Kamerbrief inzake het op orde brengen van het voorschottenbeheer
02-11-2007 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Graag bied ik u hierbij de reactie aan op het verzoek van de vaste
commissie voor Buitenlandse Zaken van 19 oktober 2007 met kenmerk
07-BuZa-B-056 inzake beantwoording vragen van de vaste commissie voor
Buitenlandse Zaken over het op orde brengen van het
voorschottenbeheer.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
Antwoorden van de heer Koenders, minister voor
Ontwikkelingssamenwerking, op vragen van de vaste commissie voor
Buitenlandse Zaken over het op orde brengen van het voorschottenbeheer
en het plan van aanpak.
Vragen 1 en 3
Wat zijn de normen die het ministerie heeft vastgesteld voor
rappellering, respectievelijk sanctionering?
Wat houdt het sanctiebeleid precies in, welke sancties worden in welke
situaties opgelegd?
Antwoord
Het sanctiebeleid is vastgelegd in paragraaf 5 van de `Ministeriële
Verantwoordelijkheid bestedingen ontwikkelingssamenwerking'(Tweede
Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 860, nr. 2), ook bekend als de Nota
Beheer en Toezicht. Het sanctiebeleid is nader uitgewerkt in het
Handboek Bedrijfsvoering Buitenlandse Zaken. In arrangementen met
staten of intergouvermentele organisaties, overeenkomsten met
contractpartijen of subsidiebeschikkingen worden afspraken gemaakt
over de wijze en het moment waarop rapportages moeten worden
ingediend. In algemene zin kan worden opgemerkt, dat indien een
rapportage niet wordt ontvangen binnen 2 weken na de afgesproken datum
een rappelbrief wordt verzonden waarin de organisatie wordt herinnerd
aan haar rapportageverplichting. De organisatie krijgt in principe nog
6 weken de tijd om alsnog aan haar rapportageverplichting te voldoen.
Indien een periode van 6 weken niet realistisch wordt geacht, kan deze
termijn gemotiveerd worden verlengd tot maximaal 3 maanden. Indien na
6 weken (of maximaal 3 maanden) nog geen rapportage is ontvangen, moet
binnen 2 weken na het verstrijken van de nieuwe deadline opnieuw een
rappelbrief worden verzonden. In deze rappelbrief wordt aan de
organisatie nogmaals een periode van 6 weken gegeven om alsnog aan de
rapportageverplichting te voldoen. Tevens wordt in dit tweede rappel
een sanctie in het vooruitzicht gesteld indien de rapportage niet
wordt ontvangen. Indien de rapportage 6 weken later niet ontvangen is,
wordt de organisatie formeel in gebreke gesteld en wordt een sanctie
opgelegd die van kracht is zolang niet aan de rapportageverplichting
is voldaan. Het doel is immers dat de verstrekte middelen conform de
afspraken worden verantwoord. De aard van een op te leggen sanctie is
afhankelijk van de specifieke situatie en kan bijvoorbeeld bestaan uit
het opschorten van voorschotbetalingen of terugvorderen van eerder
verstrekte voorschotten. In sommige gevallen kan het onwenselijk of
onmogelijk zijn een sanctie op te leggen. Een beslissing hierover
wordt op basis van een gemotiveerd verzoek, genomen door de
departementsleiding.
Vraag 2
Wat houden de rapportageverplichtingen van de contracthouders in: hoe
en hoe vaak moeten ontvangers van voorschotten rapporteren aan het
ministerie? Waarover moeten zij rapporteren?
Antwoord
Contracthouders moeten ten aanzien van activiteiten waarvoor een
bijdrage is verleend schriftelijk verantwoording afleggen over de
realisatie van de beoogde doelen, de verrichte werkzaamheden en de
gerealiseerde uitgaven en ontvangsten. Hierbij dienen eventuele
verschillen ten opzichte van de oorspronkelijke planning te worden
toegelicht. De schriftelijke verantwoording bestaat uit inhoudelijke
en financiële rapportages. Een accountantsrapport kan ook onderdeel
uitmaken van de rapportageverplichtingen.
