - ook buiten de Westerse Groep
gelijkgezinde landen bevinden.
15 Met `speciale procedures' wordt gedoeld op de procedures die de Raad (of daarvoor de Mensenrechtencommissie) heeft ingesteld om een
bepaald thema of land speciale aandacht te geven. Meestal gaat het hierbij om Speciale Vertegenwoordigers, maar er zijn ook
werkgroepen.
15
oudsher onder andere met mensenrechten bezig houdt, besluiten van de Raad moet toetsen of
bekrachtigen. Het gaat ook over de vraag of er een functiescheiding of taakverdeling tussen de
Raad en de Derde Commissie moet komen.
Nederland is in principe voorstander van een rationele en strategische werkverdeling tussen
beide organen. Het uitgangspunt is echter dat duplicatie van werkzaamheden, waaronder
resoluties, uiteindelijk minder erg is dan het wegvallen van onderwerpen op de agenda en dat
alle mogelijkheden om schrijnende kwesties te bespreken moeten worden aangegrepen. Dit
geldt met name voor landensituaties. Het feit dat de Raad nu een periodiek landenexamen
kent, betekent immers niet, zoals sommige landen menen, dat landenresoluties daar voortaan
van de baan zijn. Ook de Algemene Vergadering, die bovendien anders dan de Raad een
universeel lidmaatschap kent, heeft een mandaat om zich met ernstige
mensenrechtenschendingen bezig te houden. Zeker zolang nog niet duidelijk is hoe de VN-
mensenrechtenraad, en in het bijzonder het periodieke landenexamen, in de praktijk werkt,
dienen de werkzaamheden van de Derde Commissie dan ook niet wezenlijk te worden
gewijzigd. Zo vraagt de EU, mede op aandringen van Nederland, bijvoorbeeld ook tijdens de
huidige Derde Commissie aandacht voor de mensenrechtensituatie in Birma/Myanmar.
Het is echter van groot belang dat het onderwerp mensenrechten niet wordt `opgesloten'
binnen een beperkt aantal speciaal daarvoor bestemde fora. Echt effectief
mensenrechtenbeleid op multilateraal niveau vergt juist inzet van zo veel mogelijk
verschillende instrumenten, ook op het gebied van ontwikkeling en veiligheid. Nederland zet
zich ervoor in om de integratie van mensenrechten in het gehele VN-systeem te bevorderen en
zal hiertoe samen met gelijkgezinde partners initiatieven ondernemen. Dit geldt ook voor
andere internationale organisaties, waaronder de internationale financiële instellingen. Zo
steunt Nederland de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens in haar streven om
samen met de Wereldbank te werken aan integratie van mensenrechten in het werk van de
Bank.
VN-verdragscomité's
De VN-mensenrechtenverdragen kennen verdragscomités16. Deze verdragscomités vervullen
een belangrijke rol bij het toezicht houden op de handhaving van internationale normen. Ze
adviseren verdragspartijen bijvoorbeeld over maatregelen voor de verbetering van de
mensenrechtensituatie en in een aantal gevallen bieden zij burgers de mogelijkheid klachten
in te dienen over mensenrechtenschendingen.
16 Het gaat om het Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, het Mensenrechtencomité bij het Verdrag inzake
Burgerrechten en Politieke Rechten, het Comité ter Uitbanning van Rassendiscriminatie, het Comité ter Uitbanning van Alle
Vormen van Discriminatie tegen Vrouwen, het Comité tegen Foltering en andere Wrede, Onmenselijke of Vernederende
Behandeling of Bestraffing, het Comité voor de Rechten van het Kind, het Comité voor de Rechten van Migrerende Werknemers
en hun Gezinnen en het Subcomité inzake Preventie op basis van het Protocol bij het VN-Verdrag tegen Foltering. Daaraan zijn
door de AVVN in december 2006 nog twee nieuwe verdragen met verdragscomités toegevoegd: het op 13 december 2006
aanvaarde Comité inzake Personen met een Handicap en het op 20 december 2006 aanvaarde Comité tegen Onvrijwillige
Verdwijningen.
16
De wijze waarop verdragscomités bijdragen aan de bescherming van mensenrechten kent een
aantal hiaten en problemen. De problematiek is tweeledig. Enerzijds zijn niet alle staten bij
alle mensenrechtenverdragen partij, rapporteren staten niet of te laat over de implementatie
van verdragsverplichtingen, en worden de aanbevelingen van de comités niet altijd
overgenomen. Anderzijds kent ook de werkwijze van de comités zelf problemen. De comités
beschikken in de praktijk over te weinig capaciteit en administratieve en financiële
ondersteuning, waardoor de behandeling van rapportages vertraging oploopt. Dit ondergraaft
de effectiviteit van de verdragscomités en daarmee de effectiviteit van het
mensenrechteninstrumentarium.
Nederland hecht zeer aan een goed functionerend instrumentarium en wil graag bijdragen aan
een effectieve hervorming van het VN-verdragssysteem. Volgens Nederland kan de
versterking van de comités het beste worden bereikt door op korte- en middellange termijn
een aantal veranderingen door te voeren gericht op harmonisering, coördinatie en integratie
van het werk van de verschillende verdragscomités. De regering streeft naar meer
doelmatigheid en doelgerichtheid in het werk van de verdragscomités, zonder dat bij het
versterken van de coherentie tussen de verschillende organen waardevolle elementen van de
afzonderlijke verdragscomités verloren gaan. Deze optie komt overeen met het advies van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken over de hervorming van het VN-verdragssysteem,
dat de Raad onlangs over dit onderwerp uitbracht. Op verzoek van de regering heeft de Raad
zich gebogen over de vraag hoe het VN-verdragssyteem kan worden verbeterd en wat de
voor- en nadelen zijn van de verschillende opties. Ook is de Raad ingegaan op de relatie
tussen het verdragssysteem en de nieuwe VN-mensenrechtenraad.17
Ten einde de hervorming van de verdragscomités te bevorderen en op die manier bij te dragen
aan een beter toezicht op naleving van de mensenrechtenverdragen, zal Nederland een
bijeenkomst over dit onderwerp organiseren, bij voorkeur en marge van een zitting van de
VN-mensenrechtenraad.
Strategische inzet
- De inzet van Nederland ten aanzien van het werk van de VN zal gericht zijn op het
verbeteren van de mensenrechtensituatie op landenniveau. Alle mogelijkheden om in
VN-verband ernstige mensenrechtenschendingen te bespreken, dienen te worden
aangegrepen. Nederland zal zich hard maken voor de behandeling van de meest
ernstige landensituaties in de VN-mensenrechtenraad en de Derde Commissie van de
AVVN. Hierbij dient te worden voorkomen dat onevenredig veel aandacht wordt
besteed aan een bepaald land of een bepaalde regio.
17 "Het VN-verdragssysteem voor de rechten van de mens stapsgewijze versterking in een politiek geladen context", Adviesraad
Internationale Vraagstukken, nr. 57, juli 2007. Het advies werd de Kamer aangeboden op 16 augustus 2007, Kamerstuk 2006-
2007, 30800 V, nr. 116, Tweede Kamer. De regeringsreactie op dit advies zal de Kamer zoals gebruikelijk separaat toegaan.
17
- Nederland zal zich er voor inzetten dat de institutionele afspraken over het werk van
de VN-mensenrechtenraad in de praktijk optimaal worden benut, met name om de
meest serieuze mensenrechtenschendingen aan de orde te stellen. Dit zal onder meer
tot uiting komen in een actieve rol bij uitvoering van de `universal periodic review',
het behouden van landenmandaten en het gebruik maken van speciale zittingen van de
Raad.
- Gezien het belang dat Nederland hecht aan interregionale samenwerking, zal
Nederland zich inspannen om ook initiatieven tot stand te brengen met partners van
buiten de Europese Unie.
- Nederland zal zich, samen met gelijkgezinde partners, inzetten voor het beter
integreren van mensenrechten in het werk van het gehele VN-systeem zodat door alle
onderdelen, inclusief de fondsen en programma's, voldoende aandacht aan
mensenrechten wordt besteed. Dit geldt ook voor andere internationale organisaties,
waaronder de internationale financiële instellingen.
- Gezien het belang dat Nederland hecht aan de naleving van verplichtingen op het
gebied van mensenrechten, zal Nederland een actieve rol spelen bij de versterking van
de bescherming van mensenrechten door de verdragscomités en zal tijdens of rond een
zitting van de VN-mensenrechtenraad een bijeenkomst organiseren over dit
onderwerp.
1.3.3 De mensenrechtenbescherming door de Raad van Europa
Verdragen in ontwikkeling
In het kader van de Raad van Europa zijn in de loop der jaren meer dan 200 verdragen
gesloten. Vele daarvan staan ook open voor toetreding door landen die geen lid zijn van de
Raad. De kern van dit grote aantal verdragen wordt gevormd door de conventies die
betrekking hebben op de bescherming van de mensenrechten. Het Europees verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) vervult een
centrale rol, maar ook het Europees verdrag ter voorkoming van foltering en het Europees
Sociaal Handvest kunnen in dit verband niet onvermeld blijven. Deze verdragen hebben een
grote rol gespeeld in de ontwikkeling van het denken over mensenrechtenbescherming binnen
Europa, maar vormen ook nog altijd een punt van referentie daarbuiten.
Aangezien de maatschappij en daarmee het terrein van de mensenrechten steeds in beweging
is, is de Raad van Europa dit ook. Nog altijd worden in het kader van de Raad van Europa
nieuwe verdragen gesloten, die een belangrijke functie kunnen vervullen bij de bescherming
18
van de fundamentele rechten. Een goed voorbeeld daarvan is het verdrag inzake de
bescherming van kinderen tegen seksuele exploitatie en seksueel misbruik, dat onlangs door
Nederland is ondertekend. Dit verdrag ziet onder andere toe op het strafbaar stellen van het
zich bewust toegang verschaffen tot kinderporno op het internet. Kinderporno op internet is
een relatief nieuwe vorm van schending van rechten van een kwetsbare groep, die vraagt om
een specifieke en doelgerichte aanpak. Dit verdrag voorziet daarin en is daarmee een goed
voorbeeld van de ontwikkeling van mensenrechtenbescherming in het kader van de Raad van
Europa in een veranderende wereld. Het verdrag is tevens een van de voorbeelden van
verdragen die openstaan voor ratificatie door landen die geen lidstaat zijn van de Raad van
Europa.
Nederland zal blijven bijdragen aan de ontwikkeling van de mensenrechtenbescherming, in
het bijzonder van kwetsbare groepen, en aan de aanpassing van die rechten aan de moderne
tijd. Een van de belangrijkste fora waarbinnen deze ontwikkeling gestalte zal moeten krijgen
is de Raad van Europa. Daarom ook is Nederland gecommitteerd aan een goed functionerende
Raad van Europa, die als hoeder van Europa-brede afspraken op het gebied van
mensenrechten een essentiële plaats inneemt in de internationale rechtsorde. In dit kader is de
bescherming van minderheden door de Raad van Europa van groot belang. Nederland zet in
op een verdere concentratie van de schaarse middelen van de organisatie op de kerntaken: de
bevordering van mensenrechten, democratie en rechtstaat. Normstelling dient te worden
gecombineerd met toezicht en assistentieverlening opdat mensenrechtenschendingen op
nationaal niveau kunnen worden uitgebannen.
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
Iedere persoon en iedere lidstaat die meent slachtoffer te zijn van een schending van het
EVRM kan direct bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) in
Straatsburg een klacht indienen. Het Hof heeft een modelfunctie ten aanzien van andere
regionale rechtscolleges. Nog altijd is het Hof het enige internationale tribunaal waar
individuele burgers rechtsbescherming kunnen verkrijgen ten aanzien van inbreuken door de
staat op hun fundamentele rechten. In de loop van de decennia heeft het Hof belangrijke lijnen
van jurisprudentie ontwikkeld die leidend is voor de lidstaten bij het vormgeven van beleid en
het ontwerpen van wetgeving op terreinen waar mensenrechten een rol spelen. Daarnaast
vormt deze rechtspraak een belangrijk referentiekader voor landen buiten de Raad van
Europa, alsmede andere regionale mensenrechtenhoven. De jurisprudentie van het Hof heeft
in het verleden op verschillende beleidsterreinen van de lidstaten een belangrijke rol gespeeld,
en zal dat ook in de toekomst blijven doen. Met name kan worden gewezen op het
vreemdelingenrecht en het straf(proces)recht. Op die wijze vervult het Hof een belangrijke rol
met betrekking tot de harmonisering van het beleid en de wetgeving van de lidstaten van de
Raad van Europa.
De toestroom van zaken bij het Hof is indrukwekkend, rond 45.000 per jaar. Tegelijkertijd is
deze toestroom zorgwekkend, gezien de werklast die dit oplevert voor het Hof. Protocol nr. 14
bij het EVRM beoogt voor dit probleem een oplossing te bieden. Alle landen hebben dit
19
Protocol geratificeerd, behalve Rusland. Het zal pas in werking treden als het door alle landen
is geratificeerd. Een spoedige ratificatie door Rusland is dan ook van groot belang met het
oog op een effectief functionerend Hof. In november 2006 bracht een Groep van Wijzen een
rapport uit over maatregelen die, naast Protocol 14, de effectiviteit van het Hof op de langere
termijn moeten garanderen. Het nader onderzoeken van de aanbevelingen van de Groep van
Wijzen en de opvolging daarvan zal ook bijdragen aan een oplossing voor de toegenomen
werklast van het Hof. Nederland zal daaraan actief deel blijven nemen. Voor Nederland is het
effectief functioneren van het Hof een hoofddoelstelling. Obstakels voor verdere
stroomlijning van het Hof dienen zo snel mogelijk overwonnen te worden, in de eerste plaats
het verzet van Rusland tegen ratificatie van Protocol 14 bij het EVRM.
Instellingen en comités van de Raad van Europa
Op verschillende deelterreinen zijn comités en instellingen actief om het naleving van de
doelstellingen van de Raad van Europa te bevorderen. Deze organisaties vervullen een
belangrijke forumfunctie en dragen in belangrijke mate bij aan de daadwerkelijke realisatie
van de doelstellingen van de Raad van Europa. Een gezaghebbend comité is het Europees
Comité inzake de voorkoming van foltering (CPT), dat toezicht houdt op het Europees
verdrag ter voorkoming van foltering (zie ook paragraaf 2.3.1). Een ander gezaghebbend
orgaan is de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI). Dit is een
onafhankelijke toezichthouder op de naleving door de lidstaten van de verplichting om
racisme, xenofobie, antisemitisme en intolerantie te bestrijden. ECRI legt daartoe bezoeken
aan lidstaten af en brengt daarover een rapport uit. Nederland is overtuigd van het belang van
ECRI en zet mede daarom in op een concentratie van ECRI op haar kernmandaat.
Voorts zal Nederland ook in de toekomst blijven ijveren voor een goed functionerende
Venetiëcommissie. Deze commissie beoogt het wettelijk regiem van de lidstraten in
overeenstemming te brengen met de beginselen van de Raad van Europa op het gebied van
democratie, mensenrechten en de inrichting en het functioneren van de rechtsstaat. De
commissie draagt in belangrijke mate bij aan de ondersteuning van de landen in Centraal- en
Oost-Europa bij het uitvoeren en versterken van politieke, wettelijke en grondwettelijke
hervormingen parallel aan economische hervormingen. Het werk van de commissie geniet
ook belangstelling van landen buiten Europa.
De Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa, wiens rol in de afgelopen jaren op het
punt van mensenrechtenbescherming alom wordt erkend, levert een belangrijke bijdrage.
De relatie met de Europese Unie
Nederland is een groot voorstander van een effectieve coördinatie van de werkzaamheden van
de Europese Unie en die van de Raad van Europa op het terrein van de mensenrechten. Dit zal
leiden tot een belangrijke versterking van de bescherming van de mensenrechten binnen en
buiten de Europa. Een van de belangrijkste ontwikkelingen op dit gebied zou de toetreding
van de Europese Unie tot het EVRM zijn. Het Hervormingsverdrag van de Europese Unie zou
deze toetreding mogelijk maken. Nederland is sterk overtuigd van het belang van een
20
dergelijke toetreding, en zal ervoor ijveren dat, na de eventuele inwerkingtreding van het
Hervormingsverdrag, zij zo snel mogelijk zal plaatsvinden.
Strategische inzet
- Nederland zet in op de verdere concentratie van activiteiten van de Raad van Europa op
democratie, mensenrechten en de rechtsstaat en het scheppen van maatschappelijke
randvoorwaarden daarvoor.
- Nederland (dat van de lidstaten van de Raad van Europa de meeste conventies en protocollen
heeft geratificeerd, namelijk 132) zal zich inzetten voor de ratificatie door de andere lidstaten van
belangrijke conventies en protocollen.
- Nederland zet in op het terugdringen van de werklast van het Europese Hof voor de Rechten van
de Mens en blijft daarom via diplomatieke inspanningen (bilateraal en in EU-verband) streven
naar de spoedige inwerkingtreding van protocol 14 van het EVRM.
- Nederland zal actief betrokken blijven bij de uitwerking van een aantal van de voorstellen van de
Groep van Wijzen van de Raad van Europa inzake de effectiviteit van de
mensenrechtenbescherming door de organen van de Raad op de langere termijn.
- Nederland zet zich in voor een sterke rol van de Raad van Europa bij de ontwikkeling van de
mensenrechtenbescherming, in het bijzonder van kwetsbare groepen.
- Nederland blijft zich inzetten voor een solide institutionele en financiële basis van het Hof
evenals de andere relevante toezichthoudende instellingen van de Raad van Europa zoals het
instituut van de Mensenrechtencommissaris, het Comité tegen Foltering (CPT), de
Venetiëcommissie en de Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI).
- Hiertoe wordt een expert bij het kantoor van de Mensenrechtencommissaris gefinancierd. Tevens
ondersteunt Nederland mensenrechtenprojecten van de Raad van Europa in Oost-Europa door
middel van een vrijwillige bijdrage. Tevens bekostigt Nederland een extra medewerker van de
griffie van het Hof.
1.3.4 De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE)
Via de menselijke dimensie (`human dimension') van de OVSE kunnen de deelnemende
staten worden aangesproken op de naleving van hun politiek bindende verplichtingen.18
Hierbij heeft de OVSE allereerst een specifieke meerwaarde door de koppeling die wordt
gelegd tussen respect voor mensenrechten en de interne en externe veiligheid van staten.
18 Het werkterrein van de OVSE is verdeeld in drie dimensies: de politiek-militaire dimensie, de economische dimensie en de menselijke
dimensie.
21
Daarnaast is de OVSE thematisch een belangrijke speler op een aantal deelterreinen, waarvan
voor Nederland specifiek van belang zijn: de rechten van personen die tot een nationale
minderheid behoren, het toezicht op de organisatie van vrije en eerlijke verkiezingen en de
bevordering van vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Het bestrijden van
discriminatie moet daarnaast een belangrijke prioriteit van de OVSE zijn. De Nederlandse
inzet is er op gericht om alle vormen van discriminatie (waaronder met name die op basis van
geslacht, ras of homoseksualiteit) tegen te gaan. In dezelfde aanpak past het dat Nederland
aandacht vraagt voor de aanpak van antisemitisme en ook intolerantie en discriminatie
tegenover christenen, moslims en leden van andere religies. Als zodanig vormt de OVSE bij
uitstek een geschikt kanaal voor het uitdragen van het Nederlandse mensenrechtenbeleid in de
Euro-Atlantische en Euraziatische regio (`van Vancouver tot Vladivostok').
De OVSE beschikt over een uitvoerende organisatie die nuttig werk verricht op het terrein
van mensenrechten en democratisering (ODIHR). Daarnaast worden ook de Hoge
Commissaris inzake Nationale Minderheden, de Vertegenwoordiger voor de Vrijheid van de
Media en de OVSE-veldkantoren ingezet om de deelnemende staten te assisteren bij het
nakomen van hun verplichtingen.
De Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden (HCNM) verdient bijzondere
vermelding. Deze instelling van de OVSE werd in 1992 opgericht en houdt kantoor in Den
Haag. Tot 2001 was dr. M. van der Stoel Hoge Commissaris. De HCNM heeft tot taak
etnische spanningen, die het risico dragen vrede, stabiliteit en vriendschappelijke
betrekkingen tussen landen te ondermijnen, in een zo vroeg mogelijk stadium te identificeren
en op te lossen. De HCNM is nadrukkelijk een middel ter voorkoming van conflicten in het
vroegste stadium en is daarmee deel van de eerste ofwel politiek-militaire dimensie van de
OVSE. Nederland hecht traditioneel groot belang aan de activiteiten van de HCNM.
Nederland draagt de huisvestingskosten en levert personeel aan het kantoor. Nederland zal dit
ook in de toekomst blijven doen.
Strategische inzet
- Regionaal zet Nederland in OVSE-verband specifiek in op Centraal-Azië. Thematisch
hebben de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, het bevorderen van vrije en
eerlijke verkiezingen en respect voor rechten van minderheden (nationale) prioriteit.
- Nederland zal ernaar streven dat binnen de `menselijke dimensie' van de OVSE
voldoende aandacht wordt besteed aan alle vormen van discriminatie binnen de
OVSE-regio. Dit geldt bestrijding van antisemitisme en discriminatie en intolerantie
tegenover christenen, moslims en leden van andere religies. Daarnaast zal Nederland
aandacht besteden aan het tegengaan van discriminatie op basis van
homoseksualiteit.
---
- Nederland blijft de in Den Haag gevestigde Hoge Commissaris inzake Nationale
Minderheden actief ondersteunen.
1.4 Een actievere rol voor Nederland
`Ik smeek u: maak gebruik van uw vrijheid om die van ons te bevorderen.'
(Aung San Suu Kyi, Birmese mensenrechtenverdediger en Nobelprijswinnares voor de Vrede in 1991)
Mensenrechten zijn niet vanzelfsprekend. Het is een onderwerp dat emoties oproept, dat een
beroep doet op geweten en verantwoordelijkheid. Kost het vaak al moeite om mensenrechten
op de agenda te zetten, het is een nog veel grotere opgave om ervoor te zorgen dat ze ook echt
realiteit worden. We kunnen er niet op vertrouwen dat mensenrechten internationaal
voldoende aandacht krijgen wanneer we zelf geen actie ondernemen. Gezien het belang van
mensenrechten is niets doen voor Nederland geen optie. Binnen het Nederlands buitenlands
beleid zal de bescherming en bevordering van mensenrechten een centrale plaats krijgen.
Een betekenisvolle bijdrage te leveren aan de bescherming en bevordering van mensenrechten
vergt alertheid, inventiviteit en actieve inzet op alle niveaus en met alle instrumenten. Dit
principe dient de hoeksteen te zijn van ons buitenlands beleid, een principe dat we met
overtuiging willen verdedigen en uitdragen. Dat geldt voor het Nederlandse optreden in
multilateraal verband, onder meer in de fora die hierboven aan de orde zijn geweest. Dat wat
we in multilateraal verband tot stand brengen, moet echter uiteindelijk effect hebben op
concrete situaties in landen. Dat gebeurt niet vanzelf. Het is daarom van minstens even groot
belang dat mensenrechten meer dan ooit integraal deel uitmaken van onze bilaterale relaties
met andere landen. Het is ook van belang dat we hierbij consequent zijn. We moeten af van
het idee dat mensenrechten alleen zouden kunnen worden opgebracht met landen waarmee de
betrekkingen toch al moeizaam verlopen. Het moet ook juist in een goede bilaterale relatie
mogelijk zijn over minder makkelijke onderwerpen te spreken en zorgen te uiten die
gerelateerd zijn aan mensenrechten. Daarom moet het onderwerp op de agenda, niet alleen
voor onze gesprekken met Soedan, Iran en Sri Lanka, maar ook met de Verenigde Staten,
China en de Russische Federatie. Zelfs in onze bilaterale relaties met EU-lidstaten mogen we
niet blind zijn voor ontwikkelingen op mensenrechtengebied. We kunnen ons geen
selectiviteit veroorloven.
1.4.1 Meer politieke inzet
Nederland is met zijn uitgebreide postennetwerk in principe goed toegerust om signalen op te
vangen en hierop te reageren. We moeten er voor zorgen dat iedereen ook daadwerkelijk alert
23
is en voldoende kennis heeft om informatie op waarde te schatten en actie te ondernemen.