De standaardfrequentie van rapporteren is in beginsel bepaald op één
maal per jaar zowel inhoudelijk als financieel. Op basis van de
uitkomsten van de reguliere risicoanalyse die voorafgaand aan elk
contract of beschikking wordt uitgevoerd, kan de frequentie worden
verhoogd. In de risicoanalyse worden de financiële omvang van de
activiteit, de beheerscapaciteit van de beoogde contracthouder en de
aard van de activiteit betrokken.
Vraag 4
Door de nulmeting is een volledig beeld ontstaan van rapportages
waarop het sanctiebeleid moet worden toegepast. Hoeveel rapportages
zijn onderzocht en in hoeveel gevallen was geen sanctie nodig?
Antwoord
Uit de nulmeting bleek dat in het geautomatiseerde systeem in totaal
359 contracten stonden waarop 3 of meer rappellen waren geregistreerd.
Dit leidde tot het opleggen van 5 sancties en tot 8 aan de
departementsleiding voorgelegde besluiten om geen sanctie op te
leggen. In de andere gevallen was het opleggen van een sanctie of een
besluit om geen sanctie op te leggen niet nodig. In deze gevallen
waren of de rapportages inmiddels ontvangen of is een nieuwe
rapportagedatum vastgesteld. 55 contracten met 3 of meer rappellen
betroffen contracten met UNDP waarvoor een centrale actie is uitgezet
(zie ook vraag 14).
Vraag 5, 19 en 20
Zijn de gegevens die FEZ voor de nulmeting bij de budgethouders heeft
verzameld, ook geverifieerd? Welke rol heeft de departementale
auditdienst, respectievelijk de Algemene Rekenkamer gespeeld bij de in
juni uitgevoerde nulmeting?
Op welke wijze is de Algemene Rekenkamer precies betrokken bij de
monitoring van de uitvoering van het plan van aanpak?
In hoeverre zijn de cijfers en aantallen die in deze eerste rapportage
worden genoemd ook gecontroleerd door, of besproken met de Algemene
Rekenkamer?
Antwoord
De Algemene Rekenkamer en de auditdienst richten zich voornamelijk op
het monitoren van het verbeterproces. De opzet van het plan van aanpak
en de methodiek die FEZ hanteert om het proces te toetsen en bij te
sturen zijn afgestemd met de Algemene Rekenkamer. Tussentijdse
resultaten worden in principe maandelijks, maar indien nodig
frequenter met de Algemene Rekenkamer besproken.
Met de auditdienst is afgesproken dat zij in haar reguliere
rechtmatigheidonderzoek specifiek aandacht zal besteden aan het melden
door de budgethouder van onregelmatigheden en opgelegde sancties en
hierover specifiek zal rapporteren.
De uitkomsten van de nulmeting zijn gebaseerd op het geautomatiseerde
systeem en separaat door budgethouders aangeleverde overzichten. Deze
informatie is niet door de Algemene Rekenkamer, noch de auditdienst
geverifieerd. Ook de gegevens in de eerste voortgangsrapportage aan uw
Kamer zijn niet vooraf gecontroleerd.
Vraag 6
Kan nader uiteen gezet worden in welke 12 gevallen in 2007 alsnog een
sanctie is opgelegd? Kan daarbij worden aangegeven om welke
contractpartijen het gaat, welke bedragen ermee gemoeid zijn en om
welk jaar het gaat?
Antwoord
De twaalf sancties die genoemd worden in mijn brief van 24 september
2007 (31 200 V, nr. 3) betreft een momentopname van de op dat moment
lopende sancties. Het betreft hier overigens slechts in 5 gevallen
sancties die alsnog opgelegd zijn. De overige sancties zijn los van de
nulmeting aangemeld (zie ook het antwoord op vraag 7). Een aantal van
de gemelde sancties is inmiddels opgeheven. In deze gevallen heeft het
opleggen van een sanctie ertoe geleid dat de gevraagde rapportages
alsnog ontvangen zijn. Van de twaalf sancties lopen er op dit moment
nog acht. Dit betreft de volgende gevallen:
1. Aangifte is gedaan tegen Siyaphuhlisa Brick Making Project in
Zuid-Afrika wegens het niet nakomen van contractverplichtingen.