Soms gaat het erom om bij brede maatschappelijke ontwikkelingen een scherp oog te houden
voor mensenrechten, bijvoorbeeld wanneer in de aanloop naar verkiezingen onafhankelijke
kranten worden gesloten. Soms gaat het om de bescherming van individuen, bijvoorbeeld een
journalist die wordt gearresteerd omdat hij zich kritisch heeft uitgelaten over de regering of
een priester die wordt geïntimideerd omdat hij voor zijn geloof wil uitkomen. Wij moeten
alert zijn onze ogen en oren in het buitenland openhouden én wilskracht tonen door actie
te ondernemen tegen mensenrechtenschendingen.
Wanneer we in actie komen, dient per geval te worden bepaald welk instrument het beste kan
worden ingezet. Soms werkt het op de spits drijven van een zaak averechts of zouden de
personen in kwestie hiermee in gevaar worden gebracht. In een dergelijk geval is `stille
diplomatie' het beste middel, bijvoorbeeld door het voeren van een kritisch gesprek achter
gesloten deuren. Soms heeft het echter meer effect om een land in het openbaar aan te
spreken, bijvoorbeeld door een verklaring af te leggen of de ambassadeur van het land in
kwestie om opheldering te vragen. Waar mogelijk zal Nederland het initiatief nemen om
dergelijke acties in EU-verband te ondernemen. Dit legt immers het meeste gewicht in de
schaal. Dit betekent echter niet dat we verwachten dat alleen het voorzitterschap iets doet.
Ook in het geval van EU-actie is het van belang dat Nederland actie kan ondernemen, hetzij
om dezelfde boodschap te brengen hetzij om bepaalde accenten te leggen.
Zoals gezegd is het uitdragen en uitvoeren van het Nederlands mensenrechtenbeleid een zaak
die op alle niveaus inzet vergt. In de eerste plaats zullen de bewindslieden in hun bilaterale
contacten, maar ook in EU-verband, mensenrechten meer als invalshoek hanteren. De
Nederlandse mensenrechtenambassadeur speelt eveneens een essentiële rol in de uitvoering
van het mensenrechtenbeleid. Ook de ambassades dienen een actieve rol te spelen,
bijvoorbeeld door het bijwonen van rechtszaken tegen journalisten, het organiseren van
bijeenkomsten met mensenrechtenverdedigers of waar nodig het inhuren van juridische
bijstand. Het is daarom van belang dat de Nederlandse ambassadeurs goed op de hoogte zijn
van de mensenrechtensituatie in het land waar zij werken. Ook van het gehele departement zal
een extra inspanning worden gevergd wanneer het om mensenrechten gaat. Het is immers een
integraal en onlosmakelijk deel van ons buitenlands beleid.
1.4.2 Steun door concrete actie
Een actief mensenrechtenbeleid behelst echter meer dan alleen het reageren op
mensenrechtenschendingen. Het gaat er uiteindelijk om ervoor te zorgen dat de
mensenrechtensituatie in een land structureel verbetert. Nederland wil hier op een
constructieve wijze en door middel van concrete activiteiten proactief aan bijdragen. Om deze
activiteiten te kunnen uitbreiden, wordt dit jaar een Mensenrechtenfonds opgericht, waarvoor
in 2008 20 miljoen euro beschikbaar is. Voor een groot deel zal dit geld worden overgedragen
aan de Nederlandse ambassades, zodat de nadruk komt te liggen op het ondersteunen van
lokale initiatieven. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het ondersteunen van NGO's
die bij hun regering aandringen op ratificatie en naleving van internationale
24
mensenrechtenverdragen, het ontwikkelen van voorlichtingsprogramma's, of het opleiden van
rechters en journalisten.
Naast activiteiten op bilateraal niveau, zal Nederland ook in multilaterale fora actief inzetten
op de bescherming en bevordering van mensenrechten. Hierboven is aandacht besteed aan de
versterking van de politieke inzet van Nederland in diverse fora. Daarnaast levert Nederland
ook een aanzienlijke financiële bijdrage aan het multilaterale mensenrechtenwerk. Jaarlijks
bedraagt de bijdrage aan het kantoor van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens
(OHCHR) en bijbehorende fondsen ruim 6 miljoen euro, waarmee Nederland een van de
grootste donoren is.
In de begroting voor 2008 bedraagt het budget voor mensenrechten, inclusief de bijdragen aan
enkele internationale organisaties, circa 40 miljoen euro. We zullen ernaar streven om dit
niveau minimaal te handhaven voor de jaren daarna.
1.4.3 Partnerschap
Bevordering van mensenrechten kan niet vanuit een ivoren toren. Mensenrechtenbeleid kan
niet in een vacuüm tot stand komen en evenmin alleen door de overheid worden uitgevoerd.
De samenwerking met het maatschappelijk middenveld is onmisbaar in dit verband. Dit geldt
voor internationale en nationale niet-gouvernementele organisaties (NGO's) maar evenzeer
voor lokale mensenrechtenorganisaties in derde landen. Ook de relatie met Nederlandse
organisaties die zich richten op mensenrechten is van groot belang. Dit geldt voor organisaties
die zich expliciet met mensenrechten bezighouden, maar ook voor organisaties die op andere
wijze bijdragen aan het vergroten van het draagvlak in de Nederlandse samenleving voor het
beschermen en bevorderen van mensenrechten in het buitenland, bijvoorbeeld organisaties
van en voor jongeren. Het is belangrijk dat Nederlandse jongeren zich bewust zijn van het
belang van mensenrechten. Nederland zal zich daarvoor inspannen.
De kennis en ervaring die deze organisaties bezitten is van grote waarde voor het beleid van
de regering. Het doel dat we nastreven is uiteindelijk hetzelfde: een wereld waarin de rechten
van ieder individu worden beschermd.
De mensenrechtenambassadeur
De mensenrechtenambassadeur is hierboven reeds genoemd. Nederland was in 1999 een van
de eerste landen in Europa die een dergelijke functie in het leven riepen. Inmiddels hebben
naast Nederland vijf andere EU-lidstaten een mensenrechtenambassadeur benoemd. De
mensenrechtenambassadeur draagt in het buitenland het Nederlandse beleid uit en stelt
misstanden aan de orde. Een ander belangrijk aspect van het mandaat is om zowel in het
buitenland als in Nederland contacten te onderhouden met het maatschappelijk middenveld.
Hierdoor kan de mensenrechtenambassadeur een actieve bijdrage leveren aan het
onderhouden en opbouwen van partnerschappen.
25
Strategische inzet
- Een nieuw fonds zal worden opgericht voor de financiering van activiteiten gericht
op de bescherming en bevordering van mensenrechten wereldwijd. In 2008 zal voor
dit fonds 20 miljoen euro beschikbaar zijn.
- Nederland zal jaarlijks substantieel bijdragen aan het kantoor van de Hoge
Commissaris voor de Rechten van de Mens. In de begroting van 2008 is een bijdrage
voorzien van 6 miljoen euro. Daarnaast zal Nederland het kantoor ook in politieke
zin ondersteunen, met name voor wat betreft het behoud van de onafhankelijke
positie.
- De mensenrechtenambassadeur zal worden ingezet als zichtbaar instrument van het
Nederlandse mensenrechtenbeleid en levert een actieve bijdrage aan het
onderhouden en opbouwen van partnerschappen met het maatschappelijk
middenveld.
- Ambassadeurs zullen in het kader van hun overplaatsing een gesprek voeren met een
of meerdere mensenrechtenorganisaties over de mensenrechtensituatie van het land
waar ze naar toe gaan.
- Er zullen jaarlijks regionale mensenrechtenconferenties voor Nederlandse
ambassades worden georganiseerd, te beginnen met een conferentie voor alle
ambassades in Noord-Afrika, het Midden Oosten en de Golf in 2008.
26
2 Mensenrechten voor iedereen, altijd en overal
2.1 Inleiding
`Alle mensen worden vrij en gelijk in waardigheid en rechten geboren.'
(Art. 1 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, 1948)
`Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld.
Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op
welke grond dan ook, is niet toegestaan.'
(Art. 1 Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden)
Universaliteit en mensenrechten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Daarom verdient
dit principe een centrale plaats in deze mensenrechtenstrategie. In een tijd waarin
interculturele dialoog om diverse redenen hoog op de agenda staat, is het benadrukken van de
gemeenschappelijke basis cruciaal. Mensenrechten maken deel uit van deze basis, juist omdat
ze betrekking hebben op de gelijkheid in waardigheid en rechten van ieder mens ter wereld.
Basiswaarden als het recht op leven, vrijwaring van foltering en de gelijkwaardigheid van
man en vrouw overstijgen culturele verschillen.
Een abstract begrip als universaliteit kan worden toegepast door de gelijkwaardigheid en
gelijkheid in rechten van mensen centraal te stellen in ons mensenrechtenbeleid. De
overtuiging dat ieder mens gelijkwaardig is en gelijke rechten heeft, vormt de drijfveer om te
werken aan gelijke kansen voor mannen en vrouwen, te voorkomen dat culturele en religieuze
tradities als excuus worden gebruikt om bepaalde rechten niet te respecteren, en te bevorderen
dat iedereen ter wereld kan zijn of haar eigen mening kan uiten. Gelijkwaardigheid houdt ook
in dat ieder mens evenveel recht heeft op bescherming van zijn of haar lichamelijke integriteit
en dat discriminatie op basis van homoseksualiteit of geslacht dient te worden bestreden. In
dit hoofdstuk worden deze thema's nader uitgewerkt.
Dit laat onverlet dat universaliteit een rode draad vormt voor de Nederlandse inzet op thema's
die in deze strategie niet expliciet aan de orde komen, in het bijzonder het bestrijden van alle
vormen van discriminatie. De bescherming van de rechten van diegenen die op basis van hun
afkomst of etniciteit worden gediscrimineerd, verdient aantoonbare aandacht in het
Nederlandse beleid. Dit gaat bijvoorbeeld op voor minderheden zoals Roma en Sinti in het
oosten van Europa en Dalits in India.
27
2.2 Doodstraf
De doodstraf is een flagrante schending van het recht op leven, dat onder meer is vastgelegd
in artikel 3 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Het is een
onomkeerbare straf, die onschuldigen kan treffen. Bovendien is niet bewezen dat de doodstraf
een afschrikkend effect heeft op potentiële misdadigers en bijdraagt aan de vermindering van
gewelddadige criminaliteit in een land.
2.2.1 Streven naar wereldwijde afschaffing
De combinatie van nationale en internationale politieke en maatschappelijke druk heeft ertoe
geleid dat wereldwijd een trend is ingezet waarbij steeds meer staten de doodstraf afschaffen
of deze niet meer uitvoeren. Nederland schafte in 1983 de doodstraf af.19 Sindsdien hebben
nog ruim zestig andere staten dat eveneens gedaan, hetzij slechts voor commune delicten,
hetzij voor alle misdaden. Dit brengt het aantal landen waar de doodstraf niet wordt
uitgevoerd op een totaal van 143. Hiertoe worden gerekend de landen die voor alle misdaden
de doodstraf hebben afgeschaft (88), de landen die slechts voor commune delicten de
doodstraf hebben afgeschaft (9), en landen die de doodstraf in de praktijk niet meer toepassen
maar geen juridische afschaffing hebben doorgevoerd (46).20
Hoewel internationale mensenrechtenverdragen de doodstraf in eerste instantie niet expliciet
verbieden, zijn sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw hierover drie optionele protocollen
toegevoegd aan belangrijke verdragen. Het betreft het tweede optionele protocol bij het
Internationale Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (1989), het Zesde Protocol
bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (1983) en het Dertiende Protocol bij
het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (2002). Gedurende de afgelopen
decennia zijn steeds meer landen overgegaan tot ratificatie van één of meer van deze
protocollen. Ook landen die deze protocollen (nog) niet hebben ondertekend zijn overgegaan
tot afschaffing van de doodstraf.
De EU pleit actief voor wereldwijde afschaffing. Daar waar de doodstraf nog bestaat worden
staten opgeroepen om de doodstraf uiterst restrictief toe te passen, en om in ieder geval aan
minimumeisen te voldoen. Deze minimumeisen, die verwoord zijn in het Internationale
Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten, artikel 6(2), stellen bijvoorbeeld dat de
doodstraf alleen mag worden opgelegd voor de meest ernstige misdrijven met dodelijke of
ernstige gevolgen en niet mag worden opgelegd aan mensen met een psychische stoornis,
personen die minderjarig waren ten tijde van het misdrijf en zwangere of zogende vrouwen.
Ook moet zijn voldaan aan internationale standaarden voor een eerlijk proces zoals
uiteengezet in het Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (art. 6(2) en art. 14).
19 Het betreft hier afschaffing bij Grondwet. In 1870 was de doodstraf reeds uit het Nederlandse strafrecht verwijderd.
20 Cijfers zoals gehanteerd in EU-verband, juni 2007.
28
In 1998 heeft de Europese Raad de EU-richtlijnen inzake doodstraf aangenomen, waarin het
actieve externe beleid van de EU op dit terrein nader wordt uitgewerkt. Door middel van
algemene demarches en inzet in specifieke gevallen draagt de EU bij aan een versnelling van
de wereldwijde trend richting volledige uitbanning van de doodstraf. Nederland, met zijn
uitgebreide postennetwerk, speelt een belangrijke rol bij het monitoren van de lokale
mensenrechtensituatie en bij de uitvoering van deze richtlijnen. Hierbij wordt geen
onderscheid gemaakt tussen landen. Voor alle staten - zowel bondgenoten als landen waarmee
minder nauwe banden worden onderhouden - geldt evenzeer dat wordt gestreefd naar
volledige afschaffing van de doodstraf. Nederland en de EU geven in alle landen publiekelijk
uiting aan dit streven. Daarnaast demarcheert de EU in die individuele gevallen waar de
minimum standaarden worden geschonden, bijvoorbeeld bij executies van minderjarigen,
zwangere vrouwen, geesteszieken, of wanneer er een (de facto) moratorium dreigt te worden
doorbroken. In landen waar zeer vaak executies worden voltrokken geldt voor demarches in
individuele gevallen een additioneel effectiviteitscriterium. De EU wordt hierin geassisteerd
door lokale experts. Bovendien besteedt de EU in zijn dialoog met deze landen nadrukkelijk
aandacht aan algehele afschaffing van de doodstraf.
Bouwen aan consensus
Hoewel er beslist vooruitgang te zien is, blijkt het toch moeilijk om voor afschaffing van de
doodstraf een overweldigende meerderheid in VN-verband te bereiken en dreigt steeds het
reële risico dat de daar eerder bereikte consensus wordt afgebroken. Deze moeizame situatie
vindt zijn oorzaak in het verzet van landen die de doodstraf willen behouden. Dit wordt
versterkt doordat steeds onzeker is of landen die wél de facto maar niet de jure de doodstraf
hebben afgeschaft, bereid zijn een wereldwijde afschaffing te ondersteunen. Het ondernemen
van concrete activiteiten in VN-verband vereist dan ook een buitengewoon behoedzame
aanpak. Dit geldt in het bijzonder voor het indienen van een resolutie over dit onderwerp in de
AVVN. Vorig jaar heeft de EU gekozen voor het afleggen van een Verklaring, die door 90
landen werd gesteund. Hierop voortbouwend heeft de EU besloten dit jaar een resolutie in te
dienen.
Nederland wil een brugfunctie vervullen door actief bij te dragen aan de opbouw van een
wereldwijde alliantie van landen die streven naar de universele afschaffing van de doodstraf
of dit streven steunen. Dit vergt naast een actieve lobby in VN-verband ook een aanpak die op
de langere termijn is gericht en inspeelt op de interne factoren waardoor het gebruik van de
doodstraf in bepaalde regio's in stand blijft. Nederland zal regionale seminars organiseren die
bijdragen aan het versterken van de actoren die zich op regionaal of lokaal niveau sterk maken
voor afschaffing van de doodstraf, met onder meer juridische experts.
Ook veel NGO's zijn actief in de strijd voor afschaffing van de doodstraf. Nederland
ondersteunt deze (internationale) NGO's in hun werkzaamheden op lokaal, regionaal of
internationaal niveau. Zo zal met Nederlandse steun een regionale conferentie over
afschaffing van de doodstraf in Zuidoost-Azië worden gehouden.
29
Strategische inzet:
- Nederland zal blijven streven naar de wereldwijde afschaffing van de doodstraf,
waarbij een wereldwijd moratorium op de doodstraf een eerste stap kan zijn.
- Nederland zal in EU-kader een actieve lobby in de VN voeren om zoveel mogelijk
landen te bewegen een resolutie te ondersteunen die pleit voor afschaffing.
- Nederland zal regionale seminars organiseren voor onder meer juridische experts, om
te komen tot aanbevelingen die kunnen bijdragen aan de druk op overheden om tot
afschaffing van de doodstraf of instelling van een moratorium over te gaan.
- Nederland zal maatschappelijke organisaties en onderzoeksinstellingen ondersteunen
die pleiten voor afschaffing van de doodstraf, onder meer in Zuidoost-Azië en Afrika.
2.3 Marteling
Het absolute verbod op marteling en wrede, onmenselijke en vernederende behandeling is
mede dankzij Nederland vastgelegd in vele internationale mensenrechtenverdragen (de
Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, het Internationale Verdrag inzake
Burgerrechten en Politieke Rechten, het Verdrag tegen Foltering, het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens) en maakt deel uit van het internationaal humanitair recht (de
Geneefse Conventies). Toch staat deze basale norm onder druk, ook in beschaafde
samenlevingen. In sommige landen wordt het verbod op marteling willens en wetens nog
steeds niet gehandhaafd. In andere staten is marteling opnieuw een voorkomend verschijnsel
geworden, ondanks de intentie van overheden om marteling uit te bannen. De strijd tegen
terrorisme heeft geleid tot een opleving van de discussie over omstandigheden waaronder
marteling toch toegestaan zou zijn. Ook de definitie van marteling is opnieuw onderwerp van
discussie. Voor Nederland is deze discussie principieel onwenselijk: uitzonderingen op het
verbod op marteling zijn in strijd met het internationaal recht. Vrijwaring van marteling is een
absolute mensenrechtennorm, waaraan onder geen enkele omstandigheid getornd mag
worden.
2.3.1 Een absoluut verbod op marteling
Evenals voor de doodstraf heeft de EU ook richtlijnen opgesteld om wereldwijd marteling
tegen te gaan. Tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap in 2004 is een Global Action Plan
aangenomen door de EU, dat de EU-richtlijnen tegen martelingen een extra impuls heeft
gegeven. Overal ter wereld is de EU doorlopend in gesprek geweest met autoriteiten, om
onder meer aan te dringen op nationale wetgeving die marteling verbiedt, op de naleving van
waarborgen tegen marteling in detentiecentra en de naleving van internationale normen.
30
Nederlandse posten in het buitenland zullen zich actief blijven inzetten voor het in de praktijk
brengen van de EU-richtlijnen.
De bestrijding van straffeloosheid is een ander belangrijk thema bij het tegengaan van
marteling. Het gaat hierbij niet alleen om het laten gelden van rechtvaardigheid, maar ook om
het afschrikwekkende effect dat een veroordeling voor marteling kan hebben op anderen.
Slachtoffers van marteling hebben recht op genoegdoening, bijvoorbeeld in de vorm van
financiële compensatie en adequate medische verzorging. Nederland zal het werk van
verschillende mensenrechtenorganisaties die strijden voor een einde aan straffeloosheid en
voor het voorkomen van marteling, en die opkomen voor de rechten en rehabilitatie van
slachtoffers van martelingen actief ondersteunen.
Monitoring
In de politieke dialoog met derde landen is het verbod op marteling voor Nederland een
belangrijk gesprekspunt. De VN-Speciaal Rapporteur inzake Marteling en regionale
mechanismen, zoals het Comité ter Voorkoming van Folteringen en Onmenselijke of
Vernederende Behandeling of Bestraffing (CPT) van de Raad van Europa, dienen
onbelemmerd toegang te hebben tot detentiecentra en andere locaties. Monitoring is immers
een essentieel onderdeel van de bestrijding van marteling. Zo bezoekt het Comité
gevangenissen, overige detentiefaciliteiten en psychiatrische inrichtingen om te zien hoe
individuen die van hun vrijheid zijn onthouden, worden behandeld. Na elk bezoek stelt het
Comité een rapport op met daarin de bevindingen en aanbevelingen. Dit rapport wordt
vervolgens naar de desbetreffende lidstaat van de Raad van Europa gestuurd teneinde een
dialoog te starten. In 2007 heeft ook Nederland het CPT op bezoek gehad. De VN-rapporteur
doet hetzelfde, maar stuurt zijn rapport aan de VN-mensenrechtenraad. Nederland dringt in
bilaterale contacten steeds aan op een vrije toegang voor internationale toezichthouders.
Het Koninkrijk der Nederlanden heeft het Facultatief Protocol bij het VN-verdrag tegen
Foltering en andere Wrede, Onmenselijke of Onterende Behandeling of Bestraffing getekend.
Ratificatie zal op korte termijn volgen. Het Protocol, met in tegenstelling tot het CPT in
principe een wereldwijde dekking, heeft als doel het voorkomen van marteling door een
preventief systeem van regelmatige bezoeken aan detentiecentra door onafhankelijke
internationale en nationale inspectiemechanismen. Nederland zal ook bij andere landen
aandringen op ratificatie.
Strategische inzet:
- Nederland zal zich in EU-verband en op nationale titel actief inzetten om zoveel
mogelijk landen te bewegen de strijd tegen marteling aan te gaan, in de eerste plaats
door relevante anti-marteling-verdragen en -protocollen te ratificeren.
31
- Nederland zal ondersteuning bieden aan NGO's die lokaal, regionaal en mondiaal
actief zijn in de strijd tegen marteling en die hulp bieden aan slachtoffers van
marteling, zowel via het VN-Fonds voor Slachtoffers van Marteling als door middel
van directe bijdragen.
- Gezien het belang dat Nederland hecht aan naleving van mensenrechtennormen, zal
Nederland er bij landen op aandringen de VN Speciale Rapporteur en/of het Comité
ter Voorkoming van Folteringen en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of
Bestraffing van de Raad van Europa toe te laten en hun aanbevelingen op te volgen.
2.4 Mensenrechten en religie
Mensenrechten voor iedereen, altijd en overal betekent dat het niet uitmaakt of iemand
moslim, christen, boeddhist of atheïst is. Mensenrechten overstijgen de verschillen die tussen
religies bestaan. Dat houdt in dat uit naam van religie geen beperkingen mogen worden
opgelegd aan het realiseren van mensenrechten en dat een religie geen `eigen mensenrechten'
kan formuleren. Het betekent ook dat ieder individu vrij is om uit te komen voor zijn of haar
geloof, om van geloof te veranderen of om geen religieuze levensovertuiging aan te hangen.
Overheden hebben de plicht om deze vrijheid te garanderen, zowel in wetgeving als in de
praktijk. Rechtsongelijkheid, discriminatie en vervolging van mensen die tot een religieuze
minderheid behoren, vormen een ernstige schending van de rechten die hen ieder individueel
toekomen.
Het respect voor de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging neemt wereldwijd af. In haar
rapport aan de Mensenrechtenraad spreekt de Speciaal VN-Rapporteur Asma Jahangir haar
zorgen uit over de schending van deze vrijheid en in het bijzonder over de schending van de
rechten van religieuze minderheden.21 Steeds meer landen dwingen of verbieden mensen om
religieuze symbolen te dragen; het respect voor heilige plaatsen neemt af en aanhangers van
godsdiensten ondervinden steeds vaker problemen hun geloof openlijk te belijden. Zo is het in
veel landen moeilijk een gebedshuis of andere plaats van samenkomst op te richten of te
handhaven. Daarnaast is er ook sprake van een toenemende onverdraagzaamheid: een analyse
van de OVSE wijst bijvoorbeeld uit dat in 2006 het aantal gewelddadige antisemitische
incidenten is toegenomen.22 In algemene zin kan worden gesteld dat de vrijheid van
godsdienst steeds meer onder druk komt te staan. Nederland zal zich daarom in het bijzonder
inzetten voor de bevordering van de individuele vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
en de bescherming van religieuze minderheden.
21 A/HRC/6/5, van 20 juli 2007.
22 `Hate Crimes in the OSCE region: Incidents and Responses'; ODIHR annual report 2006.
32
2.4.1 Het recht op vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
Al vanaf de oprichting van de Verenigde Naties heeft Nederland zich ingezet voor de
bescherming van de vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing. In zekere zin kan de
wijze waarop een regering invulling geeft aan dit recht worden gezien als lakmoesproef voor
de algemene mensenrechtensituatie. De vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing is
immers veelomvattend en raakt aan andere mensenrechten en fundamentele vrijheden,
waaronder vooral de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vereniging en vergadering.
Bij de vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing gaat het bovendien om zaken die voor
mensen essentieel zijn voor de persoonlijke keuzes die zij in het leven maken. Als een Staat
inbreuk maakt op deze fundamentele vrijheden, bijvoorbeeld door discriminatie of zelfs
vervolging van leden van religieuze minderheden, is de kans groot dat ook op andere
mensenrechtenterreinen de situatie sterk te wensen overlaat.
In de huidige tijd van globalisering en toenemende vervlechting van culturen zijn voor velen
godsdienst en levensbeschouwing van groter belang geworden. Waar eerder gedacht werd dat
globalisering hand in hand zou gaan met secularisatie, blijkt daar in de praktijk niet altijd
sprake van te zijn. Voor sommigen is het vasthouden aan culturele en religieuze tradities juist
van groot belang geworden om zichzelf een plaats te geven in de `global village'. Voor
anderen is er sprake van een zoektocht naar nieuwe ankers in een tijd waarin informatie
oeverloos en onbegrensd lijkt te zijn geworden. Door de sterk toegenomen migratie is er
bovendien steeds minder sprake van een vastomlijnde geografische indeling van de
verschillende godsdienstige en levensbeschouwelijke stromingen. Waar voorheen één
godsdienst gezien kon worden als dé godsdienst van een land, is er tegenwoordig sprake van
steeds meer verschillende godsdienstige en levensbeschouwelijke minderheden binnen een
land. Met name voor landen die traditioneel sterk op één godsdienst waren gericht, kan
globalisering en de opkomst van niet-traditionele godsdiensten en levensbeschouwingen
daarom bedreigend overkomen. Als tegenreactie kan sprake zijn van ontkenning,
schijntolerantie, of zelfs directe onderdrukking en discriminatie van mensen die deze
stromingen aanhangen.
Bescherming van de groep door respect voor individueel recht
Uitgangspunt van het Nederlandse beleid is het fundamentele recht dat ieder individu toekomt
om zijn of haar geloof in alle vrijheid te belijden, om van geloof te mogen veranderen of om
geen religieuze levensovertuiging aan te hangen. Geen enkele overheid of religie mag daar
beperkingen aan opleggen. Ieder individu heeft het recht zelf zijn of haar religie te kiezen of
afstand te doen van een geloof. Dit is onder meer vastgelegd in artikel 18 van de Universele
Verklaring van de Rechten van de Mens en artikel 18 van het Internationale Verdrag inzake
Burgerrechten en Politieke Rechten. Bij dit laatste artikel heeft het betreffende
verdragscomité een specifieke uitleg gegeven, waarin wordt gesteld dat de vrijheid om geloof
of levensovertuiging te veranderen ook inhoudt dat men vrij moet zijn om voor een
atheïstische levensovertuiging te kiezen.23 De overheid dient deze vrijheid van keuze te
23 General Comment 22 van het Comité voor de Rechten van de Mens, paragraaf 5.
---
waarborgen door er op toe te zien dat deze vrijheid in alle omstandigheden en voor ieder
individu onbeperkt geldt. Onder geen beding mogen mensen die van geloof veranderen of van
hun geloof afstappen strafbaar worden gesteld. Dat in sommige landen `geloofsafval' een
misdaad is waar de doodstraf op staat, is dan ook volstrekt onacceptabel.
Wanneer in een land sprake is van bedreiging of discriminatie van een religieuze groep, rust
bij de overheid de verantwoordelijkheid om bescherming te bieden en maatregelen te nemen
om hier door wetgeving en handhaving een einde aan te maken. Door respect voor de vrijheid
van godsdienst en levensbeschouwing te bevorderen en te beschermen en erop toe te zien dat
iedere burger deze vrijheid niet alleen op papier maar ook in de praktijk heeft, wordt de basis
gelegd voor een samenleving waarin religieuze diversiteit hand in hand kan gaan met
individuele vrijheid.
Godsdienstige en levensbeschouwelijke verdraagzaamheid kan alleen worden bereikt als er
sprake is van een open klimaat. Dat betekent dat van kinds af aan mensen toegang moeten
hebben tot informatie over godsdienstige en levensbeschouwelijke stromingen. In het
onderwijs moeten kinderen ermee vertrouwd raken dat er naast hun traditionele godsdienst of
levensbeschouwing ook andere stromingen zijn en dat mensen gelijkwaardig zijn ongeacht de
stroming waar zij voor kiezen.
In grote delen van de wereld is er geen sprake van een dergelijke openheid. In veel landen
worden leden van religieuze minderheden gediscrimineerd en bedreigd of vervolgd. Zo is het
soms bijvoorbeeld niet mogelijk op officiële documenten aan te geven dat men geen
godsdienst belijdt, maar bijvoorbeeld humanist of atheïst is. Steeds vaker wordt de vrijheid
van godsdienst afhankelijk gemaakt van de vraag of een godsdienst al dan niet is
geregistreerd, wat bijvoorbeeld betekent dat niet-geregistreerde religieuze groeperingen geen
gebedshuis mogen bouwen. Een dergelijk beleid is echter in flagrante tegenspraak met de
uitgangspunten van de internationale mensenrechteninstrumenten die iedere vorm van
discriminatie op basis van godsdienst of levensbeschouwing verbieden. Indien aanhangers van
een godsdienst of levensbeschouwing zich schuldig maken aan illegale activiteiten, dan dient
de rechter deze activiteiten aan te pakken op basis van de beperkingsgronden zoals
opgenomen in de internationale mensenrechteninstrumenten. Dat is echter iets heel anders dan
het verbieden van een godsdienstige stroming als zodanig. Het individuele recht om een
godsdienst of levensbeschouwing aan te hangen, is immers absoluut.
2.4.2 Godsdienstvrijheid beschermen en internationaal bespreekbaar maken
De Nederlandse inzet in internationale fora is er vooral op gericht om wereldwijd een
dergelijke openheid te bevorderen. Op basis van dit uitgangspunt zet Nederland zich in voor
volledig respect van de vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing, inclusief de vrijheid
om van godsdienst of levensbeschouwing te veranderen, en voor de bevordering van
interculturele, interreligieuze en intrareligieuze dialoog.
34
Bescherming
Nederland heeft er in 2007 voor gezorgd dat het onderwerp vrijheid van godsdienst en
levensovertuiging op de agenda van de VN-mensenrechtenraad staat. Tijdens de zesde zitting
van de Raad heeft Nederland het initiatief genomen voor een resolutie over religieuze
intolerantie.24 Er is bewust voor gekozen dit in EU-verband te doen omdat hiermee de
boodschap veel krachtiger is. De resolutie is overigens aangehouden tot het vervolg van de
zesde zitting in december 2007. Na een hoopvolle start, waarbij ruim vijftig landen zich
bereid hadden getoond de resolutie mede te ondersteunen, bleek dat de Organisatie van de
Islamitische Conferentie een aantal amendementen wilde indienen die voor de EU
onacceptabel zijn. Het is nog niet duidelijk of deze amendementen in december op een
meerderheid kunnen rekenen. Nederland zal van het uitstel gebruik maken om een actieve
lobby te voeren om andere landen ervan te overtuigen de oorspronkelijke tekst te
ondersteunen. Overigens heeft Nederland op nationale titel tijdens de zesde zitting van de
Raad in Genève eveneens een speciale bijeenkomst georganiseerd over het thema
godsdienstvrijheid. Hieraan werd onder meer deelgenomen door de VN Speciale Rapporteur
inzake de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Nederland zal een actieve rol blijven
spelen bij de opstelling en behandeling van deze resoluties in de Derde Commissie van de
AVVN en in de VN-mensenrechtenraad, hetzij door zelf deze resoluties voor de EU te
`trekken', hetzij door ondersteuning te bieden aan de lidstaat die met die rol wordt belast.
Daarnaast is Nederland traditioneel leidend voor het onderwerp vrijheid van godsdienst en
levensbeschouwing tijdens de Human Dimension Implementation Meetings van de
Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa.
Ook buiten multilaterale fora zal Nederland zich blijven inzetten voor de bescherming van de
vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing. Allereerst zal het onderwerp worden
opgebracht in de contacten die Nederland met derde landen onderhoudt, met name wanneer
het landen betreft waar religieuze minderheden worden bedreigd. De
mensenrechtenambassadeur zal tijdens zijn bezoeken gesprekken voeren met
vertegenwoordigers van religieuze minderheden. Ook zal de bescherming van de vrijheid van
godsdienst en levensbeschouwing specifiek worden opgenomen als doelstelling van het
nieuwe Mensenrechtenfonds, waaruit activiteiten op dit gebied kunnen worden gefinancierd.
Daarnaast onderhoudt het ministerie onder meer via het Breed Overleg Godsdienstvrijheid
rechtstreeks contacten met een grote groep NGO's die zich met dit onderwerp bezighoudt.
Een aantal van deze organisaties levert regelmatig informatie aan over landensituaties waar zij
in het bijzonder verontrust over zijn. Deze informatie wordt door ambassades gebruikt voor
het voeren van een actief beleid, hetzij via stille diplomatie, hetzij via (EU-)demarches.
Dialoog
Sinds begin 2007 is Nederland lid van de Group of Friends van de `Alliantie der
Beschavingen'. De Alliantie is van oorsprong een initiatief uit 2005 van de Turkse en Spaanse
premiers Erdogan en Zapatero, maar werd later omarmd door SGVN Kofi Annan. Via dit
24 De zesde zitting van de Mensenrechtenraad ving aan op 10 september 2007 en werd na drie weken verdaagd. De zitting zal in december
2007 worden hervat.
35
initiatief wordt getracht de spanningen tussen bevolkingsgroepen met een verschillende
etnische, culturele of religieuze achtergrond te verminderen. Daarbij wordt gebruik gemaakt
van ontmoetingen op hoog politiek niveau, maar gaat het juist ook om het bevorderen van
contacten tussen mensen met een verschillende achtergrond op internationaal, regionaal,
nationaal en lokaal niveau. Dit jaar werd door de Hoge Vertegenwoordiger, de voormalige
Portugese president Sampaio, een implementatieplan uitgebracht. De Alliantie is onder meer
gericht op media literacy, dat wil zeggen dat mensen de relativiteit van media-uitingen inzien
en heftige reacties zoals naar aanleiding van de Deense spotprenten kunnen worden
voorkomen. Ook wil de Alliantie een netwerk van invloedrijke niet-gouvernementele
personen opzetten, die in dergelijke situaties kunnen helpen via hun invloed de spanningen te
verminderen.
De activiteiten van de Alliantie sluiten hiermee goed aan bij het Nederlandse streven de
verdraagzaamheid tussen verschillende culturele, etnische en religieuze bevolkingsgroepen te
vergroten. Daarbij hanteert Nederland als uitgangspunt dat dialoog, zeker op grass roots
niveau, kan bijdragen aan een beter onderling begrip en escalatie van spanningen kan helpen
voorkomen. Bij al deze activiteiten blijft echter het respect voor de universele werking van de
mensenrechten en fundamentele vrijheden vooropstaan. Nederland is met name geïnteresseerd
in de ondersteuning van de activiteiten uit dit plan voor het opzetten van een clearing house,
zodat goede en slechte ervaringen met initiatieven gericht op dialoog op alle genoemde
niveaus sneller kunnen worden gedeeld.
Daarnaast zal Nederland samen met Thailand in 2008 de ASEM Interfaith Dialogue in
Amsterdam organiseren25. Tijdens de bijeenkomst zal in werkgroepen gesproken worden over
de betekenis van interreligieuze dialoog voor armoedebestrijding en godsdienstonderwijs.
Ook zal een werkgroep proberen te inventariseren hoe informatie over interreligieuze dialoog
beschikbaar gemaakt wordt op het internet en welke rol deze dialoog speelt voor het beleid
van regeringen. Afgezien van discussies in werkgroepen zal de gemeente Amsterdam ook een
praktisch gericht deel van het programma verzorgen, waarbij deelnemers kennis kunnen
nemen van een aantal concrete dialooggerichte initiatieven in Amsterdam.
De gemeente Den Haag tenslotte zal in samenwerking met het ministerie van Buitenlandse
Zaken op 10 december 2008 ter gelegenheid van de 60e verjaardag van de Universele
Verklaring van de Rechten van de Mens een bijeenkomst organiseren waarbij religieuze
leiders vanuit de gehele wereld zullen spreken over hun betrokkenheid bij de realisatie van
mensenrechten.
Al deze activiteiten mogen niet leiden tot een ondermijning van het universele karakter van
mensenrechten, maar dienen dit karakter door dialoog juist te bevestigen.
25 De `Asia-Europe Meeting' (ASEM) is een forum voor overleg tussen de 27 EU-lidstaten, 16 Aziatische landen en het ASEAN secretariaat.
36
2.4.3 Relatie tussen godsdienstvrijheid en andere vrijheden en rechten
In het begin van deze paragraaf werd de verwevenheid van de vrijheid van godsdienst en
andere vrijheden en rechten reeds aangestipt. Deze verwevenheid kan in sommige gevallen
spanning opleveren. Naast de bescherming van de vrijheid van godsdienst en
levensbeschouwing en de bevordering van dialoog, is het Nederlandse beleid op dit gebied
gericht op het wegnemen van deze spanning.
Vanuit de islamitische wereld wordt met name in VN-kader sterk de nadruk gelegd op de
bescherming van godsdiensten als zodanig. Vanuit mensenrechtenoogpunt is dit echter onjuist
en onwenselijk. Mensenrechten hebben immers betrekking op het individu en dat gaat ook op
voor de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Ter bescherming van een godsdienst als
geheel kan geen beroep worden gedaan op rechten die aan individuen toebehoren. Het
verschil in beide benaderingen kwam duidelijk naar voren in de spanningen rondom de
Deense spotprenten. Nederland heeft zich bij die gelegenheid gericht op enerzijds de de-
escalatie van de spanningen en anderzijds op de bescherming van de vrijheid van
meningsuiting. Echter, noch vrijheid van meningsuiting, noch het recht om aan de eigen
godsdienst of levensbeschouwing uiting te geven zijn onbegrensd. Vrijheid en
verantwoordelijkheid gaan altijd samen. Bij iedereen die het vrije woord gebruikt, rust de
verantwoordelijkheid de ander niet onnodig te kwetsen en met respect te behandelen. Iedereen
heeft ook een verantwoordelijkheid voor de wet. Het is uiteindelijk aan de rechter om in een
concrete situatie te beoordelen op basis van feiten of het ene recht zo ernstig wordt aangetast
dat een beperking van het andere recht gerechtvaardigd is.
Ook op andere terreinen kan er spanning zijn tussen de vrijheid van religie en andere
mensenrechten. Bijzondere aandacht verdient de positie van vrouwen, evenals die van
homoseksuelen. Vaak is er sprake van een mix van culturele tradities en religieuze
voorschriften die kunnen leiden tot achterstelling of discriminatie, met name wanneer deze
tradities en voorschriften in nationale wetgeving zijn vastgelegd. Nederland zal steeds
proberen om deze achterstellingen tegen te gaan, waarbij het non-discriminatiebeginsel
leidend is.
Nederland zal zich actief inzetten om dialoog en uiteindelijk verbetering van wetgeving op dit
punt te stimuleren. Onder meer in het kader van de reeds genoemde Alliantie der
Beschavingen, maar ook door de organisatie van bijvoorbeeld side events en marge van de
VN-mensenrechtenraad en de Derde Commissie van de AVVN zal Nederland proberen die
dialoog op constructieve wijze op gang te brengen. Daarbij zal Nederland zich voorstander
tonen van culturele en religieuze diversiteit, maar leidend beginsel blijft de universaliteit van
mensenrechten en het respect voor het beginsel van non-discriminatie.
37
Strategische inzet
- Nederland zal vrijheid van godsdienst en levensovertuiging systematisch aan de orde
stellen in de contacten die Nederland met derde landen onderhoudt. De
Mensenrechtenambassadeur zal tijdens landenbezoeken het individuele recht op
vrijheid van godsdienst en levensovertuiging onder de aandacht brengen en
benadrukken dat het de plicht is van overheden om religieuze minderheden te
beschermen.
- Het beschermen van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging zal specifiek
worden opgenomen als doelstelling van het nieuwe Mensenrechtenfonds.
- Nederland zal het onderwerp vrijheid van godsdienst en levensovertuiging op de VN-
agenda houden. Hierbij zal Nederland als voortrekker binnen de Europese Unie
optreden.
- Nederland zal de Speciale Rapporteur van de VN inzake godsdienstvrijheid benaderen
om na te gaan in welke landen en op welke wijze Nederland een concrete bijdrage kan
leveren om de positie van religieuze minderheden te verbeteren.
- Nederland zal zich als lid van de Group of Friends van de Alliantie der Beschavingen
actief inzetten voor de bevordering van dialoog.
- Nederland zal in 2008 de ASEM Interfaith Dialogue te Amsterdam organiseren. Ook
zal in 2008 in Den Haag een bijeenkomst plaatsvinden tussen religieuze leiders uit de
hele wereld.
2.5 Vrouwenrechten zijn mensenrechten
Ongeveer de helft van de mensheid is vrouw. Het is al vaak onderkend: vrouwen vormen in
veel opzichten de sleutel tot verandering van de samenlevingen waarin zij leven. Des te
schrijnender is het dat bij uitstek vrouwen in een groot deel van de wereld worden beperkt in
hun mogelijkheden om als volwaardig lid deel te nemen aan deze samenlevingen. De rechten
van vrouwen en meisjes worden massaal geschonden, of het nu gaat om hun deelname aan het
openbare leven of hun positie binnen de muren van het eigen huis. Traditionele en culturele
gebruiken staan in veel gevallen op gespannen voet met de universeel erkende norm dat ieder
mens gelijk is in waardigheid en rechten. Het feit dat mannen en vrouwen geen gelijke kansen
hebben, is niet alleen een kwestie van onrechtvaardigheid. Het verbeteren van de positie van
38
vrouwen is van essentieel belang voor de politieke en sociaal-economische ontwikkeling van
hun land.
Er is de afgelopen decennia veel bereikt op het gebied van normstelling en internationale
beleidsrichtlijnen. Op internationaal vlak werd dit vormgegeven in het Vrouwenverdrag en
door de wereldconferenties van Beijing en Caïro. Het VN-vrouwenrechtenverdrag (CEDAW)
is door 185 landen geratificeerd. Wanneer we naar de alledaagse realiteit voor vele vrouwen
kijken, moet echter worden geconcludeerd dat het nog lang niet genoeg is. Vrouwen hebben
op veel fronten nog steeds een enorme achterstand. In sub-Sahara Afrika lopen jonge vrouwen
drie keer zoveel kans als mannen om met HIV/AIDS te worden geïnfecteerd. Twee op de drie
analfabeten is vrouw. In Europa verdienen vrouwen per uur gemiddeld 15% minder dan hun
mannelijke collega's. Wereldwijd is niet meer dan veertien procent van alle parlementariërs
vrouw.
Het verbeteren van de positie van vrouwen wereldwijd heeft daarom voor Nederland
prioriteit. Dit komt terug in diverse onderdelen van het buitenlands beleid. Nederland richt
zich er in algemene zin op om discriminerende bepalingen in nationale en internationale
wetgeving weg te nemen en ervoor te zorgen dat deze afspraken in de praktijk van betekenis
zijn. Seksuele en reproductieve gezondheid en rechten, wat overigens net zo goed een zaak is
voor mannen als voor vrouwen, zullen hoog op de agenda staan. Schendingen van seksuele en
reproductieve rechten die leiden tot onverminderd hoge moedersterfte en seksueel geweld
hebben daarbij prioriteit. Extra aandacht zal ook worden besteed aan het tegengaan van de
feminisering van HIV/AIDS en de onderliggende oorzaken daarvan. Dit past binnen het
bredere Nederlandse beleid op het gebied van HIV/AIDS, dat ervan uitgaat dat de realisatie
van mensenrechten een integraal onderdeel van de aanpak dient uit te maken.26 Ook op het
terrein van onderwijs en veiligheidsbeleid speelt het verbeteren van de positie van vrouwen en
meisjes een bijzondere rol. Meer aandacht voor de positie van vrouwen is in algemene zin van
groot belang om de achterstanden ten aanzien van de `Millenniumdoelen' (MDG's) in te
halen. Twee van deze doelen gaan specifiek over vrouwen, maar de ongelijkheid tussen
mannen en vrouwen vormt ook bij de meeste andere doelen een ernstig vertragende factor.
Vrouwenrechten zijn mensenrechten. In het kader van het Nederlandse mensenrechtenbeleid
zal ernaar worden gestreefd om de rechten van vrouwen in algemene zin hoger op de politieke
agenda te krijgen, zowel in onze bilaterale contacten als in EU-verband. Ook in VN-kader
wordt steeds vaker onderkend dat de rechten van vrouwen is in eerste instantie een
mensenrechten- en daarmee dus politiek vraagstuk zijn en daarna pas een
ontwikkelingsvraagstuk. De rechten van vrouwen moeten een vast onderdeel worden van de
betrekkingen die Nederland met andere landen onderhoudt, zowel in het kader van een
ontwikkelingssamenwerkingsrelatie als daarbuiten. Om te bereiken dat dit ook in het externe
optreden van de Europese Unie wordt gerealiseerd, zal Nederland zich ervoor inspannen dat
26 Onlangs is voor Nederlandse ambassades een interne notitie opgesteld met handreikingen voor het benaderen van de HIV/AIDS-
problematiek vanuit een mensenrechtenperspectief. Hierin wordt ook aandacht besteed aan seksuele en reproductieve gezondheid
en rechten.
39
richtlijnen inzake de rechten van vrouwen worden overeengekomen. Het is van belang dat het
mensenrechtenbeleid van de EU op dit punt concreter, coherenter en actiever wordt. Dit
laatste is in het bijzonder relevant voor de positie van de lidstaten ten aanzien van seksuele en
reproductieve gezondheid en rechten. De EU dient op dit punt de in het verleden ingenomen
gemeenschappelijke standpunten te bevestigen en eensgezind uit te dragen. Nederland zal
hieraan onder meer een bijdrage leveren door een aantal activiteiten met de `Visegrad-landen'
(Polen, Tsjechië, Slowakije en Hongarije) te organiseren. Daarnaast zal Nederland ook zelf in
de mensenrechtenfora en in bilaterale relaties een actieve pleitbezorger zijn van rechten van
vrouwen, waar onder seksuele en reproductieve gezondheid en rechten.
2.5.1 Geweld tegen vrouwen
Nederland spant zich in het bijzonder in voor de bestrijding van geweld tegen vrouwen.
Geweld maakt schrijnend zichtbaar wat ongelijkheid in het dagelijkse leven tot gevolg kan
hebben en hoe urgent het is dat vrouwen de middelen krijgen om voor hun rechten op te
komen. Overal ter wereld zijn vrouwen slachtoffer van geweld, zowel in rijke als arme
landen, ontwikkeld of onderontwikkeld. Volgens de Verenigde Naties wordt wereldwijd één
op de drie vrouwen ooit slachtoffer van seksueel geweld binnen een intieme relatie.
Gemiddeld worden ruim vijfduizend vrouwen per jaar slachtoffer van eerwraak met dodelijke
afloop, wat in sommige landen overigens geen strafbaar feit is. Van de huidige vrouwelijke
wereldbevolking hebben 130 miljoen vrouwen genitale verminking moeten ondergaan.
Geweld tegen vrouwen betreft een onderwerp dat gevoeligheden ten aanzien van cultuur,
religie en traditie bloot legt. Om die reden is het essentieel te beseffen dat helaas geen enkele
samenleving vrij is van geweld tegen vrouwen, ook de onze niet. De Nederlandse
internationale inzet op dit thema zal worden geïntensiveerd. Hieronder wordt nader ingegaan
op het tegengaan van vormen van geweld die niet direct aan conflict zijn gerelateerd. De
relatie tussen vrouwen, vrede en veiligheid komt in hoofdstuk 3 specifiek aan de orde.
Een internationale voortrekkersrol
Het onderwerp `geweld tegen vrouwen' heeft terecht een steeds prominentere plaats op de
VN-agenda gekregen. Dit is in belangrijke mate te danken aan de voortrekkersrol die
Nederland op dit terrein speelt. De Algemene Vergadering van de VN nam op initiatief van
Nederland meerdere resoluties aan op het gebied van traditionele praktijken die schadelijk
zijn voor de gezondheid van vrouwen en meisjes, met inbegrip van genitale verminking.
Recentere Nederlandse initiatieven waren gericht op de bestrijding van eerwraak en de
uitbanning van huiselijk geweld tegen vrouwen.