Het betrof hier een bedrag van EUR 5.800.
2. Naar IUCN is een brief verstuurd met het verzoek een bijdrage van
EUR 855.719 terug te storten wegens het niet nakomen van de
rapportage verplichtingen.
3. Een vordering is opgelegd aan KIT Publishers naar aanleiding van
de financi ële verantwoording. Het betreft hier een vordering op
een project van EUR 94.500.
4. Aan IrishAid is aangekondigd dat Nederland haar bijdrage aan een
programma in Zambia stop zal zetten omdat IrishAid niet aan de
rapportage verplichting voldoet. Het gaat hier om een bijdrage van
Nederland van EUR 3.600.000.
5. Nederland heeft aangegeven aan NORAD in Zambia dat Nederland
genoodzaakt is de bijdrage aan een door NORAD beheerd programma te
stoppen aangezien NORAD niet op tijd de financiële en inhoudelijke
rapportage van de Office of the Auditor General van Zambia heeft
ontvangen. Het gaat om een bijdrage van EUR 2.456.530.
6. Naar aanleiding van het niet nakomen van rapportageverplichtingen
heeft het ministerie aan de Wereldbank in Congo gemeld dat wegens
het niet nakomen van contractverplichtingen per 1 november 2007
een invorderingstraject ingezet zal worden om de Nederlandse
bijdrage aan het Emergency Trust Fund for the DRC terug te
vorderen. Het gaat hier om een bedrag van EUR 2.650.000.
7. Tegen de Nederlandse Stichting Free Energy Europe is een vordering
ingesteld van EUR 144.420 wegens het niet nakomen van
contractverplichtingen.
8. Van Electrogaz in Rwanda is een bedrag van EUR 406.468
teruggevorderd. Een gedeelte van dit bedrag was nog niet
uitgegeven (EUR 174.498). De rest was niet uitgegeven conform de
contractvoorwaarden (EUR 231.970)
Twee sancties zijn inmiddels opgeheven omdat aan de
contractverplichtingen is voldaan. In twee gevallen wordt er nog nader
onderzoek verricht naar de noodzaak om wel of niet door te zetten met
de sanctie omdat onduidelijk is in hoeverre de betreffende organisatie
in gebreke is gebleven.
Zoals eerder vermeld betreft het hier een moment opname van de
opgelegde sancties. Het opleggen van sancties is een dynamisch proces
waarbij aanvankelijk opgelegde sancties niet in alle gevallen hoeven
te worden geëffectueerd omdat contractpartijen uiteindelijk alsnog
voldoen aan hun contractverplichtingen.
In het kader van de jaarlijkse rekening zult u geïnformeerd worden
over het volledige beeld van de in 2007 getroffen sancties.
Vraag 7
Kan worden geconcludeerd dat van de 12 sancties in 2007 er 5 niet
opgelegd zouden zijn als er geen nulmeting zou zij uitgevoerd?
Antwoord
Neen. Wel kan worden gesteld dat de nulmeting ertoe heeft bijgedragen
dat de 5 sancties tijdiger zijn opgelegd dan anders het geval zou zijn
geweest.
Vraag 8
Kan nader uiteen gezet worden in welke gevallen in 2007 aan de
departementsleiding is gevraagd om (vooralsnog) geen sanctie op te
leggen? Kan daarbij worden aangegeven om welke contractpartijen het
gaat, welke bedragen ermee gemoeid zijn, om welk jaar het gaat, wat de
reden is om geen sanctie op te leggen en wat het besluit is van de
departementsleiding?
Antwoord
Tot en met 23 oktober zijn in totaal 11 verzoeken ingediend voor
ontheffing van het opleggen van een sanctie. Het betreft hier in 9
gevallen projecten die in 2007 aflopen en twee gevallen van projecten
die in 2005 afliepen. Drie gevallen zijn nog in behandeling. Hierop
zal op korte termijn een besluit genomen worden om wel of geen sanctie
op te leggen. In acht gevallen is toestemming verleend om geen sanctie
op te leggen:
* Wegens het niet nakomen van rapportage verplichtingen had het
ministerie een sanctie op kunnen leggen aan de African Union (AU).
Omdat de AU een belangrijke rol speelt in verschillende
vredesprocessen in Afrika is besloten geen sanctie op te leggen.
Als voorwaarde is wel gesteld dat de AU capaciteit vrij maakt om
de rapportageachterstand in te lopen. Het totaalbedrag van het
project waarvoor ontheffing is verleend bedraagt EUR 799.659.
* Een sanctie die opgelegd zou worden aan Mahila Samakhaya (India)
voor een project dat in 2005 was afgelopen. In dit geval moest een
aantal narratieve rapporten nog door de parlementen van een aantal
deelstaten goedgekeurd worden. Omdat deze goedkeuring pas na het
verstrijken van de rappeldatum zou komen, heeft de
departementsleiding besloten af te zien van het opleggen van een
sanctie. Voor het project zijn wel alle financiële rapportages
(inclusief audits) ontvangen en goedgekeurd. Het totaalbedrag van
het gehele project (lopende van 1-1-1993 tot 31-12-2007, inclusief
rapportage periode) bedraagt EUR 24.295.722.
* In 2003 heeft de ambassade in Pretoria een project
medegefinancierd. De contractpartij (NCBPA-SA) heeft echter
aangegeven niet in staat te zijn om een eind auditrapport in te
kunnen dienen over de gehele looptijd van het project. In overleg
met de andere donoren is besloten om de organisatie te
ondersteunen bij het afronden van de financiële rapportage. Deze
is inmiddels ontvangen en ook de accountantsverklaring zal
binnenkort beschikbaar zijn, om deze reden is afgezien van het
opleggen van een sanctie. Het totaalbedrag van deze activiteit is
EUR 615.379.
* In vier gevallen is ontheffing verleend voor het opleggen van een
sanctie aan het ministerie van Financiën en Economische
Ontwikkeling van Ethiopië. In twee gevallen is de rapportagedatum
conform de regelgeving van het ministerie aangepast zodat het niet
nodig was een sanctie op te leggen. Bij de overige twee gevallen
was er onduidelijkheid over de datum van oplevering van een audit
rapport. De budgethouder heeft ontheffing van het opleggen van een
sanctie gekregen maar heeft wel de opdracht gekregen om op korte
termijn afspraken te maken met het ministerie van Financiën en
Economische Ontwikkeling in Ethiopië en de mede donor voor het
laten uitvoeren van een audit. Het totaalbedrag van de vier
activiteiten bedraagt EUR 17.746.900.
* In de Democratische Republiek Congo is geen sanctie opgelegd aan
DFID die voor Nederland een project beheerde. DFID heeft zonder de
budgethouder op de hoogte te stellen een budgetneutrale verlenging
verleend aan de uitvoerende organisatie. Hierdoor kon DFID niet
voldoen aan de rapportage verplichting jegens de budgethouder.
DFID heeft inmiddels wel de financiële rapportages ontvangen en
heeft maatregelen genomen om herhaling te voorkomen. Om deze
redenen heeft de departementsleiding besloten geen sanctie op te
leggen. Het totaalbedrag van deze activiteit bedraagt EUR 300.000.
Vraag 9
Voor welk deel van het totaal aan openstaande voorschotten geldt dat
73% van de budgethouders tijdig rappelleert? Hoeveel budgethouders
zijn er in totaal? Voor welk bedrag werd wel en voor welk bedrag werd
niet tijdig gerappelleerd bij de meting in augustus?
Antwoord
In totaal zijn er 92 budgethouders die frequent of minder frequent te
maken hebben met voorschotbetalingen, rapportages, rappellen en
sancties. De budgethouders die in augustus niet tijdig rappelleerden
beheren gezamenlijk EUR 645 mln. voorschotten. Dit is ongeveer 10% van
de totale voorschottenstand van het ministerie van dat moment.
Op de contracten die in augustus niet tijdig gerappelleerd waren stond
een bedrag van EUR 247 mln. aan voorschotten uit.