In 2003 nam Nederland het initiatief om in een breed gesteunde resolutie de Secretaris-
Generaal van de VN te vragen een studie naar alle vormen van geweld tegen vrouwen uit te
voeren. Deze studie verscheen in 2006 en vormde de basis voor een Nederlands/Franse
resolutie waarin concrete stappen in de uitbanning van geweld tegen vrouwen zijn vastgelegd.
27 De resolutie roept regeringen op actie te nemen tegen geweld tegen vrouwen en integraal
beleid te ontwikkelen en implementeren om dit fenomeen tegen te gaan. Ook de VN wordt
27 A/RES/61/143
40
opgeroepen om de inspanningen op dit terrein uit te breiden en vooral beter te coördineren. Zo
zal een databank worden opgezet waarin landeninformatie over geweld tegen vrouwen kan
worden verzameld. Een `Interagency Task Force' zet zich er voor in om de diverse
activiteiten van het VN-systeem om te buigen in een meer gecoördineerde aanpak van geweld
tegen vrouwen op landenniveau. Nederland en Frankrijk leiden samen een `Group of Friends'
die zich actief inspant om de implementatie van de resolutie te bevorderen.
Nederland zal zich inspannen om de naleving van de afspraken die in de resolutie zijn
gemaakt te bespoedigen. Dit zal worden gerealiseerd door middel van extra financiële
bijdragen, maar ook door politieke druk op regeringen en het VN-systeem, waarvan
Nederland overigens reeds een grote donor is. Het onderwerp moet op de agenda van de VN
blijven, niet alleen van de AVVN maar ook van andere relevante fora. Het is bijvoorbeeld van
belang dat de uitbanning van geweld tegen vrouwen ook in Genève in de VN-
mensenrechtenraad de aandacht krijgt die het verdient. Hiermee wordt onderstreept dat de
problemen niet alléén liggen op het gebied van economische of sociale ontwikkeling, maar
dat het laten voortbestaan van geweld tegen vrouwen vanuit mensenrechtenoptiek
onaanvaardbaar is. Nederland heeft zich er actief voor ingezet dat tijdens de zesde zitting van
de VN-mensenrechtenraad speciale aandacht aan dit onderwerp werd besteed.
Bilateraal beleid
Wereldwijd ondersteunt Nederland een groot aantal projecten en programma's van
internationale organisaties, NGO's en overheidsinstanties op het terrein van de mensenrechten
van vrouwen. Veel van deze inspanningen zijn gericht op het bestrijden van geweld tegen
vrouwen en de ondersteuning van slachtoffers. Voorbeelden hiervan zijn projecten gericht op
de uitbanning van genitale verminking van vrouwen, vroege en gedwongen huwelijken, van
eerwraak, vrouwenhandel en gedwongen prostitutie. Ook projecten gericht op het bevorderen
van de deelname van vrouwen aan onderwijs, politieke besluitvorming en het openbaar
bestuur dragen indirect bij aan de doelstelling geweld tegen vrouwen uit te bannen.
Nederland zal extra investeren in het bestrijden van geweld tegen vrouwen, waar onder
huiselijk en seksueel geweld, genitale verminking, eerwraak en vrouwenhandel. Via
ambassades in een aantal partnerlanden zal worden bijgedragen aan onderzoek, aangescherpte
wetgeving gericht op de bescherming van rechten en handhaving in de praktijk. Specifieke
aandacht zal worden besteed aan het opheffen van discriminerend traditioneel recht of
gewoonterecht en aan activiteiten die zijn gericht op bewustwording bij vrouwen én mannen.
Het belang van wetgeving en handhaving in de praktijk zal expliciet aan de orde komen in
bilaterale contacten. Zolang de daders niet worden aangepakt omdat er geen adequate
wetgeving is, omdat deze niet wordt nageleefd of omdat de slachtoffers niet durven te spreken
zijn er binnen een samenleving weinig impulsen tot verandering. Taboes en politieke onwil
kunnen inzicht in de omvang of aard van de problematiek belemmeren. Aan ambassades zal
worden gevraagd om over dit onderwerp te rapporteren, het consequent onder de aandacht
van de autoriteiten te brengen en projecten te ondersteunen die concreet bijdragen aan het
tegengaan van straffeloosheid.
41
2.5.2 Mensenhandel
De bestrijding van slavernij was één van de eerste waarborgvelden in relatie tot
mensenrechten waar de internationale gemeenschap gezamenlijk afspraken over heeft
gemaakt. Helaas moet worden geconstateerd dat de uitbanning ervan ook nu nog niet is
voltooid. De aanpak van mensenhandel, die een moderne vorm van mensenhandel beoogt te
bestrijden, dient dan ook plaats te vinden in de context van de mensenrechten. Mensenhandel
heeft immers een negatieve uitwerking op de uitoefening door de slachtoffers van hun
mensenrechten. De preambule bij het VN-Protocol tegen mensenhandel geeft bijvoorbeeld
aan dat een alomvattende internationale benadering vereist is, die maatregelen bevat om de
slachtoffers van mensenhandel beschermen, inclusief de bescherming van hun mensenrechten.
Vrouwen en kinderen zijn relatief vaak slachtoffer van mensenhandel. De aanpak is echter
niet tot deze groepen beperkt.
Strategische inzet
- Naast de versterkte inzet van Nederland op andere non-discriminatiethema's,
zullen de rechten van vrouwen prominente aandacht krijgen in de bilaterale
betrekkingen die Nederland onderhoudt. De Mensenrechtenambassadeur zal
hier tijdens zijn reizen bijzondere aandacht aan schenken.
- De bestrijding van geweld tegen vrouwen in institutionele wetgeving, in het
bijzonder het tegengaan van straffeloosheid, zal expliciet aandacht krijgen, in
rapportage, dialoog en door middel van concrete projecten.
- Nederland zal zich ervoor inspannen dat de EU overeenkomt richtlijnen
inzake rechten van vrouwen voor het externe EU-beleid op te stellen.
- Tevens beoogt Nederland het draagvlak voor de bevordering van seksuele en
reproductieve gezondheid en rechten binnen de EU trachten te versterken,
onder meer door activiteiten samen met Visegrad landen te organiseren.
- Nederland zal actief bevorderen dat de afspraken die zijn gemaakt in de VN-
resolutie inzake geweld tegen vrouwen worden nagekomen, op internationaal
en nationaal niveau en ook binnen de VN zelf.
- Nederland zal bevorderen dat het `UN Trust Fund on Violence against
Women' bijdraagt aan een beter gecoördineerde VN-aanpak op landenniveau.
- Nederland zal zich actief blijven inzetten voor de bestrijding van
mensenhandel op nationaal en op internationaal niveau. Daarbij zullen de
mensenrechtenaspecten in alle fasen van de aanpak van mensenhandel
worden meegenomen.
42
2.6 Meer aandacht voor kinderen
Hoe kwetsbaarder de mens, hoe groter de noodzaak dat hij zich bewust is van zijn rechten en
dat hij wordt geholpen bij het realiseren van deze rechten. Als dit voor één groep opgaat, is
dat wel voor kinderen. Kinderen die in hun opvoeding niet meekrijgen dat zij rechten hebben
waarop zij zich kunnen beroepen, ontbreekt het later vaak ook aan het inzicht dat zij zelf iets
kunnen doen om hun situatie te verbeteren.
De houding van veel landen ten opzichte van kinderrechten is tweeslachtig. Dat wordt
weerspiegeld in de internationale ontwikkelingen op dit gebied. Het VN-kinderrechtenverdrag
kwam in 1989 als één van de laatste VN-mensenrechtenverdragen tot stand, maar is wel het
meest geratificeerd. In landen waar mensenrechten in algemene zin onder druk staan, kunnen
kinderrechten vaak wel worden bevorderd, zij het op beperkte schaal. De realisatie van
kinderrechten strandt ook hier meestal op door traditie en cultuur bepaalde omgangsvormen
met kinderen. Dat kinderrechten ook betekenen dat lijfstraffen verboden moeten worden, dat
kinderen niet trouwen tot zij volwassen zijn, en dat meisjes evenveel recht op onderwijs
hebben als jongens, gaat veel landen te ver.
Om deze rechten te kunnen realiseren, is voortdurende internationale aandacht nodig.
Nederland zal hier actief aan bijdragen. Om het EU-beleid op het gebied van kinderrechten te
versterken, zet Nederland in op de spoedige aanname en vervolgens naleving van de EU-
richtlijnen inzake kinderrechten. Hierbij dient de nadruk te liggen op het tegengaan van
geweld tegen kinderen, een thema waaraan Nederland ook langs andere wegen extra aandacht
besteedt. In dit kader kan bijvoorbeeld worden verwezen naar het recent ondertekende verdrag
van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele exploitatie en
seksueel misbruik.
2.6.1 Geweld tegen kinderen
In 2006 publiceerde de Braziliaanse hoogleraar Pinheiro in opdracht van de SGVN een studie
over vóórkomen, de aard en de oorzaken van het geweld tegen kinderen. De studie, waaraan
ook Nederland financieel heeft bijgedragen, kwam tot stand op basis van uitgebreid
onderzoek, regionale bijeenkomsten en intensieve contacten met kinderen en NGO's. De
studie behandelt allerlei vormen van geweld, waaronder kinderhandel, kinderpornografie,
huiselijk geweld, kinderarbeid en lijfstraffen op school. De studie biedt een goed
aanknopingspunt om op termijn in VN-verband verder te komen met deze vaak moeilijk
bespreekbare onderwerpen.
Nederland ziet erop toe dat de VN optimaal gebruik maakt van de aanbevelingen van de
studie, onder meer door hiervoor aandacht te vragen in de jaarlijkse resolutie over
kinderrechten van de Algemene Vergadering. Daarnaast zal Nederland ook in EU-verband
derde landen bijstaan in de ontwikkeling en implementatie van strategieën en actieplannen ter
43
bestrijding van geweld tegen kinderen. Nederland zal werken aan de versterking van het
internationale draagvlak voor de bestrijding van geweld tegen kinderen door in zowel
bilateraal als multilateraal verband aan te dringen op ratificatie en implementatie van
internationale mensenrechteninstrumenten. Bij de activiteiten die Nederland onderneemt om
nationale systemen voor de bescherming van mensenrechten te versterken (zie paragraaf 4.2),
zal de positie van kinderen een speciaal aandachtspunt zijn. Nederland zal zich ook inzetten
voor het creëren van de functie van een VN Speciale Vertegenwoordiger inzake Geweld tegen
Kinderen. Deze dient de bestrijding van geweld tegen kinderen te bevorderen, de
internationale samenwerking op dit gebied te stimuleren en in algemene zin toe te zien op
uitvoering van de aanbevelingen van Pinheiro's studie.
Om informatie over geweld tegen kinderen toegankelijk te maken voor kinderen en zo het
bewustzijn te vergroten, is door de NGO `Save the Children' een `kindvriendelijke versie' van
de Pinheiro studie gemaakt. Deze is al in een aantal talen vertaald. Nederland zal de vertaling
van deze `kindvriendelijke' versie financieren, in het Nederlands en in talen van landen
waarmee Nederland een bijzondere relatie heeft en die bereid zijn om de informatie actief te
gebruiken.
2.6.2 Noodzaak tot bescherming
Uit de VN-studies over geweld tegen vrouwen en over geweld tegen kinderen die in 2006
verschenen, blijkt dat meisjes extra kwetsbaar zijn voor allerlei vormen van geweld. Jaarlijks
krijgen miljoenen meisjes niet de kans te worden geboren of worden kort na de geboorte om
het leven gebracht, simpelweg omdat hun familie de kosten voor opvoeding en bruidschat niet
kan betalen. Vaak gaan meisjes niet naar school, maar moeten zij een economische bijdrage
aan het huishouden leveren. Meer dan jongens lopen zij het risico te worden verkocht of jong
te worden uitgehuwelijkt. Als er al geld is voor gezondheidszorg, dan wordt dat vaker aan
jongens dan aan meisjes besteed.
Hoewel beide VN-studies ingaan op de specifieke aspecten van geweld tegen meisjes, is er
meer nodig om te zorgen dat deze zeer kwetsbare groep internationaal genoeg aandacht krijgt.
Nederland zal daarom een internationale conferentie organiseren. In dat kader zal nauw
worden samengewerkt met professor Pinheiro, het onderzoekscentrum van UNICEF en
anderen. Op deze manier wil Nederland internationale actie stimuleren om geweld tegen
meisjes bestrijden, vooral waar het gaat om schadelijke traditionele gebruiken als genitale
verminking, kindhuwelijken en eerwraak.
2.6.3 Uitbannen van kinderarbeid
Kinderarbeid is een harde realiteit in het leven van meer dan 200 miljoen kinderen. Drie kwart
is slachtoffer van de ergste vormen van kinderarbeid, zoals prostitutie, slavernij of
kinderhandel. Een kind hoort niet te werken, maar moet kunnen leren en spelen. Het ontneemt
kinderen de kans om te bouwen aan hun toekomst. Werk onder gevaarlijke en ongezonde
omstandigheden kan kinderen direct in gevaar brengen. En het ontneemt landen de
geschoolde werknemers en mondige burgers die nodig zijn voor welvaart en ontwikkeling.
---
In het VN-kinderrechtenverdrag is afgesproken dat kinderen moeten worden beschermd tegen
economische uitbuiting en dat zij geen werk mogen verrichten dat schadelijk is voor hun
gezondheid en ontwikkeling. De verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie bepalen
dat kinderarbeid verboden is zolang kinderen leerplichtig zijn of het hun gezondheid
schaadt.28 Hoewel deze verdragen door een groot aantal landen zijn geratificeerd, is de
naleving slecht. Vaak is er geen minimumleeftijd voor werknemers, en als er wel een
minimumleeftijd bestaat wordt er niet op toegezien. Vaak is er ook geen toezicht op de
arbeidsomstandigheden van kinderen of blijven overtredingen onbestraft.
Nederland zal het voortouw nemen bij het bestrijden van alle vormen van kinderarbeid, te
beginnen bij de ergste vormen. Dat kan alleen met een integrale aanpak waarbij verschillende
departementen zijn betrokken. Het is onze plicht alle mogelijkheden om kinderarbeid uit te
bannen zo goed mogelijk te benutten. Het uitbannen van alle vormen van kinderarbeid zal
deel uitmaken van de eerder genoemde EU-richtlijnen op het gebied van kinderrechten, wat
zal doorklinken in het externe beleid van de Unie. Bij bilaterale bezoeken en bij bezoeken van
de mensenrechtenambassadeur aan landen waar kinderarbeid voorkomt, zal dit onderwerp op
de agenda staan. Nederland zal, specifiek op het gebied van kinderarbeid, intensief
samenwerken met de nog aan te stellen VN Speciale Vertegenwoordiger inzake Geweld tegen
Kinderen. Op het terrein van ontwikkelingssamenwerking streeft Nederland naar het
beschikbaar maken van onderwijs en verhoging van de levensstandaard om de juiste
voorwaarden te scheppen voor het uitbannen van kinderarbeid.
Producten die het resultaat zijn van kinderarbeid moeten op den duur van de markt
verdwijnen. Om te beginnen moet het productieproces in landen waar kinderarbeid voorkomt,
transparanter worden. Dat kan bijvoorbeeld door toepassing van de nieuwe ISO 26000
richtlijn voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. Nederland zal het initiatief nemen
om te komen te komen tot effectieve EU maatregelen ter bestrijding van kinderarbeid, te
beginnen met een verbod op de invoer van producten die door de ergste vormen van
kinderarbeid tot stand zijn gekomen. Aangezien de bevoegdheid voor internationale handel
op Europees niveau wordt uitgeoefend, zal Nederland er op aandringen dat de Commissie hier
pro-actief op inzet. Gelet op de huidige WTO-bepalingen is het wenselijk dat op termijn WTO
regels in conformiteit worden gebracht met ILO-Conventie 182 waarin de definitie van 'de
ergste vormen van kinderarbeid' is opgenomen, mede dankzij Nederlandse inzet. Onder deze
definitie wordt niet alleen gedwongen arbeid verstaan, maar ook arbeid die de gezondheid en
ontwikkeling van kinderen ernstig in gevaar brengt. Nederland zal tijdens handelsmissies naar
landen waar kinderarbeid voorkomt dit onderwerp aan de orde stellen. In internationaal
verband zal Nederland streven naar sociale normen om kinderarbeid uit te bannen,
bijvoorbeeld door vast te leggen dat het minimumloon van ouders of verzorgers hoog genoeg
moet zijn om hun kinderen naar school te laten gaan.
28 Het gaat met name om de conventies over de minimumleeftijd voor werk en de ergste vormen van kinderarbeid (ILO Conventies 138 en
182).
45
Zolang kinderarbeid nog niet in de hele wereld is uitgebannen, moeten consumenten in ieder
geval kunnen kiezen voor `kinderarbeidvrije' producten. Daarom zal Nederland het initiatief
nemen om voor consumenten inzichtelijk te maken welke producten tot stand komen door
kinderarbeid. Dit heeft een nauw raakvlak met het beleid op maatschappelijk verantwoord
ondernemen, waarover in januari een kabinetsnotitie zal worden gepubliceerd. Onderdeel van
deze notitie zal ook zijn het verbeteren van de informatievoorziening aan consumenten,
bijvoorbeeld door meer helderheid te geven in de talrijke keurmerken die thans op de markt
aanwezig zijn. Zo zal binnenkort op www.consuwijzer.nl een overzicht van keurmerken
beschikbaar worden gesteld, waaruit onder meer duidelijk wordt welke keurmerken wel en
niet op kinderarbeid controleren.
Strategische inzet
- Nederland zal zich actief inzetten voor het uitbannen van kinderarbeid, te beginnen bij
de ergste vormen. Nederland dient alle mogelijkheden die bijdragen aan de
uitbanning van kinderarbeid optimaal te benutten, zoals het aangaan van een politieke
dialoog, het streven naar nationale en internationale maatregelen om productie door
kinderarbeid te ontmoedigen en het scheppen van voorwaarden voor de uitbanning
van kinderarbeid.
- Nederland zal bijdragen aan het versterken van het internationale draagvlak voor de
bestrijding van geweld tegen kinderen door in zowel bilateraal als multilateraal
verband aan te dringen op ratificatie en implementatie van internationale
mensenrechteninstrumenten.
- Nederland zal zich inzetten voor spoedige aanname van de EU richtlijnen inzake
kinderrechten voor het externe beleid van de Unie, waarbij de nadruk in eerste
instantie zal liggen op het tegengaan van geweld tegen kinderen.
- Nederland zal actief deelnemen aan de EU-taakgroep kinderrechten om ervoor te
zorgen dat deze richtlijnen in praktijk worden gebracht.
- Nederland zal mede in EU-verband derde landen bijstaan in de ontwikkeling en
implementatie van strategieën en actieplannen ter bestrijding van geweld tegen
kinderen.
- Nederland zal zich inzetten voor het creëren van de functie van een VN Speciale
Vertegenwoordiger inzake Geweld tegen Kinderen.
- Nederland zal de vertaling van kindvriendelijke versies van de Pinheiro studie over
geweld tegen kinderen financieren en actief bevorderen dat deze zoveel mogelijk
kinderen in zoveel mogelijk landen bereikt.
46
- Nederland zal een internationale conferentie over geweld tegen meisjes organiseren in
samenwerking met de onafhankelijke VN-expert voor geweld tegen kinderen.
2.7 Non-discriminatie van homoseksuelen
In ruim tachtig landen wereldwijd is seks tussen mensen van hetzelfde geslacht strafbaar.
Hoewel daadwerkelijke vervolging niet vaak voorkomt, betekent dit hoe dan ook dat
homoseksuelen in deze landen zich in een moeilijke positie bevinden.29 Ook in landen waar
géén straf staat op seks tussen mensen van gelijk geslacht is vaak sprake van discriminatie op
grond van homoseksualiteit. Ten slotte kan gebrek aan maatschappelijke acceptatie van
homoseksualiteit in sommige gevallen ontaarden in homofobie en vijandigheid tegenover
homoseksuelen.
Het internationale beleid inzake homo-emancipatie streeft naar afschaffing van
strafbaarstelling van consensuele seks tussen mensen van gelijk geslacht, het tegengaan van
discriminatie door overheden op grond van homoseksualiteit, en bevordering van de sociale
acceptatie van homoseksualiteit. Hiervoor worden verschillende instrumenten gebruikt;
diplomatieke middelen of projectmatige ondersteuning van maatschappelijke organisaties
kunnen elk hun effect hebben, afhankelijk van de lokale context.
De Yogyakarta Principles30 worden door de regering gezien als een leidraad voor het beleid.
Deze principes bevatten een opsomming van mensenrechten en fundamentele vrijheden in
relatie tot seksuele geaardheid. De kern van deze principes wordt gevormd door de boodschap
dat de universaliteit van mensenrechten betekent dat een ieder en dus ook homoseksuele
mannen, lesbische vrouwen, biseksuelen en transgenders aanspraak kan maken op dezelfde
mensenrechten.
Daar waar mensenrechten van homoseksuelen bijvoorbeeld de vrijheid van vereniging en de
vrijheid van vreedzame betoging worden geschonden zal de Nederlandse regering hiertegen
protest aantekenen en de betreffende autoriteiten wijzen op internationale verplichtingen,
zoals het beginsel van non-discriminatie. Dit gebeurt soms via het Gemeenschappelijk
Buitenlands en Veiligheid Beleid (GBVB) van de Europese Unie, in andere gevallen maakt
Nederland gebruik van bilaterale kanalen. Ook de Mensenrechtenambassadeur speelt hierin
een actieve rol.
In internationale organisaties streeft Nederland er naar de thematiek van discriminatie van
homoseksuelen te agenderen. Zo financiert Nederland een expert op het terrein van non-
29 Daar waar in deze strategie wordt gesproken over homoseksualiteit of homoseksuelen wordt eveneens gedoeld op lesbische vrouwen,
biseksuelen en transgenders.
30 Zie www.yogyakartaprinciples.org
47
discriminatie tegen homoseksuelen bij het kantoor van de Mensenrechtencommissaris van de
Raad van Europa. Aandacht voor deze groepering binnen de lidstaten van de Raad van Europa
is gewenst, aangezien in delen van deze regio de rechten van homoseksuelen onder druk
komen te staan, zoals het recht op vereniging en vreedzame demonstratie. Binnen de OVSE
vraagt Nederland aandacht voor het thema homofobie. Nederland vindt het ook belangrijk dat
homobelangen-organisaties zijn vertegenwoordigd bij de VN en daartoe consultatieve status
kunnen verwerven. Het NGO-Comité van de Economische en Sociale Raad van de VN
(ECOSOC) beslist veelal negatief op aanvragen van homo-organisaties. Nederland, dat sinds
januari 2007 lid is van de ECOSOC (maar niet van het NGO-Comité), zet zich actief in om in
EU-verband en samen met andere gelijkgezinden aanvragen van homo-organisaties te
ondersteunen en andere lidstaten van de ECOSOC te benaderen opdat deze organisaties
alsnog een status kunnen krijgen.
Naast diplomatieke middelen ondersteunt Nederland homobelangengroeperingen financieel
met het doel bij te dragen aan het tegengaan van discriminatie van homoseksuelen in het
buitenland.
In de Nota lesbisch- en homo-emancipatiebeleid 2008-2011, die in november 2007 naar de
Kamer wordt gestuurd, wordt eveneens uitgebreid aandacht besteed aan het Nederlandse
beleid op het terrein van de bevordering van de acceptatie en non-discriminatie van
homoseksuelen in internationaal kader.
Strategische inzet
- Nederland zal in bilaterale contacten aandacht besteden aan de positie van
homoseksuelen en waar nodig pleiten voor afschaffing van strafbaarstelling van
homoseksuele handelingen.
- Nederland zal capaciteitsopbouw van internationale en lokale NGO's die strijden
voor non-discriminatie van homoseksuelen ondersteunen.
- Nederland zal een actieve lobby voeren om NGO's te steunen die strijden voor non-
discriminatie van homoseksuelen en die een consultatieve status bij ECOSOC
nastreven.
- Nederland zal een expert op het gebied van non-discriminatie van homoseksuelen bij
het kantoor van de Mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa financieren.
48
3 Mensenrechten, vrede en veiligheid
3.1 Inleiding
`We hebben ontdekt dat vrede tegen elke prijs geen vrede is. We hebben
ontdekt dat leven tegen elke prijs geen leven is; dat het leven niets is
zonder de voorrechten, de trots, de rechten en de vreugde die het leven de
moeite waard maken en die het de moeite waard maken leven te
schenken. Ook hebben we ontdekt dat er iets bestaat dat nog veel erger is
dan oorlog of de dood: dat is leven in angst.'
(Eve Curie, Franse auteur, toespraak op 9 april 1940)
Mensenrechten en veiligheid zijn twee kanten van dezelfde medaille. Pas als de veiligheid van
mens en staat zijn gegarandeerd én mensenrechten worden gerespecteerd, kan er van vrede
worden gesproken. Op het niveau van een samenleving heerst vrede wanneer er geen
gewelddadig conflict plaatsvindt en de staat niet in haar bestaan wordt bedreigd. Maar ook
mensenrechten zijn een onmisbaar element. Pas wanneer een mens vrij is om te leven, de
eigen religie of levensovertuiging kan naleven, kan uitkomen voor zijn of haar geaardheid en
toegang heeft tot economische kansen, ervaart een individu daadwerkelijk vrede. Deze
`menselijke dimensie' van vrede wordt internationaal ook wel aangeduid met Human
Security.
Veiligheid en mensenrechten zijn ook sterk van elkaar afhankelijk. Zorgen over veiligheid
zijn zorgen over mensenrechten en andersom. Gewapend conflict gaat bijna altijd gepaard met
ernstige schendingen van de rechten van burgers. Andersom leiden voortdurende
mensenrechtenschendingen onvermijdelijk tot instabiliteit. `De huidige schendingen van
mensenrechten zijn de kiemen van de conflicten van morgen.', aldus de voormalige Hoge
Commissaris voor de Rechten van de Mens, Mary Robinson. Aanvallen op
minderheidsgroeperingen, onderdrukking van etnische of religieuze diversiteit en beperkingen
van politieke vrijheden zijn hier voorbeelden van. En daar waar voorheen de daaruit
voortvloeiende problemen beperkt bleven tot een land of regio, is de huidige mondiale
samenleving veel gevoeliger. Dit is goed te zien in de actuele bedreigingen van onze
veiligheid. Daar waar de structuur en stabiliteit binnen staten wegvalt, ontstaat een thuishaven
voor internationaal terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit.
Veiligheidsbeleid of het nu gaat om conflictpreventie, vredesopbouw of het bestrijden van
terrorisme en mensenrechtenbeleid kunnen en moeten elkaar versterken. Een adequate
reactie op de huidige dreigingen dient recht te doen aan de samenhang tussen veiligheid en
mensenrechten. Nederland erkent dat er een sterk verband is en brengt dit bijvoorbeeld in
praktijk door de zogenaamde `3D strategie' toe te passen in situaties waar we bijdragen aan
49
vredesopbouw. Vrede kan niet alleen met militaire middelen tot stand worden gebracht
(`Defence'). Voor het bewerkstellingen van vrede is ook `Diplomacy' en `Development'
nodig. Dit wil echter nog niet zeggen dat er sprake is van een automatische synergie tussen
veiligheidsbeleid en mensenrechtenbeleid. Dit hoofdstuk zal ingaan op een aantal aspecten dat
nadere aandacht behoeft. Dit gebeurt aan de hand van de volgende thema's: mensenrechten en
de bestrijding van terrorisme, Responsibility to Protect, mensenrechten en instabiliteit,
crisisbeheersing in de praktijk, straffeloosheid en transitional justice.
3.2 De bestrijding van terrorisme
De veelzijdige relatie tussen mensenrechten en terrorisme werd door voormalig SGVN Kofi
Annan treffend omschreven: ` vormen een absolute voorwaarde voor alle
aspecten van een effectieve strategie voor de bestrijding van terrorisme. Ze brengen de
afzonderlijke componenten bijeen. Dat wil zeggen de mensenrechten van eenieder: van de
slachtoffers van terrorisme, van degenen die verdacht worden van terrorisme, van degenen die
getroffen worden door de gevolgen van terrorisme.'31
Terrorisme beoogt de verworvenheden van een op recht en democratie gefundeerde
samenleving aan te tasten door met gebruik van geweld of het dreigen daarmee angst en chaos
te weeg te brengen. De veiligheid van het individu is een fundamenteel recht en de
bescherming van individuen dus ook bescherming tegen terroristische aanslagen
een fundamentele verantwoordelijkheid van iedere overheid. Door de bestrijding van
terrorisme wordt bijgedragen aan een omgeving waarin mensenrechten kunnen worden
beschermd en bevorderd. Dit geldt voor ons eigen land, maar ook voor landen waar we ter
plekke een bijdrage leveren aan de internationale bestrijding van terrorisme.
Een tweede element in de relatie tussen mensenrechten en terrorismebestrijding is dat het
ontbreken van respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden kan bijdragen aan de
ontwikkeling van extremisme en gewelddadige politieke oppositie. De beste verdediging
tegen terrorisme is uiteindelijk een goed functionerende nationale en internationale
rechtsorde, waarin voor ieder vreedzame middelen voor handen zijn om zich te uiten en voor
de eigen rechten op te komen.
Hieruit volgt ook een derde element: bij de bestrijding van terrorisme moeten soms nieuwe
beperkingen aan individuele rechten worden gesteld, maar dit zal altijd geschieden binnen de
grenzen van beperkingsclausules die aanvaard zijn bij de diverse internationale
mensenrechtenverdragen. Immers, het primaire doel bij de bestrijding van terrorisme is de
bescherming en instandhouding van de democratische rechtsstaat. Nederland stelt zich dan
ook op het standpunt dat nationale en internationale maatregelen tegen het terrorisme altijd in
31 Citaat afkomstig uit toespraak SGVN bij presentatie van zijn rapport `Uniting against Terrorism: Recommendations for a Global
Counter-Terrorism Strategy', 2 mei 2006.
50
overeenstemming moeten zijn met het internationale recht. Dat geldt specifiek de
mensenrechten, maar ook het internationaal humanitair recht. De regels die in internationale
verdragen zijn vastgelegd voor de naleving van mensenrechten, gelden onder alle
omstandigheden en dus ook bij de bestrijding van terrorisme. Nederland zal dit standpunt
actief uitdragen, zowel in multilateraal verband als in bilaterale contacten. Zo zullen zaken als
`extraordinary renditions' en geheime detentiefaciliteiten, die in strijd zijn met het
internationale recht, expliciet worden veroordeeld.
Maar er moet meer worden gedaan. De uitdagingen waarvoor de internationale rechtsorde
zich gesteld ziet, zijn reëel. Juist om mensenrechtenstandaarden ook bij de bestrijding van
internationaal terrorisme te waarborgen, is het van belang te blijven zoeken naar juridische
mechanismen die enerzijds een effectieve terrorismebestrijding mogelijk maken maar
anderzijds ook aan absolute mensenrechtenstandaarden voldoen. Nederland wil hieraan een
actieve bijdrage leveren.
3.2.1 Normstelling en naleving in VN-verband
De bestrijding van grensoverschrijdend terrorisme is bij uitstek een internationale
aangelegenheid. Nederland zal de nadruk leggen op naleving van reeds gemaakte
internationale afspraken over de bestrijding van terrorisme en erop toezien dat mensenrechten
hierbij de plaats krijgen die zij verdienen. Waar noodzakelijk zal Nederland bijdragen aan de
totstandkoming van nieuwe normstelling op dit gebied.
Op 8 september 2006 nam de AVVN de `Wereldwijde Strategie tegen Terrorisme' en een
daaraan verbonden Actieplan aan. In deze Strategie wordt de verdediging van mensenrechten
aangemerkt als een van de hoofdelementen van het VN-beleid in de bestrijding van
terrorisme. De strategie roept op het respect voor mensenrechten en de rechtsstaat als
fundamentele basis in de strijd tegen terrorisme te verzekeren. Bovendien brengt de strategie
de relevante resoluties van de AVVN en Veiligheidsraad in herinnering en roept zij op tot
ratificatie en implementatie van de relevante verdragen en protocollen.
Om te bevorderen dat landen dit in hun nationale antiterrorismebeleid ook daadwerkelijk
toepassen, is internationale ondersteuning in de vorm van capaciteitsopbouw van groot
belang. Nederland draagt hier onder meer aan bij door het werk van door de SGVN ingestelde
Counter-Terrorism Implementation Task Force (CTITF) politiek en financieel te
ondersteunen. De nadruk hierbij ligt op de vergroting van de coherentie van de activiteiten
binnen het VN-systeem en het verder integreren van mensenrechten in de activiteiten van de
functionele organisaties van de VN. Zo kan bijvoorbeeld het CTITF het Counter-Terrorism
Committee van de Veiligheidsraad aanmoedigen om, met behulp van de mensenrechtenexpert
in het Counter Terrorism Executive Directorate (CTED), mensenrechten te integreren in de
overige beleidsterreinen. Nederland is voorstander van institutionalisering van de CTITF en
zal hierop, samen met EU-lidstaten, aandringen bij de SGVN.
51
Nederland is daarnaast de grootste donor van de Terrorism Prevention Branch (TPB) van de
United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). Deze organisatie verleent onder meer
technische assistentie aan staten om de ratificatie en implementatie te bevorderen van de
zestien internationale verdragen en protocollen gerelateerd aan het voorkomen en bestrijden
van terrorisme. In al deze verdragen en protocollen is het waarborgen van de mensenrechten
expliciet opgenomen. Nederland richt zich vooral op de door de EU geïdentificeerde
prioriteitslanden en op Afrika gezien respectievelijk de dreiging die van deze landen uitgaat
en de capaciteitsproblemen die in de regio bestaan. Zo ondersteunt Nederland UNODC bij het
versterken van de strafrechtelijke capaciteit om terrorisme strafbaar te stellen en te vervolgen
in Noord- en Oost Afrika. Ook elders in Afrika zullen in 2007 en 2008 maatschappelijke
initiatieven op het gebied van capaciteitsopbouw financieel worden ondersteund. Naleving
van de mensenrechten bij terrorismebestrijding is hierbij een belangrijk aandachtspunt.
De Wereldwijde Strategie zal jaarlijks besproken worden in de AVVN op basis van een
rapport van de SGVN betreffende de implementatie van de strategie. Twee jaar na aanname
van de strategie zal een evaluatie plaatsvinden. In het kader van de integrale benadering bij
terrorismebestrijding zal Nederland zich inzetten voor een evenwichtige evaluatie van alle
elementen van de strategie, waarbij speciale aandacht zal uitgaan naar de relatie tussen
mensenrechten en terrorismebestrijding.
Nederland zet ook in op betere tenuitvoerlegging van Veiligheidsraadresoluties waarin de
bescherming van de mensenrechten in het kader van terrorismebestrijding is opgenomen. Het
is van belang dat bij uitvoering van de diverse sanctieregelingen voldoende aandacht wordt
besteed aan de rechtsbescherming van personen en organisaties die op de terrorismelijst van
de VN voorkomen. Personen die van mening zijn dat zij niet (langer) op de lijst thuishoren,
moeten dit bij een onafhankelijk orgaan aan de orde kunnen stellen. De Veiligheidsraad heeft
in 2006 besloten tot de instelling van een meldpunt bij het VN-secretariaat, waar individuen
een verzoek kunnen indienen om te worden verwijderd van een sanctielijst. In een andere
resolutie is besloten tot het uitbreiden van de verplichtingen voor lidstaten door introductie
van de zogenaamde `statement of case' en de notificatie aan betrokkenen. Nederland ziet deze
resoluties als belangrijke stappen waarmee de mogelijkheden voor `delisting' worden
verbeterd. Het is van het grootste belang dat de Veiligheidsraad in de uitvoering van zijn
taken de internationaal aanvaarde mensenrechtenstandaarden en het internationale
humanitaire recht respecteert. Nederland wil onderzoeken of het genoemde meldpunt de basis
kan vormen voor een verbeterde rechtsbescherming, bijvoorbeeld door het toevoegen van
onafhankelijke experts.
Het is evenzeer van belang dat de relatie tussen terrorismebestrijding en mensenrechten aan
de orde komt in multilaterale organen die zich specifiek met mensenrechten bezighouden, in
het bijzonder de VN-mensenrechtenraad. Bijzondere aandacht gaat uit naar de Speciale
Rapporteur inzake de bevordering en bescherming van de rechten van de mens bij de
bestrijding van terrorisme van de VN-mensenrechtenraad. In 2007 heeft Nederland een
expertbijeenkomst gefinancierd ten behoeve van diens activiteiten en ook in de toekomst zal
52
worden bezien hoe de Speciale Rapporteur kan worden ondersteund. Nederland streeft er naar
de samenwerking met de Speciaal Rapporteur te intensiveren, onder andere via de Nationaal
Coördinator Terrorismebestrijding.
Ten slotte wil Nederland zich waar mogelijk inzetten voor verbetering van de internationale
normstelling ten aanzien van terrorismebestrijding, met name ook daar waar het de relatie met
mensenrechten betreft. Dit zou onder meer vorm moeten krijgen in de totstandkoming van een
alomvattend verdrag tegen terrorisme. Er zijn maar liefst zestien wereldwijde verdragen en
protocollen die te maken hebben met terrorismebestrijding. Een alomvattend verdrag zou deze
verschillende normen moeten consolideren en waar nodig aanvullen. Vanuit
mensenrechtenperspectief zou een alomvattend verdrag moeten bevestigen dat staten zich bij
de bestrijding van terrorisme houden aan de normen zoals neergelegd in de internationale
mensenrechtenverdragen. Ook zou moeten worden bevestigd dat `derogatie', binnen
vastomlijnde juridische kaders, de mogelijkheid biedt om in uitzonderlijke omstandigheden
van bepaalde normen af te wijken. Daarbij dienen de beginselen van proportionaliteit, non-
discriminatie en beperking van de duur te gelden. De strijd tegen terrorisme kan geen vrijbrief
vormen om bepaalde mensenrechten ad infinitum op te schorten. Hoewel vooruitgang in de
onderhandelingen tot op heden beperkt is gebleken door een gebrek aan overeenstemming
over de reikwijdte van het verdrag blijft Nederland zich samen met EU-partners sterk maken
voor totstandkoming ervan.32
3.2.2 Europese Unie
De relatie tussen de bestrijding van terrorisme en mensenrechten is voor de Europese Unie
van groot belang. Enerzijds is terrorisme voor de Unie zelf een reëel gevaar, anderzijds heeft
zij een sterke traditie op het gebied van mensenrechten. De Europese Unie draagt dan ook in
al haar contacten met derde landen en organisaties consequent en krachtig de boodschap uit
dat bij het bestrijden van terrorisme mensenrechten moeten worden geëerbiedigd. Deze
boodschap moet worden geïntegreerd in alle relevante activiteiten van de EU, zoals nu
bijvoorbeeld reeds het geval is in diverse partnerschapsovereenkomsten met derde landen. In
deze overeenkomsten zijn terrorismebepalingen opgenomen die oproepen tot de eerbiediging
van de mensenrechten bij de bestrijding van het terrorisme. Omdat het hier gaat om
zogenaamde `essential clauses' geeft de EU hiermee een belangrijk signaal af.
Nederland streeft er bovendien naar dat Europese middelen worden ingezet om de capaciteit
van landen in de strijd tegen het terrorisme te versterken en dat hierbij expliciet aandacht
wordt gegeven aan het beschermen van mensenrechten. Training en opleiding van het
politiële en justitiële apparaat is essentieel om de strijd tegen het terrorisme rechtmatig en
rechtvaardig te kunnen voeren. Hiervoor zal onder andere het nieuw ingevoerde
Stabiliteitsinstrument van de EU worden benut. Met dit instrument kunnen projecten ter
verbetering van de interne en externe veiligheid in derde landen worden ondersteund.
32 Zie ook de reactie van de Regering op advies nr. 49 van de Adviesraad international Vraagstukken, `Terrorismebestrijding in Europees en
internationaal perspectief' (Kamerstuk 2006-2007, 30800 V, nr. 67, Tweede Kamer, 20 februari 2007) .
53
In EU-verband wordt regelmatig over het onderwerp `internationaal recht en de strijd tegen
terrorisme' gesproken tussen EU-landen onderling, maar ook met de Verenigde Staten. In
deze gesprekken komen onder meer onderwerpen als Guantánamo Bay, de strafrechtelijke
processen tegen terrorismeverdachten en de Amerikaanse `Military Commissions Act' (MCA)
ter sprake. Ook wordt gesproken over meer algemeen juridische vragen op het terrein van
internationaal humanitair recht (IHL), strafrecht en mensenrechten. Nederland hecht zeer veel
belang aan deze contacten en levert een actieve bijdrage aan deze discussies.
3.2.3 Nationale initiatieven
Nederland onderneemt ook nationale initiatieven om een bijdrage te leveren aan het
bevorderen en beschermen van mensenrechten in de strijd tegen het terrorisme.
Een van de manieren waarop Nederland hieraan vorm wil geven, is door dialoog tussen
internationale experts en beleidsmakers te bevorderen. In april 2007 werden te Oegstgeest in
kasteel Oud Poelgeest 25 deskundigen op het gebied van internationaal humanitair recht,
mensenrechten en/of strafrecht bijeengebracht om over mensenrechten en
terrorismebestrijding te spreken. De experts waren afkomstig uit Noord- en Zuid-Europa, de
Verenigde Staten, de Arabische wereld en Bangladesh en vertegenwoordigden drie
verschillende rechtssystemen. Het doel was om van gedachten te wisselen over de
mogelijkheden en beperkingen van het recht, juist ook waar het de bestrijding van terrorisme
betreft. De bijeenkomst werd afgesloten met de conclusie dat de drie vertegenwoordigde
rechtssystemen een relevante rol kunnen spelen in de discussie over de rol van het
internationale recht in de strijd tegen terrorisme. Tegelijkertijd is er ook sprake van overlap en
`witte gebieden'.
Nederland zal zich, in nauwe samenwerking met strategische partners, deskundigen en
internationale mensenrechtenorganisaties, inzetten om deze discussie voort te zetten en
oplossingen te vinden voor actuele dilemma's waarvoor het internationale rechtssysteem zich
gesteld ziet. 33 Het internationale recht moet een antwoord kunnen bieden op ontwikkelingen
in de wereld om ons heen. Het mag geen statisch gegeven zijn. Het internationale humanitaire
recht is gebaseerd is op een situatie waarin er sprake is van conflicten tussen staten en,
secondaire, op intrastatelijke conflicten, terwijl we tegenwoordig te maken hebben met niet-
statelijke terroristische groeperingen die zich niets gelegen laten liggen aan dit recht. Daarom
is de vraag relevant of in zulke situaties het internationale humanitaire recht van toepassing is.
Aanvulling of aanpassing van het internationale humanitaire recht zijn daarbij niet bij
voorbaat uitgesloten.
Twee actuele dilemma's zijn de reikwijdte van het recht op zelfverdediging (jus ad bellum) en
de relatie tussen internationaal humanitair recht en mensenrechten (jus in bello). Wat het
33 Het verslag van deze bijeenkomst is de Kamer op 25 juni 2007 jl. toegegaan (kamerstuk 2006-2007, 27925, nr. 255, Tweede Kamer).
54
eerste betreft, is de vraag aan de orde welke volkenrechtelijke grenzen er zijn bij het nemen
van zelfverdedigingsmaatregelen tegen terroristische groeperingen of tegen staten van waaruit
terroristische groeperingen opereren. Nederland zal het uitwerken van de voorwaarden
waaronder zelfverdediging tegen terroristische groeperingen rechtmatig zijn internationaal
bevorderen.
De relatie tussen internationaal humanitair recht en mensenrechten is een tweede relevant
onderwerp. In 2004 is door het Internationaal Gerechtshof aangegeven dat de bescherming op
grond van mensenrechtenverdragen niet ophoudt te bestaan in geval van gewapende
conflicten. Het Hof vond dat er daarom drie mogelijke situaties bestond: sommige rechten
vallen alleen onder internationaal humanitair recht; sommige rechten vallen alleen onder
mensenrechten; en anderen vallen onder beide onderdelen van het internationaal recht.
Internationaal humanitair recht - van toepassing in gewapend conflict - moet volgens het Hof
worden gezien als lex specialis, dat wil zeggen, specifieke regels die toegespitst zijn op
situaties van gewapende conflicten. Nederland acht dit een nuttig conceptueel uitgangspunt
voor deze specifieke problematiek en zal zich actief inzetten in de discussie met als doel te
verduidelijken welke normen van de rechten van de mensen in welke situatie van gewapend
conflict relevant zijn.
Het formuleren van een internationaal aanvaarde definitie van terrorisme is onverminderd van
belang. Zoals gezegd vinden hierover vinden in de VN onderhandelingen plaats in het kader
van het alomvattend terrorisme verdrag. Nederland zal zich actief inspannen om de
totstandkoming hiervan te bespoedigen. Nederland ondersteunt de vestiging van universele
rechtsmacht ten aanzien van terroristische misdrijven. De totstandkoming van deze
rechtsmacht zal dan ook mede de inzet van Nederland bij de onderhandelingen inzake
bovengenoemd alomvattend verdrag tegen terrorisme blijven. Het gaat er immers om dat er
geen vrijhavens zijn waarin personen die verdacht zijn van het plegen van terroristische
misdrijven, een veilig heenkomen zoeken en vinden. Wanneer bovengenoemd verdrag tot
stand zal zijn gebracht, zal universele rechtsmacht kunnen worden uitgeoefend ten aanzien
van terroristische misdrijven die tot nu toe onvervolgd en onbestraft bleven. Daarenboven zal
Nederland er naar streven om vervolging van die terroristische aanslagen die tevens
kwalificeren als reeds in het Statuut voor het Strafhof opgenomen strafbare feiten te
bevorderen, voor zover de direct betrokken Staat die vervolging niet zelf ter hand neemt.
Naast de aanzienlijke financiële bijdrage die Nederland in internationaal verband levert aan
het opbouwen van de capaciteit van landen om terrorismebestrijding uit te voeren in
overeenstemming met internationaal recht, zal ook actief worden gezocht naar mogelijkheden
om dit in bilateraal verband te doen. Er zijn middelen beschikbaar om wereldwijd projecten te
ondersteunen die tot doel hebben het respect voor mensenrechten en versterking van de
rechtsstaat in de strijd tegen het terrorisme te bevorderen.
---
Strategische inzet
- Nederland zal in internationaal verband en bilaterale contacten actief uitdragen dat
met het bestrijden van terrorisme het recht op bescherming wordt gerealiseerd en de
democratische rechtsstaat wordt beschermd. Bestrijding van terrorisme is vanuit
mensenrechtenoogpunt noodzakelijk. Het schept een situatie waarin mensenrechten
kunnen worden gerespecteerd.
- Een tweede element van onze boodschap is dat het bevorderen en beschermen van
mensenrechten integraal deel dient uit te maken van iedere effectieve anti-terrorisme
strategie; bescherming van mensenrechten is essentieel bij het voorkomen van
extremisme en gewelddadige politieke oppositie. Ten derde zal Nederland uitdragen
dat terrorismebestrijding altijd in overeenstemming moet zijn met de rechten van de
mens en, voor zover relevant, het internationaal humanitair recht.
- Nederland zal zich ervoor inzetten dat deze boodschap ook door de Europese Unie
wordt uitgedragen en haar weerslag krijgt in alle relevante activiteiten van de Unie.
- Nederland zal zich in het kader van de onderhandelingen over een Alomvattend VN-
verdrag inzake terrorisme inzetten voor spoedige aanvaarding van een definitie van
terrorisme en de vestiging van universele rechtsmacht. Nederland zal er naar streven
om vervolging van die terroristische aanslagen die tevens kwalificeren als reeds in het
Statuut voor het Strafhof opgenomen strafbare feiten te bevorderen, voor zover de
direct betrokken Staat die vervolging niet zelf ter hand neemt.
- Nederland zal erop toezien dat maatregelen ter bestrijding van terrorisme die in
internationaal verband worden genomen in overeenstemming zijn met het
internationale recht. Nederland wil onderzoeken of het genoemde meldpunt de basis
kan vormen voor een verbeterde rechtsbescherming, bijvoorbeeld door het toevoegen
van onafhankelijke deskundigen aan het meldpunt.
- Nederland zal bijdragen aan het vergroten van de capaciteit van landen om het
respect voor mensenrechten en versterking van de rechtsstaat in de strijd tegen het
terrorisme te bevorderen.
- Nederland zal het werk van de Speciale Rapporteur inzake de bevordering en
bescherming van de rechten van de mens bij de bestrijding van terrorisme
ondersteunen, onder andere door middel van de intensivering van de werkrelatie met
de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding.
- De dialoog met de Verenigde Staten over dit onderwerp zal worden voortgezet, zowel
bilateraal als via de Europese Unie.
56
- Gezien het belang van de discussie over de versterking van het internationale recht,
zal de expertbijeenkomst die in april 2007 te Oud Poelgeest plaatsvond een vervolg
krijgen. Hierbij zal specifiek aandacht worden besteed aan vragen ten aanzien van het
gebruik van geweld en het recht op zelfverdediging tegen internationaal opererende
niet-statelijke actoren, en het verder uitwerken van het vraagstuk van de samenhang
tussen het internationaal humanitair recht en de rechten van de mens in situatie van
gewapend conflict.
3.3 Een verantwoordelijkheid voor de internationale gemeenschap
3.3.1 Het concept `Responsibility to Protect'
Door de aanvaarding van het beginsel van `Responsibility to Protect' (R2P) door de VN-Top
in september 2005 werd een belangrijke principiële stap gezet in de discussie over de
wenselijkheid van internationale bemoeienis in het geval van zeer ernstige
mensenrechtenschendingen. Het concept gaat weliswaar nadrukkelijk uit van de primaire
verantwoordelijkheid van de staat in kwestie zélf om de rechten van haar burgers te
beschermen, maar erkent ook dat indien de staat dit niet kan of wil, de internationale
gemeenschap niet aan de zijlijn mag blijven toekijken. Het gaat hierbij om situaties waarin
sprake is van genocide, oorlogsmisdrijven, etnische zuivering en misdrijven tegen de
menselijkheid.34 Het feit dat alle landen hiermee unaniem én de eigen verantwoordelijkheid
én die van de internationale gemeenschap ten aanzien van de bescherming van mensenrechten
hebben onderschreven, is een belangrijk politiek winstpunt, een `moreel kompas'.
3.3.2 Toepassing in de praktijk
Het gebruik van dit kompas is echter niet vanzelfsprekend. De overeenstemming over de
formulering van het R2P-beginsel heeft zich nog niet vertaald in overeenstemming over de
toepassing ervan in de praktijk. Hoe meer men hecht aan de eigen soevereiniteit, hoe groter de
weerstand. Men vreest dat R2P kan worden misbruikt voor andere doeleinden dan het
voorkomen van mensenrechtenschendingen.
Om R2P een plaats te geven in de internationale praktijk, moet nog veel werk worden
verricht. Verbreding van het internationale draagvlak voor het R2P-beginsel onder regeringen,
opiniemakers en het bredere publiek is noodzakelijk. Daarbij moeten misvattingen worden
weggenomen, zoals het hardnekkige beeld dat R2P alleen maar gaat over militair ingrijpen.
R2P beslaat een veel breder spectrum. Het heeft ook betrekking op het voorkomen van
grootschalige mensenrechtenschendingen. Ook dit is in de eerste plaats een
verantwoordelijkheid van landen zelf, maar de internationale gemeenschap kan landen
zonodig helpen en aansporen. Helpt preventie niet, dan moet er gereageerd worden, met
34 A/RES/60/1, paragraaf 138-140.
57
diplomatieke, humanitaire en andere vreedzame middelen. Wanneer vreedzame middelen zijn
uitgeput en overheden nog altijd in gebreke blijven om hun bevolking te beschermen, dan is
het mogelijk om in het uiterste geval met militaire middelen in te grijpen. 35 Ten slotte heeft
R2P ook betrekking op de wederopbouw van landen waar zich grootschalige
mensenrechtenschendingen hebben voorgedaan. Nederland zal actief bijdragen aan het
vergroten van het draagvlak, wat moet leiden tot een betere internationale `reflex' in geval
van ernstige mensenrechtenschendingen. Bij het voorkomen en bestraffen van genocide,
oorlogsmisdrijven, etnische zuivering en misdrijven tegen de menselijkheid is de rol van het
Internationale Strafhof niet te onderschatten. En marge van de openingsweek van de 62ste
AVVN jl. september heeft Nederland hierover een side event georganiseerd met een aantal
experts op het gebied van R2P. Nederland geeft ook financiële ondersteuning aan een nieuw
op te richten Global Centre for the Responsibility to Protect, een onafhankelijk instituut met
als doel de promotie van de wereldwijde acceptatie van toepassing van het R2P-concept.
Naast verbreding van het draagvlak voor R2P dient het begrip `verantwoordelijkheid' door
alle betrokken partijen nadrukkelijker in de praktijk te worden gebracht. Zonder nadere
invulling van de R (verantwoordelijkheid), zal de P (bescherming) immers falen. Ook hier
geldt dat die verantwoordelijkheid in de eerste plaats geldt voor landen waar grootschalige
misstanden op mensenrechtengebied voorkomen of dreigen te ontstaan. De leden van de
Veiligheidsraad, in het bijzonder de vijf permanente leden, hebben eveneens een speciale
verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat R2P geen dode letter wordt. Zij kunnen immers
door middel van hun veto de legitimering van internationaal militair optreden tegenhouden.
Ten slotte moet ook de rest van de internationale gemeenschap zich aangesproken voelen. Het
adagium voor allen zou moeten zijn: wanneer genocide, oorlogsmisdrijven, etnische zuivering
of misdrijven tegen de menselijkheid plaatsvinden, is nietsdoen geen optie.
Ten slotte verdient het R2P-instrumentarium nadere aandacht. Het besluit om op te treden is
één ding, de vraag op welke wijze en met welke middelen dit kan gebeuren een tweede. Het
gaat niet zozeer om het bedenken van nieuwe maatregelen, maar om het effectief inzetten van
bestaande maatregelen en instrumenten op economisch, politiek diplomatiek, humanitair,
juridisch en veiligheidsgebied.
Strategische inzet
- Nederland zal het concept R2P gebruiken om in nationaal en internationaal verband
andere landen indien nodig aan te spreken op hun verantwoordelijkheid
mensenrechten te beschermen.
35 Zie hierover meer uitgebreid de regeringsnotitie `Rechtsgrondslag en mandaat van missies met deelname van Nederlandse militaire
eenheden' (22 juni 2007, Kamerstuk 2006-2007, 29521, nr. 41, Tweede Kamer).
58
- Indien het land in kwestie deze verantwoordelijkheid zelf niet kan of wil nemen, zal
Nederland inzetten op actie door de internationale gemeenschap. In welke vorm dit
dient te gebeuren, hangt af van de situatie.
- Nederland zal zich actief inzetten om het internationale draagvlak voor R2P te
verbreden, onder meer door financiering van het nieuw op te richten `Global Centre
for the Responsibility to Protect'.
3.4 Mensenrechten en instabiliteit
3.4.1 Fragiele staten
Het is verhelderend om de complexe problematiek in fragiele staten vanuit
mensenrechtenperspectief te bezien. Mensenrechten hebben bij uitstek betrekking op de wijze
waarop een staat met zijn burgers omgaat. Zij omschrijven de verantwoordelijkheden die
overheden tegenover burgers hebben. Hét kenmerk van een fragiele staat is dat deze niet of
niet volledig in staat is om deze verantwoordelijkheden op zich te nemen, of dit zelfs bewust
weigert. Dit kan tot uiting komen in inadequate of partijdige bescherming van burgers,
uitsluiting van bepaalde bevolkingsgroepen bij politieke processen, het ontbreken van een
adequaat en onafhankelijk rechtssysteem, of het niet kunnen realiseren van basale
voorzieningen op sociaal-economisch gebied. In al deze gevallen gaat het om schendingen
van mensenrechten. Het resultaat is een gebied waar terrorisme en criminaliteit vrij spel
hebben. Fragiele staten vormen daarmee niet alleen een bedreiging van de regionale
stabiliteit, maar ook van de internationale rechtsorde.
Nederland zal zich bijzonder inzetten voor de bevordering van stabiliteit en ontwikkeling in
fragiele staten. Het spreekt voor zich dat binnen dit beleid expliciet aandacht aan
mensenrechten wordt besteed. Daar waar Nederland bijdraagt aan de (weder)opbouw van een
staat, dient de relatie van de staat met haar burgers vanaf het begin af aan op de juiste leest te
zijn geschoeid. Nederland hanteert daarom de `OECD principles for good international
engagement in fragile states and situations' als leidraad bij de interventies in fragiele staten.
In deze principes is onder meer verwoord dat de internationale betrokkenheid bij de opbouw
of versterking van een staat meerdere sporen moet volgen. Niet alleen moet een staat worden
geholpen met het uitvoeren van haar kerntaken, er moet ook oog zijn voor het ondersteunen
van de legitimiteit en `accountability'.36 In Nederland is bij verschillende organisaties veel
expertise aanwezig op dit terrein. Hiervan kan gebruik worden gemaakt om de ontwikkeling
respectievelijk wederopbouw van de juridische infrastructuur in dit soort fragiele staten te
bevorderen.
36 De volledige tekst van de `Principles for Good international Engagement in Fragile States & Situations' is te vinden op www.oecd.org .
59
Speciale aandacht dient te worden besteed aan het tegengaan van discriminatie van bepaalde
groepen binnen de samenleving, omdat dit een belangrijke oorzaak van nieuwe instabiliteit
kan zijn. Nederland zal hier in de politieke dialoog met fragiele staten prominent aandacht aan
besteden. De relatie tussen staat en burger, die in het geval van fragiele staten moet worden
opgebouwd of versterkt, dient vanaf het begin af aan op de juiste beginselen te zijn gebaseerd
niet alleen op macht, maar ook op legitimiteit. Het doel is dat op langere termijn alle
mensenrechten worden gerespecteerd.
3.4.2 Hervorming van de veiligheidssector
Een belangrijk aspect van het Nederlandse beleid ten aanzien van fragiele staten is het creëren
van een veilige en stabiele situatie, waarin het geweldsmonopolie bij de staat berust en deze
dit op zodanige wijze uitoefent dat de rechten van zijn burgers worden gerespecteerd. Als
minimum moet hierbij worden uitgegaan van de zogenaamde `non-derogable rights' of niet-
opschortbare rechten, rechten die onder alle omstandigheden dienen te worden gerespecteerd
ook wanneer de noodtoestand van kracht is of wanneer sprake is van een oorlogssituatie.37
De activiteiten die Nederland zal ondernemen om de staat te helpen bij het vestigen van een
geweldsmonopolie zullen deze rechten centraal stellen. Hierbij moet met name worden
gedacht aan activiteiten op het gebied van hervorming van de veiligheidssector of Security
Sector Reform (SSR). Daarbij gaat het er om democratische, professionele en effectieve
veiligheidsstructuren in een land te ontwikkelen die de veiligheid én vrijheid van burgers
waarborgen. In de strikte zin richt SSR zich op overheidsorganisaties die binnen een land
verantwoordelijk zijn voor veiligheid als publieke taak. Deze variëren van leger of politie tot
de rechterlijke macht of het gevangeniswezen.
Nederland ondersteunt door middel van het Stabiliteitsfonds onder andere trainingen,
opleidingen, opleidingsontwikkeling, beleidsondersteuning, beheersondersteuning, planning
of een combinatie van deze zaken. In het bijzonder zal worden gelet op de aandacht die in het
kader van deze activiteiten wordt besteed aan mensenrechten, de positie van vrouwen en
kinderen en de omgang met vluchtelingen en ontheemden. Waar mogelijk zullen specifieke
activiteiten op dit terrein worden ondersteund.
3.4.3 Kleine wapens en wapenexport
Eén van de factoren die de stabiliteit in een land ernstig kunnen ondermijnen, is de illegale
verspreiding van kleine en lichte wapens. Ook wanneer er niet direct sprake is van een
gewapend conflict, draagt de ruime beschikbaarheid van deze wapens bij aan een cultuur van
geweld en onveiligheid. Het tegengaan van de illegale verspreiding van deze wapens draagt
bij aan een verbetering van de mensenrechtensituatie. Ook voor legale uitvoer van militair
materieel geldt dat zeer zorgvuldig moet worden gekeken naar mogelijke consequenties voor
37 De `niet-opschortbare rechten' zijn vastgelegd in Internationale Conventie inzake Burgerrechten en Politieke Rechten, artikel 4 lid 2: het
recht op vrijheid van van godsdienst en levensovertuiging, op erkenning als persoon voor de wet, op vrijwaring van marteling en
wrede behandeling, op vrijwaring van gevangenneming wegens schulden en op vrijwaring van twee maal bestraffing voor
hetzelfde misdrijf. Ook het recht op leven is een niet-opschortbaar recht, zij het dat hier in een oorlogssituatie het internationale
humanitaire recht op van toepassing is.
60
de mensenrechtensituatie. Nederland heeft zich de afgelopen jaren actief ingezet voor de
ontwikkeling van normen en internationale afspraken op deze terreinen, zowel in VN- als EU-
verband. Het is nu vooral zaak om proactief toe te zien op naleving van deze afspraken.
In het kader van de `Geneva Declaration on Armed Violence and Development' verleent
Nederland steun aan landen die de kleine wapensproblematiek beschouwen als een onderdeel
van hun eigen ontwikkelingsstrategie en daarnaar willen handelen, met name in de Hoorn van
Afrika en de Grote Meren Regio.38 De bedoeling is dat ontwapening en de bestrijding van de
verspreiding van kleine wapens leidt tot een veiliger en menswaardiger leefomgeving. Dat
betekent dat Nederland overheden ervan moet zien te overtuigen niet met harde militaire
hand op te treden tegen de verspreiding van deze wapens, maar dat te doen via verbeterde
wetgeving, wetshandhaving en door rekening te houden met de legitieme veiligheids- en
ontwikkelingswensen van de bevolking. Een van de middelen daartoe is integratie van
nationale actieplannen die de verspreiding van kleine wapens moet tegen gaan in de algemene
ontwikkelingsvisie van deze landen door middel van opname in poverty reduction strategy
papers (PRSP's).
Nederland toetst vergunningaanvragen voor de uitvoer van militair materieel ieder op
afzonderlijke basis zeer zorgvuldig aan de criteria die zijn vastgelegd in de `EU Gedragscode
inzake wapenexport', inclusief de criteria met betrekking tot mensenrechten en conflicten, en
heeft eraan bijgedragen dat het mensenrechtencriterium bij de herziening van de EU
Gedragscode is aangescherpt. De herziene Gedragscode, die een juridisch bindend karakter
zal krijgen, moet nog worden vastgesteld. Nederland zal zich hiervoor inzetten.39
De EU-lidstaten zijn uiteraard niet de enige exporteurs van militaire goederen. Veel landen
buiten de EU, zo zij al adequate exportcontroles hanteren, hebben beduidend minder oog voor
mensenrechtenaspecten en internationaal humanitair recht bij de uitvoer van wapens.
Nederland zet om deze reden sterk in op de totstandkoming van een mondiaal
wapenhandelsverdrag het Arms Trade Treaty (ATT). In dit verdrag zullen minimum normen
of standaarden moeten worden vastgelegd waaraan importen, exporten en andere
overdrachten van wapens moeten voldoen. Het verdrag zal staten moeten verplichten
nationale wetgeving aan te nemen en ook toe te passen met als doel te voorkomen dat
overdrachten van wapens direct dan wel indirect conflicten veroorzaken, verlengen of
verergeren, of dat de overdrachten op andere wijze nadelig zijn voor mensenrechten,
veiligheid, stabiliteit of ontwikkeling. In 2008 zal in VN-verband een zogenaamde Group of
Governmental Experts zich buigen over de haalbaarheid, reikwijdte en parameters van een
dergelijk verdrag. Gelet op de terughoudendheid van een aantal invloedrijke landen ten
opzichte van het ATT zal Nederland actief steun blijven verwerven voor dit verdrag.
38 De Geneva Declaration is een initiatief van circa vijftig landen en beoogt te komen tot bewustwording en aanpak van het probleem van
gewapend geweld en de relatie met ontwikkeling.
39 Het tweede van de acht criteria betreft de `eerbiediging van de rechten van de mens in het land van eindbestemming'. Het derde criterium
betreft de `interne situatie van het land van eindbestemming ten gevolge van spanningen of gewapende conflicten'.
61
Strategische inzet
- Bescherming en bevordering van mensenrechtensituatie zullen integraal deel
uitmaken van landenstrategieën voor fragiele staten. Het verbeteren van de
mensenrechtensituatie zal één van de doelstellingen van de landenstrategie zijn.
- Nederland zal het respecteren van niet-opschortbare rechten als minimum in fragiele
staten actief bevorderen, onder meer door hieraan expliciet aandacht te besteden in
activiteiten op het gebied van SSR (waaronder trainingen van politie en leger,
technische assistentie bij het inrichten van gevangenissen, versterking van de
juridische sector etc.). Daar waar Nederland deel uitmaakt van een internationale
coalitie, zal worden aangedrongen op gezamenlijk beleid op dit punt.
- Nederlandse steun voor SSR programma's zal waar mogelijk actoren betrekken die
eveneens van belang zijn voor de mensenrechtensituatie, zoals organisaties uit het
maatschappelijk middenveld (NGO's, universiteiten en media) en parlementaire
commissies voor defensie en veiligheidsdiensten.
- Zodra de situatie dat toelaat, worden activiteiten ondernomen om de algehele
mensenrechtensituatie in een fragiele staat te verbeteren. Hierbij dient het in
hoofdstuk 4 beschreven systeem voor nationale mensenrechtenbescherming het
uitgangspunt te zijn.
- Vraagstukken betreffende kleine wapens en gewapend geweld zullen deel uitmaken
van ontwikkelingsplanning. Nederland zal actief stimuleren dat nationale
actieplannen die de verspreiding van kleine wapens moeten tegengaan in `poverty
reduction strategy papers' (PRSP's) worden opgenomen.
- Nederland zet in op vaststelling van de herziene EU Gedragscode inzake wapenexport
in de vorm van een juridisch bindend Gemeenschappelijk Standpunt, waarbij het
criterium op het gebied van mensenrechten zal worden versterkt met opname van een
verwijzing naar het internationaal humanitair recht.
- Nederland zal actief steun verwerven voor de totstandkoming van een mondiaal
wapenhandelsverdrag (ATT), onder meer door demarches en financiering van
(regionale) bijeenkomsten.
62
3.5 Crisisbeheersing in de praktijk
3.5.1 Militaire en civiele operaties
De nauwe verbondenheid tussen mensenrechten en veiligheid dient tot uitdrukking te komen
in de manier waarop crisisbeheersing in het veld wordt uitgevoerd. De afgelopen jaren is de
aandacht voor de integratie van mensenrechten in dergelijke operaties sterk gegroeid. Deze
aandacht maakt tegenwoordig deel uit van alle mandaten van crisisbeheersingsoperaties
waaraan Nederland deelneemt. Het betreft dan de inzet van Nederlandse burgers en militairen
in crisisbeheersingsoperaties van de VN, NAVO en EU.
De mandaten van VN-vredesoperaties zijn het afgelopen decennium veel breder en complexer
geworden en schenken veelal nadrukkelijk aandacht aan mensenrechtenaspecten. `De
bescherming van burgers' die in de mandaten is opgenomen, heeft aan betekenis gewonnen.
VN-vredesoperaties hebben een veel bredere reikwijdte en meer geïntegreerd karakter
gekregen. Hierbij is de civiele component van dergelijke operaties (inclusief expertise op het
gebied van mensenrechten) in omvang sterk gegroeid en nauwer verweven met de militaire
aspecten van operaties. Nederland ondersteunt deze ontwikkeling, onder andere door de
Nederlandse bijdragen aan deze operaties.
Veel taken van NAVO operaties dragen indirect dan wel direct bij aan naleving van de
mensenrechten. Nederland levert op dit moment een aanzienlijke bijdrage aan de
International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan. Nederland heeft een
Memorandum of Understanding (MoU) gesloten met de Afghaanse regering, waarin is
vastgelegd dat personen die door Nederlandse ISAF-militairen aan de Afghaanse autoriteiten
zijn overgedragen, worden behandeld conform internationale (mensenrechten) standaarden.
Voorts is in dit MoU neergelegd dat de Afghanistan Independent Human Rights Commission
(AIHRC), het Internationale Comité van het Rode Kruis evenals Nederlandse
vertegenwoordigers toegang hebben tot deze gedetineerden. Via dit mechanisme vindt
monitoring plaats. Ook andere ISAF-partners hebben dergelijke arrangementen gesloten met
de Afghaanse regering.
De EU werkt aan betere integratie van haar doelstellingen op gender- en
mensenrechtenterrein in het kader van het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB).
Overigens maakt deze inzet deel uit van het streven naar betere coherentie tussen de
activiteiten die in het kader van het communautaire beleid plaatsvinden en de externe
betrekkingen van de EU. In EVDB-operaties is vrijwel altijd een mensenrechtenafdeling
veelal gecombineerd met gender aangelegenheden of is een aantal experts op dit gebied aan
de missie verbonden. De missies hebben onder andere tot taak ervoor te zorgen dat eventuele
wetgeving in overeenstemming is met internationale mensenrechtenstandaarden, inclusief op
het gebied van vrouwen. Onlangs zijn de lidstaten het eens geworden over een bundeling van
alle relevante documenten op het gebied van gender en mensenrechten, waarmee de
inbedding van dit beleid in het EVDB een stap dichterbij is gebracht. Nederland zal zich
63
inzetten voor het opstellen van een handboek, dat een meer gebruikersvriendelijke
handleiding biedt aan het personeel in EVDB-operaties in het veld.
3.5.2 De VN Peacebuilding Commission
Bij de VN is het besef gegroeid dat de inzet van VN-blauwhelmen in een veel breder kader
dient te worden geplaatst. Voor het opbouwen van vrede is meer nodig. Tijdens de VN
Wereldtop in 2005 werd besloten tot de oprichting van de Peacebuilding Commission (PBC),
die tot taak heeft post-conflict landen te steunen bij hun wederopbouw. Het is de bedoeling
deze landen op de internationale agenda te houden zolang het risico aanzienlijk blijft dat het
land weer afglijdt naar geweld en conflict. Momenteel staan Sierra Leone en Burundi op de
agenda van de PBC en het ligt in de lijn der verwachting dat daar binnenkort één of twee
andere landen bij zullen komen. Om activiteiten en projecten te kunnen financieren is het
Peacebuilding Fund opgericht, waar Nederland 15 miljoen euro aan heeft bijgedragen.
Het werk van de PBC krijgt vorm in landenspecifieke bijeenkomsten in New York en in
bijeenkomsten in de hoofdsteden van de landen op de agenda. Hierbij zijn alle betrokkenen
aanwezig: donoren, PBC-leden, lokale autoriteiten, internationale financiële instellingen en
NGO's. Er wordt voor elk land een zogenaamde Integrated Peacebuilding Strategy (IPBS)
opgesteld, waarin de grootste obstakels voor vredesopbouw geïdentificeerd worden. Het gaat
daarbij zowel om politieke, militaire, juridische als sociale problemen, die gezamenlijk
moeten worden aangepakt teneinde een duurzame vrede tot stand te brengen. Het bevorderen
en respecteren van de mensenrechten maakt daarvan onderdeel uit. In Burundi bijvoorbeeld
betreft één van de prioriteiten het versterken van de rechtsstaat. Onder deze prioriteit valt ook
het oprichten van een onafhankelijke nationale mensenrechtencommissie. In Sierra Leone
heeft men afgesproken om mensenrechten als dwarsdoorsnijdend onderwerp in alle
prioriteiten van de IPBS op te nemen.
3.5.3 Nationaal Actieplan 1325
Nederland zal bijzondere aandacht besteden aan de positie van vrouwen in en na conflicten.
Niet alleen omdat vrouwen een kwetsbare groep vormen en hun problematiek vaak specifieke
maatregelen vereist, maar ook vanuit de overtuiging dat het vergroten van betrokkenheid en
zeggenschap van vrouwen bijdraagt aan het oplossen van conflicten en aan een veilige,
stabiele en leefbare wereld. Dit werd in 2000 door de VN Veiligheidsraad erkend in resolutie
1325, die sindsdien de basis voor internationale actie vormt. Resolutie 1325 richt zich op
meerdere aspecten van het thema vrouwen, vrede en veiligheid.40
Om op nationaal niveau een nieuwe impuls te geven aan de implementatie van deze resolutie,
ondertekenden overheid en maatschappelijke organisaties in Schokland op 30 juni jl. een
overeenkomst waarin werd vastgelegd dat er een Nationaal Actieplan komt. In dit Nationale
Actieplan, dat naar verwachting eind 2007 zal verschijnen, worden actiepunten geformuleerd
voor zes aandachtsgebieden. Eén van de aandachtsgebieden betreft `protectie en
mensenrechten'. Binnen dit aandachtsgebied kunnen onder meer afspraken worden uitgewerkt
40 S/RES/1325, 31 oktober 2000
64
over het opstellen van gedragscodes voor vredesmissies, speciale aandacht voor de
rehabilitatie en re-integratie van slachtoffers van seksueel geweld en het bestrijden van
straffeloosheid van seksueel geweld.
Ter ondersteuning van de implementatie van resolutie 1325 zal extra steun gegeven worden
aan UNFPA voor het bevorderen van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten in
conflictsituaties.
Strategische inzet
- De integratie van mensenrechten in crisisbeheersingsoperaties zal voor Nederland in
alle relevante fora een belangrijk aandachtspunt zijn.
- Nederland zal bijdragen aan de totstandkoming van een bruikbaar handboek gender
en mensenrechten voor EVDB-missies.
- Nederland zal zich er actief voor blijven inzetten dat binnen het werk van de VN
Peacebuilding Commission voldoende aandacht is voor mensenrechten.
- Nederland zal binnen het hele spectrum aan crisisbeheersing en wederopbouw
speciale aandacht besteden aan het verbeteren van de positie van vrouwen.
3.6 Een rechtvaardige vrede
3.6.1 Het tegengaan van straffeloosheid
Het is voor het bevorderen en beschermen van mensenrechten van essentieel belang dat
misdaden niet onbestraft blijven. Gerechtigheid is vanuit moreel oogpunt van belang.
Wanneer de dader niet wordt vervolgd, voelt het slachtoffer zich niet meer veilig en gaat er
evenmin een afschrikwekkend effect uit richting andere potentiële daders. Het bestrijden van
straffeloosheid en het compenseren van slachtoffers is daarom zowel voor de samenleving als
het individu van groot belang. Bovendien is het onbestraft laten van schendingen een
schending op zich. Slachtoffers van mensenrechtenschendingen hebben immers recht op
verhaal.41 Het uitgangspunt hierbij is dat slachtoffers compensatie krijgen. Het gaat hier niet
alleen om financiële compensatie, maar ook om genoegdoening en met name om een garantie
door de overheid dat schending van hun mensenrechten in de toekomst niet meer zal
voorkomen.
41 In december 2005 nam de AVVN de `Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Violations
of International Human Rights and Humanitarian Law' aan. Deze principes worden ook wel de `Bassiouni-Van Boven'
beginselen genoemd, naar de twee VN-mensenrechtenexperts die de basis voor deze principes hebben gelegd.
65
Het recht op verhaal dient in eerste instantie door de eigen overheid te worden gerealiseerd,
die immers de plicht heeft zijn eigen burgers te beschermen. Om dit te bewerkstelligen dient
de overheid onder meer te zorgen voor wetgeving die in overeenstemming is met
internationale mensenrechtenverdragen en een goede en onafhankelijke juridische
infrastructuur. Tevens dient de overheid extra aandacht te geven aan kwetsbare groepen, zodat
ook zij hun recht kunnen en durven halen.
Er kan echter ook een beroep worden gedaan op de internationale gemeenschap, bijvoorbeeld
wanneer het vanwege een politieke situatie in een land moeilijk is om een echt onafhankelijk
proces te realiseren of wanneer het een land aan voldoende capaciteit ontbreekt. Nederland zet
zich ervoor in om de juridische infrastructuur in landen te verbeteren, onder andere in het
kader van het EU-nabuurschaps- en toetredingsbeleid, maar ook in ontwikkelingslanden.
Versterking van de rechtsstaat maakt deel uit van de activiteiten die gericht zijn op het
bevorderen van goed bestuur.
Ook wanneer een land bewust in gebreke blijft bij het bestrijden van straffeloosheid ligt er een
taak voor de internationale gemeenschap. Plegers van oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de
menselijkheid, genocide en etnische zuiveringen zijn internationaal strafrechtelijk
aansprakelijk voor hun daden. In het geval van zeer ernstige en grootschalige schendingen is
het vervolgen van daders immers van belang voor het beschermen van de internationale
rechtsorde. De internationale gemeenschap heeft de afgelopen jaren veel gedaan om de
cultuur van straffeloosheid te doorbreken (zie ook 1.2.4). Concreet heeft dit geleid tot de
oprichting van een aantal hoven en tribunalen op dit gebied. Zo werden in 1993 en 1994 twee
ad hoc tribunalen opgericht voor de berechting van verdachten van de ernstige misdaden die
in het voormalig Joegoslavië en Rwanda zijn gepleegd, in 2002 gevolgd door het speciale
tribunaal voor Sierra Leone. Het Statuut van het Internationaal Strafhof (ISH) trad op 1 juli
2002 in werking. In 2006 werd overeenstemming bereikt tussen de VN en de Cambodjaanse
overheid over de oprichting van het Cambodja tribunaal. In 2007 trad de overeenkomst tussen
de VN en Libanon over de oprichting van een speciaal tribunaal voor Libanon in werking.
Nederland levert een belangrijke bedrage aan het tegengaan van straffeloosheid, met name
door in Den Haag de `legal capital of the world' een groot aantal internationale juridische
instellingen te huisvesten en hieraan een substantiële financiële bijdrage te leveren. Het betreft
onder meer het Internationaal Strafhof en enkele van de ad hoc tribunalen die zijn opgericht
om zich op specifieke situaties te richten. Het is de bedoeling dat ook het Libanon-tribunaal
binnenkort in Nederland zal worden gevestigd. Nederland is ook inhoudelijk nauw betrokken
bij de werkzaamheden van deze instellingen. Als gastland voelt Nederland een bijzondere
verantwoordelijkheid om derde landen aan te sporen tot samenwerking met de in Den Haag
gevestigde instellingen. Zo is medewerking van Servië met het Joegoslavië Tribunaal en
Internationaal Strafhof voor Nederland een belangrijke voorwaarde voor het proces van
Europese toenadering. In zijn bilaterale contacten zal Nederland aandringen op medewerking
met het Internationaal Strafhof. Zo heeft Nederland onlangs de Soedanese regering
aangesproken op het feit dat iemand tegen wie het Internationaal Strafhof een arrestatiebevel
---
heeft uitgevaardigd, benoemd is tot lid van de Soedanese mensenrechtencommissie.
Nederland heeft aangedrongen op uitlevering van deze persoon, die ervan wordt verdacht in
Darfur oorlogsmisdaden te hebben begaan. Nederland zal ook in EU-verband aandringen op
medewerking en uitlevering van verdachten.
3.6.2 Transitional justice
`Na een oorlog is het niet genoeg de wapens het zwijgen op te leggen.
Vrede houdt in dat alle rechten worden geëerbiedigd. Je kunt niet het ene
recht eerbiedigen en het andere schenden. Als een maatschappij de
rechten van haar burgers niet respecteert, ondermijnt ze de vrede en voert
ze ons weer terug naar de oorlog.'
(uitspraak van Maria Julia Hernandez, El-Salvadoriaanse mensenrechtenverdedigster)
Duurzame vrede is niet mogelijk zonder gerechtigheid. Het doen van recht is dan ook een
onmisbare pijler bij de wederopbouw van een land. Wanneer hieraan in een post-conflict
situatie onvoldoende aandacht wordt besteed, ligt een nieuwe uitbarsting van geweld op de
loer.
In post-conflictsituaties is het recht op verhaal echter meestal niet eenvoudig te realiseren. In
veel gevallen zal het rechtssysteem opnieuw moeten worden opgebouwd. Het tegengaan van
straffeloosheid houdt bovendien in dat de schenders van mensenrechten worden bestraft, ook
wanneer het gaat om ambtenaren en politici die zich aan mensenrechtenschendingen schuldig
hebben gemaakt. In ernstige situaties is echter een groot deel van de overheidsadministratie
direct of indirect betrokken geweest bij mensenrechtenschendingen. Een ingrijpende
`zuiveringsoperatie' zou de capaciteit van het overheidsapparaat, vaak een van de grootste
problemen in een post-conflictsituatie, nog verder ondermijnen. Vanuit mensenrechtenoptiek
is er hier dan ook sprake van een wezenlijk dilemma. Enerzijds hebben slachtoffers recht op
verhaal en is het bestrijden van straffeloosheid voor een vreedzame en rechtvaardige
samenleving op termijn onontbeerlijk. Anderzijds hebben de burgers in een post
conflictsituatie ook recht op een stabiele en goed werkende overheid die het kader garandeert
waarbinnen zij hun mensenrechten kunnen effectueren. Zonder gerechtigheid is er geen
sprake van duurzame vrede, maar voor vrede is meer nodig dan alleen gerechtigheid.
Diegenen die zich schuldig hebben gemaakt aan de misdaden tegen de menselijkheid zoals
opgesomd in het Statuut van het Internationaal Strafhof dienen in alle gevallen te worden
berecht. Het rechtsgevoel van niet alleen de nationale maar ook van de internationale
gemeenschap is in dergelijke gevallen zozeer geschokt, dat er geen ruimte is voor andere
oplossingen.
67
Voor degenen die misdaden hebben begaan die buiten deze `hoogste categorie' vallen, zijn
andere maatregelen denkbaar. In de praktijk wordt vaak een balans gevonden tussen
berechting, publieke spijtbetuiging, verzoening, compensatie en vergeving. Het doen van
recht dient echter ontegenzeggelijk het uitgangspunt te blijven. De marges om binnen dit
uitgangspunt gebruik te maken van alternatieve methoden dienen afhankelijk te zijn van de
behoeften van de slachtoffers en de gemeenschap daaromheen. Uit een recent OHCHR-
onderzoek naar de perceptie van slachtoffers van het conflict in Noord-Oeganda blijkt dat zij
zelf onderscheid maken tussen verschillende `categorieën' daders en de wijze van berechting.
Daar waar daders en slachtoffers in feite deel uitmaken van eenzelfde gemeenschap, zal het
draagvlak voor een aanpak die sterk op verzoening en genoegdoening is gericht groter zijn
dan wanneer sprake is van daders van buitenaf. Wanneer het draagvlak groot genoeg is, kan
bijvoorbeeld worden gekozen voor traditionele manieren waarop verhaal wordt geboden. Uit
dit onderzoek blijkt ook dat daar waar een voorkeur wordt uitgesproken voor amnestie, dit
vaak is ingegeven door pragmatische overwegingen.42 Bekend is de `gacaca' procedure die in
Rwanda op grote schaal is toegepast in de nasleep van het conflict in 1994 en die werkt via
boetedoening, bepaalde lichtere straffen, gevolgd door vergeving. Het is echter van belang
dat deze gebruiken voldoende tegemoet komen aan `recht op verhaal' in de zin dat er in ieder
geval sprake moet zijn van waarheidsvinding en compensatie van slachtoffers. In geen geval
mogen individuen die zijn aangeklaagd door het Internationale Strafhof of tribunalen
gevrijwaard worden.
Nederland zal erop aandringen dat wanneer na afloop van een conflict amnestiewetgeving
wordt aangenomen, deze wetgeving in overeenstemming moet zijn met internationale
mensenrechtenstandaarden. Zo heeft Nederland onlangs, samen met andere landen en het
Afghaanse middenveld, met succes bij de Afghaanse president aandrongen op het verbeteren
van een ontwerp amnestieregeling. De inhoud van deze ontwerpregeling, het National
Reconciliation Charter, baart de internationale gemeenschap zorgen. President Karzai heeft
evenwel eind maart 2007 verzekerd dat hij geen wetgeving zal (contra)signeren die in strijd is
met internationaal recht of internationaal aanvaarde mensenrechtennormen. Tot dusverre heeft
de president woord gehouden. In de meest recente versie van het National Reconciliation
Charter is een aantal omstreden artikelen komen te vervallen.
Strategische inzet:
- Nederland hanteert als uitgangspunt dat gerechtigheid onmisbaar is voor een
duurzame vrede. Diegenen die zich schuldig hebben gemaakt aan de misdaden tegen
de menselijkheid zoals opgesomd in het Statuut van het Internationaal Strafhof dienen
in alle gevallen te worden berecht.
42 `Making Peace Our Own Victim's perceptions of accountability, reconciliation and transitional justice in Northern Uganda', OHCHR,
augustus 2007.
68
- Nederland zal zich ervoor inzetten om de nationale juridische infrastructuur van
landen te versterken en erop aandringen dat wanneer een land amnestiewetgeving
aanneemt, deze in overeenstemming is met internationale mensenrechtenstandaarden.
- Nederland zal een belangrijke bijdrage blijven leveren aan de internationale aanpak
van straffeloosheid, in het bijzonder door inhoudelijke en financiële ondersteuning van
internationale gerechtshoven en tribunalen.
- Nederland zal in samenwerking met de VN en NGO's een internationale conferentie
organiseren over straffeloosheid en transitional justice om op basis van recente
ervaringen, onder meer in Afghanistan, mogelijke oplossingen te identificeren voor de
dilemma's die spelen bij het doen van recht in post-conflictsituaties.
69
4 De ondeelbaarheid van mensenrechten
4.1 Inleiding
`Het ontstaan van armoede heeft veel ingrediënten, maar factoren
als discriminatie, ongelijke toegang tot middelen en sociale en
culturele stigmatisering zijn de vaste bestanddelen. Deze
`factoren' hebben ook een andere naam: ontzegging van
mensenrechten en menselijke waardigheid.'
(Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens Louise Arbour, 10 december 2006)
Gevrijwaard te zijn van een gebrek aan basisbehoeften - `freedom from want' -, werd door
President Roosevelt reeds op gelijke voet gesteld met de vrijheid van meningsuiting en
godsdienst en de vrijwaring van angst. Voor een menswaardig en rechtvaardig bestaan zijn
economische, sociale en culturele rechten even onmisbaar als burgerrechten en politieke
rechten. Dit is geen papieren letter. Voor een slachtoffer van seksueel geweld heeft goede
medische zorg niet minder prioriteit dan het berechten van de dader.
De gelijkwaardigheid van alle rechten, of ondeelbaarheid, komt op verschillende manieren tot
uiting in het Nederlands buitenlands beleid. Ontwikkelingssamenwerking richt zich op landen
waar het over het algemeen niet goed is gesteld met de realisatie van ESC-rechten en heeft
mede tot doel de overheid te ondersteunen in deze realisatie. Dit gaat met name op voor de
rechten die betrekking hebben op basisbehoeften van de mens, zoals het recht op water, het
recht op voedsel, het recht op adequate huisvesting en het recht op gezondheidszorg. Het is
voor de ontwikkeling van een gezonde en stabiele samenleving echter van belang om expliciet
aandacht te besteden aan alle ESC-rechten, dus ook rechten die betrekking hebben op het
vormen van een vakbond, sociale zekerheid en arbeidsomstandigheden.
Momenteel wordt onderhandeld over de totstandkoming van een facultatief protocol bij het
VN-verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, dat onder meer tot doel heeft
een klachtenmechanisme in het leven te roepen. Het Koninkrijk der Nederlanden is nauw
betrokken bij de onderhandelingen en werkt constructief mee. Dit is mede van belang vanuit
het oogpunt van een effectief en geloofwaardig buitenlands beleid.
De ondeelbaarheid van rechten manifesteert zich ook in het feit dat burgerrechten en politieke
rechten onmisbaar zijn voor de realisatie van ESC-rechten. De overtuiging groeit dat er een
sterke relatie bestaat tussen de bevordering van mensenrechten in algemene zin enerzijds en
duurzame ontwikkeling anderzijds. Deze overtuiging wordt gestaafd door uitgebreid
empirisch onderzoek. Studies van Wereldbank en UNDP concluderen dat daar waar
schendingen van burgerrechten en politieke rechten plaatsvinden, economische groei ernstig
70
wordt gehinderd. Of mensen het hoofd boven water kunnen houden, blijkt afhankelijk van de
mate waarin hun burgerrechten en politieke rechten worden gerespecteerd, in het bijzonder
die rechten die te maken hebben met de democratische verantwoordingsplicht van een
overheid.43 Om hun positie te kunnen verbeteren, hebben armen toegang nodig tot informatie,
eerlijke rechtsgang, moet hun vrijheid van meningsuiting en vereniging worden gegarandeerd
en moeten zij kunnen deelnemen aan besluitvormingsprocessen. Dat armoede meer dimensies
heeft dan alleen economische, sociale of culturele aspecten is overigens ook terug te vinden in
de vijf kerndimensies die door OESO/DAC worden onderscheiden. Armoedebestrijding moet
oog hebben voor alle dimensies, ook de politieke. Wanneer men binnen deze dimensie
onvoldoende capaciteiten en mogelijkheden ofwel rechten heeft, vormt dit een obstakel
voor het verbeteren van de eigen situatie.
Hieruit volgt ook dat het investeren in de ontwikkeling van een land waar systematische
mensenrechtenschendingen plaatsvinden en waar de wil ontbreekt om de situatie te
verbeteren, niet tot de gewenste resultaten kán leiden. Een dergelijke investering kan dan ook
beter achterwege worden gelaten. Wel dient in een dergelijke situatie rekening te worden
gehouden met de `rechthebbenden', de burgers van het land. Voorkomen moet worden dat zij
dubbel slachtoffer worden van de opstelling van hun overheid.
In dit hoofdstuk wordt de aanzet gegeven voor de nadere uitwerking van twee instrumenten
waarmee de hierboven omschreven aspecten van ondeelbaarheid nog beter tot uitdrukking
kunnen worden gebracht in het Nederlands buitenlands beleid. In de eerste paragraaf wordt
een instrument gepresenteerd waarmee de algehele mensenrechtensituatie in een land
burgerrechten en politieke rechten én ESC-rechten structureel kan worden verbeterd. In de
tweede paragraaf wordt aangegeven dat de relatie tussen mensenrechten en ontwikkeling tot
uiting dient te komen in de Nederlandse inspanningen op het gebied van de
Millenniumdoelen. Ten slotte komt het onderwerp `maatschappelijk verantwoord
ondernemen' aan bod.
4.2 Een nationale `infrastructuur' voor mensenrechten
Het begrip `nationaal systeem voor mensenrechtenbescherming' is in VN-verband
ontwikkeld. In het kader van de huidige hervormingsronde van de VN is veel aandacht
besteed aan het effectief bevorderen van de naleving van mensenrechten op landenniveau, ook
in het kader van ontwikkeling. In 2002 verscheen het tweede hervormingsrapport van de
vorige SGVN, `Strengthening of the United Nations: an agenda for further change'.44 In dit
rapport wordt datgene wat in een land nodig is om de naleving van mensenrechten te
garanderen, benoemd als `national human rights protection mechanism'. Het gaat als het ware
43 World Bank (2005), Equity and Development. World Development Report 2006, Washington, DC. UNDP (2005), Human Development
Report 2005 International Cooperation at a Crossroads: Aid, Trade and Security in an Unequal World, New York. Robert J. Barro
(1997), Determinants of Economic Growth: A Cross-Country Empirical Study, MIT Press, Cambridge, Mass.
44 VN-document A/57/387.
71
om de nationale `infrastructuur' op mensenrechtengebied, gebaseerd op internationale
mensenrechtennormen. De VN heeft de versterking van de nationale systemen voor
mensenrechtenbescherming als centrale doelstelling. Nederland steunt deze doelstelling en zal
zich er voor inzetten om waar mogelijk ook door nationale interventies een bijdrage te leveren
aan de versterking van deze systemen.
Een nationaal systeem voor mensenrechtenbescherming is het totaal aan waarborgen (`checks
and balances') die moeten verzekeren dat overheden, als dragers van plichten, gehouden
worden aan het respecteren, beschermen en vervullen van de rechten van mensen. Dit geldt
niet alleen voor burgerrechten en politieke rechten, maar ook voor economische, sociale en
culturele rechten. Hoe het systeem precies uit dient te zien, verschilt van land tot land.
Niettemin kunnen vier algemene elementen worden onderscheiden die voor ieder land van
belang zijn als onderdeel van een nationaal systeem voor de bescherming van mensenrechten.
De basis voor een goed nationaal mensenrechtenbeleid is dat alle wetgeving, inclusief de
grondwet, in overeenstemming wordt gebracht met internationale mensenrechtennormen en
standaarden. Staten moeten de internationale mensenrechtenverdragen ratificeren en indien
nodig uitvoeringswetgeving aannemen. De uitvoering van dergelijke wetgeving moet
transparant zijn en burgers die zich door bepaalde overheidsbeslissingen in hun
mensenrechten beknot weten, moeten gebruik kunnen maken van bezwaar- en
beroepsprocedures. Overigens biedt het internationale mensenrechtensysteem meer dan alleen
normstelling. Bij de naleving is van belang dat goed wordt samengewerkt met het Kantoor
van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens, dat veel ervaring heeft met het
verlenen van technische assistentie. Ook dient optimaal te worden samengewerkt met de VN-
verdragscomité's en de Speciale Procedures van de VN-mensenrechtenraad, die toezicht
houden op de naleving van mensenrechtennormen.
Een tweede element betreft de aanwezigheid van effectieve instituties die mensenrechten
bevorderen en beschermen. De regering heeft de primaire verantwoordelijkheid voor naleving
van mensenrechten. Conceptwetgeving moet in overeenstemming zijn met
mensenrechtennormen, er moeten voldoende begrotingsmiddelen worden toegewezen en er
moet beleid worden ontwikkeld en uitgevoerd dat gericht is op de bevordering van de
mensenrechten. Deze verantwoordelijkheid geldt ook voor overheidsdiensten zoals politie en
justitie in strafrechtelijke aangelegenheden. Het parlement heeft, naast de ratificatie van
internationale en regionale mensenrechtenverdragen en het aannemen van wetten die hiermee
in overeenstemming zijn, een belangrijke toezichthoudende taak. Naleving van
mensenrechten vereist ook rechtsprekende instanties. Onafhankelijke rechters zijn essentieel
voor de verwezenlijking van het `right to remedy', ofwel het recht op genoegdoening
(inclusief compensatie) voor burgers wier mensenrechten ten onrechte zijn beperkt.
Dergelijke rechterlijke voorzieningen dienen goed toegankelijk te zijn. Ten slotte kunnen ook
nationale mensenrechteninstituties een belangrijke rol spelen, zoals een nationale
72
mensenrechtencommissie en/of één of meer ombudsmannen. Hun taak is onder meer om
klachten van burgers te behandelen en voorlichting over mensenrechten te geven.45
Een derde element betreft nationaal beleid, zowel de inhoud als de wijze waarop het tot stand
komt. Mensenrechten en mensenrechtenprincipes als participatie, non-discriminatie en het
afleggen van rekenschap dienen er integraal onderdeel van uit te maken. Dit is niet alleen
wenselijk vanuit het oogpunt van legitimiteit, maar ook vanuit het oogpunt van effectiviteit en
duurzaamheid.
Een nationaal systeem voor mensenrechtenbescherming kan niet functioneren wanneer
rechthebbenden onvoldoende informatie over mensenrechten hebben. Dit geldt voor leraren,
beleidsmakers, advocaten, maar ook voor bijvoorbeeld kinderen en kwetsbare groepen.
Het laatste element van een nationaal systeem voor mensenrechtenbescherming is een vrij,
actief en onafhankelijk maatschappelijk middenveld dat opkomt voor mensenrechten en
waarin mannen en vrouwen beiden participeren. Dit omvat onafhankelijke NGO's,
mensenrechtenverdedigers, maar bijvoorbeeld ook vakbonden en andere organisaties die zich
in het bijzonder bezig houden met de realisatie van ESC-rechten zoals het recht op billijke
arbeidsvoorwaarden en sociale zekerheid. Vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vereniging
en onafhankelijke media zijn hiervoor essentieel.
Strategische inzet
- Nederland zal expliciet aandacht besteden aan de versterking van nationale systemen
voor de bescherming van mensenrechten in derde landen. Hiertoe zal een
handleiding voor de Nederlandse ambassades worden opgesteld.
- Nederland zal het initiatief nemen dat op lokaal niveau ambassades een (politieke)
dialoog aan gaan, al dan niet in EU-kader, om overheden te overtuigen van noodzaak
en nut van samenwerking met het internationale mensenrechtenregiem. Dit houdt
onder meer in: ratificatie van mensenrechtenverdragen, rapportages aan
verdragscomités, uitvoering van aanbevelingen van de verdragscomités, bereidheid
van landen om speciale rapporteurs te ontvangen door middel van een zogenaamde
`staande uitnodiging', presentie van OHCHR.
45 In de Paris Principles is vastgelegd aan welke criteria onafhankelijke nationale mensenrechteninstituties
dienen te voldoen en wat hun taken zijn (A/RES/48/134, 20 december 1993)
73
4.3 Mensenrechten en de millenniumdoelen
4.3.1 Overeenkomsten en verschillen
Hoewel de millenniumdoelen zelf niet expliciet naar de mensenrechten verwijzen, zijn ze
ontstaan in een context waarin de mensenrechten een centrale plaats hebben. De eerste
paragrafen van de VN Millennium Verklaring zetten fundamentele waarden en principes
uiteen, waaronder vrijheid, gelijkheid en tolerantie.46 Dit zijn de waarden die ook ten
grondslag liggen aan de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. In het rapport
van SGVN In Larger Freedom werd opnieuw bevestigd dat mensenrechten samen met
veiligheid en ontwikkeling de drie pijlers van het VN-systeem vormen. In het Slotdocument
van de VN Wereldtop in 2005 ten slotte besloten de lidstaten tot het verder integreren van
mensenrechten in het werk van het gehele VN-systeem, inclusief in het landenwerk.47
Er is dan ook sprake van sterke inhoudelijke overeenkomsten tussen de millenniumdoelen
(MDG's) en de doelstellingen van mensenrechten zoals vastgelegd in verdragen. Beide zijn
gericht op uitbanning van honger, toegang tot onderwijs, gezondheidsvoorzieningen en een
betere positie van vrouwen, kinderen en andere kwetsbare groepen. Alle MDG's hebben dan
ook een equivalent in de internationale mensenrechtenverdragen, met name het Verdrag over
Economische, Sociale en Culturele Rechten (ICESCR), het Verdrag voor de Uitbanning van
alle vormen van Discriminatie tegen Vrouwen (CEDAW) en het Kinderrechtenverdrag (CRC)
(en CERD). Er zijn echter ook verschillen. Terwijl staten met de MDG's een politieke
verbintenis hebben gesloten, zijn zij bij het bekrachtigen van de mensenrechtenverdragen een
bindende juridische verplichting aangegaan. Essentieel voor de MDG's zijn de concrete
benchmarks en indicatoren; kenmerkend voor de mensenrechtenverdragen zijn de plicht tot
non-discriminatie en de plicht de sociale en economische rechten stapsgewijs volledig te
realiseren (`achieve progessively the full realisation of rights').
Het zijn met name deze verschillen die de combinatie van MDG's en mensenrechten binnen
het OS-beleid interessant maken. De kracht van de MDG's ligt in het politieke karakter en
meetbare doelen, maar tegelijkertijd ontbreekt een expliciete aansprakelijkheid.
Mensenrechten zijn bij uitstek gebaseerd op de verantwoordingsplicht door de overheid.
Mensenrechtenverdragen kennen weliswaar geen indicatoren, maar het ESC-verdrag verplicht
staten een doelgericht plan te maken voor de realisatie van rechten en op de voortgang
daarvan wordt toezicht gehouden door de VN Verdragscomités die aan de verdragen zijn
verbonden . De conclusie is gerechtvaardigd dat de benchmarks in de MDG's en de bindende
rechten en plichten van de mensenrechtenverdragen elkaar goed aanvullen en kunnen
versterken.
46 A/RES/55/2, 18 september 2000.
47 A/60/RES/1
74
4.3.2 Synergie in de praktijk
De mensenrechtenverdragen en vooral de non-discriminatieverplichting kunnen meer dan nu
het geval is worden ingezet om te bevorderen dat ook de allerarmsten toegang krijgen tot
basisdiensten en economische kansen. Voor een deel kan de synergie tussen MDG's en
mensenrechten worden versterkt door in te zetten op het versterken van het nationale systeem
voor mensenrechtenbescherming (zie paragraaf 4.2). Daarnaast zal Nederland echter ook
gericht interveniëren door vanuit een mensenrechtenperspectief te kijken naar de strategieën
van het partnerland voor het behalen van de MDG's en armoedebestrijding. Nederland zal
hiermee ook in het bilaterale ontwikkelingsbeleid bevorderen dat de internationale
mensenrechtennormen doorwerken naar het nationale beleid en het begrotingsproces van
partnerlanden. Non-discriminatie en gelijkheid voor de wet, verantwoordingsplicht
(accountability), participatie en informatie zijn hierbij sleutelbegrippen.
Strategische inzet
- Nederland zal in het bilaterale ontwikkelingsbeleid expliciete aandacht geven aan de
relatie tussen mensenrechten en millenniumdoelen.
4.4 Maatschappelijk verantwoord ondernemen
De verantwoordelijkheden van overheden en de internationale gemeenschap op het gebied
van mensenrechten en ontwikkeling zijn duidelijk. De invloed van niet-statelijke actoren
neemt echter toe. Ook zij kunnen hun invloed aanwenden om condities in deze landen te
verbeteren en een `enabling environment' voor de bescherming en bevordering van
mensenrechten te creëren. Hieronder wordt kort ingegaan op de rol van het internationale
bedrijfsleven.
De invloed van bedrijven is enorm gegroeid. De concentratietendens binnen het bedrijfsleven
heeft ertoe geleid dat er tegenwoordig sprake is van grote, internationaal opererende
ondernemingen met duizenden werknemers verspreid over de gehele wereld. Dergelijke
ondernemingen kunnen binnen het eigen bedrijf een cultuur creëren die gebaseerd is op het
bieden van een veilige ruimte voor de uitoefening van mensenrechten en fundamentele
vrijheden. Dergelijke `vrijplaatsen' kunnen op hun beurt een gunstige uitwerking hebben op
de algemene mensenrechtensituatie in landen van vestiging. In bepaalde gevallen kan de
interne bedrijfsvoering van dergelijke internationale ondernemingen zelfs meer effect hebben
op de lokale mensenrechtensituatie dan de traditionele interstatelijke
mensenrechteninstrumenten. Bovendien kan het internationale bedrijfsleven invloed
uitoefenen op het beleid van landen van vestiging: afhankelijk van de lokale situatie en de
75
belangen van het bedrijfsleven ter plaatse is het bedrijfsleven hier ook toe bereid gebleken.48
Indien het respect voor mensenrechten voorts een belangrijker overweging wordt bij
investerings- en handelsbeslissingen van bedrijven, kan dit een impuls geven aan de
inspanningen van de betrokken regeringen op dit gebied.
Door de erkenning van de invloed die het bedrijfsleven kan hebben op het gebied van
mensenrechten komen het internationale mensenrechtenbeleid en het beleid ter bevordering
van `maatschappelijk verantwoord ondernemen' (MVO) dichter bij elkaar. Zoals gezegd zal
het ministerie van Economische Zaken binnenkort een notitie over dit laatste onderwerp aan
het Parlement sturen.
Nederland onderneemt diverse initiatieven die raken aan het verband tussen mensenrechten en
MVO. Door financiering van en deelname aan initiatieven als Global Compact, EITI
(Extractive Industries Transparency Initiative), de Voluntary Principles on Security and
Human Rights en werkzaamheden rondom de OESO-Richtlijnen, speelt Nederland al een
belangrijke rol op dit terrein. Nederland zal de deelname aan dit soort internationale,
gemengde initiatieven voortzetten en waar nodig intensiveren. In het kader van de
zogenaamde `Decent Work Agenda' besteedt de ILO veel aandacht aan de wereldwijde
bevordering van sociale rechten. Dit jaar heeft Nederland specifiek voor dit doel een extra
financiële bijdrage toegezegd. De VN-mensenrechtenraad heeft een Speciale
Vertegenwoordiger aangesteld die op het gebied van mensenrechten en transnationale
bedrijven nader onderzoek heeft gedaan.49 Nederland financiert een deel van zijn activiteiten,
in het bijzonder de regionale consultaties die hij in het kader van zijn werkzaamheden
organiseert. Ten slotte is van belang dat ook NGO's zoals Amnesty International, IKV Pax
Christi en Aim for Human Rights (voorheen het Humanistisch Overleg Mensenrechten)
inmiddels samenwerkingsverbanden zijn aangegaan met het bedrijfsleven.
Vanuit het mensenrechtenbeleid zal meer dan in het verleden aandacht worden besteed aan de
rol van het internationale bedrijfsleven en mensenrechten. Het ministerie van Buitenlandse
Zaken zal zich ervoor inzetten om de dialoog over dit onderwerp met het bedrijfsleven te
versterken. Zo zal samen met vertegenwoordigers van geïnteresseerde NGO's een
bedrijfslevendag worden georganiseerd over MVO en mensenrechten.
48 In het kader van de Voluntary Principles on Security and Human Rights werkt een aantal bedrijven uit de olie-, gas- en mijnbouwsector
nauw samen met een aantal (thuis) regeringen en mensenrechten NGOs om te komen tot een publieke en/of private beveiliging
van hun fysieke infrastructuur met inachtneming van de mensenrechten.
49 Op dit moment wordt de functie van Speciaal Vertegenwoordiger inzake mensenrechten en transnationale bedrijven en andere
ondernemingen vervuld door de heer John Ruggie.
76
Strategische inzet
- Nederland zal initiatieven ondernemen om de dialoog met het bedrijfsleven te
versterken. Zo zal samen met vertegenwoordigers van geïnteresseerde ngo's een
bedrijfslevendag worden georganiseerd over maatschappelijk verantwoord
ondernemen en mensenrechten. De dialoog is erop gericht de rol van het
bedrijfsleven ten aanzien van het bevorderen van respect voor mensenrechten nader
vorm te geven.
- Nederland zal in samenwerking met de `Speciale Vertegenwoordiger inzake
mensenrechten en transnationale bedrijven en andere ondernemingen' van de VN
concrete activiteiten identificeren om de wereldwijde toepassing van maatschappelijk
verantwoord ondernemen te bevorderen.
77
5 De stem van mensenrechten
5.1 Inleiding
`Weinig mensen zijn bereid de afkeuring van hun vrienden te trotseren of
de censuur van hun collega's of de woede van de maatschappij. Morele
moed is schaarser dan heldendom in de strijd of grote intelligentie. Het is
echter een essentieel, onmisbaar kenmerk van mensen die een wereld
willen veranderen die zich slechts met heel veel pijn laat veranderen.'
(Robert F. Kennedy, 1966)
We kunnen de naleving van mensenrechten wereldwijd bevorderen door landen aan te
spreken op de internationale verplichtingen die zij zijn aangegaan, door te protesteren tegen
schendingen en door hulp aan te bieden. Voor verandering binnen een samenleving is een
roep van buitenaf echter niet voldoende. Mensen moeten uiteindelijk hun eigen rechten
opeisen en hun eigen overheid daarop aanspreken en afrekenen.
Dit betekent echter niet dat we als internationale gemeenschap lijdzaam moeten afwachten tot
er in een samenleving iets gebeurt voor we in actie kunnen komen. De roep van binnenuit is
er eigenlijk altijd, maar klinkt niet overal even luid. In veel arme samenlevingen weet het
overgrote deel van de bevolking vaak eenvoudigweg niet dat er internationale verplichtingen
zijn waar hun eigen regering zich aan heeft gecommitteerd, laat staan dat zij de capaciteit
hebben om deze rechten voor zichzelf te claimen. In andere gevallen is de bevolking wellicht
op de hoogte, maar is het gezien de opstelling van de autoriteiten nauwelijks mogelijk om iets
met deze kennis te doen. Gelukkig zijn er in iedere samenleving mensen die de moed hebben
om hun stem te laten horen. Zij zetten zich in om hun medeburgers te informeren en hun
regeringen aan te spreken, ongeacht de gevaren die dit met zich mee kan brengen.
Mensenrechtenverdedigers zijn de stem en het geweten van een maatschappij. Door hen te
steunen dragen we bij aan verandering van binnenuit.
Dat de roep om verandering niet overal even luid klinkt, houdt vaak verband met een gebrek
aan vrijheid van meningsuiting. Om ervoor te zorgen dat de stem van
mensenrechtenverdedigers ook echt wordt gehoord, door medeburgers en door de overheid, is
het waarborgen van deze vrijheid essentieel. Zonder vrije media zijn
mensenrechtenverdedigers monddood, zonder mediadiversiteit heeft het publiek geen toegang
tot verschillende opvattingen.
Dit hoofdstuk gaat in op de inzet van Nederland om de `stem van mensenrechten' van
binnenuit te versterken.
78
5.2 Mensenrechtenverdedigers
Mensenrechtenbeleid is mensenwerk. Bij de uitvoering van ons mensenrechtenbeleid is een
speciale rol weggelegd voor mensen die voor hun eigen rechten en die van anderen
opkomen. De moed die deze mensen vaak aan de dag leggen, verdient bijval, in morele en
praktische zin. Nederland zal zich er voor inspannen om deze mensenrechtenverdedigers bij te
staan in hun werk.
5.2.1 Steun door politieke aandacht
Het Nederlandse beleid ten aanzien van de bescherming van mensenrechtenverdedigers is
momenteel in belangrijke mate geënt op de richtlijnen die de Europese Unie in juni 2004 over
dit onderwerp heeft aangenomen. Als EU-voorzitter heeft Nederland zich er tijdens de tweede
helft van 2004 voor ingespannen een impuls te geven aan de toepassing van deze richtlijnen.
Dit resulteerde concreet in een handboek, dat vooral tot doel heeft de ambassades van EU-
landen praktische handreikingen te geven voor de bescherming van
mensenrechtenverdedigers. In het handboek wordt ingegaan op de verschillende politieke en
diplomatieke instrumenten die de EU kan inzetten wanneer mensenrechtenverdedigers in de
problemen zijn geraakt of dreigen te raken. Hierbij kan worden gedacht aan demarches,
verklaringen, bezoeken aan gevangenissen of het bijwonen van rechtzaken. De concrete
toepassing van de EU richtlijnen met name ook door de eigen posten - blijft voor Nederland
een voortdurend aandachtspunt. Tijdens de ambassadeursconferentie in 2007 is specifiek
aandacht besteed aan het feit dat Nederland vanwege zijn uitgebreide postennetwerk een
bijzondere verantwoordelijkheid heeft en een belangrijke rol dient te spelen bij de uitvoering
van de EU-richtlijnen. Bovendien is Nederland binnen de EU `burdensharer' op dit specifieke
terrein, wat inhoudt dat Nederland namens het voorzitterschap toeziet op uitvoering van de
richtlijnen. Vanuit deze positie kan er bijvoorbeeld op worden toegezien dat de EU in haar
contacten met andere regionale organisaties het belang onderstreept van regionale
instrumenten op het gebied van mensenrechtenverdedigers. Lokaal zal jaarlijks aandacht aan
het thema worden besteed door aan ambassades te vragen samen met EU partners rond de
Internationale mensenrechtendag op 10 december een bijeenkomst met
mensenrechtenverdedigers te organiseren. Om de eigen inzet en die van de EU verder te
verbeteren, zal Nederland een actieplan mensenrechtenverdedigers opstellen.
Om de inzet van politieke middelen zo effectief mogelijk te maken, is het van groot belang
dat we in EU-verband optreden, om de eenvoudige reden dat een boodschap die namens 27
landen wordt afgegeven veel krachtiger is. In al haar politieke contacten moet de Unie zich
het recht voorbehouden ook over individuele gevallen te kunnen spreken, ook al is dit tegen
het zere been van veel gesprekspartners. Nederland zal zich ervoor inzetten dat hierover
afspraken worden opgenomen in de modaliteiten van politieke dialogen, in het kader van
associatie- en handelsakkoorden en anderszins. Dit betekent echter niet dat Nederland actie
alleen aan het EU-voorzitterschap moeten overlaten. Ook tijdens bilaterale gesprekken en
bezoeken moet aandacht worden gevraagd voor de situatie van mensenrechtenverdedigers en
hun organisaties ongeacht het land waarin zij actief zijn. Politieke aandacht voor een
79
specifieke zaak kan bescherming bieden, wat soms het verschil tussen leven en dood kan
uitmaken. Verdedigers van mensenrechten geven bovendien aan dat internationale aandacht
van groot belang is om hoop te blijven houden op een betere situatie. Om aan te geven dat
Nederland serieus werk wil maken van de bescherming van deze mensen, zullen de ministers
van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking tijdens hun buitenlandse
bezoeken waar relevant mensenrechtenverdedigers ontmoeten. Ook in het werk van de
Nederlandse mensenrechtenambassadeur zijn ontmoetingen met mensenrechtenverdedigers
een centraal element.
5.2.2 Steun door middel van concrete projecten
In veel gevallen is politieke of diplomatieke steun alleen niet genoeg. Het is van belang ook
met financiële middelen de capaciteitsopbouw en activiteiten van lokale
mensenrechtenorganisaties te ondersteunen. Het Mensenrechtenfonds voorziet hierin. Het
grootste deel van het beschikbare budget wordt rechtstreeks door ambassades uitgegeven, om
te waarborgen dat het geld bij de meest aangewezen organisaties ter plekke terecht komt.
Bescherming van mensenrechtenverdedigers is een expliciete prioriteit. Het geld kan
bijvoorbeeld worden aangewend voor ondersteuning van activiteiten op het terrein van lobby
en bewustwording of waar nodig het inhuren van rechtsbijstand voor een
mensenrechtenactivist die is gearresteerd. Ambassades zullen worden aangemoedigd om van
deze mogelijkheden gebruik te maken. Dit kan bijvoorbeeld vorm krijgen in de
`beleidsdocumenten', die naar aanleiding van de IOB-evaluatie van het Nederlandse
mensenrechtenbeleid door een aantal posten zijn opgesteld.50
5.2.3 De `Mensenrechten Tulp', een jaarlijkse onderscheiding voor
mensenrechtenverdedigers
De structurele ondersteuning van mensenrechtenverdedigers door een gerichte inzet van
politieke en financiële instrumenten zal zoals geschetst een essentieel onderdeel zijn van het
Nederlandse beleid. Naast deze structurele ondersteuning is het van groot belang dat we
bewust stil staan bij de bijzondere moed die mensenrechtenverdedigers aan de dag leggen in
hun strijd voor een betere wereld. We mogen niet vergeten dat mensenrechten mensenwerk is.
De Nederlandse minister van Buitenlandse zaken zal jaarlijks een onderscheiding de
Mensenrechten Tulp uitreiken aan een persoon die bijzondere morele moed heeft getoond
bij het beschermen en bevorderen van de rechten van zijn of haar medeburgers. De
onderscheiding is een manier om deze mensen, die soms met gevaar voor eigen leven een
moeilijke strijd voeren, te eren en uit de anonimiteit te halen, om ze op deze manier extra
bescherming te bieden. Kandidaten kunnen worden genomineerd door ambassades,
50 Momenteel heeft een zestal posten (in de Russische Federatie, Costa Rica, Zimbabwe, Iran, Soedan en China) een beleidsdocument
mensenrechten opgesteld. In deze documenten is het Nederlandse mensenrechtenbeleid vertaald naar de lokale situatie. De
belangrijkste problemen op het gebied van mensenrechten zijn geïdentificeerd en er is een interventiestrategie geformuleerd.
80
mensenrechtenorganisaties en journalisten. De onderscheiding zal voor de eerste keer worden
uitgereikt in 2008, het jaar waarin de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens 60
jaar bestaat.51
Strategische inzet
- Als eerbetoon aan het werk van mensenrechtenverdedigers zal de Minister van
Buitenlandse Zaken jaarlijks de Mensenrechten Tulp uitreiken aan een
persoon die bijzondere morele moed heeft getoond bij het beschermen en
bevorderen van mensenrechten.
- De ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking
zullen waar relevant tijdens hun bezoeken aan landen
mensenrechtenverdedigers ontmoeten.
- Nederland zal als `burdensharer' toezien op de uitvoering van de EU-
richtlijnen over mensenrechtenverdedigers en hieraan ook met het eigen
postennetwerk actief bijdragen.
- Nederland zal een `actieplan mensenrechtenverdedigers' opstellen om de
ondersteuning van het werk van mensenrechtenverdedigers (nationaal en in
EU-verband) verder te verbeteren.
- Door middel van het Mensenrechtenfonds zal de capaciteitsopbouw van
mensenrechtenorganisaties worden ondersteund en activiteiten worden
bevorderd. Middelen uit het Mensenrechtenfonds zijn ook beschikbaar voor de
bescherming van het werk van mensenrechtenverdedigers.
- Nederlandse ambassades zullen op de Internationale Mensenrechtendag (10
december) aandacht besteden aan de positie van mensenrechtenverdedigers
door een bijeenkomst met hen te organiseren.
5.3 Vrijheid van meningsuiting
Onze samenleving zou geen democratische, vrije en ontwikkelde gemeenschap zijn zonder
het recht op vrije meningsuiting. Nederland staat voor de vrijheid van meningsuiting,
aangezien het een essentieel recht is voor een vreedzame democratie, voor de vrijheid van het
individu en voor individuele en collectieve ontplooiing en ontwikkeling. Deze opstelling is
Nederland ook verplicht aan de eigen geschiedenis, waarin steeds plaats is geweest voor het
51 Meer informatie over de onderscheiding en de nominatieprocedure is te vinden op www.minbuza.nl
81
vrije debat tussen verschillende ideologische stromingen en waar een groot filosoof als
Baruch Spinoza in de zeventiende eeuw zijn traktaten over de vrijheid van gedachte en
meningsuiting heeft kunnen formuleren die de weg hebben bereid voor de huidige visie op de
vrije meningsuiting.
De bescherming van de vrijheid van meningsuiting is verankerd in een groot aantal
internationale rechtsbronnen, waaronder de Universele Verklaring van de Rechten van de
Mens en het Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. Belangrijk hierbij is ook het
verbod op censuur en een open informatiebeleid door de overheid. Voor bevordering van alle
mensenrechten is essentieel dat mensenrechtenverdedigers vrijuit kunnen spreken en
schrijven. Overheden mogen dan ook slechts in zeer beperkte mate grenzen aan de vrije
meningsuiting stellen. Grenzen die gesteld worden aan vrijheid van meningsuiting dienen in
de wet te zijn vastgelegd, door de rechter te kunnen worden getoetst en in alle gevallen in
overeenstemming te zijn met internationale mensenrechtennormen.
De strijd om vrij te kunnen zeggen en schrijven wat men denkt, is in veel landen nog niet ten
einde. Nederland vindt het van groot belang om dit proces te ondersteunen. De vrijheid van
meningsuiting kan immers werken als een katalysator voor verwezenlijking van respect voor
andere mensenrechten. Het afdwingen van alle mensenrechten is ten zeerste gebaat bij een
luide en heldere stem voor alle burgers, en in het bijzonder voor mensenrechtenverdedigers.
Bovendien is de democratie de staatsvorm waarin de meeste ruimte is voor de naleving van
mensenrechten. En voor democratie is vrijheid van meningsuiting onontbeerlijk.
De VN beschikt over een Speciale Rapporteur voor Vrijheid van Meningsuiting. De OVSE
kent een Vertegenwoordiger voor Mediavrijheid. Voor Nederland zijn deze mechanismen van
groot belang bij de bescherming van de vrijheid van meningsuiting. Ook resoluties over het
thema waarin het recht op een vrije meningsuiting daadwerkelijk wordt ondersteund krijgen
de volle steun van Nederland. Immers, via dialoog, hoor en wederhoor, wederzijds respect en
individuele vrijheden komt men tot vooruitgang en ontwikkeling.
5.3.1 Mediadiversiteit
Vrije media zijn onmisbaar om het hierboven omschreven katalyserend effect van het recht op
vrijheid van meningsuiting te realiseren en om de stem van mensenrechten te laten klinken.
Nederland zal daarom eveneens activiteiten en organisaties ondersteunen die bijdragen aan
het vergroten van het aanbod van media in landen met een sterk eenzijdig aanbod. Burgers
hebben recht op meerdere visies op de nationale en internationale politieke situatie.
Pluriformiteit in de media is een belangrijke voorwaarde voor een gezond publiek debat. In
landen waar de persvrijheid onder druk staat, zal Nederland zich actief inzetten voor het
behoud of herstel van die vrijheid en pluriformiteit. Mediadiversiteit wordt expliciet genoemd
als doelstelling binnen het nieuwe Mensenrechtenfonds.
Zeker in perioden voorafgaand aan verkiezingen is de persvrijheid van het grootste belang
voor een democratisch verloop. De bevolking moet haar keuze kunnen maken op basis van
82
voldoende informatie over feiten en standpunten. Daarom zullen Nederlandse ambassades in
de aanloop naar nationale verkiezingen verslag doen over de situatie van media en
journalisten en zo nodig in gesprek treden met de autoriteiten, indien gewenst in overleg met
EU-partners.
Strategische inzet
- Nederland zal bevorderen dat meer aandacht wordt besteed aan het thema `vrijheid
van meningsuiting' in de VN-mensenrechtenraad.
- Nederland zal in de aanloop naar verkiezingen in landen extra aandacht besteden
aan beperkingen van de vrijheid van meningsuiting en vrije pers, en indien
noodzakelijk actie ondernemen om problemen aan de orde te stellen.
- Nederland zal mediadiversiteit ondersteunen in landen waar het media-aanbod zeer
eenzijdig is, en waar behoefte is aan alternatieve nieuwsbronnen naast die van de
overheid of gelieerd aan de overheid.
- Teneinde de kwaliteit van vrije nieuwsgaring te bevorderen, zal Nederland bijdragen
aan de training van journalisten.
83
Ministerie van Buitenlandse Zaken