Vraag 10
Was het totale bedrag van onafgewikkelde oude voorschotten in totaal
EUR 447 mln. waarvan sinds januari 2007 met EUR 134 mln. is
afgewikkeld en EUR 313 mln. per 14 augustus nog moet worden
afgewikkeld?
Antwoord
Ja, dit betreft de voorschotten die in 2002 of eerdere jaren zijn
verstrekt.
Vraag 11
Hoe verhouden zich deze bedragen tot het bedrag van EUR 285 mln. dat
afgelopen juni (in het debat over het jaarverslag 2006) nog als de
harde kern van de problematiek werd bestempeld?
Antwoord
De bedragen genoemd in vraag 10 betreffen het totaal aan openstaande
voorschotten die in 2002 of eerdere jaren zijn verstrekt. De EUR 285
mln. ging over alle voorschotten waarmee op 31/12/2006
rapportageproblemen bestonden.
Vraag 12
Waarop is de veronderstelling gebaseerd dat in 2008 het geheel zal
zijn afgewikkeld?
Antwoord
De afgelopen jaren is stelselmatig geïnvesteerd in de verbetering van
het voorschottenbeheer. Maatregelen zijn getroffen ten aanzien van
kennisbehoud en -ontwikkeling, het toezicht op het gevoerde beheer en
het voorschotten- en sanctiebeleid. Deze maatregelen hebben niet
alleen geleid tot een aanzienlijke afname van fouten, maar ook tot het
afwikkelen van een groot deel van de `oude voorschotten'. Het
overgrote deel van de huidige `oude voorschotten' staat uit bij
internationale organisaties, waarmee duidelijke afspraken zijn gemaakt
over de afwikkeling. Dit geeft mij vertrouwen dat de oude voorschotten
verstrekt tot en met 2002, in 2008 zullen zijn afgewikkeld.
Vraag 13
Hoe groot is de kans dat een deel van de oude voorschotten niet meer
achterhaald kan worden? Om hoeveel voorschotten, respectievelijk om
welk bedrag zou dat gaan? Wat zijn de consequenties indien een
openstaand voorschot niet meer achterhaald kan worden?
Antwoord
Het is uitgesloten dat een deel van de oude voorschotten niet meer
achterhaald kan worden. Het ministerie weet van alle voorschotten bij
welke organisaties zij uitstaan en aan alle voorschotbetalingen liggen
arrangementen, contracten of beschikkingen ten grondslag.
Vraag 14
Wat is de reden dat inhoudelijke afgeronde projecten door UNDP
administratief niet tijdig worden afgerond? Zijn er op dit punt nu
blijvende afspraken gemaakt met de UNDP?
Antwoord
De administratieve afsluitingen moeten worden geïnitieerd door de
betreffende veldkantoren van de UNDP en tot op heden werd hierop door
het hoofdkantoor van UNDP onvoldoende toezicht gehouden. In de
administratieve systemen van UNDP wordt ook niet vastgelegd wanneer
een activiteit moet worden beëindigd.
Met UNDP is afgesproken dat het ministerie voortaan jaarlijks met het
hoofdkantoor de af te sluiten activiteiten afstemt. Naar aanleiding
van de rapportage van UNDP over 2006 is in augustus deze afstemming
voor de eerste maal opgestart.
Vraag 15
Kan de minister uiteen zetten wat de concrete verbetermaatregelen zijn
die ingevoerd worden in 2008 naar aanleiding van de resultaten van de
projectgroep stroomlijning PM&E-instrumentarium?
Antwoord
Deze zomer is het project `Stroomlijning en vereenvoudiging van het
Planning, Monitoring en Evaluatie (PM&E)-instrumentarium' afgerond. De
resultaten van de projectgroep stroomlijning PM&E-instrumentarium
betreffen een vernieuwde opzet van het track record (contextanalyse)
en het sectorale track record (dat de bestaande sectorwaardering
vervangt), een vereenvoudigd beoordelingsmemorandum en een
geïntegreerde activiteitenbeoordeling.
Het instrumentarium is langs drie hoofdlijnen geoptimaliseerd:
Ten eerste is de relatie tussen de diverse plannings-, monitorings- en
evaluatie-instrumenten versterkt. Zo is bijvoorbeeld door een directe
koppeling van de analyse-instrumenten aan de besluitvormingscyclus een
belangrijke incentive ontstaan voor goede invulling en effectief
gebruik.
Ten tweede is de resultaatfocus in de verschillende plannings-,
monitorings- en evaluatie-instrumenten vergroot door meer stringente
eisen te stellen aan doel- en resultaatformuleringen.
Tot slot is binnen het PM&E-instrumentarium een aantal
vereenvoudigingen doorgevoerd.
Vraag 16
Wordt in rapportages ook standaard aandacht besteed aan de effecten
die met een verstrekt voorschot zijn bereikt? Hoe wordt thans
(bij)gestuurd op basis van de ontvangen rapportages en wat gaat daar
in veranderen?
Antwoord
Bij de resultaten van een activiteit wordt onderscheid gemaakt tussen
prestaties (de op te leveren goederen en diensten), effecten (de
maatschappelijke effecten waarop de beleidsinspanning is gericht,
bijvoorbeeld verlaagde moedersterfte, verhoogde toegang tot veilig
drinkwater, verminderd analfabetisme e.d.) en impact (maatschappelijke
effecten op lange termijn, zoals verhoogde levensstandaarden van een
doelgroep). Tijdens de uitvoering van een activiteit kunnen wel harde
uitspraken worden gedaan over de geleverde prestaties, maar als regel
nog niet over effecten en impact van de activiteit. Het belangrijkste
instrument om inzicht te krijgen in gerealiseerde effecten en impacts
is (ex post) evaluatieonderzoek.
De belangrijkste bron voor monitoring is de inhoudelijke en financiële
voortgangsrapportage. Daarnaast worden projecten bezocht (door de
budgethouder zelf of door een door hem aangestelde derde) en vinden
gesprekken plaats met de wederpartij. In voorkomende gevallen kunnen
ook de accountantsverklaring en het bijbehorende verslag van
bevindingen monitoringsinformatie opleveren.
Vraag 17
In hoeverre kan de minister overzien of de verstrekte voorschotten ook
doelmatig zijn besteed? Gelden hiervoor dezelfde beperkingen als voor
het vaststellen van de rechtmatigheid van de voorschotten? Heeft de
minister voornemens om de informatievoorziening over de doelmatigheid
van zijn uitgaven op korte termijn te wijzigen?
Antwoord
Op basis van de ex ante risicoanalyse, waarvan een
doelmatigheidsanalyse onderdeel uitmaakt, wordt vastgesteld of de
beherende partij in staat moet worden geacht de voorschotten
rechtmatig en doelmatig te besteden en in hoeverre de risico's op
onrechtmatigheid en ondoelmatigheid voor het ministerie acceptabel
zijn. In dit kader kunnen ook afspraken worden gemaakt over
verbetermaatregelen die door de contractpartij dienen te worden
doorgevoerd. Aan de hand van de uitkomsten van deze analyse worden
eisen gesteld aan de inhoud en frequentie van de inhoudelijke en
financiële rapportages. Op basis van deze rapportages kan in voldoende
mate de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitgaven worden
bepaald.
Ik ben niet voornemens de informatievoorziening over de doelmatigheid
van de besteding van de verstrekte voorschotten te wijzigen.
Vraag 18
Waaruit bestaan de verdergaande maatregelen uit het plan van aanpak
die FEZ in overleg met de DG op zal leggen aan de budgethouders die
onvoldoende progressie boeken bij het voorschottenbeheer?
Antwoord
De reguliere maatregelen die momenteel worden ingezet bestaan uit het
direct aanspreken door de departementsleiding (DG's en SG) van de
betrokken managers die verantwoordelijk zijn voor het
voorschottenbeheer. Gegeven het grote belang dat het ministerie aan
het voorschottenbeheer hecht, wordt het voorschottenbeheer in de
reguliere functionerings- en beoordelingsgesprekken van deze managers
als zwaar onderwerp meegenomen. Hiertoe is de directie FEZ inmiddels
als formele en verplichte informant aangewezen.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken